最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第108號上 訴 人（即原審參加人）
賴淑卿訴訟代理人 吳榮昌律師複 代理 人 洪柏鑫律師上 訴 人（即原審被告）
彰化縣政府代 表 人 魏明谷被 上訴 人 林平煌上列當事人間水利法事件，上訴人對於中華民國105年7月27日臺中高等行政法院105年度訴字第5號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人賴淑卿（下稱賴淑卿）於民國103年6月3日、7月16日檢具相關書件，以辦理擴大投資，需申購原審輔助參加人臺灣彰化農田水利會（下稱彰化水利會）所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○○○○○○號土地（下稱系爭土地）為由，申請上訴人彰化縣政府（下稱彰化縣政府）核發「無妨礙水利證明」。經彰化縣政府以103年8月22日府水管字第1030263369號函（下稱原處分）核准。被上訴人以其為系爭土地相鄰之343號、344號土地（下稱343號等土地）所有權人祭祀公業林登元（下稱系爭祭祀公業）之派下員之一，因原處分致權益受損，提起訴願，經訴願機關為「不受理」之訴願決定。被上訴人遂提起行政訴訟，經原審為「訴願決定及原處分均撤銷」之判決，賴淑卿不服，提起上訴。
二、被上訴人於原審起訴主張：㈠系爭祭祀公業管理人林牛已歿，因公業設立期間久遠致派下全員資料未齊全，目前未能選出新管理人，亦未辦理祭祀公業法人登記。被上訴人為林牛之長孫，依祭祀公業條例第3條第1項第4款第2目及第4條第1項規定，具有系爭祭祀公業派下員法定身分，並曾於103年9月16日、104年3月27日以派下員身分，申請彰化縣田中地政事務所鑑界343號等土地獲准，足證被上訴人具有系爭祭祀公業派下員身分，為上開土地之公同共有人之一，原處分既侵害系爭祭祀公業之權利，被上訴人為全體公同共有人之利益，縱未得全體共有人之同意，亦得提起訴訟，屬適格當事人。㈡被上訴人與家人世居343號等土地上，並以343號等土地上務農維生，該土地所需灌溉水源，係引自系爭土地（水利地渠道）所供應水源灌溉，被上訴人甚且於系爭土地上自費開通水路、建造所需之水利建造物，並經常修護。況被上訴人為彰化水利會之會員，享有農田灌溉或排水權利及其他依法或該會章程規定之法律上權利，彰化水利會負有提供被上訴人灌溉及管理水利設施之責，系爭土地上之水利建造物一旦遭拆除，且無其他可供替代灌溉之水路，被上訴人即需自行鑿井引水灌溉，其權益即有受損。彰化縣政府及彰化水利會受理賴淑卿之申請案，均需被上訴人提供同意書，然竟未依規定為之，直接限制及損害被上訴人之農地灌溉使用權限，影響被上訴人之工作及財產權益，被上訴人顯係法律上利害關係人，非僅為事實上利害關係人。另賴淑卿取得彰化縣政府核發系爭土地「無妨礙水利證明」後，已於103年12月間購得系爭土地，並於同年月31日委請挖土機將系爭土地填平，造成被上訴人應有灌溉權益及農作物受損，原處分業對被上訴人法律上之權利或利益發生直接損害。被上訴人身為家族長，基於公同共有繼承關係，為維護系爭祭祀公業及派下員全體之利益，依保護規範理論，自得以個人名義提起本件訴訟。㈢342-1號水利地灌溉溝渠須經開通並確保343號土地水稻田灌溉無虞後，彰化縣政府始得核發系爭土地之「無妨礙水利證明」。惟迄105年5月20日為止，該土地上之灌溉溝渠尚未開通，彰化縣政府即核發系爭土地之「無妨礙水利證明」，令人難以信服。另彰化水利會未於103年6月13日會同會勘，彰化縣政府卻依造假之會勘紀錄表，即作成與事實不符之原處分，顯違反行政程序法第6條、第8條、第9條及第43條等規定。