最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第25號上 訴 人 陳聰明訴訟代理人 陳三兒 律師被 上訴 人 臺東縣政府代 表 人 黃健庭
參 加 人 王掙強上列當事人間理監事選舉事件，上訴人對於中華民國105年9月22日高雄高等行政法院105年度訴更一字第9號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：㈠緣參加人當選臺東縣長濱鄉農會（下稱長濱鄉農會）第17屆
理事後，被上訴人於民國102年3月接獲檢舉，指稱參加人所持登記為長濱鄉農會理事候選人之坐落臺東縣○○鄉○○○段○○○號土地（下稱系爭土地）上蓋有農舍及興建蓄水池等設施，經被上訴人以102年4月10日府農企字第1020054319號函請長濱鄉農會組成調查小組，協助認定農地是否合法使用及建物之合法性；經被上訴人依長濱鄉農會多次調查小組會議結論，於103年3月17日以府農企字第1030050016號函復上訴人，內容略以：針對參加人當初登記參選時所附之資料進行查證確認，依該農會第17屆理事候選人登記審查表及登記申請書暨佐附資料，依農會法第12條第1項第1款及行為時農會理監事候選人實際從事農業資格認定及審查辦法（下稱農會理監事審查辦法）第2條第1項第1款規定，農會會員持有自有農地（包括農、林、漁、牧用地）面積0.4公頃以上，持續達6個月以上，並直接從事農業生產者，得登記為農會理事候選人，另查檢舉函所附相片均種有水稻，綜上認定參加人理事資格無虞，至於該農地有未依法令興建之農業設施，係違反「農業用地容許作農業設施使用審查辦法」（98年3月16日修正名稱為申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法）等相關法令，與理事資格無涉。
㈡嗣上訴人於103年6月再次因相同案情向被上訴人提出申覆，
經被上訴人函稱業以103年7月4日府農企字第1030122919號函復在案。上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起行政訴訟，前經原審法院104年度訴字第159號裁定駁回上訴人之訴，上訴人不服，提起抗告，經本院105年度裁字第372號裁定廢棄發回原審法院更為審理。原審法院以105年度訴更一字第9號判決駁回上訴人之訴，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠依農會法第12條第1項第1款及農會理監事審查辦法第2條第1
項第1款規定，農地持有人必須實際「直接從事農業生產」6個月，始合於參加農會理監事選舉之登記及當選資格。又所謂「農業使用」，應包括農地之使用及農業設施之使用，二者皆須合於法令有關農業使用之規定，方得認定為「農業使用」。而農地是否作為農業使用，係採「整筆土地審認」之原則。經查，參加人於系爭農地上「違法搭建農舍」、「鐵皮棚架」及鋪設「磚塊水泥地面」，其對系爭土地之使用已不合於「農會理監事審查辦法第2條第1項第1款」之規定，是參加人對系爭農舍之使用，不合於法令有關「農用」之規定。而被上訴人認系爭違法農業設施之使用情形，僅係違反「農業用地容許作農業設施使用審查辦法」等相關法令，與理監事資格無涉，並非正確。
㈡觀之臺東縣成功地政事務所（下稱成功地政事務所）104年9
月9日104成地複字119800號複丈成果圖（下稱104年複丈成果圖），參加人對系爭土地之利用，已該當於農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條第1款（上訴人誤載為第6條第1項第1款）不符合法令所規定之「農作使用」之定義。
⒈依104年複丈成果圖，標示位置B之部分為水泥磚造，有永
久固定基礎之違法農舍建築物，其面積為69.85平方公尺。標示C之部分為地面鋪設水泥，其上搭蓋鐵皮屋頂之棚架為52.13平方公尺，二者均屬違法之農業設施。⒉農委會於92年2月7日增訂公布之農業發展條例第8條之1第
