最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第101號上 訴 人 張隆名訴訟代理人 張夫韓 律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 林佳龍被 上訴 人 臺中市政府警察局保安警察大隊代 表 人 蔡元戎上列當事人間考績事件，上訴人對於中華民國105年5月18日臺中高等行政法院105年度訴字第28號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人臺中市政府警察局保安警察大隊（下稱中市保大）原代表人郭順德於案件繫屬本院時變更為許坤田，嗣變更為蔡元戎，均經其聲明承受訴訟，經核並無不合，合先敘明。
二、緣上訴人係中市保大第二中隊警員，不服中市保大民國103年3月12日中市警保大人字第1030002285號考績（成）通知書，核布其102年年終考績考列丙等，提起申訴，嗣不服申訴函復，其復向公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）提起再申訴，經保訓會於103年8月26日以103公申決字第0230號駁回其再申訴。另中市保大104年5月15日中市保警大人字第1040003935號考績（成）通知書，核布上訴人103年年終考績考列丙等，上訴人不服，提起申訴，嗣不服申訴函復，於104年9月11日在保訓會網站保障事件線上申辦作業系統聲明再申訴，保訓會爰依職權將上訴人所提之再申訴，改依復審程序審理，嗣經復審駁回。上訴人均表不服，提起行政訴訟，經臺中高等行政法院105年度訴字第28號判決（下稱原判決）駁回，上訴人不服，遂提起本件上訴，請求廢棄原判決。
三、上訴人起訴主張：㈠102年年終考績部分：本院104年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議僅係變更以往之法律見解，而非變更法律條文，因此得以溯及適用而不違反不溯及既往原則，是以102年年終考績考列丙等亦得依照新法律見解而尋求司法救濟。㈡103年年終考績部分：⒈上訴人於103年度參加終身學習時數有76小時，已符合「臺中市政府推動公務人員終身學習實施要點」（下稱終身學習要點）之標準，則被上訴人中市保大未為嘉獎2次之獎勵，即屬其平時考核違反行政規則而違反行政程序法第161條之規定，平時考核影響考績分數以及考績評定之結果，故原處分自有違法之情形。⒉不問考核事實是否已經申訴及再申訴決定確定，原處分機關既已將該事實納入人事行政處分審查，法院自應依法調查所有考核事實是否正確或者是否得以列入考核事實內等，不得直接援引申訴及再申訴程序所認定之結果，況本件上訴人已提出部分考核事實與被上訴人中市保大不爭執之事實存在不能併存之情形，顯然係認定事實錯誤，不得僅因申訴及再申訴程序並未發現該錯誤之情形，而將錯就錯繼續援用之。⒊關於103年2月10日警務員陳建生督導之情形已載明於「中市保大103年2月份第2週勤務督導通報」，內容略以：「查20-24時取締酒駕勤務，執勤人員未攜帶酒測器執勤，經查係舊式酒測器已由同仁領完，新式RBTIV酒測器不會操作，因中隊部未實施教育訓練，所以才未領用新式酒測器，請該中隊利用各項集（機）會時機，加強新式酒測器操作實務訓練及勤務編排執勤人員適宜度，強化勤務效能，提昇勤務績效。」，而且當日向陳建生警務員表明舊式酒測器已由同仁領完，新式RBTIV酒測器不會操作者係王照信，是以劉國能與上訴人之直屬長官所簽核及登載之事實顯然不實。⒋被上訴人中市保大主張上訴人因未領到年終與考績獎金，疑考績考列丙等，由其配偶李美華向蘋果日報與聯合報爆料未獲刊登之事實，請鈞院闡明被上訴人中市保大具體說明為何其既已明知係上訴人配偶向蘋果日報及聯合報投訴上訴人考績列丙等之事，又將此事實列為上訴人不利之考核判斷，並請其說明上訴人配偶向媒體投訴係其言論自由之表現，有何違法之處，並命其舉證。另被上訴人中市保大主張上訴人疑藉由痞客邦網站以散布於眾方式宣稱：「警眷揭弊檢察官洩密考績丙等淪為整肅異己工具」影響警譽之事實，請鈞院命被上訴人中市保大就如何證明痞客邦網站之文章係上訴人所為負舉證責任，以及闡明其說明該文章內有何不實之內容並舉證等語，求為判決撤銷102年年終考績考列丙等、103年年終考績考列丙等及其復審決定。