另依水利法第63條之4、經濟部93年10月26日經授水字第09320222750號函及臺灣省灌溉事業管理規則第40條、第41條第1項第4款等規定，灌溉及排水路之申請變更，應具備「關係人同意書」書件送經主管機關核定，賴淑卿未取得被上訴人之同意書，彰化縣政府即核發系爭土地無妨礙水利證明，違反「彰化縣政府水利資源處標準作業程序無妨礙水利證明申辦」（下稱無妨礙水利證明作業標準）規定及行政自我拘束原則。又依「彰化縣農田水利會受理灌溉排水圳路改道處理要點」（下稱排水圳路改道處理要點）第4點之（7）及第5點（4）規定，賴淑卿應取得被上訴人同意書後，由彰化水利會函報彰化縣政府核准始得改道，惟彰化縣政府未加審核，即核發系爭土地無妨礙水利證明，其行政程序顯係違法。況賴淑卿明知343號土地上一直種植水稻，卻向彰化縣政府陳稱該土地上無種植，對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致彰化縣政府依該資料或陳述而為原處分，依行政程序法第119條第2款規定，其信賴不值得保護，原處分妨害被上訴人對於343號等土地之完整支配權、所有權之自由使用、收益權，使所有權能發生減縮、減損，自有違誤等語，求為「撤銷訴願決定及原處分」之判決。
三、彰化縣政府則以：㈠系爭土地上之水利設施為彰化水利會所有供農地灌溉之公物，被上訴人無須經特別許可即可使用，原則上僅屬公物設置之反射利益，並未取得對抗公物設置機關或第三人之權利，縱使被上訴人所稱343號等土地有利用系爭土地上水利設施灌溉之需求屬實，亦僅有反射利益。又343號等土地係系爭祭祀公業所有，被上訴人主張其為公業派下員之一，然未舉證證明，已有可疑，且該公業並未辦理法人登記，性質上為非法人團體，縱被上訴人為派下員之一，亦僅為該土地公同共有人之一，除得單獨本於所有權對於第三人為請求外，其他權利之行使，原則上應得公同共有人全體之同意。系爭土地及其上之水利設施並非被上訴人所有，被上訴人依民法第767條規定請求排除侵害，自屬無據。
被上訴人應依農田水利會組織通則第15條第1項規定，主張其享有之農田灌溉或排水之利益受侵害，而提起本件訴訟，其既非本諸所有權為請求，自不得單獨提起本件訴訟。故縱使系爭祭祀公業為原處分之利害關係人，被上訴人單獨提起本件訴訟，亦不合法。㈡依水利法第63條之2規定，系爭土地上水利設施之廢止，固需經彰化縣政府核准，但水利法對於核准與否之要件並無明文，彰化縣政府自有裁量權限，並據以訂頒無妨礙水利證明作業標準供承辦人員內部辦理參考之用，然該作業標準並未對外公布，無法律效力。賴淑卿申請核發無妨礙水利證明，彰化縣政府依內部作業程序之「申請無妨礙水利證明會勘審查表」審核其檢附之相關文件符合作業程序後，並審酌彰化縣政府社頭鄉公所表示「系爭土地不影響鄰近地區排水，無留作水利相關設施用地之必要，且不妨礙下水道系統」、彰化水利會表示「系爭土地不影響農田灌溉排水設施，343號土地可由342-1號土地引灌」等其他主管機關意見，而為原處分，並無違法，且無違反內部作業程序流程。再者，水利法或無妨礙水利證明作業標準並未強制規定，灌○○○區○○路及其他設施之廢止，須以有其他替代設施為前提，而農田灌溉屬農田水利會之權責，該會有權規劃灌溉渠道，水利會會員並無請求水利會設置一定灌溉溝渠之權利，343號土地係由342-1號或系爭土地引水灌溉並無影響，益證原處分並無違法等語，資為抗辯。
四、賴淑卿則以：㈠林牛雖登載為系爭祭祀公業之管理人，但無證據足資證明其為該公業之派下員，被上訴人所提戶籍謄本僅能證明林牛為其祖父，尚難以林牛曾登記為系爭祭祀公業之管理人，即認定被上訴人為系爭祭祀公業之派下員，自無從認定其為343號等土地之公同共有人，即無行使343號等土地公同共有權之餘地。又依農田水利會組織通則之規定，被上訴人主張其為彰化水利會之會員，亦須以其為343號等土地之所有權人為前題，被上訴人既未能證明，自無從成為彰化水利會之會員。另縱使343號等土地有利用系爭土地上之水利設施灌溉之需求，其使用亦僅是反射利益，並無就該水利設施請求彰化縣政府或彰化水利會為一定行為或不行為之公法上請求權。又縱認被上訴人具備農田水利會會員之資格，然其既非原處分之相對人，亦非利害關係人，提起本件訴訟，自非適格之當事人。㈡342-1號土地位於343號等土地之北方，72年間辦理農地重劃時，即編定為水利設施灌溉用地，原處分作成前，該342-1號土地已可引水供343號土地灌溉，但因被上訴人無權占用342-1號灌溉水路用地，致343號土地無法順利引水灌溉。是被上訴人縱為適格之當事人，其法律上之利益亦不因原處分而受有侵害等語，資為抗辯。