2項規定，故參加人系爭違法農舍及鐵皮棚架之面積，均已達依法必須事先申請許可之45平方公尺之面積，參加人系爭農舍及棚架、水泥地面既未事先申請許可，系爭農舍及棚架、水泥地面已屬違法之農業設施。由104年複丈成果圖可證參加人對系爭土地之利用，已該當於農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條第1款之規定，參加人對系爭土地之使用已不符合法令所規定之「農作使用」之規定。
⒊參加人所有系爭土地B（面積69.85平方公尺）及C（面積
52.13平方公尺）之位置上，其地上仍有水泥及磚塊，然由參加人101年第1期及第2期休耕申報書所示，參加人系爭土地上建物面積應有0.04公頃（即400平方公尺），此由系爭土地總面積為6,702平方公尺，參加人申報休耕面積為0.6302公頃可證。惟因參加人於上訴人檢舉後，已將系爭地上物拆除，以致成功地政事務所測量時，僅能由地上尚遺留未拆除之部分測量，惟A、B、C三者合計亦有194.36平方公尺之地上物。從而，臺東縣長濱鄉公所（下稱長濱鄉公所）給予農業使用證明，於法自有未合。
⒋綜上，是否作農業使用既採整筆宗地審認，則扣除未作農
業用途之土地自亦應整筆扣除，非僅扣除該未作農用之建築面積。被上訴人主張參加人未作農用之土地面積僅須扣除121.98平方公尺，並不可採。且依農委會97年5月22日農企字第0970127098號函及農企字第0970141934號函意旨觀之，參加人所有系爭土地蓋有違法農舍及鐵皮棚架，並於系爭農地上鋪設磚塊水泥鋪面等，使地面不適合耕種，並不符合法令有關「農業使用」之規定。被上訴人稱參加人系爭違法之農業設施僅是違反「農業用地容許作農業設施使用審查辦法」等相關法令，與理事資格無涉，其法律見解顯有違誤。
㈢由內政部國土測繪中心國土利用調查，○○○段171及478地
號為天然闊葉樹純林，未從事農業生產。另大霸來段331地號依104年9月8日現場拍攝照片顯示，毫無從事農業生產的跡象。且前述土地面積合計亦未達農會理監事審查辦法第2條第1項第1款之0.4公頃之法定標準等語，求為判決(1)訴願決定及原處分均撤銷。(2)被上訴人應依上訴人之申請，作成撤銷長濱鄉農會第17屆理事王掙強候選人之登記與當選人資格之行政處分。
三、被上訴人則以：㈠被上訴人業已檢附參加人100、101年長濱鄉公所所開立之1
期（每年3月）、2期（每年8月）休耕申報書，及102、103、104年長濱鄉農會收購稻穀聯單及林務局農林航空測量所航照圖（系爭土地之101年10月16日、102年5月31日、103年6月27日航照圖），可知參加人無論102年1月21日至25日選舉登記前後，皆有依規定辦理休耕或耕種等從事農業之事實。另依檢舉人於102年3月15日、同年月19日所照檢舉彩色照片4張可證蓄水池旁參加人皆種植水稻無誤。
㈡依臺灣士林地方法院104年度訴字第421號民事判決及臺北高
等行政法院97年度訴字第1939號判決，均採取僅扣除違規使用部分面積，而不採以整筆審認方式。故本件被上訴人認為農會理監事候選人登記參選所應持有之農地面積應以參加人持有之系爭土地面積6,702.52平方公尺，扣除違規使用之面積，為參加人得以持以登記參選為農會理、監事之自有農地之面積。惟上訴人依農委會96年2月26日農輔字第0960106647號函（下稱農委會96年2月26日函），逕自認定本件對於農業用地作農業使用之認定，應以「整筆土地審認之」，而主張參加人依規定辦理休耕或種植水稻之農地，整筆認定非為農業使用，與常情不符，該函釋未敘明有合理之依據且增加農會理監事審查辦法規定第2條第1項第1款後段規定所無之限制，顯有不當。
㈢農會理監事候選人登記參選所持有之農地面積應採實質認定
。本件成功地政事務所104年複丈成果圖中(A)蓄水池面積為
