最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第107號上 訴 人 中國石油化學工業開發股份有限公司代 表 人 林克銘訴訟代理人 朱敏賢 律師被 上訴 人 臺南市政府代 表 人 賴清德訴訟代理人 張訓嘉 律師
賈蓓恩 律師訴訟代理人 楊叢印上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國105年4月19日高雄高等行政法院103年度訴字第122號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司）安順廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令禁止，而停止生產。臺碱公司與上訴人於72年4月1日依公司法合併，臺碱公司於合併後消滅，上訴人則為存續公司，嗣經被上訴人所屬環境保護局（下稱臺南市環保局）於90年間調查結果，該廠區因前揭生產流程，致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，被上訴人爰依行為時土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第11條第2項前段規定，於91年4月11日以南市環水字第09104007660號公告，將該廠區（地址：臺南市○○區○○街0段000號；地號：臺南市○○區○○段○○○號）公告為土壤污染控制場址，復於92年12月1日以南市環水字第09204023661號修正公告，將安順廠（地址：臺南市○○區○○街0段000號；地號：臺南市○○區○○段668、000000000000000000000000000000號之全部土地）及二等九號道路東○○○區○○○段544-2、541-2、54
3、545地號之全部土地及同段550、551、552地號緊鄰二等九號道路以東50公尺範圍內之土地）公告為土壤污染控制場址，污染物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準。嗣被上訴人於92年12月9日提報該區為土壤污染控制場址初步評估結果，經行政院環境保護署（下稱環保署）審核後，遂於93年3月19日以環署土字第0930020257號公告上訴人安順廠及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址，並請被上訴人依土污法辦理後續事宜在案（前述污染控制場址及污染整治場址下稱系爭場址）。臺南市政府另以000000000市000000000000000號公告，將臺南市○○區○○○號道路1K+800至2K+815段（即鹽田段529地號等39筆土地）公告為土壤污染控制場址；以92年3月20日南市環水字第09204005660號公告及93年1月14日南市環水字第0000000000-0號公告修正：將單○○○區○○○○段668-3、669地號2筆土地）、海水貯水池（下稱海水池，即鹽田段659地號等23筆土地）及上述○○○區○○○○號道路1K+800至2K+815段、二等九號道路東側草叢區劃定為污染管制區。嗣環保署於94年發現毗鄰系爭場址之竹筏港溪遭受系爭場址之污染擴散危害，被上訴人為減輕污染危害或避免污染擴大，爰依行為時土污法第13條第1項規定採取應變必要措施，執行「中石化安順廠污染整治場址竹筏港溪匯入鹿耳門溪至鹽工宿舍河段污染移除及護坡穩定美化及紅樹林復育工程細部設計及監造工作計畫」〔支出新臺幣（下同）2,280,935元，下稱計畫一〕、「中石化安順廠污染整治場址竹筏港溪匯入鹿耳門溪至鹽工宿舍河段污染移除安置暨河岸邊坡穩定及紅樹林復育工程」（支出22,317,693元，下稱計畫二）及「中石化（台鹼）安順廠旁竹筏港溪第二河段邊坡土壤污染控制場址土壤採樣分析工作計畫」（支出1,937,224元，下稱計畫三）等3項計畫（下稱系爭3項計畫），至98年10月23日全部執行完畢，並由「土壤及地下水污染整治基金」（下稱土污基金）代為支應費用合計26,535,852元。嗣被上訴人依土污法第43條規定，於102年5月31日以府環水字第0000000000B號函（下稱原處分），命上訴人於同年6月30日前將前揭費用繳入土污基金帳戶。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院判決撤銷訴願決定及原處分關於上訴人應繳納之費用超過26,474,726元部分，並駁回上訴人其餘之訴。上訴人仍不服，就原判決駁回其訴部分，提起本件上訴（原判決撤銷61,126元部分未據上訴，已經確定）。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠依司法院釋字第714號解釋意旨，土污法僅規定「污染行為人」之「行為責任」，至污染行為人之概括繼受人並非該法規定之範疇。又污染行為人之所以應予負責，乃因其行為具可歸責性，概括繼受人因無行為之可歸責性，自毋庸負任何責任，此乃法至明之理。本件污染廠址係原臺碱安順廠，從事污染行為人為臺碱公司，又臺碱公司安順廠於71年5月30日奉命全面停產，暨辦理裁撤，72年4月1日臺碱公司改併入上訴人公司，此後該廠區再無任何生產行為，故上訴人自始未有生產行為而無造成污染之情狀，顯非污染行為人。其次，安順廠原於日本治理臺灣期間即西元1942年由日本鐘淵曹達株式會社所興建，以水銀電解槽製造鹼氯、鹽酸、燒鹼、漂粉與氯氣等產品，並為日本海軍工業製造軍用毒氣；第二次世界大戰後，國民政府來臺，繼受當地廠房、設備及技術，將工廠更名為「臺灣製鹼臺南廠」繼續從事相關鹼氯產品之生產；行政院於35年公布鐘淵曹達株式會社成為「國營事業」，更名為「臺灣製碱股份有限公司」，由經濟部持有60 %之股權、臺灣省政府持有40%之股權，該股權結構持續至55年間。析言之，作為國家主體之經濟部、臺灣省政府乃為實際之污染製造者及受益者，其後經濟部再以透過台灣中油股份公司（下稱中油公司）經營、管理安順廠，並繼續污染環境。是以，安順廠之污染事件，乃起源於日據時期；本件污染行為人係經濟部等人，上訴人自始未為污染行為，且本件污染責任並無概括繼受或依私法契約移轉之餘地，上訴人自毋庸負責。又經濟部、臺灣省政府、中油公司均持有安順廠多數股份，為避免法人將進行風險經營所生之成本移轉予他人，而為控制股東、關係企業等濫用獨立法人格之行為，以規避其責任，故本件自有「揭開公司面紗」原則之適用，此一結論亦與現行土污法第43條第3項之意旨相符。詎料被上訴人未依土污法之相關規定追究經濟部、臺灣省政府、中油公司之國家責任，即遽命上訴人繳納系爭場址調查及整治執行應變必要措施費用等行政處分，顯有怠於依法行政之違法，復有未查明上訴人與臺碱公司合併係基於善意信賴主管機關經濟部指示之事實，是被上訴人逕命無任何可歸責事由之上訴人負擔全部整治責任，於法顯有不合。㈡系爭3項計畫係分別於96年至98年間執行，復依工程實務，工程款項多以分期請領，故可合理推測，大多分期款項之請求權均已罹於時效。細繹計畫一之設計監造廠商力鼎技術股份有限公司（下稱力鼎公司），分別於96年9月6日、97年1月2日、97年5月27日、96年8月9日，向被上訴人開具設計服務費第一次款575,400元、設計服務費第二次款460,320元、監造服務費第一、二次款863,100元、誤餐費1,200元。是請求權時效分別自101年9月6日、102年1月2日、102年5月27日、101年8月9日罹於時效，然被上訴人遲於102年5月31日始作成系爭原處分（上訴人於同年6月3日收受送達），是上開各筆費用等，公法請求權業已消滅。又本件請求權事由，與政府採購法押標金無涉，且修正前土污法第38條之構成要件事由，亦無隱微性，請求權時效之起算點，自不應以可合理期待機關行使請求權時起算；被上訴人援引本院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議，卻未考量該決議適用之案例前提，洵有違誤。㈢土污法所稱「應變必要措施」須該當於「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的，以免應變必要措施被無限濫用、擴大，而「美化及紅樹林復育之細部設計」係屬水利及其他自然景觀生態造景事宜，與土污法之規範顯然欠缺關聯。被上訴人未經妥適評估及詢問有關學者、專家之建議，遽然因居民要求等理由而栽種外來種紅樹林，顯然與達成土污法「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的無關，是自難認紅樹林復育計畫確有執行之關聯性及必要性。㈣依現行土污法第12條第2項至第7項規定可知，有土壤或地下水污染之虞之場址，經公告為控制場址或整治場址後，主管機關雖得命污染行為人依第5項規定辦理檢測底泥及就環境影響與健康風險、技術及經濟效益等事項進行評估，然依第7項規定，僅限於管制區範圍內，有原審法院101訴字第451號判決可資參照。計畫二工作成果說明載呈：「本工區分為：㈠第二河段：鹽工宿舍至鹿耳門橋，約200公尺、㈡第一河段：鹿耳門橋至匯入口處，約650公尺」等語，惟被上訴人就前開兩個工區確與環保署93年3月19日環署土字第0930020257號函所公告上訴人安順廠及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址相合乙節，並未舉證以實其說。是以，系爭3項計畫之工區均非主管機關依法查證、確認，並經公告之整治場址或控制場址，上訴人自不須負擔相關費用。另環保署98年4月6日環署訴字第0980029099號訴願決定即明揭：「該區域污染來源未明確，且採樣程序有疑，故不得逕認為上訴人應負污染行為人之責任，亦不得逕將該區域劃為污染控制場址」等節，亦佐證上訴人於該區域之污染來源未可確定之情形下，不應負擔該區域之任何整治費用。另關於計畫一之費用（委辦費2,279,735元及業務費1,200元）、計畫二之費用（停工衍生費1,313,466元、業務費及本計畫其餘工項施作費用）、計畫三之費用（委辦費用1,924,906元及業務費用12,318元），經逐項說明其必要性、關聯性，亦顯非土污法必要應變措施所生之費用，或尚待商榷等語，為此請求判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人於原審答辯意旨略謂：㈠環保署於94年2月執行「臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫」，其調查範圍包含系爭場址及其周界水域之底泥及魚體（海水貯水池、竹筏港溪、鹿耳門溪、魚塭等）及陸域土壤，其調查結果顯示系爭場址周界之水域及陸域已受到系爭場址污染擴散影響，其中竹筏港溪「為水域查證範圍內污染最嚴重之區域」，底泥戴奧辛濃度最高達1,670ng-I-TEQ/kg，且有擴散之虞，為減輕系爭場址污染危害及避免污染擴大，自有依土污法修法前第13條續為執行其他應變必要措施之必要。㈡上訴人為系爭場址之污染行為人，而竹筏港溪之污染確實係由系爭場址擴散所致，是被上訴人依修法前土污法第13條執行之應變必要措施所生費用，依修法前土污法第38條規定自得命上訴人繳納，原處分於法有據。
