最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第126號上 訴 人 張新財
張富雄謝榮造張新平蔡惠容張新政黃瑞英張新芳張新勉福島祥子小川芙美子田場川玲子長內瑠璃子田場川正孝田場川映子謝保珍張謝瑞珍何春枝上18人共同訴訟代理人 張豐守 律師被 上訴 人 苗栗縣政府代 表 人 徐耀昌訴訟代理人 饒斯棋 律師上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國105年9月22日臺中高等行政法院105年度訴字第141號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣交通部公路總局為辦理台13線25K+704-26K+500路段拓寬改善工程，需用上訴人所有坐落苗栗縣苗栗市○○段（下稱大倫段000000000000000000000000000000號及同縣市○○段○○○○○段0000000號等6筆土地（下稱系爭土地），前經內政部民國103年11月7日台內地字第1031302501號函核准徵收，並經被上訴人103年11月12日府地用字第0000000000C號公告徵收補償（公告期間自103年11月13日至103年12月12日止）在案。上訴人對土地徵收補償價額不服，於104年1月5日聲明異議；經被上訴人以104年2月2日府地用字第1040023568號函（異議決定）復上訴人；上訴人不服，於104年2月24日提出復議，被上訴人依土地徵收條例第22條規定，提交苗栗縣地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）104年第3次評議會議決議：「請查估單位依委員所提議修正，提下次地價及標準地價評議會再行審議。」嗣苗栗縣苗栗地政事務所（下稱苗栗地政所）重新檢討修正後，再次提交地評會104年第4次評議會議決議：「本案經出席委員（9/11）過半數決議維持原查估地價。附帶決議：請業務單位依委員會建議，函請需地機關是否以特別救濟金方式補償其地價不足額部分。」被上訴人據以104年9月11日府地價字第1040191671號函（下稱原處分）知上訴人復議結果，並以104年9月15日府地價字第1040193606號函（下稱被上訴人104年9月15日函）知交通部公路總局第二區養護工程處及副知上訴人略以，系爭土地經地評會評定價格為每平方公尺新臺幣（下同）22,600元至24,800元，新制應按徵收當期之市價補償地價，與舊制按公告土地現值不同，上訴人請求是否得以特別救濟金方式補償其地價不足部分，因非屬地評會評議事項，經地評會附帶決議，函請貴處本於需用土地人權責自行核處等語。上訴人不服原處分，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟。經原審法院以105年度訴字第141號判決駁回（下稱原判決），上訴人猶表不服，提起上訴。
二、上訴人起訴主張：
（一）被上訴人將大倫段555-1、428-1、439-1地號等3筆交通用地與大倫段5-2、5-3、486-1、37-1地號及嘉盛段525-13地號、為公段465-1地號等6筆農牧用地，同劃為P275-01地價區段，與土地徵收補償市價查估辦法（下稱查估辦法）第10條第1項之規定有違。蓋以交通用地係政府以強制手段劃分之公共設施用地，其利用現況已配合都市交通鋪設瀝青，完成特殊設施之公共建設，其自由收益處分權能已遭公權力剝奪；而農牧用地係供農業生產之私有財產，可享受自由使用收益處分之權能，將兩者劃分為同一地價區段，自不合法。又水利地部分，水利法第78條之1規定有禁止使用事項及使用時應經許可事項，其使用收益受極大的限制，地價不高，訴願決定將農牧用地、交通用地、水利用地劃分屬P275-01地價區段，與查估辦法第10條所規定地價相近，地段相連，情況相同或相近之土地劃分為同一地價區段，明顯不符。
（二）比準地之選擇應於徵收範圍內各地價區段，就具有代表性者擇之，才能做為查估地價區段內各宗土地市價比較基準之宗地。被上訴人選擇苗栗市○○段○○○段○○○○○○段0000000號及同市○○段○○○段○○○○○○段○000○號為比準地比較標的。然該2筆土地不在徵收土地範圍，應不具代表性。且維祥小段238-1地號為公告現值每平方公尺3,200元，面積6平方公尺，未連接道路之畸零地，係坐落於同維祥小段238地號，丁種建築用地內，已為建築物完全包圍毫無通路之農牧用地，並於102年11月21日為維祥小段238地號合併使用完成買賣登記，自違反查估辦法第7條第5款規定。又田寮小段201地號為公告現值每平方公尺2,924元特定農業區農牧用地，位於高壓電塔旁，且已興建農舍（至今無人問津）預售屋，該地應不符合農業發展條例第18條農地農用之規定，違反同條第12款規定，且比準地大倫段37-1地號與系爭被徵收土地相距180公尺以外，又是農牧用地，足見本件比準地之選取違法。被上訴人不採92年徵收當時由大倫段555地號分割出來之551-1地號及帶狀連接之同段486-1、439-1、428-1、37-1地號及為公段465-1地號土地之公告現值，作為土地徵收價格，顯然是捨近求遠，違反平等原則及誠信原則。