五、彰化水利會陳述略以：依水利法第63條之2條規定，水利設施之變更廢止，須經主管機關（縣政府）核定，彰化水利會同意賴淑卿逕向彰化縣政府申請廢止，係尊重主管機關之行政裁量。又水利法並未強制規定水利設施之廢止，要以其他替代設施為前提，水利會會員並無權要求水利會設置特定灌溉溝渠之權利，且系爭土地上之水利設施保留與否，與供水灌溉並無直接關聯。涉案相關土地屬農地重劃區，附近供水渠道有2，即342-1號土地與系爭土地，彰化水利會有裁量由何條渠道供水之權責。因陳厝厝圳更新改善，故彰化水利會於103年5月10日將342-1號土地上之進水口鑽孔開通，維持其灌溉功能，因施工中遭被上訴人阻擋致功能不彰，並非無法供水，目前經鑑界後已積極辦理障礙排除，以恢復原功能等語。
六、原判決為上訴人敗訴之判決，係以：㈠祭祀公業係以祭祀祖先及結合同姓同宗之親屬為目的而設置，組織鞏固且富有永續性。其管理人之資格固無限制，惟有派下之祭祀公業，通常以選任其派下員擔任管理人為原則，此為事實之常態，至選任派下員以外之人擔任管理人，則屬變態事實，主張變態事實之當事人，應負舉證責任。而依土地所有權狀所載，343號等土地為系爭祭祀公業所有，其管理人為林牛（住所：彰化縣○○鄉○○村○○0巷0號），依上述說明，被上訴人為林牛之孫子，則其主張係系爭祭祀公業之派下員，堪可認定。彰化縣政府及賴淑卿主張被上訴人非該祭祀公業之派下權人，乃主張變態事實之當事人，非但就此事實未盡舉證責任，竟陳稱被上訴人未舉證證明其為系爭祭祀公業派下員之一之事實，不可採信等語，所為辯解均非可採。㈡祭祀公業條例自97年7月1日起施行，於該條例施行前成立之祭祀公業而未依法變更登記為法人者，其性質仍屬某死亡者後裔公同共有祀產之總稱，其財產應為祭祀公業派下員公同共有。祭祀公業條例施行後，祭祀公業如有原始規約約定祀產處分方式（或其他權利義務之行使），自當依規約所定方式處分（或行使），無規約或規約未記載祀產處分方式（或其他權利義務之行使）者，在依祭祀公業條例第14條第3項規定訂定或變更規約記載財產處分方式（或其他權利義務之行使）前，祭祀公業之財產處分行為（或其他權利義務之行使），仍應依98年1月修正前之民法第828條第2項規定。系爭祭祀公業係祭祀公業條例施行前成立，迄今尚未辦理法人登記，其性質仍屬於某死亡者後裔公同共有祀產之總稱，其財產應為祭祀公業派下員公同共有。本件兩造均無法提出系爭祭祀公業之原始規約，故有關該祀產處分方式或其他權利義務之行使，應依98年1月修正前民法第828條第2項之規定為之，即應依其性質分別準用民法第820條、第821條及第826條之1規定（按民法第826條之1規定係於98年1月23日修正時增訂，參酌原判決第18頁之㈣所述內容，原判決此部分記載，似將98年1月「修正後」誤為「修正前」）。被上訴人主張其為343號等土地之公同共有人之一，依民法第1151條、第821條、第827條及第828條規定，以該祀產公同共有人之一的名義，就該祀產之全部為本於所有權之請求，及行使相關之權利義務，依法自屬有據。㈢系爭土地於72年6月24日經土地重劃後登記為彰化水利會所有，其地目為「水」、面積86平方公尺，編定為特定農業區之水利用地，依農地重劃條例第37條規定，系爭土地係彰化水利會所有並管理之水路及有關水利設施，被上訴人基於該祭祀公業祀產公同共有人之身分，固得依民法第821條規定就該祀產之全部為本於所有權之請求，就該祀產之管理行為中之「保存行為」而言，依民法第820條第5項規定，亦得單獨為之。