72.38平方公尺，經查為農委會水土保持局臺東分局於91年間興建，為合法農田灌溉排水設施。故參加人得計入農會理監事候選人參選登記持有之農地面積應為6,580.54平方公尺（計算式：農地總面積6,702.52平方公尺【即選後102年3月29○○○鄉○○○段○○○號分割成81地號及81-1地號前之原始總面積】－已拆除農舍面積69.85平方公尺－已拆除涼棚面積52.13平方公尺），符合農會理監事審查辦法第2條第1項第1款規定之登記參選資格（即持有自有農業用地【包括農、林、漁、牧用地】面積0.4公頃以上）之規定等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：兩造所爭執者厥為參加人以所有系爭土地登記參選農會理事，並當選農會理事長，是否適法？經查：
㈠本件參加人於登記參選農會理事時，所登記持有之系爭土地
（面積6,702.52平方公尺），係參加人於73年10月1日因繼承而取得，嗣於102年3月29日分割為○○○段81地號，面積4,102.52平方公尺及同段81-1地號，面積2,600平方公尺，分割前系爭土地上確有未經申請建造執照之1樓平房建物（面積69.85平方公尺）、涼棚（面積52.13平方公尺）及蓄水池（72.38平方公尺），此為兩造及參加人所不爭執，並有照片、土地登記簿謄本、成功地政事務所土地複丈成果圖可稽，應可信為真實。
㈡然查，系爭土地上興建之蓄水池，係農委會水土保持局臺東
分局為農業灌溉於91年度所興建，有該局102年5月14日水保東保字第1022042169號函在卷可憑，該蓄水池為農民耕種農地所必需，核為農田灌溉設施，即為農業使用之一部分，非屬違法建物。是以參加人登記參選所持有之系爭土地，總面積為6,702.52平方公尺，扣除建物及涼棚部分面積121.98平方公尺（69.85＋52.13），其餘部分面積6,580.54平方公尺部分（除72.38平方公尺為蓄水池之農業設施外），均由參加人實際耕作種植水稻，亦據參加人陳述詳實，並有現場照片可稽，足認參加人確有實際從事農業耕作之事實，且所持農地面積亦超過0.4公頃，是農會理監事之參選資格應依實際上用於直接農業生產之土地面積予以認定，亦即理監事之參選資格應具備實際持有耕作之自有農地面積0.4公頃以上及該持有自有農地「持續達6個月以上」之要件。
㈢則本件參加人所持以登記參選之自有農地既持續持有6個月
以上，並實際自任耕農地面積逾0.4公頃，符合農會理事登記參選之資格，其實際當選理事，並無不合。至於農業用地作農業使用認定及核發證明辦法係規範核發農業用地作農業使用之如何認定及核發證明書之問題，與登記參選農會理監事之資格等問題，核屬二事。上訴人主張參加人系爭土地有違法建物存在，依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法（下稱農地農用證明辦法）第5條第1款規定，應整筆土地均認不符合「農作使用」云云，並不可採。
㈣至上訴人所舉本院98年度判字第16號判決、96年度判字第48
7號判決，均係有關核發證明事務事件之判決，核與本件之內容並不相同，自不能比附援引，原審法院亦不受該判決之拘束。
㈤綜上所述，上訴人之主張既不可採，則被上訴人所為原處分
並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。上訴人起訴意旨求為均予撤銷，並請求被上訴人應依其申請，作成撤銷長濱鄉農會第17屆理事王掙強候選人之登記與當選人資格之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
五、上訴人上訴意旨略以：㈠原審判決之法律見解，與本院98年度判字第16號判決、96年
度判字第487號判決之法律意見均屬違背。是原審判決自有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規或適用不當，及同法條第2項第6款判決不備理由或理由矛盾之情事：
⒈對於農業用地作農業使用之認定，係以整筆土地審認之，