四、被上訴人中市保大則以：㈠102年年終考績部分：上訴人所提102年年終考績考列丙等之撤銷訴訟，分別經被上訴人中市保大103年5月5日書函及保訓會103年8月26日再申訴決定駁回確定在案，顯在本院104年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議日期或保訓會函示104年10月7日之前業已確定，基於法安定性之原則，上訴人自不得再行爭執，建請原審依行政訴訟法第107條第1項第10款裁定駁回。㈡103年年終考績部分：⒈按警察人員人事條例第28條第1項、第3項及內政部警政署97年12月10日警署教字第0970147460號函可知，本件上訴人103年度終身學習時數已依前揭規定加計共同選項分數，不另再予敘獎。況警察人員人事條例已明文將包括地方各級警察人員獎懲事項之警察官規，交由中央立法，並不得由直轄市、縣市政府另訂獎勵規範，本件自應適用警察人員人事條例之相關規定。⒉上訴人申誡2次獎懲紀錄，係於103年5月1日對上級交辦稽查工作不服從指揮，執行不力；記過3次懲處紀錄，分別係因103年度上半年度1月至6月份個人績效未達40％，以及上訴人對機關長官及同仁任意提告，嗣經司法機關查無具體情事，顯已損及機關或他人聲譽，處事不當，影響警譽等情事。上訴人對於上開申誡2次及記過3次獎懲紀錄，均提起申訴、再申訴，經保訓會分別以103公申決字第0338號、104公申決字第0008號及104公申決字第0114號再申訴決定書予以駁回。基此，其103年各期公務人員平時成績考核紀錄表，各考核項目之考核紀錄等級，大多數列D級，上訴人之單位主管按其工作、操行、學識、才能等項目評分，併計其平時考核獎懲次數所增減之分數後，綜合評擬為69分，遞送被上訴人中市保大考績委員會初核、機關首長，均予以維持。又上訴人於103年度並無警察人員人事條例第28條第2項所定「記一大功以上人員，考績不得列丙等以下」之情形。足見被上訴人中市保大衡量上訴人103年全年任職期間之表現，綜合考量其具體優劣事蹟，據以評定其考績等次為丙等，於法並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原判決略以：㈠聲請閱卷部分：上訴人之平時考核紀錄表及考績表記錄受考人之考核內容、個人重大具體優劣事蹟、直屬主管及單位主管綜合考評及具體建議事項等，為被上訴人中市保大作成上訴人年終考績評定之準備作業文件，亦為被上訴人中市保大對其所屬人員實施監督及管理事項之相關資料，並非任何人均得請求政府公開或提供之一般政府資訊，如將之公開或提供，將對被上訴人中市保大實施人事考核及職務監督之目的造成困難或有所妨害，依政府資訊公開法第18條第1項第4款之規定，被上訴人中市保大仍應限制公開或不予提供。上訴人前亦曾向被上訴人中市保大申請提供其102年及103年度平時考核紀錄，經被上訴人中市保大否准後，上訴人不服，循序提起行政訴訟，亦經原審以104年度訴字第106號判決駁回在案。被上訴人中市保大於本件訴訟中亦請求原審拒絕上訴人閱覽上開資料，原審乃依上開規定不提供上訴人閱覽其考績表及平時考核紀錄表。㈡102年年終考績部分：本院104年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議係於104年8月25日作成，應自斯時起始有其適用，而本件上訴人102年年終考績考列丙等部分，上訴人循序提起申訴、再申訴，經保訓會於103年8月26日以103公申決字第0230號駁回其再申訴確定，且無其他行政爭訟或救濟延續至104年8月25日仍繫屬中，自無適用前揭本院104年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議之餘地。從而上訴人對已確定之102年年終考績考列丙等，復行提起行政訴訟，顯欠缺起訴之其他要件，原審乃併於原判決以判決駁回。㈢103年年終考績部分：⒈按警察人員平時之獎懲種類，適用考績法之規定，獎懲事由，由內政部定之，為警察人員人事條例第28條所明定。