（三）本件有關補償費計算之爭議屬實體爭議事件，應依「從舊原則」處理，被上訴人卻依「從新原則」而適用新法為補償費之計算，法律見解，顯有違誤。再被上訴人若認為本徵收案，對土地所有權人補償地價偏低，應依法更正到合理價位，不得以不相干，非屬法定補償範圍之事實，納入考慮，是被上訴人之地評會以附帶決議方式通知需地機關考慮得否以特別救濟金方式，補償上訴人地價不足，乃違反「不當聯結禁止原則」。
（四）依內政部97年7月16日臺內地字第09701124501號函釋意旨，土地徵收應踐行一定程序，以確保人民之財產權，其中包括舉行公聽會或說明會，再進行各項程序，並應先進行協議價購，協議價購不成始行徵收。本件徵收並未確實為協議價購，亦違反徵收之法定程序。又地價及標準地價評議委員會組織規程（下稱地評會組織規程）第4條於101年5月25日修正增訂委員「17人至19人」，被上訴人104年7月30日開會通知單只通知評議委員15人；又無學者、不動產估價師、財政或稅務主管參加，其評議委員會組織不合法，決議即為無效等語，求為判決訴願決定、原處分及被上訴人104年9月15日函均撤銷。
三、被上訴人則以：
（一）上訴人僅針對原處分提起訴願請求撤銷，並無對被上訴人104年9月15日函依法踐行訴願程序，此部分撤銷訴訟之請求應無理由。且參照被上訴人104年9月15日函說明五：「陳情人請求是否得以特別救濟金方式補償其地價不足部分，因非屬地評會評議事項，經評議委員附帶決議，函請貴處本於需用土地人權責自行核處，並請函復陳情人。」可見該函屬事實行為或觀念通知，並非行政處分，上訴人自不得請求撤銷。
（二）本案徵收用地範圍土地皆位於都市計畫區外，而非都市計畫法第42條所劃設留待政府徵收取得之公共設施用地，自無查估辦法第10條第3項及第5項規定適用餘地。且92年拓寬工程路段，係對台13線都市○○路段土地為徵收，而本件徵收案係屬都市○○○路段拓寬工程，分屬不同年度預算經費執行，上訴人認屬同一預算案工程，容有誤解。查本案經內政部92年核准台13線徵收案件，92年9月2日公告徵收苗栗市○○段○○○○○○號等10筆都市計畫內土地係依當時平均地權條例施行細則第63條第1項第1款規定，保留地處於非繁榮街道兩旁適當範圍內劃設之一般路○○區段○○○路線價為其地價，亦即以當年毗鄰都市土地內住宅區公告土地現值每平方公尺24,000元加5成計算補償價額。系爭徵收工程範圍為非都市土地其估價方法係採市價徵收補償並依宗地個別條件查估，舊制徵收估價方法係按徵收當期之公告土地現值補償其地價，必要時得加成補償，兩者估價方式截然不同，適用法規亦有不同，不宜相提並論。況本案屬103年報奉內政部核准徵收之工程案，市價查估補償均依土地徵收條例等相關法規辦理，就上訴人法令規定以外之請求，被上訴人已依地評會決議建議，函請交通部公路總局第二區養護工程處以特別救濟金方式補償，並副知上訴人，但該處係以104年9月23日二工用字第1040084572號函復上訴人張新財等人，仍請依土地徵收條例第22條規定程序辦理。
（三）綜上所述，土地徵收條例自101年修正通過後，徵收改以市價補償，非以土地公告現值為補償基準。上訴人主張比照92年徵收案依土地公告現值加成補償，與現行規定不符。上訴人另稱系爭土地公告現值調整有違常理，惟按土地公告現值調整係在動態反映土地市場交易價格情形，不影響現行徵收補償市價之查估。104年8月25日第4次地評會當時委員之設置應適用104年1月15日台內地字第1031304025號令修正公布之地評會組織規程第4條第1項：「本會置委員15人或16人……」規定，而苗栗縣地評會係設置委員15人（任期係自104年3月3日起至107年3月3日止3年），符合前揭規定，至104年8月25日第4次評議會議當時出席之委員共11位，亦符合第7條之規定，並無任何違法之情事等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人在原審之起訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
（一）有關上訴人請求撤銷被上訴人104年9月15日函部分：上訴人提起訴願時，僅請求撤銷原處分，並未一併請求撤銷被上訴人104年9月15日函。是上訴人請求撤銷被上訴人104年9月15日函之訴訟部分欠缺訴願前置程序，於法自有未合。況被上訴人僅係將地評會就上訴人陳情事項所作附帶決議：「請業務單位依委員建議，函請需地機關是否以特別救濟金方式補償其地價不足部分」，以104年9月15日函，請需地機關即交通部公路總局第二區養護工程處核處，為觀念通知，難謂其屬行政處分性質，上訴人起訴請求撤銷，亦非合法。此部分本應以裁定駁回，因上訴人請求撤銷被上訴人原處分及訴願決定部分為無理由，應以判決駁回，此部分爰併以判決駁回。