則該祀產之保存行為及性質相類之本於所有權對第三人之請求，及民法第821條關於本於所有權對第三人之請求，鄰地通行權等相鄰關係權利之行使，亦準用之。被上訴人於其公同共有之343號等土地上種植農作物，其灌溉水路為彰化水利會所有及管理之陳厝厝圳小給7-11（滑堤土溝，位於系爭土地上），並經系爭土地下埋設管線與陳厝厝圳灌溉水路相連接，彰化水利會於103年4月29日會同該會社頭工作站人員進行會勘時，該會所有之陳厝厝圳小給7-12水路（位於342-1號土地上）尚未完成開通。益證系爭土地上陳厝厝圳小給7-11及其水利設施（滑堤土溝）係被上訴人公同共有之343號等土地上農作物之唯一灌溉水路，被上訴人及彰化水利會對之分別有其用水人及供水人之權利與義務，且其等權利義務關係應依水利法等法令規範之，揆諸「保護規範理論」及前揭公同共有法律關係之說明，被上訴人本於公同共有人（所有權人）之身分，與相類之本於所有權對第三人之請求，就類似於鄰地通行權等相鄰關係權利之本件用水人之權益，非僅為事實上之利害關係而已，而屬水利法等法令所保障之特定人，故被上訴人就系爭土地「無妨礙水利證明」之核發處分，具有法律上之利害關係，其以公同共有人之身分（非以系爭祭祀公業管理人名義自居），提起訴願及本件撤銷訴訟，應屬適格之當事人。㈣彰化縣政府為提高無妨礙水利證明之申請作業行政效率，統一行政作業，縮短作業時間，而擬訂無妨礙水利證明作業標準，並訂有標準作業程序與流程，該作業標準係參照水利法、河川管理辦法、排水管理辦法及經濟部訂定「水利建造物建造、改造或拆除作業要點」所訂定，乃彰化縣政府為規範所屬及其隸屬機關人員執行無妨礙水利證明核發之業務處理而制訂，雖屬非直接對外發生法規範效力之行政規則，然該規定既已經由彰化縣政府所屬及其隸屬機關人員執行核發無妨礙水利證明之適用，而發生事實之外部效力，依行政自我拘束原則及信賴保護原則，已產生法律之外部效力，倘其所屬及其隸屬機關人員執行核發無妨礙水利證明時違反該行政規則之規定時，人民自得依該規則之外部法律效力請求權利保護。另彰化縣政府於訴願時所提出之補充訴願答辯書附件「參加人申請無妨礙水利證明會勘審查表」，該會勘審查表所載之內容與無妨礙水利證明作業標準一致，彰化縣政府所屬及其隸屬機關人員執行核發無妨礙水利證明時，自應一併遵守。㈤賴淑卿提出申請後，彰化縣政府所屬水利資源處即於103年6月13日上午10時會同賴淑卿、彰化水利會、社頭鄉公所人員進行會勘，並製成會勘紀錄表及會勘審查表。而依現場位置圖所示，系爭土地上有陳厝厝圳小給7-11土溝水路，係供343號等土地灌溉之用，會勘紀錄表之會勘結論亦載明：系爭土地上之土溝水路，係屬上開2筆土地（按即343號等土地）用水人之權益，請賴淑卿先取得該土地所有權人同意書，並取得彰化水利會改道證明後，再向彰化縣政府申請該無妨礙水利證明。惟會勘審查表之審查事項8記載不會「影響農田灌溉排水設施」，並註明「343號現可由342-1引灌」，顯前後不一，且與事實不符。又上開陳厝厝圳小給7-11土溝水路在系爭土地上，並供343號等土地灌溉之用，業已符合無妨礙水利證明作業標準所定「申請土地內或周邊有既成水路」之情形，依規定應由申請人檢附水文、水理演算相關技師簽證成果資料再辦理，但該會勘審查表就此項卻未加審核而保留空白，核與無妨礙水利證明作業標準規定不符。另會勘人員在會勘表審查事項8「是否影響農田灌溉排水設施」之「否」上打勾，並以文字註明「343號現可由342-1引灌」。然該次會勘時，彰化縣水利會所有位於342-1號土地上之陳厝厝圳小給7-12水路尚未完成開通，且因該陳厝厝圳7-12小給有爭議，彰化水利會迄未打通進水口開通水路，並測試是否能據以引灌343號等土地，故尚未回復灌溉功能，已堪認定。原處分竟記載「……說明：…………依彰化農田水利會103年5月22日彰水管字第1030005472號函，該會已完成同段342-1號水路開通確保343號土地用水權益，惟倘同段343號等土地供水若有爭議（賴淑卿）願自行負責，先予敍明。