是對於地方各級警察人員獎懲事務，事關地方各級警察人員之全國一致性規定，應由中央立法，並不得由直轄市、縣（市）另訂獎勵規範。又依行政院及所屬機關學校推動公務人員終身學習實施要點第4點第3項規定，公務人員每年參加學習時數均超過規定者，固得作為公務人員年終考績及升遷之評分參據，惟是否予以獎勵，仍須其平時服務成績具有優良表現者，始得由各機關酌予獎勵，並非當然應予獎勵。⒉上訴人於103年5月1日對上級交辦稽查工作不服從指揮，執行不力，經被上訴人中市保大以103年5月26日中市警保大人字第1030004629號令核予申誡2次；又因103年上半年員警績效評核未達配分之40％，經被上訴人中市保大以103年8月12日中市警保大人字第0000000000-00號令核予記過1次；復因對機關長官及同仁任意提告，嗣經司法機關查無具體情事，顯已損及機關或他人聲譽，處事不當，影響警譽，經被上訴人中市保大以103年11月11日中市警保大人字第1030009727號令核予記過2次。上訴人對上揭懲處皆表不服，循予提起申訴、再申訴，均經保訓會予以駁回等情，此有保訓會103公申決字第338號、104公申決字第8號、第114號再申訴決定書在原審卷可稽，則上訴人所爭執上開懲處處分之實質合法性，既為本件考績處分之先前行政處分，因各該處分未經撤銷已有存續力而產生構成要件效力，自非本件審理之範圍。⒊上訴人自承於103年2月10日與王照信執行取締酒駕勤務，該勤務上訴人與王照信均未攜帶酒測器遭警務員陳建生督導發現，是上訴人103年年終考核表記載「000000-00時與王照信執行取締酒駕勤務，未攜帶酒測器遭督導人員警務員陳建生督導發現」，且確有違上開規定，自無不實。其雖又辯稱「警政署無明文規定執行取締酒駕勤務需攜帶酒測器」，惟此係受督導人之辯解，另所稱「不服督導」部分，則係考核人對此事之觀感評價。⒋上訴人前曾因對於內部管理措施不服，未循正常管道申訴，任由配偶多次投訴，影響機關聲譽及損害公務秩序，情節重大，經臺中市政府警察局（下稱中市警局）以102年9月18日中市警人字第1020087455號令核予記一大過。上訴人不服，提起申訴、再申訴，經保訓會103公申決字第68號再申訴決定以上訴人為規避其身為公務人員應負之服從義務，仍持續將被上訴人中市保大對其勤務編排等管理措施，向李女士及其子訴說，以利李女士及其子進行陳情，係藉由不具公務人員身分之李女士及其子之前揭陳情，達到與自己進行陳情相同之結果，顯見其等3人已有意思聯絡及行為分擔之情事等由，駁回其再申訴，此有該再申訴決定書附上訴人證物卷宗（外放）可憑。惟上訴人未知警惕，於103年度仍有前揭任由配偶向報社爆料未果及陳情質疑、散布痞客邦網站情事，被上訴人中市保大綜合上揭情事及其有於執行取締酒駕勤務，違反規定未攜帶酒測器，暨向被上訴人中市保大及陳慶修、劉國能請求賠償之事實，核予上訴人103年年終考績考列丙等，既未有認定事實錯誤、未遵守一般公認之價值判斷標準、與事件無關之考慮牽涉在內或違反平等原則等情事，則對該首長對部屬考評之判斷餘地，揆諸前揭說明，自應予尊重，資為其判斷之論據。