（二）有關上訴人主張本件徵收未經協議價購，徵收處分違法部分：本件徵收案之需地機關為交通部公路總局，分別經內政部103年11月7日台內地字第1031302501號函核准徵收及被上訴人103年11月12日府地用字第0000000000C號為徵收公告。上訴人對上開徵收處分並未提起訴願及行政訴訟救濟，該徵收處分顯已確定，上訴人於本件徵收補償爭議，主張未經協議價購程序或程序不合法，顯非可採。
（三）依查估辦法第10條第1項及第18條規定，係於地價區段內，選取深度、寬度、形狀、位置等條件較能代表所屬地價區段內土地價值之宗地，再考量比準地與各實例間個別因素差異進行宗地估價，估計比準地地價。而土地徵收補償市價查估之辦理程序，則係依查估辦法第4條規定辦理，以地價區段劃分掌握區域因素，並查估比準地藉以推估「宗地地價」方式辦理查估。本案被徵收土地於參酌土地使用管制與地價差異情形，將系爭大倫段37-1地號土地（農牧用地）與鄰近交通用地及水利用地等不可建築之土地，劃為同一地價區段，以與可供建築之甲、乙、丁種建築用地土地地價有所區別，劃為P275-01地價區段。而該地價劃分區段之形成，因系爭大倫段555-1、428-1、439-1、486-1地號及為公段465-1地號等5筆土地使用編定均為非都市土地特定農業區交通用地，大倫段37-1地號土地為同區農牧用地，苗栗地政所於地價區段劃分時，參照土地使用管制及土地利用現況等因素，將公賣局附近西至復興路口之為公路二側農牧用地、交通用地及水利用地一併劃歸屬P275-01地價區段，核與查估辦法第10條第1項規定無違。
另選取比準地、估計土地正常單價之形成及查估比準地地價部分，經查：P275-01地價區段內宗地條件多為近似方形、單面臨街、地勢平坦，因該區段於買賣實例蒐集期間（102年9月2日至103年3月1日）內查無適當之比較標的（含農牧用地及交通用地及水利用地），且於同一供需圈亦無交通用地及水利用地之買賣實例。因此選取同一供需圈內特定農業區農牧用地P31○○○區段○○○○段238-1地號土地及P26○○○區段○○○○段○○○○號土地作為比較標的，經估計土地正常買賣單價分別為每平方公尺12,000元及10,967元，再與上開比準地進行區域因素及各項個別因素修正調整後，決定該地價區段比準地地價為每平方公尺25,100元，亦符合查估辦法第13條、第17條、第18條及第19條相關規定。
（四）若以交通用地為比準地，買賣實例（比較標的）為農牧用地進行個別因素調整時，比準地之行政條件修正率，則會向下修正很多，不利於該比準地及同區段其他宗地價格之推估。本案係以考量民眾之財產因國家政策而遭受損失，本於有利當事人立場推估計算市價。且本案特定農業區交通用地在案例蒐集期間內無買賣實例，若蒐集鄰近都市計畫範圍內之道路用地則有7筆買賣案例，惟成交價格僅為公告現值2成左右；而前揭工程範圍內農牧用地位於省道台13線為公路二側（類建地之臨路特殊農地），與一般農業用地利用情形有別，現況大多搭建房舍或營業使用，土地使用效益較大，其利用型態及容許使用項目強度雖不及兩旁建築用地，惟具變更使用之潛力或是視為宅地預備地，應優於僅供車輛通行的既成道路交通用地。查估單位依查估辦法第10條第1項規定，參酌土地使用管制、土地利用現況與地價差異情形，將系爭土地與鄰近農牧用地及水利用地等不可建築之土地，劃為同一地價區段，以與可供建築之甲、乙、丁種建築用地土地地價有所區別，亦符合規定。況本案的比較案維祥小段238-1地號為案例蒐集期間內（102年9月2日至103年3月1日）特定農業區農牧用地最高價，則係為提高比準地（類建地之特殊農地）的價格而選用，以保障土地所有權人財產權益為主要考量。蓋本案將特定農業區農牧、交通、水利用地劃為P000-0○○○區段○○區段於買賣實例蒐集期間內查無適當之比較標的，因此選取同為特定農業區農牧用地P312、P266地價區段之買賣實例為比較標的，並以農牧用地為基準地，符合同一供需圈之相類似條件，尚無違誤。
（五）又查估單位依地價評議委員建議於104年苗栗縣第3次地評會中將系○○○○○段000000000000000000000000號及為公段465-1地號等5筆屬特定農業區交通用地重新劃設P275-10地價區段，並以大倫段439-1地號土地為比準地，於實例蒐集期間內選取P43-2地價區段（都市○○○道路0000000000000000段00000000號）為比較標的，一般買賣單價均為每平方公尺27,100元，再與上開比準地進行區域因素及各項個別因素調整後，比準地試算價格為每平方公尺23,000元；續以比準地為基準調整估計後，系爭大倫段555-1地號土地市價為每平方公尺21,000元，大倫段428-1地號土地市價為每平方公尺22,000元，大倫段439-1地號土地市價為每平方公尺23,000元，大倫段486-1地號土地市價為每平方公尺21,300元，為公段465-1地號土地市價為每平方公尺22,800元。因重新劃設地價區段查估所得市價均低於原評定市價，基於不利益變更禁止原則，仍維持原查估市價，亦無不合。