有農委會96年2月26日函可證，「……至於旨揭案由農會理事資格之疑義，仍請參照『農業用地作農業使用認定及核發證明辦法』之規定，對於農業用地作農業使用之認定，係以整筆土地審認之。」。另農委會農訴字第0980175124號決定理由中「……認系爭○○○-○地號土地上之建物確非作農業使用，扣除該筆土地後，訴願人實際從事農業之自有農地面積未滿0.4公頃……」，可知本案被上訴人主張僅須扣除違章建物之建築面積，其法律見解並非正確。參加人系爭大霸來段81地號土地，其上建有400平方公尺未申請許可之建物，已不合於「農業使用」之意旨，其事後縱使分割為81地號及81-1地號二筆土地，亦同。按是否農業使用既採整筆地號審認，則扣除未作農業用途之土地自亦應整筆扣除，非僅扣除該未作農用之建築面積。
被上訴人主張，參加人未作農業之土地面積僅須扣除121.98平方公尺，自無可採。
⒉按農委會有關農業用地作農業使用證明書之審核，應以申
請書所載共有持份面積或整筆土地審認，此有農委會農企字第0960149506號函可證。
⒊就土地鋪設有水泥地面，覆土後種植果樹得否認定作為農
業使用一案，由農委會97年5月22日農企字第0970127098號函可知，參加人系爭農地蓋有違法農舍及鐵皮棚架，並於系爭農地上鋪設磚塊水泥鋪面等，使地面不適合耕種，並不符合法令有關「農業使用」之規定。
⒋就農地是否作為「農業使用」之認定，除依據相關母法規
定外，自應包括農會法以外之其他相關法律及其子法和行政規定。而查，農地農用證明辦法係依據農業發展條例第3條第2項及第39條之授權規定所擬訂，其內容包括該條例所授權訂定之範圍，因此該辦法有關農業使用認定基準、申請及核發程序以及附則等相關規定，對系爭參加人大霸來段81地號土地之使用是否合於「農業使用」，及主管機關是否發給農業使用證明，自應受農地農用證明辦法相關規定之拘束。被上訴人稱參加人系爭違法之農業設施僅是違反「農業用地容許作農業設施使用審查辦法」等相關法令，與理事資格無涉，其法律見解顯有違誤。
⒌如依原審判決所採法律見解，是否表示參加人得於系爭6,
702.52平方公尺之農地，僅須將其中4,000平方公尺之土地用作農業，其餘2,702.52平方公尺之土地用以建蓋3、5層樓之商業旅館，亦合於農業使用之定義，其法律見解顯非可採。
㈡參農委會101年編印之「農會輔導法規暨解釋彙編」中1.農
委會90年8月15日農輔字第000000000號函（下稱農委會90年8月15日函）、2.農委會92年12月23日農輔字第0920169664號函、3.農委會96年2月26日函、4.農委會98年8月28日農輔字第0980144630號函及5.農委會99年1月8日農輔字第0980178662號函，農委會已非常清楚的指示下屬及下級機關，農會理監事持已登記參選的農地必須「整筆」依照下稱農地農用證明辦法之相關規定加以審認，未給被上訴人有何裁量之空間。依行政程序法第161條、公務員服務法第1條、同法第2條及司法院釋字第187號解釋，被上訴人必須受農委會上述函釋之拘束，並依該函釋意旨，作出撤銷參加人登記與參選資格之行政處分。被上訴人卻以103年3月17日府農企字第1030050016號函，以參加人農地有未依法令興建之農業設施，係違反「農業用地容許作農業設施使用審查辦法」（98年3月16日修正名稱為申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法）等相關法令，與理事資格無涉，駁回上訴人之申請，明顯違背其應遵守之法令規章。然原審不查，對於被上訴人未依法行政之違法行為竟未予糾正，率爾作出上訴人敗訴之判決，此舉不啻宣告下級單位於行政行為時，可以違抗命令、恣意妄為。原審之判決已有行政訴訟法第243條第1項違背法令之情事。而何以前述農委會之行政規則和命令下級機關得拒絕適用，原審未說明理由，亦有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由或理由矛盾之違背法令情事。
㈢原審法院以農委會96年5月7日農輔字第0960116886號函（下