蓋上訴人為系爭場址之污染行為人，此業經原審法院93年度訴字第941號、94年度訴字第296號、本院96年度判字第1953、1954號確定判決認定在案。又臺碱公司係因有土污法第2條第15款之污染行為，是以屬污染行為人，上訴人與其吸收合併，依公司法第75條概括繼受其法人格後，亦屬污染行為人（事實上上訴人於繼受後亦有污染行為）。基於法人格獨立性原則，經濟部、臺灣省政府與中油公司雖曾為臺碱公司股東，亦與污染行為人認定無涉。況上訴人與臺碱公司合併後，對於該場址污染之嚴重性，早已知悉甚詳，卻仍任意棄置污染物且未為任何清理，顯已違反當時廢棄物清理法第13條、第15條及現行廢棄物清理法第28條、第36條，並已違反「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」等相關規定，符合土污法第2條第12款第1目「非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物」及第3目「未依法令規定清理污染物」之規定，故上訴人確為該場址之污染行為人無訛。㈢土污法預期應達目標在於，盡力將受污染之環境，恢復原有之自然生態及景觀；本件計畫一、二主要係為移除竹筏港溪之污染物，穩定邊坡來減輕污染及避免污染擴散，然在移除污染物及加強邊坡後之整建工作，自應回復原有之生態景觀，始符合土污法之立法精神，是以復育原有生態自屬移除污染物等應變必要措施之一部分。另關於計畫一支出費用2,280,935元、計畫二委辦費22,159,690元（包含工程施作費用20,846,224元及停工衍生費1,313,466元）、計畫三支出情形，經逐項說明，均與應變必要措施執行具必要性及關連性。且系爭3項計畫被上訴人均係採公開招標或限制性招標（公開評選）方式委由廠商辦理，針對減輕污染危害或避免污染擴大之應變必要需求而訂定計畫內容。依廠商所提出服務建議書，亦係對應招標公告而擬訂其工作內容及項目，並無顯然不具關聯性之事項。上訴人徒就每筆最後支出費用之細項斤斤指摘，不僅昧於政府採購之基本宗旨與原則，亦將浪費司法資源。㈣由本院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議及102年度判字第234號判決意旨可知，公法請求權時效應自可合理期待機關得為請求時起算。系爭3項應變必要措施均係由被上訴人申請土污基金代為支應，具體支出及求償金額均於被上訴人向土污基金結算時方得確定，故本件求償項目可合理期待被上訴人得為追繳時，為被上訴人就各該應變必要措施，向土污基金結算時。就計畫一，被上訴人係以98年1月7日環水字第000000000000號函向環保署申請結案，並退回剩餘款175,665元後，就環保署於98年1月22日檢送剩餘款之收據表示結案，因此時效應由此起算。又計畫二，被上訴人係於97年12月驗收完畢，環保署並於97年12月31日將尾款匯入被上訴人帳戶，並要求於98年1月5日前將結案情形陳報環保署，由此可知至少於98年1月5日即可認定已結案，時效應由此起算。另計畫三，被上訴人係以98年11月6日環水字第09800599430號函向環保署申請結案，並退回剩餘款672,776元，環保署於98年11月20日環署土字第0980106056號函同意結算，故本項應變必要措施費用之具體支出金額係於98年11月20日環保署同意結算時方得確定，得合理期待被上訴人行使求償權利之時，應自98年11月20日起算，原處分係於102年5月31日作成，均未罹於時效等語，為此請求判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審判決撤銷訴願決定及原處分關於上訴人應繳納之費用超過新臺幣26,474,726元部分，並駁回上訴人其餘之訴，其理由略謂：㈠上訴人安順廠前身為臺碱公司安順廠，曾於60年代末期生產五氯酚鈉，因法令禁止而停止生產，嗣經臺南市環保局於90年間調查結果，該廠區因生產流程，致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，經被上訴人於91年將鹽田段668地號公告為土壤污染控制場址，復於92年公告修正，將○○○區○○○○號道路東側草叢區公告為土壤污染控制場址，並經環保署93年公告○○○區○○○○號道路東側草叢區為整治場址，系爭整治場址污染物為戴奧辛及汞。系爭整治場址中之戴奧辛及汞污染，乃係臺碱公司所生產五氯酚鈉未妥善儲存及以電解法製造鹼、氯之過程中所造成，故臺碱公司為該場址之污染行為人，且污染行為人依土污法所負之整治之義務，並非所謂一身專屬性之公法義務，上訴人與臺碱公司合併後，臺碱公司於合併後消滅，上訴人則為存續公司，則繼受臺碱公司法人格之上訴人應概括承受臺碱公司所應負土污法規定之公法義務等情，業經本院96年度判字第1953號、第1954號、104年度判字第131號、第656號判決認定在案。又依上訴人自行製作並經被上訴人98年4月核定之土壤污染整治場址污染整治計畫第5.2節「污染範圍及污染程度」所載內容、佐諸整治計畫書第5章圖5.2-20之「竹筏港溪污染調查結果彙整」、圖5.2-22之「場址概念模式示意圖」中紅色箭頭所表示污染物流佈途徑、圖5.2-23之「場址剖面概念模式示意圖」所示食物鏈累積污染物說明觀之，竹筏港溪地理位置緊鄰系爭整治或控制場址之東北側，由東至西匯入鹿耳門溪後再流向臺灣海峽，整條溪流長度如以鹿耳門橋、鹽工宿舍為界，竹筏港溪匯入鹿耳門溪處至鹿耳門橋部分稱為第一河段、竹筏港溪鹿耳門橋至鹽工宿舍稱為第二河段、竹筏港溪鹽工宿舍以東稱為第三河段，由於前臺碱公司關場前後曾將其廠區內鹼氯工廠、五氯酚工廠產出之廢水及廢棄污泥棄置於鄰近之二等九號道路東側一帶（即第二河段處），經由水流及揚塵而堆積於第二河段之底泥物質，第三河段則因受閘門阻隔而較少接受污染，第一河段雖承受來自上游之第二河段污染，但受溪口處潮汐之沖刷，污染程度較第二河段為低，參諸第二河段多處檢測點之戴奧辛及汞之檢測值明顯偏高，甚至遠超過土壤污染管制標準（行為時土污法並未訂定底泥品質指標，故僅得以較寬鬆之陸域土壤所定管制標準判斷該區域是否存在污染），而第二河段周圍除其南側之系爭場址已證實受有戴奧辛及汞之污染外，並無其他可能或類似之污染來源存在，是以，竹筏港溪第二河段底泥已可認定存在土壤污染情事，且其底泥土壤污染當可推斷係因系爭場址污染來源擴散所致。綜觀上情，系爭場址污染物戴奧辛及汞之污染危害，已由上訴人安順廠區擴散污染系爭污染管制區，乃至污染管制區外之竹筏港溪第二河段及其水流必經處所之下游第一河段，甚至藉由食物鏈之累積污染，已切實影響當地居民以及購入該地水產消費者之身體健康。是臺碱公司為造成系爭污染管制區及管制區外竹筏港溪第二河段遭戴奧辛及汞污染之污染行為人，上訴人應概括承受臺碱公司土污法規定之污染行為人之義務，亦堪認定。㈡又臺碱公司係以股份有限公司型態存在，股份有限公司之股東僅就其所認股份，對公司負其責任（此屬公司內部關係，參見公司法第2條第1項第4款）。且臺碱公司既於72年間因合併而消滅，其前揭權利及義務亦經由法律擬制方式由合併後存續之上訴人概括承受（參見公司法第75條），則臺碱公司應負擔之權利義務即等同於上訴人之權利義務。又臺碱公司安順廠內既有之產品原料如何安置及銷毀均未見上訴人提出說明，然竹筏港溪第二河段之污染依前所述係來自臺碱公司關場前後棄置廢棄污泥所致，則上訴人亦顯難僅以其未繼續生產鹼氯產品而脫免其污染行為人責任。再者，司法院釋字第714號解釋理由書末段僅謂：污染行為人之概括繼受人是否承受其整治義務，非屬土污法第2條第12款之規範範疇，上訴人據此主張由該號解釋理由書末段所載，可認土污法對污染行為人之規範對象不包括「未實施污染行為」之概括繼受人云云，要屬無據。㈢關於主管機關依行為時土污法第13條規定，辦理應變必要措施，是否限於控制或整治場址「範圍內」，業經本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議（二）決議：「依行為時土污法第38條規定，命污染行為人繳納費用時，應不以該場址範圍內所支出者為限」在案。況土地經確認有土壤污染（事實狀態），與該址是否業經公告為污染控制場址或污染整治場址（行政行為），究屬二事乙節，則原有公告之污染場址既經調查發現其污染物已擴散至周圍土地，如須等候行政主管機關對之公告為污染控制場址後，始得執行行為時土污法第13條第1項各款之應變必要措施，顯屬緩不濟急，亦與該條所指「為減輕污染危害或避免污染擴大」之措施執行目的顯然相背。次按行為時土污法第13條第1項第7款、第8款規定：「所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：……七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。」然行政機關所採取之措施是否為減輕污染危害或避免污染擴大之應變必要措施，所應審酌者為行政機關執行措施之地點確實存在行為時土污法第13條第1項所指之污染危害，而其所選擇之行政措施能有效達成減輕污染危害或避免污染擴散目的之合理關連性，換言之，行政機關所採取之措施必須確有必要性，始認屬行為時土污法第13條第1項規定所指之應變必要措施。⒈關於計畫一、二執行之必要性：查系爭場址污染物戴奧辛及汞之污染危害，已由上訴人安順廠區擴散污染系爭污染管制區，乃至污染管制區外之竹筏港溪第二河段及其水流必經處所之下游第一河段，甚至藉由食物鏈之累積污染，切實影響當地居民以及購入該地水產消費者之身體健康。次查，環保署於94年委託工研院所執行之「臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫」已於建議事項中告知後續需辦理之事項，亦即環境專家已明確建議主管機關應移除竹筏港溪第二河段廢棄污泥，並將其下游及支流魚塭引水道底泥清理更換，列為其即刻需辦理之緊急應變必要措施，否則將使污染擴大且危及居民。