（六）另估計系爭土地市價，提交地評會評定，乃係經被上訴人以比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計後，以系爭土地之補償價格為：大倫段555-1地號土地為每平方公尺22,600元、大倫段428-1地號土地為每平方公尺23,700元、大倫段439-1地號土地為每平方公尺24,800元、大倫段486-1地號土地為每平方公尺23,000元、為公段465-1地號土地為每平方公尺24,500元、大倫段37-1地號土地為每平方公尺25,100元，並提經103年第1次地評會評定通過在案。
上訴人對此評定結果提出異議，被上訴人亦依土地徵收條例第22條規定，提交地評會104年8月25日第4次評議會議決議：「本案經出席委員（9/11）過半數決議維持原查估地價。」亦與土地徵收條例第30條及查估辦法第20條規定符合，原處分核無違誤。
（七）92年拓寬工程路段，前經臺灣省政府於77年核准徵收45筆都市土地，嗣施工時發現都市計畫樁位與徵收位置不符及部分土地編定為非都市土地特定農業區甲種建築用地，經需地機關交通部公路總局第二區養護工程處函請被上訴人都市計畫單位釐清確定都市計畫內外範圍線及苗栗地政所辦理註銷編定後，確認都市計畫內漏辦之地號土地，並據以召開土地價購協調會，對拒絕參與協議或未能達成協議之土地所有權人，報經內政部以92年8月25日台內地字第0920067810號函核准徵收大倫段473-3地號等10筆都市土地。可見92年拓寬工程路段，係對台13線都市○○路段土地為徵收，而本件徵收案係屬都市○○○路段拓寬工程，分屬不同年度預算經費執行，上訴人認屬同一預算案工程，容有誤解。再土地徵收條例自101年1月4日修正通過後，徵收改以市價補償，非以土地公告現值為補償基準。上訴人主張比照92年徵收案依土地公告現值加成補償，與現行規定不符。且土地公告現值調整係在動態反映土地市場交易價格情形，亦不影響現行徵收補償市價之查估，上訴人此部分主張及主張系爭土地公告現值調整有違常理，亦無可採。
（八）再查估辦法第10條第3項雖規定公共設施保留地應單獨劃分地價區段，上訴人主張系爭交通用地土地應單獨劃分地價區段，惟查系爭土地為都市計畫外土地，非都市計畫法第42條規定都市計畫地區內劃設留待徵收之公共設施保留用地，無公共設施保留地市價查估方式之適用。又系爭土地為5筆特定農業區交通用地及1筆同區農牧用地土地，苗栗地政所將東起公賣局附近，西至復興路口之為公路二側農牧用地、交通用地及水利用地，劃屬P275-01地價區段，並經被上訴人參酌土地使用管制、土地利用現況與地價差異情形，將系爭土地與鄰近農牧用地及水利用地等不可建築之土地劃為同一地價區段，以與可供建築之甲、乙、丁種建築用地土地地價有所區別，尚符規定。況苗栗地政所前依地評會委員之建議，將系爭5筆特定農業區交通用地重新劃設地價區段，選取比準地，據以查估系爭5筆土地市價，均低於原評定之市價，故仍維持原查估市價，上訴人此部分主張，核無足採。
（九）104年8月25日第4次地評會當時委員之設置應適用104年1月15日台內地字第1031304025號令修正公布之地評會組織規程第4條第1項：「本會置委員15人或16人……」規定，而苗栗縣地評會係設置委員15人，任期係自104年3月3日起至107年3月3日止3年，符合前揭規定，而104年8月25日第4次評議會議當時出席之委員共11位，亦符合地評會組織規程第7條之規定，故地評會之出席委員及決議並無上訴人主張之不合規定情事等由，資為論據，而駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：
（一）被上訴人於協議價購會中以權責機關之立場，表示若不滿意以農牧用地類推交通用地計算方式，還有更低的土地可以類推云云，阻斷兩造面對面協議討論之權能，被徵收人僅有接受或不接受兩種選擇，協議程序流於形式，亦未將協議結果及未達成協議之理由作成書面報告，嚴重違反土地徵收條例第11條規定。則上訴人對土地徵收處分，衍生之補償價額不合理事件，於法定期限內持續提出行政救濟，雖未針對土地徵收處分訴願或行政訴訟救濟，應符合持續反對原則，視同其訴願與行政訴訟已於法定期限內提起，以確保人民之權益，貫徹行政救濟之本旨。