六、上訴意旨略以：㈠聲請閱卷部分：行政訴訟中之閱卷限制應依行政訴訟法第97條、第307條之1準用民事訴訟法第242條規定，而與政府資訊公開法第18條規定無關，原判決以政府資訊公開法第18條第1項第4款否准上訴人閱卷之申請，顯係自行創設閱卷事由，於法顯有違誤。㈡102年年終考績部分：102年年終考績縱經再申訴決定確定，惟此僅具行政內部效力，法院對之仍有審查有無誤用程序之義務，然原判決竟認102年度考績起訴不合法，其推理邏輯顯有謬誤。㈢103年年終考績部分：⒈上訴人參加103年度終身學習達76小時，依終身學習要點被上訴人中市保大即應將之作為年終考績之評分參據，然103年平時考核及年終考核之具體事蹟記載均未列出前開事實，顯有違行政程序法第161條規定，原判決未適用前揭要點規定，亦有違誤。⒉103年年終考績判斷之基礎事實既係參酌平時考核獎懲及單位主管於平時考核記錄所記載之具體事蹟，則不應以該等事實已受申訴及再申訴程序檢驗，而剝奪上訴人對該等事實爭執之權利，亦即該等事實須受訴訟程序辯論之保障，縱該等事實業經再申訴決定確定亦無構成要件效力，原判決以行政處分之構成要件效力為由而不再審查部分考核記錄所記載之事實，於法自有違誤。⒊原判決逕自援引取締酒後駕車作業程序而為不利上訴人之認定，有違行政訴訟法第125條；復觀諸該作業程序第五點㈤已為權責劃分規定，無從要求非帶班人員負責之理，原判決無證據證明上訴人係帶班人員，即逕認103年年終考核表記載屬實，顯有認定事實不依憑證據及違反行政訴訟法第189條第1項規定。⒋原判決於無證據之情況下逕將上訴人配偶之行為歸責於上訴人，然未闡明及曉諭上訴人為辯論及陳述意見，顯有認定事實不依憑證據及有違反行政訴訟法第125條、第189條第1項規定；甚而上訴人配偶陳情之內容均為屬實且係善意言論，原判決未敘明不採之理由，逕適用判斷餘地理論，亦有違誤。綜上，爰請求廢棄原判決云云。
七、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。茲就上訴理由再予論述如下：
㈠聲請閱卷部分：按「政府資訊之公開，依本法之規定。但其
他法律另有規定者，依其規定。」政府資訊公開法第2條定有明文，復參酌其立法理由略以「現行法律中並不乏有關政府資訊公開之規定，例如……民事訴訟法第二百四十二條規定，當事人或第三人請求閱覽、抄錄或攝影卷內文書之規定……為明定本法與其他法律之適用關係，將本法定位為普通法，其他法律對於政府資訊之公開另有規定者，自應優先適用。」是當事人向法院聲請閱覽卷內文書，應優先適用民事訴訟法或行政訴訟法相關閱覽卷宗之規定。再按「當事人得向行政法院書記官聲請閱覽、抄錄、影印或攝影卷內文書，或預納費用請求付與繕本、影本或節本。」「卷內文書涉及當事人或第三人隱私或業務秘密，如准許前二項之聲請，有致其受重大損害之虞者，法院得依聲請或依職權裁定不予准許或限制前二項之行為。」「民事訴訟法之規定，除本法已規定準用者外，與行政訴訟性質不相牴觸者，亦準用之。」行政訴訟法第96條第1項、民事訴訟法第242條第3項及行政訴訟法第307條之1分別定有明文。是以卷內文書涉及隱私或業務秘密者，如准許閱覽之聲請，將致當事人或第三人受重大損害之虞時，法院即得依聲請或依職權裁定不予准許或限制閱覽、抄錄或攝影卷內文書，此乃訴訟平等原則之例外。另按公務人員考績法第20條明定「辦理考績人員，對考績過程應嚴守秘密，並不得遺漏舛錯，違者按情節輕重予以懲處。」足見有關考績事項屬業務秘密事務。經查，本件上訴人於105年5月4日言詞辯論程序中請求原審准其閱覽平時考核表（參原審卷第182頁），復於同年5月16日依行政訴訟法第96條第1項規定向原審聲請閱覽平時考核記錄表、年終考核表及考績表（參原審卷第224頁），惟其中102年及103年平時考核及年終考核等資料，核其性質，乃被上訴人中市保大對其所屬人員實施監督及管理事項之相關資料，應為機關行使考核職務之人員業務上秘密，若准許公開或閱覽，恐影響機關對屬員之監督與管理，自不應准許。況上訴人就其所聲請閱覽之上開資料其中102年度及103年度平時考核紀錄部分，曾經原審以104年度訴字第106號判決駁回其閱卷之聲請，駁回之理由略謂上開資料事關受考核人之考核內容、個人重大具體優劣事蹟、直屬主管及單位主管綜合考評及具體建議事項等，為被上訴人中市保大對其所屬人員實施監督及管理事項之相關資料，並非任何人均得請求政府機關公開或提供之一般政府資訊，如將之公開或提供，將對中市保大實施人事考核及職務監督之目的造成困難或有所妨害等語，上開判決並經本院以105年度判字第411號判決駁回上訴人之上訴而告確定在案。從而原審不提供上訴人閱覽102年及103年平時考核及年終考核等資料，判決理由雖有不同，然其結果則無不合，上訴人此部分主張，自屬無稽。