稱農委會96年5月7日函），擇取其中「扣除當初登記參選為農會理、監事之自有農地因移轉或違規使用之面積」，為其判決時僅扣除違規之121.98平方公尺之主要依據。惟查，此一函釋與上訴人主張的農委會90年8月15日函及96年2月26日函意旨相違背，該函中「扣除違規使用之面積」應指整筆扣除方為正確。且土地之移轉是以整筆計算，因此違規使用之面積也應整筆計算方能前後脈絡相符。則被上訴人以農委會96年5月7日函為其主張不須整筆扣除，僅須扣除違規使用面積即可之依據，顯然是斷章取義，蓄意曲解法令，原審不察竟予採用，明顯適用法規不當。
㈣農業發展條例於89年1月4日全文修正，立法者為了「確保農
業永續發展」及「促進農地合理利用增訂第32條，明訂主管機關對農業用地之違規使用，應加強稽查。再查，區域計畫法第22條，對於違規嚴重者尚須科以刑責，顯見立法者強烈要求農地不可以違規使用。則中央主管機關農委會在制訂各項有關農地的政策時，當然必須以達成立法意旨為目標，不許有農地違規的情況。農會理監事審查辦法乃農委會依據農會法第20條之1第2項授權訂定，則農會理監事審查辦法第2條第1項第1款中「直接從事農業生產」的意旨，農委會作出90年8月15日函及96年2月26日函，已非常明確指出農會理監事候選人持以登記參選的農業用地是否直接從事農業生產，必須「整筆」依照農地農用證明辦法之相關規定加以審認。農業用地若有不合法的違規使用即應整筆扣除，這完全符合立法者為了「確保農業永續發展」及「促進農地合理利用」，不許農地有任何違規使用的立法意旨。
㈤再按農會理監事審查辦法第7條及第8條第1項規定，若農地
有違規卻不須整筆扣除，則勢必要計算出違規的面積，而違規面積的計算，非僅須要專業的測量且需要有公信力。目前僅地政事務所能堪任，故如何能在受理登記後7天之內，將每筆農地的違規面積測出，並完成審認工作。但若規定不許有違規，則審查小組如認為有必要，僅須至現場依照「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」第4條至第6條內容加以審認即可，是否違規可以立判，這也是農委會解釋令要求農地必須整筆審認的專業考量之一。
㈥法治國家人民本來就有守法的義務，一般的農民違規使用農
地，已屬法所不容，更何況應為全體農民表率的農會理監事。所以農委會對於肩負須達成農會使命的理、監事參選人的積極資格，採取較嚴格的限制標準，即整筆農地不可以違規，洵屬有據。原審判決意旨以參加人持以登記參選的6,702.52平方公尺農地，只要保留4,000平方公尺合法使用即可，其餘的2,702.52平方公尺縱然違規使用，亦不影響其登記參選資格，完全背離保存優良農地免遭濫用流失之立法宗旨，而且僅須扣除違規面積即可的計算方式，實務上並不可行，原判決有適用法規不當之違背法令。
㈦農會理監事審查辦法雖未規定候選人之農地必須取得「農業
用地作農業使用證明書」，但是各地方農會辦理理監事選舉，均由參選人以「農業用地作農業使用證明書」代替，若參選人能附上此證明書，即推定以證明其農地的使用一切合法，而准予參選。被上訴人即以違法發放之證明書，於上訴人之訴願程序中被訴願審議委員會所採用，而認定參加人之農地使用合於農業之用，駁回訴願。而未再調查參加人農地的實際使用情形，作為參加人已合法使用農地的證明，因而駁回上訴人之訴願。則原審判決將農地農用證明辦法的使用限縮在核發「農業用地作農業使用證明書」上，與登記參選理監事之資格等問題無關，顯然在法規的適用上即有不當。
㈧農地農用證明辦法既涉及設施之合法認定，即不得謂該農業
使用證明與農會理監事選舉無關。更何況本案中，被上訴人及訴願機關均以參加人之農地有被上訴人核發之農業使用證明，因此判斷參加人合於農會理監事資格之條件。因此，自不能稱農地農用證明辦法與農會理監事選舉無關。因此，被上訴人違法核發在先，進而以該違法之使用證明認其合於農會理監事之登記與當選資格，即不能謂「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」之規定與農會理監事選舉無關。
㈨原審在高雄高等行政法院102年度訴字第499號判決中，對於