（二）被上訴人104年9月15日函應係其依行政程序法第19條規定，將地評會決議向隸屬關係之交通部公路總局第二區養護工程處，請求協助之行政行為，係屬行政程序法第165條之行政指導，不得以之作為提起撤銷訴訟之標的。故上訴人於訴願程序中，未請求撤銷被上訴人104年9月15日函所述地評會附帶決議，乃屬正當。且被上訴人係土地徵收之權責機關，地評會明知補償地價不合理，欲求補償其地價不足部分，即應調整補償單價或請示修法，卻本末倒置函請需地機關是否以特別救濟金方式補償其地價不足額部分，不僅混淆需地機關與徵收核准機關之角色，違反土地徵收條例之規定及程序，有適法不當之瑕疵，弱勢人民基於違反行政法「不當聯結禁止原則」，提起撤銷訴訟以保障權益亦當合理。
（三）系爭私有財產為公權力強制編定為交通用地數十年，為苗栗市的繁榮發展，付出沉重犧牲。被上訴人將交通用地與農牧用地、水利用地劃為同一地價區段，並選取大倫段37-1地號土地，為P275-01地價區段之市價查估比準地，惟該地號係農牧用地，面積15.16平方公尺，只能充做田埂之畸零農地，以其作為交通用地之比準地，不符合比例原則，亦違反查估辦法第13條及第18條規定，核與土地徵收條例市價補償之立法真意有違，亦造成土地所有權人二度損害。上訴人一再舉證補償價額偏低之違法情事，何以原判決未說明其理由，亦未命被上訴人舉證，自有判決不備之違法。又設定為地價查估比準地之大倫段37-1地號，91年公告地價調降為每平方公尺12,000元，92年再調降為每平方公尺8,000元，係周邊數十筆土地唯一之特例，直至101年才調整為每平方公尺20,000元，是原處分機關針對預定徵收之特定地號，無理任意調降公告地價，違反平均地權條例第16條、第27條之規定，係蓄意違法之行政行為。
且比準地之大倫段37-1地號土地公告現值為每平方公尺20,000元，訴願決定選取之比較標的維祥小段238-1地號土地公告現值為每平方公尺3,200元，為比準地之0.16倍，而另一比較標的田寮小段201地號土地公告現值每平方公尺2,924元，為比準地0.15倍，原判決以0.15倍的比較標的推估比準地之地價，判定為「係為提高比準地的價格而選用，以保障土地所有權人財產權益為主要考量。」違反法理邏輯，亦違反正確價值觀。
（四）大倫段439-1、428-1兩地號間之大倫段434地號，其使用編定為「雜」，面積只有38.24平方公尺，寬1.5公尺之畸零地，公告現值一律為每平方公尺20,000元，該土地補償單價評定為每平方公尺24,800元。而大倫段428-1地號面積271.63平方公尺，439-1地號面積1,585.63平方公尺，地形方正、面積寬廣，利用價值高，竟評定為每平方公尺23,700元，足證評定之市價，漫無標準，不符比例原則。
又倘如被上訴人主觀認定，交通用地為不可建築之土地，應與可供建築之甲、乙、丁種建築用土地之地價有所區別，惟建築線外所謂可供建築之甲、乙、丁種建築用，最大的126-1地號面積為32.18平方公尺，補償單價為每平方公尺50,300元、最小的442-1地號面積為0.14平方公尺，補償單價為每平方公尺52,700元，同為既成道路，被上訴人選取地價區段，違反地價調查查估規則第3條、第18條、第21條、第23條之規定。是原判決未命被上訴人舉證，僅以本案符合同一供需圈之相類似條件，尚無違誤等詞結案，其適用法規亦顯有錯誤。
（五）92年辦理25k+693~26k+963路段拓寬工程，實已完全涵蓋25k+704~26k+500路段，全長1,270公尺的拓寬工程計劃與預算，原判決認非屬同一預算案工程，顯有採證違法，致認定事實錯誤之違誤。又原判決稱若蒐集鄰近都市計畫範圍內之道路用地則有7筆買賣案例，惟成交價格為公告現值2成左右等語，亦屬特殊之異常交易應不予採用。上訴人於原審主張依中央法規標準法第18條規定，應以土地公告現值加成計算補償費。原審判決對此部分，漏未審判，亦違背行政訴訟法第209條第3項之規定。
六、本院查：
（一）關於被上訴人104年9月15日函部分：被上訴人104年9月15日函乃被上訴人基於職權或所掌事務範圍內，將地評會就上訴人陳情系爭土地評定之補償地價遠低於92年徵收都市計畫範圍內用地當時之公告現值，致本件補償費偏低等事項所為附帶決議，轉告需用土地人核處，屬單純之意見表達，需用土地人對於地評會附帶決議內容可接受或拒絕，亦即被上訴人104年9月15日函對受文機關不具拘束力，原判決以該函非行政處分，認上訴人起訴請求撤銷，並非合法，自屬正確，雖原判決就上訴人此部分訴訟，未依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定，以裁定駁回，而係併同其餘之訴以判決駁回，容有未當，但察其判決之結果，與本院上開結論並無不同，仍得予以維持。上訴人主張被上訴人104年9月15日函屬行政指導，不得作為撤銷訴訟之標的，故於訴願程序未請求撤銷該函所述地評會附帶決議，乃屬正當云云，核屬其一己之見解，並無可採。