㈡102年年終考績部分：經查本件上訴人不服被上訴人中市保
大103年3月12日中市警保大人字第1030002285號考績（成）通知書，核布其102年年終考績考列丙等，提起申訴，經被上訴人中市保大103年5月5日中市警保大人字第1030003986號書函駁回後，其復向保訓會提起再申訴，經保訓會於103年8月26日以103公申決字第0230號駁回其再申訴確定。而本院104年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議係於104年8月25日作成，自應自斯時起始有其適用，本件上訴人102年年終考績考列丙等部分既已於103年8月26日確定，自無適用前揭本院104年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議之餘地（參原判決第55頁第五、㈠2點），此部分理由業經原判決論述甚詳，上訴人仍執前詞，主張原判決竟認102年度考績不得適用本院104年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議而提起行政訴訟救濟，其推理邏輯顯有謬誤云云，自無可採。
㈢103年年終考績部分：⒈按行政院及所屬機關學校推動公務
人員終身學習實施要點第4點第3項規定「公務人員每年參加學習時數（含最低學習時數、數位學習時數及業務相關學習時數）均超過規定，且平時服務成績具有優良表現者，得由各機關酌予獎勵。其參加學習時數之多寡，並作為公務人員年終考績及升遷之評分參據。」即公務人員每年參加學習時數均超過規定者，固得作為公務人員年終考績及升遷之評分參據，惟此與是否須記載於公務人員平時成績考核記錄表或年終考核表中重大優劣事蹟欄內，尚屬二事，蓋受考人須有工作、操行、學識、才能等重大具體優劣事蹟，足資記錄者，方須填列於重大優劣事蹟欄，以作為考評之參據，非謂學習時數超過規定者即須一律登載，上訴人指稱103年平時考核及年終考核之具體事蹟記載均未列出其參加103年度終身學習達76小時之事實，即係未將之列入年終考績參考依據云云，自無足採。⒉其次，須足以改變公務員身分關係或於公務員權利有重大影響之處分，或基於公務員身分所產生之公法上財產請求權，始得依公務人員保障法所定復審程序請求救濟，並提起行政訴訟；如未改變公務員身分之記大過、記過處分、考績乙等評定、機關內部所發之職務命令或所提供之福利措施，均屬公務人員保障法第77條第1項所指之工作條件或管理措施之處置，得依公務人員保障法所定申訴、再申訴程序尋求救濟，不得對之提起行政訴訟，尚非行政法院所得審理。經查，本件上訴人因於103年5月1日對上級交辦稽查工作不服從指揮，執行不力，經被上訴人中市保大以103年5月26日中市警保大人字第1030004629號令核予申誡2次；又因103年上半年員警績效評核未達配分之40％，經被上訴人中市保大以103年8月12日中市警保大人字第0000000000-00號令核予記過1次；復因對機關長官及同仁任意提告，嗣經司法機關查無具體情事，顯已損及機關或他人聲譽，處事不當，影響警譽，經被上訴人中市保大以103年11月11日中市警保大人字第1030009727號令核予記過2次。