本案經相關單位會勘審查結果，現況已無留作水利相關設施用地之必要，本府同意所請。……。」而准予核發系爭土地無妨礙水利證明予賴淑卿，自有瑕疵。被上訴人訴請撤銷原處分，依法自屬有據。至兩造所提出之無妨礙水利證明作業標準及相關附件，依其所載法令更新日期為99年7月13日，惟訴願卷附之無妨礙水利證明作業標準及相關附件，其更新日期則為100年2月24日，其第10點及第11點規定已略有變更（即現況調查範圍規定原水路上下游各200公尺×200公尺，並規定部分情形無庸檢附水文、水理演算相關技師簽證成果資料），而彰化縣政府於100年4月1日頒行「彰化縣政府審查有無妨礙水利案件是否檢附水文、水理分析注意事項」，就此已有規定，原處分竟未注意並援用該注意事項審查本件申請，依法亦有瑕疵。㈥綜上所述，原處分確實存有瑕疵，依法有違；訴願決定認定被上訴人僅為事實上之利害關係人，而非法律上之利害關係人，遽為決定不受理，同有違誤。被上訴人訴請撤銷，為有理由，應予准許等詞，為其判斷之依據。
七、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠依水利法第46條及第63條之2等規定之文義、規範結構及所欲產生之規範效果可知，水利法相關規定僅在藉由主管機關對於興辦水利事業人之監督，而達到保護公共利益或一般國民利益之目的，並非兼含有保護特定人權利之目的，被上訴人就彰化水利會所有之相關灌溉設施僅具有反射利益，其既非原處分之利害關係人，不具本件訴訟權能。況被上訴人並非基於民法物上請求權對上訴人等為請求，無民法第828條第2項準用同法第821條規定之餘地。而遍觀民法所有相鄰關係之規定，土地所有權人並無請求鄰地設置或變更水利灌溉設施之權利，被上訴人並無從本於343號等土地公同共有之權能，要求設置或拆除系爭土地上之水利設施，其竟單獨起訴，顯非適格之當事人，原判決認其得本諸所有權而單獨提起本件訴訟，適用法規顯有違誤。㈡依行政程序法第159條及第160條規定可知，組織性或作業性行政規則係供行政機關內部辦理業務參考之用，原則上僅具內部效力，故只要經下達下級機關或屬官之程序即生效力，例外於解釋性或裁量性行政規則，因對人民權益影響較大，故可透過行政自我拘束等原則之適用，而產生間接對外效力，此等行政規則須有對外發布之程序方生效力。無妨礙水利證明作業標準性質上為行政程序法第159條第1款之作業性行政規則，僅供彰化縣政府承辦人員內部辦理作業之用，無對外發生法規效力，不得執之為原處分違法之依據。另依該作業標準第4點第11項申辦無妨礙水利證明，並非均須檢附水文、水理演算相關簽證，而係現堪認定檢討後認有必要時，才須檢附。系爭土地經現場會勘後，彰化縣政府並未認定有檢附水文、水理演算相關簽證之必要，原判決認原處分就該項目未予審酌而有瑕疵，顯有違誤。㈢依臺灣省灌溉事業管理規則第40條及第41條文義，該規定僅於「灌溉及排水路之申請變更」方有適用，如係「灌溉溝渠之廢止」，並無涉及新設水路用地所有權人之問題，無需檢附關係人同意書之問題。又農田灌溉本屬農田水利會權責，水利會就水利事業計畫及如何規劃灌溉渠道與水利設施，本具一定裁量權限，被上訴人雖為農田水利會會員，亦無請求設置一定灌溉溝渠之權利。且本件係因彰化水利會認定343號等土地得由342-1號土地上水路引灌，彰化縣政府始認為無取得該343號等土地所有權人同意書之必要，此與其他無替代水路之情形不同，雖342-1號土地上水路因被上訴人刻意阻擾致未排除障礙、恢復供水功能，惟此係可歸責於被上訴人事由，不得執此謂原處分有何認事用法之違誤，原判決拘泥於此，認定其違反行政自我拘束原則或信賴保護原則，實屬率斷。㈣系爭土地周圍已無農牧用地，並無灌溉需求，而系爭土地上之陳厝厝圳小給7-11渠道原僅在彰化水利會之規劃中，尚未實際施作，且344號土地於原處分作成時，即雜草叢生無任何作物，而343號土地上之作物，係由向被上訴人承租該地之承租人以私設之抽水馬達抽取地下水灌溉，能仍保有作物豐收無虞。