（二）關於原處分部分：⒈按需用土地人興辦公益事業，經內政部核准徵收後，應通
知該管直轄市或縣(市)主管機關就核准徵收處分及徵收補償價額為公告，權利關係人得對之分別請求救濟，此自土地徵收條例第17條、第18條及第22條規定可明。查上訴人提起本件訴訟，依其聲明：訴願決定、原處分及被上訴人104年9月15日函均撤銷。其中所指原處分，依上訴人請求救濟之過程，係就系爭土地徵收補償宗地市價不服，提起異議、復議，經被上訴人依土地徵收條例第22條規定，提交苗栗縣地評會復議結果之處分。是本件請求撤銷原處分部分之訴訟，乃上訴人不服系爭土地徵收補償處分所提起之救濟。換言之，上訴人並未以系爭土地徵收處分違法，提起行政救濟。從而，上訴人以系爭土地徵收前需用土地人未落實協議價購程序等有關徵收處分是否違法之主張，即無關此部分之起訴是否有理由之判斷。是上訴人以被上訴人阻斷破壞兩造面對面協議討論之權能，被徵收人僅有接受或不接受兩種選擇，協議程序流於形式，亦未將協議結果及未達成協議之理由做成書面報告，嚴重違反土地徵收條例第11條規定乙節，尚難以之作為上訴人所主張本件原處分違法之判斷依據，合先敘明。
⒉次按「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之市價
補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。（第2項）前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。（第3項）各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。（第4項）前3項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」為現行即101年1月4日修正公布之土地徵收條例第30條所規定。而「本條例第30條第1項所稱徵收當期之市價，指徵收公告期滿次日起算第15日經地價評議委員會評定之當期市價。
」「（第1項）依本條例第30條規定辦理徵收補償市價查估作業，需用土地人應將預定徵收土地範圍資料函文通知直轄市、縣（市）主管機關。（第2項）需用土地人為前項之通知，應於每年9月1日前送達直轄市、縣（市）主管機關，作為次年土地徵收補償查估之依據。但屬當年具急迫性或重大公共建設推動之需者，得於當年3月1日前送達。（第3項）需用土地人未及於前項期限前提供直轄市、縣（市）主管機關辦理徵收範圍市價查估作業所需資料者，應提供查估之市價予直轄市、縣（市）主管機關，或協調直轄市、縣（市）主管機關查估市價，提交地價評議委員會評定，所需費用並得由需用土地人負擔。」亦為土地徵收條例施行細則第30條第1項及第31條之1所規定。⒊又為具體化被徵收土地「當期市價」，土地徵收條例第30條第4項授權中央主管機關就地價調查估計程序、方法及應遵行事項作規定，查估辦法即為內政部依此授權所訂定；其第2條規定：「本辦法用詞定義如下：一、市價：指市場正常交易價格。二、比準地：指地價區段內具代表性，以作為查估地價區段內各宗土地市價比較基準之宗地，或作為查估公共設施保留地毗鄰非公共設施保留地區段地價之宗地。」第4條規定：「土地徵收補償市價查估之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製有關圖籍及調查有關影響地價之因素。三、劃分或修正地價區段，並繪○○○區段圖。四、估計實例土地正常單價。五、選取比準地及查估比準地價。六、估計預定徵收土地宗地單位市價。七、徵收土地宗地單位市價提交地價評議委員會評定。」第6條規定：「（第1項）依第4條第2款調查實例，以蒐集市場買賣實例為主，無市場買賣實例者，得蒐集市場收益實例。調查實例應填寫買賣實例調查估價表或收益實例調查估價表。（第2項）前項收益實例，指租賃權或地上權等他項權利，且具有租金或權利金等對價給付之實例。（第3項）第1項調查得向當事人、四鄰、不動產估價師、不動產經紀人員、地政士、金融機構、公有土地管理機關、司法機關或有關機關（構）為之。」第9條規定：「（第1項）土地徵收補償市價查估應調查影響之區域因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響因素之資料等。（第2項）前項影響區域因素之資料，應依地價區段勘查表規定之項目勘查並填寫。」第10條規定：「（第1項）劃分地價區段時，應攜帶地籍圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。……。（第3項）公共設施保留地應單獨劃分地價區段，並得視臨街情形或原建築使用情形再予細分。（第4項）帶狀公共設施保留地穿越數個地價○○○區段時，得視二側非保留地地價區段之不同，分段劃分地價區段。」