上訴人對上揭懲處皆表不服，循予提起申訴、再申訴，均經保訓會以103公申決字第338號、104公申決字第8號、第114號再申訴決定書予以駁回（參原審卷第156頁至第164頁），揆諸前揭規定及說明，上揭懲處乃屬公務人員保障法第77條第1項所指之工作條件或管理措施之處置，上訴人指稱原判決以行政處分之構成要件效力為由而不再審查部分考核記錄所記載之事實，於法自有違誤云云。惟按公務人員保障法第83條第6款及第91條第1項規定，對於保訓會所為再申訴之決定不得以同一事由復提再申訴，保訓會所為保障事件之決定確定後，有拘束各關係機關之效力，雖其拘束力僅及於相關之行政機關，不及於行政機關以外之司法機關，無拘束行政法院之效力。然上訴人提起本件行政訴訟，行政法院僅就被上訴人中市保大作成103年年終考績考列丙等是否違法一節為審查，至前揭懲處既經再申訴決定書予以駁回而告確定，按公務人員考績法施行細則第16條前段規定，前揭懲處即應併入年終考績增減分數，被上訴人中市保大再根據此事實（即申誡2次及記過3次之事實）而作成103年年終考績考列丙等之處分，行政法院審查之範圍，亦僅限於上訴人有無遭申誡2次及記過3次之事實部分，至於構成申誡2次及記過3次之內容事實，並非行政法院審查之範圍，是上訴人主張該等事實須受訴訟程序辯論之保障，原審應再審查構成申誡2次及記過3次之原因事實云云，亦非可採。⒊復徵之原判決業已論明上訴人自承於103年2月10日與王照信執行取締酒駕勤務，上訴人與王照信均未攜帶酒測器遭警務員陳建生督導發現，顯確有違取締酒後駕車作業程序第五點㈠、㈤規定（參原判決第62頁第8點）；另103年年終考核表記載「0210因未領到年終與考績獎金，疑考績列丙等，由其『配偶』李○○向蘋果日報與聯合報爆料未獲刊登」、「因不服隊部勤前教育實施及上級督導人員服裝儀容之規定，任由其『配偶』李○○向警政署陳情質疑」，上訴人亦未否認由其配偶為前揭行為，復記載「疑藉由痞客邦網站以散布於眾方式宣稱：『警眷揭弊檢察官洩密考績丙等淪為整肅異己工具』影響警譽」，上訴人亦自承該文係配偶所為（參原審卷第147頁）；上訴人前曾因對於內部管理措施不服，未循正常管道申訴，任由配偶多次投訴，影響機關聲譽及損害公務秩序，情節重大，經中市警局以102年9月18日中市警人字第1020087455號令核予其記一大過，業經保訓會103公申決字第68號再申訴決定予以駁回，被上訴人中市保大綜合上揭情事及其向被上訴人中市保大及陳慶修、劉國能請求賠償之事實，核定上訴人103年年終考績考列丙等，於法尚無不合，上訴人仍執前詞，稱原判決逕自援引取締酒後駕車作業程序，於無證據證明上訴人係帶班人員，即逕認103年年終考核表記載屬實，且於無證據之情況下逕將上訴人配偶之行為歸責於上訴人，顯有違誤云云，無非就原判決業已論駁之理由以及就原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，再事爭執，難認有理由。
㈣綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，所為之
判斷並未違背論理法則或經驗法則，上訴人所述各節，無非重述原審所不採之陳詞，執其對法律歧異之見解，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，自無理由。又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形；原判決所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無違背法令之情形。上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 3 月 2 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新法官 程 怡 怡法官 張 國 勳法官 汪 漢 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 3 月 2 日
書記官 莊 子 誼