其後被上訴人即依據環保署「臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫」及95年5月「土壤及地下水污染事件應變調查、查證及技術支援工作計畫」等追蹤污染調查報告，擬定「竹筏港溪匯入鹿耳門溪口至鹽工宿舍河段污染移除及護坡穩定工作計畫」，載明工作內容及方法，經被上訴人送請環保署土污基金審議後，業經土污基金第14次委員會決議先行撥付被上訴人前揭工作計畫書所示經費。爾後被上訴人即依前揭經環保署土污基金核定之工作計畫先後辦理計畫一及計畫二之招標作業，分別由第三人力鼎公司及茂原營造有限公司（下稱茂原公司）標取計畫，而該等計畫之工作目標與工作內容亦確依循被上訴人前揭經核定之工作計畫書據以執行。由是觀之，被上訴人於其核可執行之工作計畫書已具體表明應變必要措施可大分為：竹筏港溪第一及第二河段底泥污染物移除、邊坡穩定、紅樹林復育（以上為計畫二）、及上開三項工作之細部設計與監造（即計畫一），不僅對不同河段底泥採取差別之清理作業，也根據環保署之調查報告斟酌開挖數量，進而擬定施作工法、說明邊坡護坡及復育之必要性，而每一項工作與他項工作間互為表裡，又契合當地民眾需求並有效減少對當地民眾身體健康與居住安全之危害，是其工作規劃上確已盡量做到回復未受污染前之生態景象及穩定該地既有之生態環境，且該等應變措施之擬定復經環保署土污基金專家學者之認可後據以執行，故被上訴人計畫一、二已足堪肯認應屬行為時土污法第13條第1項第7、8款規定所指之應變必要措施。另竹筏港溪第二河段廢棄污泥由表層至埋藏深度近200公分處，而第二河段係第一河段之上游，通過第二河段表層底泥之水流勢必夾帶污染物往下游流去，加以第一及第二河段又有高程落差，是以，被上訴人計畫一、二將第一及第二河段底泥均劃入移除清理作業，當足肯認與移除污染物之作為密切相關，而竹筏港溪第二河段上游原本即為著名觀光景點之四草紅樹林綠色隧道，加以第一及第二河段本有紅樹林覆蓋，則被上訴人基於民眾強烈需求，於移除污染物後增加原有紅樹林覆蓋比率，增加水土保持功能及延續竹筏港溪兩岸地貌，自屬適切之處置。⒉關於計畫三執行之必要性：查被上訴人於96年12月經由公開招標方式委託第三人茂原公司執行計畫二工作內容，而計畫二措施經開挖移除污染物後，河面地形地貌因此改變。為此，被上訴人擬訂計畫二工程採購契約書工作說明書第17章17.1即明定主要回填土來源，然經施工廠商於移除污染物欲於97年4月間辦理河道回填作業時，檢測後發現該竹筏港溪第二河段邊坡之10組土壤樣品中，有5組超過土壤污染管制標準之戴奧辛濃度（1,000ng-TEQ/kg），致使原本預定作為第二河段回填土主要來源之土壤不得作為回填之用，因而造成第二河段回填材料不足，此為原契約簽訂當時不可預見情事，且不可歸責於施工廠商。被上訴人乃針對第二河段北岸及南岸邊坡土壤進行土壤調查分析及平面高程測量工作，如有污染，將再作進一步污染移除工作規劃之依據，因而擬訂計畫三以執行因計畫二所生突發變故補充調查工作，經環保署土污基金同意核給計畫經費後，業經被上訴人於98年4月辦理招標作業，由第三人亞太環境科技股份有限公司（下稱亞太公司）得標施作，雙方勞務採購契約約明之工作項目及工作內容均如被上訴人計畫三所示。由是觀之，計畫三係因計畫二執行第二河段河道回填作業時，因預定作為回填材料之第二河段邊坡土壤（即第二河段邊坡土壤之原本田路一段回填路基），在回填前之檢測作業發現土壤樣品戴奧辛成分超過土壤污染管制標準，不僅該等材料不得作為回填土方，材料所在地點是否已有系爭場址之汞及戴奧辛污染已從第二河段底泥持續擴散污染至同一河段邊坡土壤之情事，自需進一步增加客觀資料給予判斷及防堵，為此被上訴人計畫三係針對原計畫二所檢測之土壤樣品一定範圍內之周圍土地採取較縝密之網格採樣及環保署公告之土壤採樣方法進行檢測分析，並為後續之污染移除預作規劃作業，而該項計畫亦經環保署土污基金同意核撥計畫經費，是以，計畫三性質上當屬系爭場址避免污染擴散之應變必要措施，雖該項計畫包含部分行政協助及技術支援工作，但仍係以土壤採樣調查為計畫主軸，附帶要求以其現場查證工作經驗支援被上訴人應採取何等後階段應變規劃，此由該計畫明定之工作內容規劃即可得知，且與計畫目標之達成亦有其必要性，則計畫三整體內容亦應該當行為時土污法第13條第1項第8款之其他應變必要措施。另本件計畫三係因被上訴人執行計畫二之變故所衍生，此與被上訴人自主性查驗工作無關。⒊關於計畫一費用支出部分：A、委辦費2,279,735元：經查被上訴人將其欲執行竹筏港溪第一及第二河段污染移除、邊坡護坡及紅樹林復育工程之先行細部設計及監造作業規劃為計畫一，並依政府採購法第22條第1項第9款規定以限制性招標、公開評選方式委由得標廠商力鼎公司施作，雙方並簽訂勞務採購契約，約定採總包價法。計畫一所示各項工作項目及內容均經被上訴人詳為規劃後，再經環保署土污基金核可施作，嗣後被上訴人並以整體細部設計及監造計畫內容包裹為一採購案，以限制性招標、公開評選方式徵選廠商乙節，佐諸得標廠商力鼎公司最初審酌工作內容後評估之投標金額尚且高於核定底價之上，足見被上訴人計畫一施作項目所需經費並無高估情事，則該等費用自屬完成計畫一各項工作之合理且必要支出。B、業務費1,200元：被上訴人指稱此係被上訴人對計畫一招標文件內部審查會議審查人員之誤餐費等語，惟被上訴人提出之單據僅係被上訴人內部單位製作之採購單，既非支出收據，更未提出評選委員會開會之會議紀錄以供佐證，則該等費用是否確實用於評選委員會評選本次招標廠商所生，即屬事實不明，尚不足以將前揭業務費逕自列入計畫費用，是該等費用即非屬計畫一之必要支出費用。C、另計畫一之工程計價係採總包價法，亦即被上訴人得要求承包廠商應完成計畫二應變必要措施所有細部設計及監造所需工作，並約定總價，原則上不因執行工作實際情況而增減價金，則上訴人要求被上訴人應提出計畫一之個別工作項目單價，顯與契約本旨有違，更無論承包廠商亦無義務對承攬契約之對造乃至契約以外之人說明其個別工作項目實際支出之工作成本究為若干。⒋關於計畫二費用支出部分：A、委辦費22,159,690元：查被上訴人將其執行竹筏港溪第一及第二河段污染移除、邊坡護坡及紅樹林復育工程作業規劃為計畫二，並以公開招標方式委由得標廠商茂原公司施作，雙方並簽訂勞務採購契約。計畫二所示各項工作項目及內容先經被上訴人粗略規劃後，經環保署土污基金核可施作，嗣後被上訴人再以計畫一委由力鼎公司製作該工程之細部設計及監造，並以力鼎公司所規劃施作內容，將整體污染移除、邊坡穩定及紅樹林復育工程包裹為一工程採購案，以公開招標方式徵選廠商乙節，佐諸得標廠商茂原公司係由公開招標程序審酌工作內容後評估之投標金額，較諸另一投標商僖城營造有限公司（下稱僖城公司）投標金額為低，足見被上訴人計畫二施作項目實際施作之經費並無高估情事，則該等費用自屬完成計畫二各項工作之合理且必要支出。B、業務費：a、溝渠高濃度污染物移除暫存工程管理費4,271元及1,708元部分：此與計畫二工程名稱並無干係，即難認定為本計畫所生之費用。b、工程管理費6,420元及16,050元、空氣污染防制費46,287元、購買C級防護衣30,000元部分：此係計畫二所示工程應提列之工程管理費或應徵收之空氣污染防制費，又被上訴人為參與計畫二之執行人員配購C級防護衣設備，自屬計畫二之必要支出，故前揭業務費均堪認為執行計畫二所生之必要費用。c、記者會逾時便餐10,000元、工程會報及環保署人員會勘逾時餐費17,400元、環保署人員視察逾時餐費3,168元、慰勞場址周遭里長及居民端午節禮品6,400元、土基會人員會勘工程逾時餐費2,860元、墨水匣5,000元、碳粉5,800元、開會用茶包739元、雷射指揮筆1,900元部分：均與計畫二各項工作內容之執行行為無涉，欠缺與計畫二執行業務之必要關連性；墨水匣、碳粉、開會用茶包、雷射指揮筆等物，被上訴人亦未能說明該等物品確係專用於計畫二之明定工作事項中，是前揭業務費均難認屬計畫二之必要支出費用。C、另第三人力鼎公司受託執行計畫一之工作，乃係針對計畫二工作事項辦理細部設計及監造，其中細部設計所訂10項工作內容中並不包含土壤採樣及檢測事務。且力鼎公司辦理計畫二工作規劃時，環保署及被上訴人歷次對竹筏港溪調查工作，主要針對底泥檢測，均未提及第二河段邊坡土壤亦有遭受污染情事等情，則計畫一之執行者選擇以底泥挖除後就近區域之土方作為回填材料，以便減少運費支出，僅增加在回填前再次檢測土壤品質之費用，自屬適切於計畫二之施工規劃，故力鼎公司並無任何設計疏失可指。然第二河段邊坡回填土壤經檢測後發現戴奧辛含量超出土壤污染管制標準之事實，明顯超出被上訴人、設計監造廠商及施工廠商之可預見範圍，致使第二河段回填材料不足而被迫停工備料，則施工廠商因停工衍生費用依約即應由定作人之被上訴人負擔賠償，而該等停工衍生費又是完成計畫二工作所必須，自堪認為計畫二之必要支出。⒌關於計畫三費用支出部分：A、委辦費1,924,906元：查被上訴人就計畫二所發覺之竹筏港溪第二河段邊坡土壤遭受污染情事，擬定針對該區域特定範圍內土壤進行土壤採樣分析工作規劃為計畫三，並爰依政府採購法第22條第1項第9款規定以限制性招標、公開評選方式委由得標廠商亞太公司施作，雙方並簽訂勞務採購契約。計畫三所示各項工作項目及內容均經被上訴人詳為規劃後，再經環保署土污基金核可施作，嗣後被上訴人並以整體細部設計及監造計畫內容包裹為一採購案，以限制性招標、公開評選方式徵選廠商乙節，佐諸得標廠商亞太公司係由公開徵選程序審酌工作內容後評估之投標金額，較諸另一投標商正修科技大學投標金額為低，足見被上訴人計畫三施作項目實際施作之經費並無高估情事，則該等費用自屬完成計畫三各項工作之合理且必要支出。
B、業務費：a、評審委員差旅費1,638元及評審委員出席費10,000元部分：計畫三係採政府採購法第22條第1項第9款規定採限制性招標、公開評選方式為之，被上訴人邀集專家學者參與廠商評選會議，並為其支出差旅費及出席費，自為計畫三執行之必要費用。b、樹指印費用150元及至高鐵站接送環保署人員至原審法院開庭（98年度訴字第100號案件）費用530元部分：計畫三所示工作事項於執行期間（98年5月至8月間）並無訴訟需求，則前揭駕駛費用顯與計畫三執行事務無涉；另樹指印是否專用於計畫三之事務，亦未見被上訴人提出任何說明，則此部分業務費均難認屬計畫三之必要支出費用。C、另計畫三整體工作事項已堪認足為行為時土污法第13條第1項之應變必要措施乙節，已如前述，乃上訴人就計畫三各別工作項目再行切割並逐一論斷每項工作執行之必要性，已屬無據。綜前觀察，計畫一、二、三均得肯認為係屬行為時土污法第13條第1項第7、8款之應變必要措施。