「直接從事農業生產」有相當精闢的論述，亦為上訴人起訴之依據。該判決已清楚說明「直接從事農業生產」之資格要件，限於符合農地保護政策之土地使用行為，農會理、監事成員負有為農會達成農業政策上保存優良農地免遭濫用流失之職責，參加人於農地上違法興建固定基礎設施，雖已拆除，但遺留的水泥基地，完全破壞了農地，至今無法再耕作，違反了農地保護政策，此舉即構成登記參選資格不符之事實。至於該案中被原審採用之農委會102年2月6日農輔字第1020204147號函，於上訴人給被上訴人之申覆書、農委會訴願書及本案的起訴書中均有援引，再加上農委會90年8月15日函及96年2年26日函均完全適用於本案，且有利於上訴人，原審卻隻字未提，顯已構成重要證物漏未斟酌之違背法令情事等語。
六、本院按：㈠上訴實體爭點之確定：
⒈針對長濱鄉農會第17屆理事之選舉，上訴人以「當選理事
王掙強（本案獨立參加人）不具參選資格，因此亦不得當選該農會之理事。又王掙強不得參選及當選長濱鄉農會第17屆理事，其本人即可遞補擔任該農會之理事」為由，向被上訴人提出檢舉，請求被上訴人作成「撤銷王掙強之農會理事候選人登記及當選登記」之行政處分，並經本院前審裁定（105年度裁字第372號裁定），認其對本案課予義務訴訟有主觀公權利存在。原審法院因此對本案進行實質審理，認為王掙強就長濱鄉農會第17屆理事之選舉，具備參選資格，當選合法，而作否准處分（該否准處分係以被上訴人103年3月17日府農企字第1030050016號函及103年7月4日府農企字第1030122919號函來表徵。此係因上訴人不諳行政救濟程序，前後二次為相同請求，而被上訴人分別以一般檢舉案及陳情案處理，其後才改按課予義務爭訴程序處理所致，此等程序事項之誤解及爭議不應影響上訴人尋求合法救濟之程序法上權利）。原判決亦認定該否准處分合法，上訴人因此提起本件上訴。
⒉被上訴人認定參加人王掙強具備長濱鄉農會第17屆理事選舉之參選資格，其認定理由可分述如下：
⑴參加人為長濱鄉農會之會員（此點上訴人並無爭議）。
⑵參加人符合農會法第20條之1第1項第3款所定之參選資
格構成要件（即「實際從事農業符合中央主管機關所定之資格」）。
①按該條款所定「實際從事農業符合中央主管機關所定
資格」之構成要件，其要件內涵之詮釋，依同條第2項規定（即「前項第三款農會理事、監事候選人實際從事農業資格之認定、審查程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之」），及依該條項授權制定之行為時「農會理監事候選人實際從事農業資格認定及審查辦法」（下稱行為時審查辦法）第2條第1項第1款之規定，其與本案有關之部分，應具備之要件如下所示：
A.持有自有農業用地（包括農、林、漁、牧用地）面積0.4公頃以上。
B.持有持續期間達6個月以上。
C.前開持有之自有農業用地必須「直接從事農業生產」。
②而認定參加人符合上開構成要件之法律涵攝則為：
A.參加人自73年10月1日起即因繼承而取得系爭土地之所有權，因此符合上述B.之構成要件要素。
B.系爭土地面積為6,702.52平方公尺（即0.6702公頃，其後又分割為二筆土地，分別以原地號及新增之81-1地號來表徵，分割後原地號土地面積為4,102.52平方公尺，81-1地號土地為2,600平方公尺），因此符合上述A.之構成要件要素。
C.系爭土地在分割前，扣除「未經申請建造執照之1樓平房建物（面積69.85平方公尺）、涼棚（面積
52.13平方公尺及蓄水池（72.38平方公尺）外，其餘面積6,508.16平方公尺部分之土地均由參加人實際耕作種植水稻，而蓄水池亦屬農業設施，因此共計有6,580.54平方公尺（0.6公頃以上）之土地用來「直接從事農業生產」，且時間超過6個月，因此同時符合上述A.B.與C.之三項構成要件要素。
⒊上訴意旨之論述，雖然事實主張與法律論駁夾雜，以致內容繁複不清，但核心論點不外是：
⑴農會理事參選資格要件中有關「持有自有農業用地直接
從事農業生產」構成要件要素，在法律解釋上以「特定地號之整筆農業用地，均直接從事農業生產」為必要。