第11條規定：「地價區段之界線，應以道路、溝渠等界線或使用分區、編定使用地類別等使用管制之界線或適當之地籍線為準。」第13條規定：「以買賣實例估計土地正常單價方法如下：一、判定買賣實例情況，非屬特殊情況者，買賣實例總價格即為正常買賣總價格；其為特殊情況者，應依第7條及第8條規定修正後，必要時並調查鄰近相似條件土地或房地之市場行情價格，估計該買賣實例正常買賣總價格。二、地上無建築改良物（以下簡稱建物）者，計算土地正常買賣單價。其公式如下：土地正常買賣單價＝正常買賣總價格土地面積。……。」第17條規定：「（第1項）依第13條或第14條估計之土地正常單價應調整至估價基準日。（第2項）前項估價基準日指每年9月1日，案例蒐集期間為當年3月2日至9月1日。但屬第27條第1項但書規定者，估價基準日指3月1日，案例蒐集期間為前1年9月2日至當年3月1日。」第18條規定：「比準地應於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取。都市計畫區內之公共設施保留地毗鄰之地價區段，亦同。」第19條規定：「（第1項）比準地地價之查估，應填載比準地地價估計表，其估計方法如下：一、就第17條估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的。二、將前款比較標的價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格。三、考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價。（第2項）地價區段內無法選取比較標的者，得於其他地區選取，估計時應進行區域因素及個別因素調整。（第3項）第1項第2款及前項區域因素及個別因素調整，分別依影響地價區域因素評價基準表及影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。」第20條第1項、第4項規定：「（第1項）預定徵收土地宗地市價應以第18條選取之比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計之。但都市計畫範圍內之公共設施保留地，不在此限。……（第4項）第1項預定徵收土地其範圍內各宗地個別因素資料及地籍圖，以需用土地人函文通知直轄市、縣（市）主管機關者為準。」第21條第3款規定：「比準地地價及宗地市價，應以每平方公尺為計價單位，其地價尾數依下列規定計算……三、每平方公尺單價逾新臺幣1,000元至10萬元者，計算至百位數，未達百位數無條件進位。」核上開規定係主管機關內政部依法律授權，就有關徵收土地之補償市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項所為之技術性及細節性規定，與土地徵收條例第30條第1項規定意旨，並無不合，亦符合法律授權明確性，直轄市、縣（市）主管機關辦理土地徵收地價補償時，自得援以作為認定被徵收土地當期市價之依據，而與法律保留原則無違。
⒊再「地價區段之劃分及各區段之地價」「依法復議之徵收
補償價額」「依法異議之標準地價」及「徵收補償地價加成補償成數」之評議，為地價及標準地價評議委員會之任務，此為依平均地權條例第4條及土地法第155條第1項授權訂定之行為時地評會組織規程第3條第1款、第4款、第5款及第6款所規定。又依同規程第4條規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等。顯見有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重。是徵收土地應補償之地價，依土地法及有關法令之規定，原有一定之程序與標準，如已踐行法定程序並合乎標準，當事人自不能因不滿意於補償地價之數額，而遽指為違法。
⒋本件台13線25K+704-26K+500路段拓寬改善工程所需包含
系爭土地在內之87筆土地，係於103年11月13日，經被上訴人依內政部103年11月7日台內地字第1031302501號核准徵收函公告徵收等情，為原審所確認之事實，則系爭土地之地價補償自應適用徵收公告當時之現行土地徵收條例第30條規定，而無適用修正前（即101年1月4日修正公布）所規定之以徵收當期之公告土地現值加成予以補償餘地。又自土地徵收條例第30條第1項規定文義可知，除都市計畫區內之公共設施保留地，按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價外，其餘被徵收土地之地價補償，均應按照徵收當期之市價為之。查系爭大倫段555-1、428-1、439-1、486-1地號及為公段465-1地號等5筆土地使用編定為非都市土地特定農業區交通用地，亦為原審依證據認定之事實，上訴人對此亦不爭執，則該5筆被徵收土地既非屬都市計畫區內土地，要無上開「按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價」規定之適用，原判決就此均論述甚明。上訴意旨再執詞主張該5筆土地經編定為交通用地數十年，自應依土地徵收條例第30條第1項後段，按毗鄰之非交通用地之平均市價補償，且該5筆交通用地為苗栗市的繁榮發展，付出沉重犧牲，被上訴人將之與農牧用地、水利用地劃為同一地價區段，亦與土地徵收條例市價補償之立法真意有違云云，自無可採。