其中計畫一之委辦費2,279,735元、計畫二之委辦費22,159,690元及業務費98,757元（含工程管理費6,420元及16,050元、空氣污染防制費46,287元、購買C級防護衣30,000元）、計畫三之委辦費1,924,906元及業務費11,638元（評審委員差旅費1,638元及評審委員出席費10,000元）均屬該等計畫為採取應變必要措施所支出之必要費用，依行為時土污法第38條規定，被上訴人自得命上訴人繳納。㈣被上訴人所執行之系爭3項計畫，性質上應屬被上訴人為污染行為人代為履行該等應變必要措施，故被上訴人可確認計畫完工及確定全部計畫最終給付總額時，即為被上訴人依行為時土污法第38條規定命污染行為人繳納之請求權起算時點。依此，計畫一被上訴人係於97年12月26日確認力鼎公司完成設計監造工作，於扣抵延遲提出監造計畫時間所生逾期違約金及懲罰性違約金後，支付工程尾款予力鼎公司；計畫二被上訴人係於98年2月11日確認茂原公司施作完成，給付工程施作費尾款；計畫三被上訴人係於98年10月23日確認亞太公司完成承攬工作，而給付第2期款與亞太公司，則系爭3項計畫費用自被上訴人支付工程尾款予各承攬廠商時，即得依行為時土污法第38條規定向污染行為人之上訴人求償，以5年請求權時效計算，系爭3項計畫費用求償請求權應分別於102年12月26日、103年2月11日、103年10月23日始罹於消滅時效，故被上訴人於102年5月31日作成命上訴人繳納系爭3項計畫費用之原處分，並於102年6月3日送達上訴人之際，系爭3項計畫費用求償權均未罹於時效等語。
五、上訴意旨略謂：㈠本件上訴人從未於安順廠場址上有任何污染行為，而系爭場址污染伊始，乃肇因於1942年日本鐘淵曹達株式會社以降，因其採用水銀電解槽產製鹼氯、鹽酸、燒鹼、漂粉與氯氣等，嗣歷經中央政府接收廠房、設備及技術，並更名為「臺灣製鹼臺南廠」繼續從事相關鹼氯產品之生產。又該廠自1942年設廠至今，依學者之調查分析，推計此污染事實至今應已超過70年，絕非肇始於上訴人與臺鹼公司合併之故。且由被上訴人於原審法院自行檢具到院之證物資料，及上訴人所提呈之證物，洵足佐證系爭整治場址污染發端於日據時代即1942年日本鐘淵曹達株式會社時期之事實：
⒈力鼎公司所檢具之計畫一「勞務採購契約書」已明確記載：「日據時代時安順廠之廢液（曹達水）均由竹筏港溪向西排放至鹿耳門港口之內海。」等情、⒉被上訴人向原審法院提呈之「行政訴訟答辯七狀」亦明確述及：「日據時代安順廠之廢水均係由竹筏港溪向西排放至鹿耳門溪（即第一河段）」等節在案、⒊「國立成功大學研究計畫『地方政府環境治理-以臺鹼安順廠為例-總計畫暨子計畫一：地方政府環境治理-官僚體系(I)』」報告載明：「中石化安順廠所製造之污染或有毒物質可能超過60年」、「事件起源在日本統治時代」、「根據前述內容推測，中石化安順廠所製造之污染或有毒物質可能超過60年」等語、4.上開研究報告亦指出「臺南市政府部分，許添財擔任立委時就已知道該問題的嚴重性，……因為事件起源於日本統治時代……。」等語，是以，系爭污染並非濫觴於原審判決所指「60年代末期」，而係發端於日據時代，原審判決遽認系爭污染係因安順廠60年代末期生產五氯酚鈉及安順廠關廠前後棄置廢棄污泥所致云云，與事實背道而馳，更有不適用證據法則之違法。㈡經濟部、臺灣省政府分別持有臺鹼公司60%與40%之股份，更實質控制臺鹼公司之人事，乃臺鹼公司之董事、監察人、總經理、協理及一級主管人員等核心領導幹部，均係由經濟部及中油公司實際決定，故依土污法第2條、第43條規定及公司法第154條第2項所揭櫫之「揭穿面紗原則」，其等自為安順廠之污染行為人或潛在污染責任人；嗣中央政府其後將臺鹼公司移轉予國營事業中油公司所有之時期，因中油公司之所有權亦為國家所有，此外，於此等時期，經濟部係透過「遁入私法」之手段，一方面不放棄國庫利益，故從未間斷地取得國庫行為之營利利益，而一方面則係欲免除其當下暨未來所生污染行為之任何責任，故而，由國家可完全獲取安順廠之利益之實況以言，則有關安順廠之產製過程，經濟部及臺灣省政府當然均不可脫免其自身作為國家地位所自己產生之污染責任。蓋土污法第2條第16款第2目明文定義，核准或同意於灌排系統及灌區集水區域內排放廢污水，致污染物累積於土壤或地下水，而造成土壤或地下水污染之人，亦為潛在污染責任人。且按土污法第43條第3項、第4項規定：「……得限期命其負責人、持有超過其已發行有表決權之股份總數或資本總額半數或直接或間接控制其人事、財務或業務經營之公司或股東繳納前二項費用」，此等之立法政策，已非所謂污染者付費原則爾爾，而係追及污染真正肇因者之相同責任。是以，系爭場址於經濟部、臺灣省政府及中油公司作為安順廠之控制者及股東時，實質支配該公司之營運及管理，故分別有核准或同意之行為，是其等上開本法規定，當屬污染行為人或潛在污染責任人，且為依法應真正負責之人。復按，公司法於102年1月30日修正公布增訂第154條第2項規定：「股東濫用公司之法人地位，致公司負擔特定債務且清償顯有困難，其情節重大而有必要者，該股東應負清償之責。」即本於「揭開面紗原則」，司法實務更多有承認該法律原則者。觀以經濟部、臺灣省政府對於臺鹼公司之持股情形，及中油公司為臺鹼公司之實質控制公司，在在可證經濟部、臺灣省政府、中油公司與臺鹼公司為互有實質控制關係之母公司、子公司，依揭開面紗原則之實務見解與法理，母公司自對於子公司負有相關責任，惟原審判決卻強予曲解揭穿面紗原則之意義與法理，更反於事實認定經濟部、臺灣省政府僅為臺鹼公司之「個別股東」，故毋庸負擔污染責任云云，顯屬判決不適用法規或適用不當之違法，亦與證據法則、論理法則嚴重扞格。㈢按司法院釋字第714號解釋理由書業闡明：「……至污染行為人之概括繼受人是否承受其整治義務，非屬系爭規定之規範範疇。」等語，學者李建良教授指出，依該解釋之意旨，污染行為人之概括繼受人亦非土污法之規範對象，此乃依土污法第2條第2款規定之污染行為人必須有「排放、洩漏、灌注或棄置污染物、仲介或容許上開行為、未清理污染物」等污染行為，故其規範對象顯然不包括「未實施污染行為」之污染行為人概括繼受人；準上以言，依司法院釋字第714號解釋之法旨與學理通說所見，咸認土污法之規範範疇並未包含「概括繼受」之義務人，從而，上訴人自非土污法之規範對象，又臺鹼公司雖與上訴人合併，然公司法關於存續公司繼受消滅公司權利義務之規定，非可逕移植至公法關係，否則行政法上權利義務之繼受規定，無乃形同具文，原審判決按公司法第75條規定，率稱因上訴人與臺鹼公司合併後，應概括承受臺鹼公司所應負土污法規定之公法義務云云，遽予違背本法規定及司法院釋字第714號解釋，其違背法令之情綦明。㈣本院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議所申論者，係政府採購法有關押標金之問題，與本件土污法之整治費用請求全然無涉。本件土污法之公法上請求權消滅時效之起算點為何，自應依行政程序法第131條規定予以適用；而此公法上請求權之消滅時效起算，依本院99年度判字第1325號判決意旨所揭，實與民法之規定無異，應自請求權可行使時起算；又依最高法院63年台上字第1885號民事判例所闡述，所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀態而言，至於義務人實際上能否為給付，則非所問。又被上訴人為直轄市政府，是不論其公務員知能、人力、財力，皆有即時主張公法上權利之能力及權限，故「至遲」於廠商向被上訴人請領各筆款項時，亦可合理期待該管公務員知悉且能即時向上訴人主張請求，故而，縱採取本院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議之見解，亦應以廠商向被上訴人請領各款款項時起算本件被上訴人之請求權時效。原審判決陳稱本件以被上訴人可確認計畫完工及確定全部計畫最終給付總額時，為本件請求權起算時點云云，不啻與前揭本院庭長法官聯席會議決議不合，及與最高法院63年台上字第1885號民事判例牴觸，已屬判決違背法令外，亦有判決顯不備理由之違背法令情事綦明。蓋有關計畫一之設計及監造廠商力鼎公司費用，係分別於96年9月6日、97年1月2日、97年5月27日、96年8月9日，向被上訴人開具設計服務費第1次款575,400元、設計服務費第2次款460,320元、監造服務費第1、2次款863,100元、誤餐費1,200元，以行政程序法第131條規定及前揭鈞院判決先例、最高法院判例等意旨，本件於96年9月6日、97年1月2日、97年5月27日、96年8月9日力鼎公司向被上訴人請款時，請求權時效實已開始進行，是以，被上訴人請求權時效分別自101年9月6日、102年1月2日、102年5月27日、101年8月9日罹於時效，然被上訴人遲於102年5月31日始作成系爭原處分，上開各筆費用之公法上請求權業已罹於時效。㈤關於系爭計畫一、二執行之必要性：上訴人業於原審中，援引行政院環境保護署98年4月6日環署訴字第0980029099號訴願決定，該決定認系爭區域污染來源未明確，暨以被上訴人於97年6月3日南市環水字第09722013290號公告、97年6月6日南市府環水字第09722013480號函處分均未踐行行政程序法第16條第2項規定，而撤銷系爭第一河段、第二河段屬整治場址之行政處分。是前揭處分既屬違法而遭依法撤銷，業溯及失效，故而，系爭第一河段、第二河段應屬汙染來源不明之非管制區。又依力鼎公司「中石化安順廠污染整治場址竹筏港溪匯入鹿耳門溪至鹽工宿舍河河段污染移除安置暨河岸邊坡穩定及紅樹林復育工程」工程計畫書（下稱力鼎工程計畫書）記載，及94年委託工研院研究所提出之「臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水汙染範圍調查及整治工作建議計畫」（下稱94年安順廠整治計畫），明確指出經數次調查，第一河段、第二河段未有汙泥淤積，又其土壤皆於管制標準之內，則系爭計畫一、計畫二將第一河段、第二河段納為工區，並從事其所謂「緊急應變必要措施」應不具正當性及適當性。佐以94年安順廠整治計畫報告係指出須移除竹筏港溪第二河段之淤泥至控制場內，該整治計畫內容中根本從未提及第一河段屬整治之範圍。原審判決就前揭證據不審不論，遽以第二河段為第一河段之下游，推論、臆測第一河段必有污泥存在，亦有悖於經驗法則。復依現行土污法第28條第3項第4、5、7款，被上訴人自主執行之土污管制及查證，不得要求上訴人負擔上開行為所生之費用。原審判決率以第二河段為第一河段之上游等粗糙推論，即驟論第一河段具清除淤泥之必要性，要屬不適用法規或適用不當之違背法令。㈥關於系爭計畫一、二復育紅樹林：依修正前土污法第13條暨現行土污法第15條規定從事所稱「應變必要措施」，亦應以減輕污染危害或避免污染擴大，所採取之必要措施為限。