因此系爭土地在分割前，既然有部分土地非「直接從事農業生產」，即不符合上開參選資格之構成要件。⑵而有關「農業用地是否直接從事農業生產」構成要件要
素之判斷，其判準規範應採「整筆（地號）土地審查」原則，在法律解釋層次之正確性，則可分從法之形式與法之實質二個層面來立論：
①從法之形式角度言之：
A.「整筆（地號）土地審查」原則之實證法規範基礎即為依農業發展條例第39條第2項（即「農業用地作農業使用之認定標準，前項之農業用地作農業使用證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之」）所授權制定之法規命令「農地農用證明辦法」。適用該辦法規定之結果，可確定參加人系爭土地「非直接從事農業生產」。
B.再者，主管機關行政院農業委員會就相關「農地農用」事項，甚或是「農會理事資格」審查事項，不管在通案適用之行政規則或作業規則，或在針對個案事實所為之函釋中，曾一再重申此等法律見解，且亦有本院（行政上訴狀第6頁誤載為「最高法院」）判決先例採行該等法律見解（本院96年度判字第487號判決），故應拘束各級行政機關，不得採行相反之法律見解。
C.在法律解釋上，應將「農業用地作農業使用證明書」作為證明「農業用地直接從事農業生產事實」之唯一證據，並認依行為時審查辦法第4條第1項第3款之規定，本案參加人應提出「系爭土地上固定基礎農業設施」之合法文件，又因其違法，絕無法提出，因此無法通過參選資格審查。
②從法之實質角度言之：
農會理、監事成員於職務上負有達成農會使命之職責，不得違反農地保護之農業政策。因此該農會理、監事參選人如參選前有違反農業政策之違規行為，則其在當選後執行農會事務過程中，即有違法疑慮，違背農會設立目的，進而減損農會會員對農會組織之信賴，所以不應認其有參選資格，此等較嚴格之限制標準，洵屬有據。本案參加人既有違規使用系爭土地之客觀事實存在，即不具參選資格（上訴意旨曾在「行政上訴狀」及「行政補充上訴理由狀一」中，二次為此等論述，但上訴人在行政上訴狀第13頁載明「此有鈞院102年訴字422號裁判意旨可參」云云，經本院以案號搜尋結果，不論高雄高等行政法院或本院，均無法找到相同內容之判決先例。本院再以「農會理」及「認定審查」字串為搜尋，同樣找不到相同或類似內容之判決先例，實不知上訴人此等論述內容在司法實務之來源。其後方從「行政補充上訴理由狀一」之記載得知，此等法律見解主要引自高雄高等行政法院102年度訴字第499號判決。另外上訴意旨在引用實證法時，對時際法部分也不嚴謹，例如沒有注意到法規命令「農地農用證明辦法」曾分別在96年11月21日、102年7月23日及105年11月30日經3次修正，條次及規範內容均有不同）。
㈡本院對前開各項上訴爭點之判斷結論及其理由形成：
⒈本案參加人之農會理事參選資格審查，依行為時審查辦法
第2條第1項第1款規定，有關「其持有6個月以上、面積超過0.4公頃之自有農業用地，有直接從事農業生產」之參選資格要件審查判斷，並無「整筆（地號）土地審查」原則存在，理由如下：
⑴從法之形式言，規範參選資格之實證法規定，從未明定
其要件為「面積超過0.4公頃之『同一地號』自有農業用地直接從事農業生產」。而只有要求「直接從事農業生產之自有農業用地，其面積超過0.4公頃」。實證法既已明定參選資格之積極要件上界，即無擴張積極要件範圍上界，增加實證法所無之積極要件。
⑵再從法之實質立論，土地基本上連成一片，只能透過自
然環境（例如河海、山嶺、懸崖或深溝）或人為設施（例如建物或工作物之坐落）等因素予以「特定化」。至於地號之界定及劃分，純粹為了因應「產權界定」需求所為之抽象區隔，隨時可以因應交易等需求，而打破重組或細分，與具體特定位置土地之使用現狀判斷，不僅在實證上可以全然分離看待，而在規範評價上也無連接之正當性，不然土地使用現狀之判斷即會受到無謂干擾，與不具正當性之區別對待，例如用一筆地號表徵面積為1公頃的土地，與用二筆地號表徵面積各0.5公頃的土地相比較，如果都只有0.5公頃供農用，為何單一地號土地與二筆土地號土地在實際供農用之判斷上，即應受到差別處遇﹖這樣差別處遇完全沒有規範上之正當性。