另被上訴人於102年9月前即知賴淑卿有意承購系爭土地，其為阻擾賴淑卿取得無妨礙水利證明，遂由陳厝厝圳私挖水路接通至343號土地上之家庭污水排水溝，藉此營造灌溉之假象，而於102年9月16日申請鑑界344號土地後，被上訴人始知上開私挖水路係位於344號土地上，被上訴人遂將之填平，並破壞系爭土地上原有建物所留之地基，私挖一條水路接通至343號土地上之家庭污水排水溝，然實際上亦未經由其私挖水路引水灌溉。嗣被上訴人私挖之水路雖均已填平回復原狀，然被上訴人顯以此等詐欺手段虛創灌溉外觀誤導原審法院，原判決未見及此，逕認343號等土地有灌溉需求，其證據取捨及事實認定，顯違反論理及經驗法則等語。
八、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷如下：㈠按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當
，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」訴願法第1條第1項、第18條及行政訴訟法第4條第1項、第3項分別定有明文。
準此，行政處分相對人以外之利害關係第三人，主觀上認為行政處分違法損害其權利或法律上之利益，亦得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟。而所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言。經查，343號土地為系爭祭祀公業所有，地目為「田」，屬特定農業區之農牧用地，此有土地登記簿謄本足稽，則系爭祭祀公業既為彰化水利會轄內之私有土地所有權人，依農田水利會組織通則第14條第1項第2款「凡在農田水利會事業區域內，合於下列各款之一之受益人，均為會員：……。私有耕地之所有權人或典權人。……。」規定，其屬彰化水利會之會員，享有同通則第15條第1項所定「灌溉或農田排水利益或其他依法規或該會章程規定之權利」，如因水利會違反法規或該會章程或有其他不當之措施，致其蒙受損害時，得依同條第3項之規定，按實際所受損害，請求賠償。又系爭土地及342-1號土地均為彰化水利會所有，系爭土地於72年間即因重劃而編定為水利用地，供作343號等土地之灌溉渠道，彰化縣政府為原處分時，該342-1號土地上之陳厝厝圳小給7-12渠道尚未開通等情，乃原判決所確定之事實。而灌溉及排水路之申請變更，依臺灣省灌溉事業管理規則第41條規定，應申經管理機構審認核准始得為之，同規則第43條亦規定新設水路不得妨礙原有引水蓄水或排水系統，非經驗收，原水路不得廢棄。原處分既核發無妨害水利證明供賴淑卿承購系爭土地以擴大投資，與廢止系爭土地之引水灌溉功能無異，茍其影響343號等土地之灌溉，該土地所有權人自具有法律上之利害關係。
㈡次按，祭祀公業條例於97年7月1日起施行，該條例施行前成
立之祭祀公業而未依法變更登記為法人者，其性質仍屬於某死亡者後裔公同共有祀產之總稱，其財產應為祭祀公業派下員公同共有，於祭祀公業條例施行後，祭祀公業如有原始規約約定祀產處分方式，自當依規約所定方式處分，無規約或規約未記載祀產處分方式者，在依祭祀公業條例第14條第3項規定訂定或變更規約記載財產處分方式前，祭祀公業之財產處分行為，仍應依98年1月修正前之民法第828條第2項之規定。系爭祭祀公業尚未登記為法人，其性質屬於林登元後裔公同共有祀產之總稱，其財產為祭祀公業派下員公同共有。又祭祀公業管理人之資格，習慣上固無何限制，僅需為具有意思能力之自然人即可，然祭祀公業之設置既係以祭祀祖先及結合同姓同宗之親屬為目的，並具永續性，故有派下員之祭祀公業，通常以選任派下員擔任管理人為原則，例外情形始會選任派下員以外之人員擔任管理人。又祭祀公業成立後，其派下員原則上由原設立人或其男系繼承人取得派下權，其他第三人不得從新參加為派下。