系爭復育紅樹林應屬環境美化、水利等工程，要無減輕污染危害或避免污染擴大，進且更有致生態物種單一化等危害，上訴人就此節業提出詳實論述，詎原審判決對上訴人提出之明確證據竟不予詳查，更未置一詞，逕以系爭計畫一、計畫二係依居民要求、配合當地環境特色等理由，審認復育紅樹林具必要性云云，然居民要求及配合環境特色並非土污法可課責人民之法定事由，原審判決遽為上訴人不利判決之理由，要屬違背法令及不適用證據法則之違法，且為悖於事實之認定。㈦關於系爭計畫三執行必要性：被上訴人業於98年4月15日以南市府環字第09822009480號、第00000000000號公告廢止竹筏港溪第二河段河道邊坡土地為土壤污染控制場址之行政處分，又「第二河段北岸」並無受汞、戴奧辛污染之事實，此有被上訴人於原審中自認。復依被上訴人所謂98年5月、7月調查結果所載，其最終結論為：「由本計畫2次調查結果來看，目前北岸邊坡土壤戴奧辛含量均無超過土壤汙染管制標準」，顯見第二河段北岸確無汙染至明。是以97年3月之調查結果誣稱「第二河段北岸邊坡土壤有污染」云云，顯與98年5月、7月調查結果相互齟齬，且該次調查既已認定「第二河段北岸確無汙染」，則該次調查顯屬無謂之行政事務，自無關聯性或必要性可言，乃系爭計畫三應屬行為時土污法第11條第1項或現行土污法第12條第13項所為之法定調查工作，理應被上訴人自行負擔費用，惟被上訴人竟將前開工程與其所謂「第二河段整治工程」摻雜後併同向上訴人求償，容有推卻其身為主管機關應盡之法定行政調查義務，並將不利結果逕自轉嫁予上訴人負擔，原審判決容任此違法情事，自屬違背法令。原審判決遽以97年4月間之錯誤檢測結果，率認系爭計畫三之檢測具必要性，對有利於上訴人之事證則不聞不問，顯有判決不適用法規或適用不當之違法。㈧依行為時同法第13條規定所支出之費用，既係以減輕污染危害或避免污染擴大，所採取之應變必要措施，即該費用之支出須為與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間具有關聯性；又依本院102年度判字第551號判決所示，被上訴人自應證明其所命上訴人繳付之各該費用之支出須為與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間具有關聯性，原審法院且須就各工作項目逐一審查，始能確認系爭費用支出與減輕污染危害或避免污染擴大間是否具關聯性。蓋本院102年判字第551號判決業明揭，各工作項目是否具支出必要性，應就各該細目逐項審查。且由學者李建良之論著可知土污法第38條之用詞過於含糊籠統，行政機關甚且藉此將與回復污染前之土地原貌無關之費用恣意加諸於人民，故倘概括性要求上訴人負擔所謂符合法律正當程序之整治計畫整體費用，除不符合法律保留原則外，亦顯已逾越比例原則，然原審遽以系爭三項工程採總包價法，及經環保署土污基金核可，即逕認計畫一、二及三之各該項工項均屬合理且必要之應變必要措施，而未就系爭計畫之細部工項逐一為認定，核有判決不適用法規或適用不當、判決不備理由等違法。另系爭計畫二之停工係肇因於預定用於回填之第二河段邊坡土壤恐受有污染之虞，此等原因應屬被上訴人、力鼎公司可得預見之事由，是停工係可歸責於被上訴人及力鼎公司。乃系爭計畫一未規劃土壤檢測費用，應係被上訴人、力鼎公司設計監造錯誤，是以，停工衍生費1,313,466元之支出，當應歸責於被上訴人及力鼎公司。詎原審判決驟以系爭計畫一未規劃土壤採樣及檢測費用，至土壤回填前始要求茂原公司檢測土壤云云，率論被上訴人、力鼎公司就停工不具可歸責性，顯屬判決不適用法規或適用不當之違誤等語，為此請求廢棄原判決不利上訴人部分，並撤銷訴願決定及原處分。
六、本院查：㈠按89年2月2日制定公布（即99年2月3日修正公布前之本件行
為時）土污法第1條第1項規定：「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，增進國民健康，特制定本法。」第2條第12款第1目、第3目、第13款、第14款、第16款規定：「本法專用名詞定義如下：…十二、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：(一)非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。…(三)未依法令規定清理污染物。十三、污染控制場址：
指造成土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其土壤或地下水污染物達土壤或地下水污染管制標準者。十四、污染整治場址：指污染控制場址經初步評估，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，而經中央主管機關審核公告者。…十六、污染管制區：指依污染控制場址或污染整治場址之土壤、地下水污染範圍所劃定之區域。」第5條規定：「（第1項）直轄市、縣(市)主管機關(以下簡稱所在地主管機關)應定期檢測轄區土壤及地下水品質狀況，其污染物達土壤或地下水污染管制標準者，應採取必要措施，追查污染責任，並陳報中央主管機關；其污染物濃度低於土壤或地下水污染管制標準而符合土壤或地下水污染監測基準者，應定期監測，監測結果應公告，並報請中央主管機關備查。（第2項）前項土壤或地下水污染監測基準、土壤或地下水污染管制標準，由中央主管機關定之。」第7條規定：「(第1項)各級主管機關得派員攜帶證明文件，進入公私場所，為下列查證工作，並得命場所使用人、管理人或所有人提供有關資料：一、調查土壤、地下水污染情形及土壤、地下水污染物來源。二、進行土壤、地下水或相關污染物採樣。三、會同有關機關採集農漁產品樣本。(第2項)前項查證涉及軍事事務者，應會同當地軍事機關為之。(第3項)對於前二項查證或命提供資料，不得規避、妨礙或拒絕。(第4項)檢查機關及人員對於查證所知之工商及軍事秘密，應予保密。(第5項)各級主管機關為查證工作時，發現土壤、地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，應命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取緊急必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大。」第11條第1項、第2項規定：「(第1項)各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，如發現有未依規定排放、洩漏、灌注或棄置之污染物時，各級主管機關應先依相關環保法令管制污染源，並調查環境污染情形。(第2項)前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）；控制場址經初步評估後，有危害國民健康及生活環境之虞時，所在地主管機關應報請中央主管機關審核後公告為土壤、地下水污染整治場址（以下簡稱整治場址），並於中央主管機關公告後7日內將整治場址列冊，送各該直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所及地政事務所提供閱覽。」第12條規定：「(第1項)各級主管機關應調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響。(第2項)整治場址之污染行為人或污染土地關係人，得於各級主管機關進行調查評估前，提出土壤、地下水調查及評估計畫，經所在地主管機關核定後辦理；其調查評估結果，應報請所在地主管機關核定。(第3項)所在地主管機關應將前二項之調查評估結果，報請中央主管機關評定處理等級。(第4項)污染範圍之調查、影響環境之評估及處理等級之評定方法，由中央主管機關定之。(第5項)各級主管機關依第1項、第2項規定調查、評估及審查所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」第13條規定：「(第1項)所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、通知農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測。必要時，應會同農業、衛生有關機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償。必要時，限制農地耕種特定農作物。六、疏散居民或管制人員活動。七、移除或清理污染物。
八、其他應變必要措施。(第2項)所在地主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人或委託第三人為之。(第3項)所在地主管機關因前二項所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」第14條第1項前段規定：「所在地主管機關應依控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查…。」第16條規定：「（第1項）整治場址之污染行為人應依第十二條之調查評估結果，訂定土壤、地下水污染整治計畫，經所在地主管機關審查核定後據以實施；所在地主管機關應將核定之土壤、地下水整治計畫報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。（第2項）前項整治場址之污染行為人不明或不遵行前項規定時，所在地主管機關得視財務狀況、整治技術可行性及場址實際狀況，依第十二條之調查評估結果及評定之處理等級，訂定土壤、地下水污染整治計畫，降低污染，以避免危害國民健康及生活環境，經中央主管機關審查核定後據以實施，並將計畫及審查結論摘要公告。（第3項）污染土地關係人得於所在地主管機關進行土壤、地下水污染整治前，訂定整治計畫，並準用第一項規定辦理。…（第6項）各級主管機關依第二項及第四項規定訂定、審查、實施、變更及監督土壤、地下水污染整治計畫所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」第22條規定：「（第1項）中央主管機關為整治土壤、地下水污染，得對指定公告之化學物質，依其產生量及輸入量，向製造者及輸入者徵收土壤及地下水污染整治費，並成立土壤及地下水污染整治基金；其收支、保管及運用辦法，由行政院定之。（第2項）前項基金用途如下：一、各級主管機關依第12條、第13條、第16條、第17條、第21條規定支出之費用。二、基金涉訟之必要費用。三、基金人事及行政管理費用。四、其他經中央主管機關核准有關土壤或地下水污染整治之費用。」第38條規定：「依第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納；屆期未繳納者，得按其規定支出費用加計2倍，命其繳入土壤及地下水污染整治基金並移送法院強制執行。」及第48條規定：「第7條、第12條、第13條、第16條至第18條、第32條、第36條、第38條及第41條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。」㈡原審針對兩造之爭點：一、上訴人是否足以認定為造成本件