⒌次以，查估作業單位苗栗地政所係以公賣局附近西至復興
路口之為公路二側農牧用地、交通用地及水利用地一併劃歸屬P275-01地價區段，將上訴人所有系爭土地劃屬該地價區段內，並於○○○區段○○○○段○○○○○號作為比準地，且因案例蒐集期間內該P275-01地價區段並無買賣實例，乃選取同一供需圈內特定農業區農牧用地P31○○○區段內維祥小段238-1地號土地及P26○○○區段○○○○段○○○○號土地作為比較標的；並以維祥小段238-1地號（比較標的1）土地正常單價為12,000元/平方公尺；田寮小段201地號（比較標的2）土地正常單價為10,967元/平方公尺；比較標的1（即維祥小段238-1地號），個別因素調整率為12.75％；成交日期為102年11月21日，交易日期調整百分率為0％；區域因素調整百分率為94.25％，試算其價格為26,282元/平方公尺；比較標的2（即田寮小段201地號），個別因素調整率為-2.25％；成交日期為102年12月25日，交易日期調整百分率為0％；區域因素調整百分率為105.90％，試算其價格為22,073元/平方公尺；再考量差異百分率絕對值加總分別為107％、及103.65％，依各比較標的價格形成因素之相近程度，分別給予70％、30％之權重，最後決定比準地地價為25,100元/平方公尺（26,282×70％＋22,073×30％），以作為估計徵收土地宗地單位市價，並於103年4月10日提經地評會103年第1次會議評議市價為25,100元通過在案等情，為原審依其調查證據所確定之事實。基此事實，原判決認系爭土地既經被上訴人依查估辦法相關規定估計宗地單位市價為每平方公尺25,100元，復經苗栗縣地評會以104年第4次會議決議予以維持，所為地價之決定，已充分考量其個別及區域因素，與土地徵收條例第30條第1項規定無違，經核尚無不合。⒍上訴意旨仍就被上訴人選取大倫段37-1地號作為比準地，
並以維祥小段238-1地號土地及田寮小段201地號土地買賣案例為比較標的，是否合理續予爭執。然查上開比準地及土地買賣案例是否適合作為本件系爭土地市價認定之比較標的，為屬有關地價及徵收補償地價判斷之事項，揆之前開說明，行政法院固得對於是否遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項予以審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重，原審對被上訴人得依行為時查估辦法第18條規定以大倫段37-1地號作為比準地，復依同辦法第13條、第17條、第18條及第19條等相關規定以維祥小段238-1地號土地及田寮小段201地號土地買賣案例為比較標的，已於判決理由中說明，並以卷附維祥小段238-1地號土地及田寮小段201地號土地買賣實例調查估價表作為依據，尚無事證足認原判決對此有未依職權調查證據，或理由不備之違背法令情事，上訴人以前開理由，泛言指摘原判決違法，自難認為有理由。
（三）綜上所述，原判決以被上訴人104年9月15日函並非行政處分，非得提起撤銷訴訟，另原處分及訴願決定均無違誤，而駁回上訴人在第一審之訴，認事用法核無違誤，並已明確論述其認定事實之依據及得心證之理由，且對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，詳為說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，尚無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。上訴論旨，無非就原判決業已論駁之理由，以及就原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之法律見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 3 月 10 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔法官 沈 應 南法官 楊 得 君法官 江 幸 垠以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 3 月 10 日
書記官 張 雅 琴