原判決認定343號等土地登記為系爭祭祀公業所有，其管理人林牛於37年8月10日死亡，林牛次子林東權於71年12月13日死亡，被上訴人為林東權之長子，核與卷證資料相符。依上開說明，原判決據以認定被上訴人為系爭祭祀公業之派下權人，亦為343號等土地之公同共有人，核與證據法則無違，上訴人仍執詞爭議其非系爭祭祀公業之派下權人，無非係重述其在原審業經提出而為原判決摒棄不採之主張，並執其歧異之法律見解，就原審所為論斷、證據取捨及事實認定之職權行使為指摘，核非可採。又土地所有權包含土地之處分、使用及收益權，343號等土地既仰賴系爭土地為灌溉渠道達其使用、收益之目的，原處分即足以影響被上訴人對343號等土地之使用、收益，則被上訴人以公同共有人之身分，爭議原處分之合法性，係就343號等土地為保存行為，性質上類似於本諸所有權對第三人為請求，依民法第820條規定，亦得單獨為之，原判決認其具有訴訟之當事人適格，亦無不合。上訴人執詞再為爭議，核屬其主觀見解，無足憑採。
㈢依行政程序法第4條規定，行政行為須受一般法原則之拘束
。彰化縣政府為提高無妨礙水利證明之申請作業行政效率，統一行政作業，縮短作業時間，擬訂無妨礙水利證明作業標準，原判決已依該作業標準論明其受理核發無妨礙水利證明之申請時，應依該作業標準所訂之程序與流程為審核，並說明上開作業標準係參照水利法、河川管理辦法、排水管理辦法及經濟部訂定「水利建造物建造、改造或拆除作業要點」所訂定，雖屬行政規則，然既係經由彰化縣政府所屬及其隸屬機關人員執行核發無妨礙水利證明之依據，仍受行政自我拘束原則之規範，自屬有據。又依彰化水利會103年4月29日會同該會社頭工作站人員會勘「經現勘及比對測量成果圖所示，系爭土地係規劃引水供應同段343號（現況為三合院及水稻）、346號（現況為空地）農地耕作使用，同段343號土地可由北側342-1號（陳厝厝圳小給7-12，會有地）供灌，惟前揭342-1號水路尚未完成（開通水路），確保同段343號用水權益及……後再議。」及彰化縣政府103年6月13日會同社頭鄉、彰化水利會及賴淑卿等人會勘系爭土地「1.本案經會勘結果，系爭土地為水利用地，非屬本府公告區域排水範圍，係屬彰化水利會所有，該地號土地現況係部分土地有土溝經過，該土溝接三合院後方溝渠，而系爭土地下方有埋設管線至陳厝厝圳，整條之上、下游水路相通……同段344、343等2筆地號土地上有果樹及稻作等農作物。2.本案涉及344、343等2筆土地用水人之權益，請申請人先取得344、343等2筆地號土地所有權人同意書並取得彰化水利會改道證明後，再向本府申請系爭土地無妨礙水利證明。」等結論可知，被上訴人於343號等土地上種植農作物，其灌溉水路為系爭土地上之陳厝厝圳小給7-11，並經系爭土地下埋設管線與陳厝厝圳灌溉水路相連接，且於會勘時，342-1號上之陳厝厝圳小給7-12水路尚未完成開通。則依上開無妨礙水利證明作業標準，賴淑卿應先取得343號等土地所有權人同意書，並取得彰化水利會改道證明，始得申請該無妨礙水利證明。然彰化縣政府未待其提出相關證明即予以核發系爭土地無妨礙水利證明。原判決據以認定彰化縣政府違反行政自我拘束原則，原處分自有瑕疵等情，依上開規定及說明，亦屬有理。賴淑卿執詞指摘342-1號上之陳厝厝圳小給7-12水路尚未完成開通係可歸責被上訴人云云，核非可採。
㈣本院係法律審，上訴人依法不得提出新事實及新證據，而上
訴意旨所述內容即本判決七㈣所載部分，乃賴淑卿上訴後始提出之新事實及新證據，既未經原判決予以調查審酌，本院即無從審究，併予敍明。
九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 3 月 9 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 文 舟法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 3 月 9 日
書記官 莊 俊 亨