涉及地點竹筏港溪鹿耳門橋至鹽工宿舍河段之污染行為人？
二、被上訴人依行為時土污法第13條規定，採取應變必要措施，是否限於控制或整治場址範圍內？三、系爭3項計畫是否為減輕污染危害或避免污染擴大之應變必要措施？被上訴人命上訴人繳納系爭3項計畫代為支應之委辦費、業務費是否均屬依修正前土污法第13條第1項（現行土污法第15條第1項）規定，採取應變必要措施所支出之費用，被上訴人依修正前土污法第38條（現行土污法第43條第1項）規定命上訴人繳納，是否合法？四、被上訴人依行為時土污法第38條規定，命上訴人繳納系爭3項計畫費用，其請求權是否罹於消滅時效？以前揭理由，認被上訴人命上訴人繳納之金額26,535,852元，於26,474,726元【計畫一委辦費2,279,735元＋計畫二委辦費22,159,690元及業務費98,757元（含工程管理費6,420元及16,050元、空氣污染防制費46,287元、購買C級防護衣30,000元）＋計畫三委辦費1,924,906元及業務費11,638元（評審委員差旅費1,638元及評審委員出席費10,000元）】範圍內，屬行為時土污法第13條第1項規定之應變必要措施費用，原處分依行為時土污法第38條規定命上訴人繳納，核無違誤，而判決將訴願決定及原處分於此範圍內均予維持，駁回上訴人之訴。經核原判決認事用法均無不合，且已詳述其得心證之理由，並就上訴人之主張，何以不足採取，分別予以指駁甚詳。
㈢上訴意旨雖再以前詞爭執，惟按土污法第48條明文規定：「
第7條、第12條、第13條、第16條至第18條、第32條、第36條、第38條及第41條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。」司法院釋字第714號解釋更明示：「中華民國89年2月2日制定公布之土壤及地下水污染整治法第48條規定……。其中有關『於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之』部分，係對該法施行後，其污染狀況仍繼續存在之情形而為規範，尚未牴觸法律不溯及既往原則及憲法第23條之比例原則，與憲法第15條保障人民工作權及財產權之意旨均無違背。」則有關土污法上述條文所規定公法上義務，自應溯及適用於施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人，且污染行為人依土污法所負之消除、整治或負擔其費用之義務，並非一身專屬性之義務，如係公司組織，因合併而繼受其法人格者，自應概括承受此公法上義務（公司法第75條參照）。且行為時土污法第2條第12款定義之污染行為人，包括「未依法令規定清理污染物而造成土壤或地下水污染之人」，而最早於63年7月26日制定公布之廢棄物清理法第12條第1項、第13條即依序規定：「產生事業廢棄物之事業機構，其廢棄物應自行或委託民營廢棄物清除處理機構負責清除處理之。」「事業廢棄物應妥為貯存，其運輸工具及清除處理方法，應符合主管機關之規定。」（臺灣省政府依同法第27條，於64年5月21日訂定發布廢棄物清理法臺灣省施行細則）74年11月20日修正為第13條第1項：「產生事業廢棄物之事業機構，其廢棄物應自行或委託公、民營廢棄物清除、處理機構負責清除、處理之。」、第15條：「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」（環保署於78年5月8日訂定發布事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準）如未依上開法令規定清除、處理事業廢棄物（污染物）而造成土壤或地下水污染者，亦屬行為時土污法第2條第12款定義之污染行為人。又本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議(二)決議：「依99年2月3日修正公布前土壤及地下水污染整治法第13條第1項及第38條規定，所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，而依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用，得限期命污染行為人繳納。其立法目的，在於防止損害擴大及消除危害。鑑於控制場址或整治場址所生之污染危害，可能僅在該場址範圍內，或擴及鄰近區域。故所在地主管機關調查評估確認相關污染危害，係由該場址造成時，為減輕污染危害或防止污染擴大，即應依實際污染狀況及需要，採取應變必要措施，是其依同法第38條規定，命污染行為人繳納費用時，應不以該場址範圍內所支出者為限，始符立法之本意。」準此，所在地主管機關依土污法第13條第1項為減輕污染危害或避免污染擴大所採取或委託第三人實施之應變必要措施，並不限於控制場址或整治場址範圍內，命污染行為人繳納費用時，亦不以該場址範圍內所支出者為限，且所在地主管機關依該法條所採取或委託第三人實施之應變必要措施，既係依控制場址或整治場址實際狀況所需，為達成減輕污染危害或避免污染擴大之規範目的而為，則其所支出之費用只要與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的具有關聯性、必要性，即得依行為時土污法第13條及第38條規定，限期命污染行為人繳納。
㈣原判決已論明上訴人安順廠前身為臺碱公司安順廠，曾於60
年代末期生產五氯酚鈉，因法令禁止而停止生產，系爭場址中之戴奧辛及汞污染，乃係臺碱公司所生產五氯酚鈉未妥善儲存及以電解法製造鹼、氯之過程中所造成等情，上訴意旨主張系爭場址污染伊始，乃肇因於1942年日本鐘淵曹達株式會社以降，因其採用水銀電解槽產製鹼氯、鹽酸、燒鹼、漂粉與氯氣等，嗣歷經中央政府接收廠房、設備及技術，並更名為「臺灣製鹼臺南廠」繼續從事相關鹼氯產品之生產等語，亦不否認臺碱公司安順廠為系爭場址中之戴奧辛及汞污染的製造者，則縱令系爭場址之污染並非濫觴於原判決所指「60年代末期」，而係發端於日據時代，亦不影響臺碱公司以電解法製造鹼、氯之過程中未妥善儲存及清理其廢棄物而造成系爭場址污染之事實。原判決據以認定臺碱公司為系爭場址之污染行為人，且污染行為人依土污法所負之整治義務，並非一身專屬性之公法義務，上訴人與臺碱公司合併後，臺碱公司消滅，上訴人為存續公司，繼受臺碱公司法人格，應概括承受臺碱公司所應負土污法規定之公法義務等情，於法並無不合。且司法院釋字第714號解釋理由書末段僅謂「污染行為人之概括繼受人是否承受其整治義務，非屬系爭規定（按指行為時土污法第48條）之規範範疇」，並未否定依土污法第48條規定而溯及適用於該法施行前污染行為人之整治義務，得依公司法第319條準用第75條規定，由合併後存續之公司概括承受，故原判決上開論斷與司法院釋字第714號解釋意旨尚無牴觸。何況上訴人與臺碱公司於72年4月1日合併後，仍放任系爭場址內既存之污染物棄置，未依當時廢棄物清理法臺灣省施行細則，以及嗣後環保署發布之「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」，為任何清理，致其繼續向外擴散及於毗鄰系爭場址之竹筏港溪，顯該當於本件行為時土污法第2條第12款第3目「未依法令規定清理污染物而造成土壤或地下水污染之人」之定義，亦屬污染行為人無訛，自應負擔土污法規定之清理、整治污染或負擔其費用之義務。原判決認定臺碱公司關閉營業與併入上訴人之時間密接，臺碱公司安順廠之資產與負債復均由上訴人吸收合併經營（見原審卷2第8頁），而臺碱公司安順廠內既有之產品原料如何安置及銷毀均未見上訴人提出說明，然竹筏港溪第二河段之污染係來自臺碱公司關場前後棄置廢棄污泥所致，則上訴人顯難僅以其未繼續生產鹼氯產品而脫免其污染行為人責任等情，誠屬的論。至於99年2月3日修正公布之土污法第2條第16款增訂：「潛在污染責任人：指因下列行為，致污染物累積於土壤或地下水，而造成土壤或地下水污染之人：（一）排放、灌注、滲透污染物。（二）核准或同意於灌排系統及灌區集水區域內排放廢污水。」第43條規定：「（第1項）依第12條第8項、第13條第2項、第14條第3項、第15條、第22條第2項、第4項及第24條第3項規定支出之費用，直轄市、縣（市）主管機關得限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納；潛在污染責任人應繳納之費用，為依規定所支出費用之二分之一。…（第3項）污染行為人或潛在污染責任人為公司組織時，直轄市、縣（市）主管機關得限期命其負責人、持有超過其已發行有表決權之股份總數或資本總額半數或直接或間接控制其人事、財務或業務經營之公司或股東繳納前二項費用；污染行為人或潛在污染責任人因合併、分割或其他事由消滅時，亦同。…」（即增訂潛在污染責任人之義務及所謂「揭穿公司面紗原則」，使股東為公司債務直接對外負清償責任，另參102年1月30日修正公布公司法增訂第154條第2項），縱使依99年2月3日修正公布之土污法第53條規定：「第7條、第12條至第15條、第22條、第24條、第25條、第37條、第38條及第43條第1項至第3項、第5項、第7項至第9項規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人、潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數以上之股東，適用之。」亦僅生被上訴人是否得另外依同法第2條第16款第2目、第43條第1項，主張被合併前臺碱公司之股東經濟部（代表國家）、臺灣省政府（代表臺灣省）或中油公司為潛在污染責任人，而命其繳納系爭3項計畫費用之二分之一，或依同法第43條第3項所謂揭穿公司面紗原則，命其繳納系爭3項計畫全部費用的問題，並不影響被上訴人依本件行為時土污法第38條或原處分作成時之土污法第43條第1項，直接向污染行為人臺碱公司法人格之繼受人，且屬污染行為人之上訴人追討系爭3項計畫費用之合法性。
㈤次按「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律
另有規定外，因5年間不行使而消滅。」「公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」行政程序法第131條第1項前段、第2項定有明文。又「公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。」復經本院102年11月份第一次庭長法官聯席會議決議在案，雖此決議係對政府採購法第31條第2項規定之公法上請求權予以說明，但並未脫逸民法第128條前段規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。」之文義解釋範圍，自得適用於其他相類似公法上請求權，此與最高法院63年台上字第1885號判例所示「民法第128條規定，消滅時效自請求權可行使時起算，所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀態而言。至於義務人實際上能否為給付，則非所問」之見解，尚無歧異。原判決已論明對於系爭3項計畫，被上訴人均係以政府採購法限制性招標、公開評選或公開招標等方式決選得標廠商，並與之簽訂勞務（工程）採購契約書，明定工程總價款及付款方式與時程，或按工程比例分期付款，或按工程估驗程度付款，雖分期方式不一而足，但其本質均係將全部工程款以分期給付方式支付予各廠商，嗣後承包廠商即依約開立各期發票向被上訴人請款並受領給付，則各期工程款僅為全部工程款之一部分，廠商是否得以受領全部工程款，仍以其完成全部承攬工作為必要，縱使承攬人已受領部分工程款，但其承攬工作最後未能依約完成，定作人即得解除契約，請求返還其所受領之工程款並得請求損害賠償（參見民法第502、503條規定）。依此，承包廠商必定須完成全部承攬工作，方具備請領該項工程分期給付尾款之權利，而身為定作人之被上訴人，亦必待確認承包廠商完成承攬工作方有給付工程尾款之義務。是以，被上訴人給付承包廠商工程尾款之際，其當可確認承攬工作業已完工及確定全部工程款最終給付總額。是以被上訴人就行為時土污法第38條規定請求權消滅時效起算時點，理應為各項計畫被上訴人與承攬人結算工項並給付工程尾款之時點，且被上訴人自斯時起即得對污染行為人求償。依此，計畫一被上訴人係於97年12月26日確認力鼎公司完成設計監造工作，於扣抵延遲提出監造計畫時間所生逾期違約金及懲罰性違約金後，支付工程尾款予力鼎公司；計畫二被上訴人係於98年2月11日確認茂原公司施作完成，給付工程施作費尾款；計畫三被上訴人係於98年10月23日確認亞太公司完成承攬工作，而給付第2期款與亞太公司等事實，有各項計畫支出明細表在卷可參（見原審卷2第66、314至315頁；原審卷4第16頁），則系爭3項計畫費用自被上訴人支付工程尾款予各承攬廠商時，即得依行為時土污法第38條規定向污染行為人之上訴人求償，以5年請求權時效計算，系爭3項計畫費用求償請求權應分別於102年12月26日、103年2月11日、103年10月23日始罹於消滅時效。故被上訴人於102年5月31日作成命上訴人繳納系爭3項計畫費用之原處分，並於102年6月3日送達上訴人之際，系爭3項計畫費用求償權均未罹於時效等情，亦即以被上訴人可確認系爭3項計畫完工及確定各項計畫最終給付總額時，作為可合理期待被上訴人得向上訴人追繳執行系爭3項計畫之費用時而起算其請求權消滅時效期間，經核無違論理法則，於法並無不合。上訴意旨主張應區分各分期工程款，並各自起算請求權消滅時效，而計畫一之設計及監造費用，廠商力鼎公司係分別於96年9月6日、97年1月2日、97年5月27日、96年8月9日，向被上訴人具領設計服務費第1次款575,400元、第2次款460,320元、監造服務費第1、2次款863,100元、誤餐費1,200元，故應分別於101年9月6日、102年1月2日、102年5月27日、101年8月9日罹於時效云云，無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，再予爭執，自無足採。
㈥復按證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦
異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。又證據之證明力如何或如何認定事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已審酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背證據法則、經驗法則或論理法則，即不得遽指為違法。原判決引據上訴人自行製作並經被上訴人98年4月核定之土壤污染整治場址污染整治計畫第5.2節「污染範圍及污染程度」所載明：「本計畫場址過去曾進行多項調查工作，包括公告污染區內、外圍之土壤調查結果及地下水調查等，其中，近期最具規模且最完整之調查為環保署於94年委託工研院所執行之『臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫』。……已初步掌握本計畫場址及周界區域的污染現況，並且在調查成果出爐後，發現尚有須更進一步調查，……因此環保署即持續辦理該計畫之『增加調查工作』，並於94年12月底完成相關調查報告。……以下就分別公告污染區內外彙整說明如下：一、公告污染區內：……二、公告污染區外圍：……（二）公告污染管制區外水域底泥污染現況……4.竹筏港溪：在第一階段調查時，發現竹筏港溪位於鹿耳門橋東側採樣地點之表層及深層戴奧辛濃度均超過土壤污染管制標準。除此之外，所有檢測點濃度值較高，且高於公告管制區外其他水域底泥之檢測值……在超過土壤污染管制標準之檢測點處，曾發現有疑似淤積原工廠運作排放之污泥，故針對該處進行第二階段細密調查。第二階段調查結果證實竹筏港溪水域可能已受污染，而在鹿耳門橋以東之河段，發現堆積有大量灰白色污泥，經查閱運作資料及訪談附近之居民表示，此處灰白色污泥可能為早期舊臺碱安順廠排放之廢水及廢污泥所致，且因溪水遭閘門阻斷，以致污泥向東放流堆積而形成今日狀況。該污泥經檢測發現多數之汞及戴奧辛含量已超過『土壤污染管制標準』，其中戴奧辛檢測值最高為101,000ng-TEQ/kg（土壤污染管制標準為1,000ng-TEQ/kg），而汞之濃度則為50.5mg/kg（土壤污染管制標準為20mg/kg）。臺南市環保局於97年，亦已委辦執行『中石化安順廠污染整治場址竹筏港溪匯入鹿耳門溪至鹽工宿舍河段污染移除安置暨河岸邊坡穩定及紅樹林復育工程』計畫（即系爭計畫二），將竹筏港溪受污染的底泥清除至安順廠區內暫存。」（見原審卷1第266至276頁）、「本場址之污染描述可採用場址概念模式（Conceptual SiteModel,CSM）之評估方式來進行……依據過去調查結果、相關背景資料的收集，以及當地居民與前臺碱公司員工訪談結果，針對污染物原始產出、污染流佈、受體位置等資訊，研擬場址概念模型來描述，藉由場址污染情節重建始更了解場址的實際狀況。……本場址關切物質為土壤汞及戴奧辛，其特性為不溶於水但易吸附於顆粒中，原始產出區域分別為原鹼氯工廠及五氯酚工廠的製程區，除可能藉由暴雨漫淹擴散外，主要流佈途徑為藉由廢水池沿著溝渠流入海水貯水池及竹筏港溪，造成水域底泥的污染，進而影響水域生態。其中藉由舊渠道排入竹筏港溪的污染物曾因順流排向下游之四草湖內海，導致四草湖養殖漁民群起抗議，於60年代後前臺碱公司將所有製程廢水全部排入自有海水貯水池，因此海水貯水池底泥持續累積高濃度污染物。竹筏港溪則因曾經承受舊渠道廢水排放，……且由鹿耳門橋至鹽工宿舍之第二河段底泥測質大多明顯偏高，但鹽工宿舍以東第三河段則濃度明顯降低，應是溪水遭水閘門阻斷。研判污染物藉由漲、退潮汐之影響，將污染擴散至竹筏港溪上游之第一河段；雖然第一河段底泥污染物濃度相對較低，但戴奧辛最高也測達556ng-I/kg。單一植被區則單純為石灰污泥廢棄物棄置，戴奧辛污染應僅局限於北側靠近五氯酚工廠之區域．．．此區推測戴奧辛主要是由關場前後之廢水排放，經由地表逕流水或揚塵帶入。……若根據前臺碱員工表示，廢水池污泥清理後運至場外掩埋處理，位置可能是二等九號道路東側一帶，更增加了本區污染是棄置掩埋之可信度。依據環保署委辦計畫風險評估調查結果，污染物影響居民最大因子為食物鏈的影響，因水域底泥遭受污染，導致當地水產戴奧辛濃度偏高，又因民眾長期食用當地水域水產，因生物濃縮累積效應使得人體中血液戴奧辛濃度異常偏高。」（見原審卷1第281頁背面至282頁），佐諸上訴人所提整治計畫書第5章圖5.2-20之「竹筏港溪污染調查結果彙整」、圖5.2-22之「場址概念模式示意圖」中紅色箭頭所表示污染物流佈途徑、圖5.2-23之「場址剖面概念模式示意圖」所示食物鏈累積污染物說明（見原審卷1第280頁背面、第283頁），顯示竹筏港溪地理位置緊鄰系爭整治或控制場址之東北側，由東至西匯入鹿耳門溪後再流向臺灣海峽，整條溪流長度如以鹿耳門橋、鹽工宿舍為界，竹筏港溪匯入鹿耳門溪處至鹿耳門橋部分稱為第一河段、竹筏港溪鹿耳門橋至鹽工宿舍稱為第二河段、竹筏港溪鹽工宿舍以東稱為第三河段，並基於前臺碱公司關場前後曾將其廠區內鹼氯工廠、五氯酚工廠產出之廢水及廢棄污泥棄置於鄰近之二等九號道路東側一帶（即第二河段處），經由水流及揚塵而堆積於第二河段之底泥物質，第三河段則因受閘門阻隔而較少接受污染，第一河段雖承受來自上游之第二河段污染，但受溪口處潮汐之沖刷，污染程度較第二河段為低，另參諸第二河段多處檢測點之戴奧辛及汞之檢測值明顯偏高，甚至遠超過土壤污染管制標準（行為時土污法並未訂定底泥品質指標，故僅得以較寬鬆之陸域土壤所定管制標準判斷該區域是否存在污染），且第二河段周圍除其南側之系爭場址已證實受有戴奧辛及汞之污染外，並無其他可能或類似之污染來源存在，因而論斷竹筏港溪第二河段底泥已存在污染情事，且其底泥污染係因系爭場址污染來源擴散所致，亦即系爭場址污染物戴奧辛及汞之污染危害，已由上訴人安順廠區擴散污染系爭污染管制區，乃至污染管制區外之竹筏港溪第二河段及其水流必經處所之下游第一河段，甚至藉由食物鏈之累積污染，已切實影響當地居民以及購入該地水產消費者之身體健康等情，業已在判決理由欄詳敘其採證之依據及得心證之理由，經核均無違證據法則、經驗法則或論理法則。上訴意旨猶爭執竹筏港溪第一河段、第二河段未有汙泥淤積，又其土壤皆於管制標準之內，則系爭計畫一、計畫二將第一河段、第二河段納為工區，並從事其所謂「緊急應變必要措施」應不具正當性及適當性云云，無非就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，任加指摘違誤，自不足採。又原判決已引據前揭本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議（二）決議意旨，並以土地經確認有土壤污染（事實狀態），與該址是否業經公告為污染控制場址或污染整治場址（行政行為），究屬二事，且原有公告之污染場址既經調查發現其污染物已擴散至周圍土地，如須等候行政主管機關對之公告為污染控制場址後，始得執行行為時土污法第13條第1項各款之應變必要措施，顯屬緩不濟急，亦與該條所指「為減輕污染危害或避免污染擴大」之措施執行目的顯然相背，而論斷上訴人主張行為時土污法第13條第1項各款之應變必要措施僅得於公告之污染控制場址或污染整治場址範圍內實施，不得超出前揭公告場址範圍執行應變必要措施云云，要屬無據，不應採取。上訴意旨徒以行政院環境保護署98年4月6日環署訴字第0980029099號訴願決定已認為系爭區域污染來源未明確，暨被上訴人97年6月3日南市環水字第09722013290號公告、97年6月6日南市府環水字第09722013480號函均未踐行行政程序法第16條第2項規定，而撤銷系爭第一河段、第二河段屬整治場址之行政處分，爰主張系爭第一河段、第二河段應屬汙染來源不明之非管制區，應無整治之必要云云，亦不足採。
㈦再按原判決已論明：竹筏港溪第二河段廢棄污泥由表層至埋
藏深度近200公分處，而第二河段係第一河段之上游，通過第二河段表層底泥之水流勢必夾帶污染物往下游流去，加以第一及第二河段又有高程落差，如被上訴人應變必要措施僅負有將確認有污染物存在之第二河段底泥移除，其餘則置之不理，將如同外科手術摘除惡性腫瘤後，放置術後傷口置之不理，亦不執行術後護理工作一般，實與根本未執行污染物移除行為無異。是以，被上訴人計畫一、二將第一及第二河段底泥均劃入移除清理作業，並於挖除相當高度底泥後隨即處理邊坡護坡，乃至栽樹穩定河岸等保護河岸生態措施，當足肯認與移除污染物之作為密切相關，而竹筏港溪第二河段上游原本即為著名觀光景點之四草紅樹林綠色隧道，加以第一及第二河段本有紅樹林覆蓋，則被上訴人基於民眾強烈需求，於移除污染物後增加原有紅樹林覆蓋比率，增加水土保持功能及延續竹筏港溪兩岸地貌，自屬適切之處置，該當行為時土污法第13條第1項第7、8款之應變必要措施，乃上訴人自為詮釋應變必要措施須侷限於執行已確認之污染對象，而不得任意擴及其他，否則即有違反比例原則云云，要屬無據等語，經核系爭計畫一、二之邊坡穩定及紅樹林復育措施與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的具有關聯性、必要性，原判決認定其屬行為時土污法第13條第1項第8款之其他應變必要措施，無違證據法則、經驗法則或論理法則。上訴意旨猶爭執系爭復育紅樹林應屬環境美化、水利等工程，要無減輕污染危害或避免污染擴大，且更有致生態物種單一化等危害云云，乃以其主觀歧異之見解，對原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，指摘為不當，尚不足採。
㈧又原判決已論明：系爭計畫三採樣分析結果顯示：「北岸…
…本計畫於98年7月16日進行97年S03（戴奧辛測值為21,900ng-I-TEQ/kg）周遭土壤抓樣調查……6點土壤戴奧辛檢測結果均低於土壤污染管制標準，其中以NG03之土壤戴奧辛測值為最高（740及612ng-I-TEQ/kg）檢視該區域97年3月檢測結果戴奧辛超過土壤管制標準共有5點，其中3點位於工程位置0K-060m之間，由竹筏港溪第二河段北岸近一年之照片可知，其現在之地貌經河道污染物清除工程及邊坡修整後已與97年3月截然不同……目前北岸邊坡土壤戴奧辛含量均無超過土壤污染管制標準。……4.2.2南岸……分析結果顯示，汞之含量介於ND至265mg/kg，其樣品名稱S5-1、S5-1（汞）測值均超過土壤污染管制標準，採樣深度分別為50cm至100cm、0cm至50cm，其他土壤採樣點之測值均低於土壤污染管制標準，而戴奧辛之含量介於1.49至208ng-I- TEQ/kg，均低於相關土壤污染管制標準……可知S5確有汞污染之存在，建議清除範圍為S5全區，約為長43公尺寬10公尺之區域，污染深度達100公分。……結論……因NG03值已達740ng-I-TEQ/kg，未來建議持續監測……」等語，有被上訴人提出計畫三期末報告書一份附於原審卷外可證（第4-5、4-6、4-22、4-23、5-1頁）。依此，計畫三係因應發現第二河段邊坡回填土方之污染，為瞭解污染擴散現狀所為之應變調查，不論其調查成果為何，均不足以否定計畫三應變調查之必要性，上訴人自不得執事後調查成果據以否定計畫三執行之必要；況被上訴人擬訂計畫三之同時，原本中斷之計畫二也在重新增購回填材料後完成邊坡護坡工程，勢必改變既有河道地貌而未必能偵測到相同之污染數值，但亦未能遽行論斷污染已經排除，更無論計畫三調查成果不僅肯認第二河段南岸有部分證實存在汞污染物，北岸戴奧辛污染值接近土壤污染管制標準，亦有持續監測之需要，則計畫三之應變調查自是有助於主管機關對系爭場址污染擴散之認識與觀察，並作為其後續執行相關應變必要措施之依據。是上訴人主張計畫三與行為時土污法第13條第1項之應變必要措施無涉云云，亦屬無據等情。經核系爭計畫三係因應被上訴人執行計畫二之變故所衍生，與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的具有關聯性、必要性，原判決認定其屬行為時土污法第13條第1項第8款之其他應變必要措施，無違證據法則、經驗法則或論理法則。上訴意旨徒以被上訴人98年4月15日南市府環字第09822009480號、第00000000000號公告已廢止竹筏港溪第二河段河道邊坡土地為土壤污染控制場址之行政處分，及被上訴人所謂98年5月、7月調查結果為：「目前北岸邊坡土壤戴奧辛含量均無超過土壤汙染管制標準」，而主張系爭計畫三係無謂之行政事務，非屬應變必要措施云云，亦不足取。
㈨末按原判決已論明：計畫一所示各項工作項目及內容均經被
上訴人詳為規劃後，再經環保署土污基金核可施作，嗣後被上訴人並以整體細部設計及監造計畫內容包裹為一採購案，以限制性招標、公開評選方式徵選廠商，佐諸得標廠商力鼎公司最初審酌工作內容後評估之投標金額尚且高於核定底價之上，足見被上訴人計畫一施作項目所需經費並無高估情事，則該等費用自屬完成計畫一各項工作之合理且必要支出；計畫二所示各項工作項目及內容先經被上訴人粗略規劃後，經環保署土污基金核可施作，嗣後被上訴人再以計畫一委由力鼎公司製作該工程之細部設計及監造，並以力鼎公司所規劃施作內容，將整體污染移除、邊坡穩定及紅樹林復育工程包裹為一工程採購案，以公開招標方式徵選廠商，佐諸得標廠商茂原公司係由公開招標程序審酌工作內容後評估之投標金額，較諸另一投標商僖城公司投標金額為低，足見被上訴人計畫二施作項目實際施作之經費並無高估情事，則該等費用自屬完成計畫二各項工作之合理且必要支出；另計畫二之工程付款係以估驗款方式為之，且計畫內各個工項，包含水電設施、吊磅、機械拆除等工項，均經承包廠商茂原公司切實施作，並經力鼎公司監造確認數量，嗣後再經被上訴人於每期工程款請款時估驗屬實後付款，且該工程施作款總額確為20,846,224元乙節，復有分別經力鼎公司及茂原公司用印確認之工程結算明細表各一份在卷可佐（見原審卷2第83至8
4、353至354頁）；計畫三所示各項工作項目及內容均經被上訴人詳為規劃後，再經環保署土污基金核可施作，嗣後被上訴人並以整體細部設計及監造計畫內容包裹為一採購案，以限制性招標、公開評選方式徵選廠商，佐諸得標廠商亞太公司係由公開徵選程序審酌工作內容後評估之投標金額，較諸另一投標商正修科技大學投標金額為低，足見被上訴人計畫三施作項目實際施作之經費並無高估情事，則該等費用自屬完成計畫三各項工作之合理且必要支出等語，並針對上訴人主張計畫二停工衍生費係可歸責於力鼎公司設計監造錯誤所致乙節，論明第三人力鼎公司受託執行計畫一之工作，乃係針對計畫二工作事項辦理細部設計及監造，其中細部設計所訂10項工作內容中並不包含土壤採樣及檢測事務。而力鼎公司擬定之檢測費用係於其規劃計畫二工程採購契約之施工說明書於辦理河道回填時，始要求施工廠商在辦理回填作業時，為避免回填材料影響河川水質，要求針對回填土方來源之第二河段路基回填材料進行土壤檢測工作乙節，有被上訴人95年6月工作計畫書、計畫一評選須知、施工說明書等文件在卷可證（見原審卷2第396至406頁；原審卷3第8、207至208頁）。況且力鼎公司辦理計畫二工作規劃時，環保署及被上訴人歷次對竹筏港溪調查工作，主要針對底泥檢測，均未提及第二河段邊坡土壤亦有遭受污染情事等情，亦有被上訴人製作之歷次竹筏港溪調查工作彙整表一份在卷可佐（見原審卷3第194頁），則計畫一之執行者選擇以底泥挖除後就近區域之土方作為回填材料，以便減少運費支出，僅增加在回填前再次檢測土壤品質之費用，自屬適切於計畫二之施工規劃，故力鼎公司並無任何設計疏失可指。然第二河段邊坡回填土壤經檢測後發現戴奧辛含量超出土壤污染管制標準之事實，明顯超出被上訴人、設計監造廠商及施工廠商之可預見範圍，致使第二河段回填材料不足而被迫停工備料，則施工廠商因停工衍生費用依約即應由定作人之被上訴人負擔賠償，而該等停工衍生費又是完成計畫二工作所必須，自堪認為計畫二之必要支出等語，亦即系爭停工原因最終仍應歸責於污染行為人，所衍生費用自應由上訴人償還，經核其認事用法均無違證據法則、經驗法則或論理法則，並已詳述其得心證之理由。上訴意旨猶爭執原審未就系爭計畫之細部工項逐一為認定，有判決不適用法規或適用不當、判決不備理由等違法，且停工衍生費1,313,466元之支出，當應歸責於被上訴人及力鼎公司云云，亦係重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，再予爭執，自無足採。
㈩綜上所述，原審並無判決不適用法規、適用不當、不備理由
或理由矛盾等違背法令情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 3 月 9 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 姜 素 娥法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 3 月 9 日
書記官 陳 映 羽