⒉再者，解釋行為時審查辦法第2條第1項第1款所定之「農
會理事參選資格」法定要件時，也無法透過法規命令「農地農用證明辦法」之適用，而引入「整筆（地號）土地審查」原則，理由如下：
⑴實則依農業發展條例第39條第1項之規定內容（即「依
前二條規定申請不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅、田賦者，應檢具農業用地作農業使用證明書，向該管稅捐稽徵機關辦理」）足知，依該條文第2項所授權制定之法規命令「農地農用證明辦法」，基本係供相關土地稅捐減免課徵之用，與農會理事參選資格之審查全然無涉，故無法在農會理事參選資格法定要件之判斷上予以援用。
⑵前開法規命令「農地農用證明辦法」之所以採取「整筆
（地號）土地審查」原則，有稅捐稽徵成本之考量，簡言之，土地稅制中之稅基量化，會與土地面積連結，而在土地登記作業上，特定地號土地之面積必然固定且登載於土地登記簿中，便於稅捐之計算及課徵。同時也正因為該「農地農用證明辦法」基於「稽徵經濟」之考量，而採取「整筆（地號）土地審查」原則，以致忽略了一筆地號土地內之使用差異可能，因此於105年2月15日修正之「農地農用證明辦法」第6條中還特別明定「何等情況」，即使一筆地號之農業用地，有部分未作農用，仍可視為「農地農用」之例外情形。
⑶但該「農地農用證明辦法」所採取「整筆（地號）土地
審查」原則，對於農會理事參選資格法定要件之審查，並無適用之正當性。
⒊主管機關行政院農業委員會對實證法之解釋必須符合規範
本旨，並受行政法院之審查。而行為時審查辦法第2條第1款所定、有關農會理事參選資格之法定要件，其正確之法律解釋既如上所述，則原判決之法律適用即無違誤可言。
至於本院96年度判字第487號判決意旨，乃針對是否應發給「農地農用證明書」之法律爭議所為，與本案農會理事參選資格法定要件之審查無關，亦無在本案中援用之餘地。
⒋另外行為時審查辦法第2條係明定參選資格之積極實體法
定要件，同辦法第4條則規定「在農會內部審查階段，參選人為證明其具備第2條所定積極實體法定要件，所應提出之法定證明文件」。而依該辦法第4條之具體規定內容觀之，可知上訴意旨之主張均非有據，爰說明如下：
⑴該辦法第2條第1項第1款所定實體要件中之「農業用地
直接從事農業生產」一節，在同辦法第4條第1項各款規定中，並未要求參選者應提出「農業用地作農業使用證明書」之法定文書證據，來證明其事。
⑵至於該辦法第4條第1項第3款所要求提出之「固定基礎
農業設施合法文件」，乃是對應於同辦法第2條第1項第1款所定「利用農業用地上依法核准之自有固定基礎農業設施（指室內場地及設備）0.2公頃以上，持續持有達六個月以上，並直接從事農業生產」之實體法定要件事實之證明，因此與本案法定要件事實之證明無涉。
⒌至於上訴意旨中有關「農會理事參選人在參選前對農地之
使用方式，不能有違反涉及『農地保護』農業政策之違規行為存在，如果有此行為，事後當選理事而執行農會事務時，其執法忠實性及可信賴性，都會受到會員質疑，而不具適任性。因此只要參選者之農地使用有違規情事，即不應許可其參選」之法律論點，基於以下之理由，並非可採。
⑴首先必須指明，這個法律論點如果成立，基本上是從參
選者之主體負面屬性為其立論基礎，而與行為時審查辦法第2條第1項第1款所定、以「農會會員確有實際農業活動」為許可基礎之積極資格法定要件內容沒有太大之關連性。而且也與「整筆（地號）土地審查」原則之適用沒有直接關連性，就以前面所舉之例來說明，同樣是2塊1公頃之特定範圍農地，一塊農地用一個地號來表徵，另一塊農地則用面積各0.5公頃之土地來表徵，二個使用者皆是將其中0.5公頃供農用，另外0.5公頃違規使用。如果按照上訴人主張適用之「整筆（地號）土地審查」原則標準，結果土地以二個地號表徵之使用者可以合法參選，土地以一個地號表徵之使用者卻因此被剝奪參選資格，其間差別處遇之正當性何在﹖由此可見此等上訴主張缺乏理論上之一貫性。
⑵再者，特定主體對某筆土地之實際使用方式，如果違反
國土規劃之公法管制規範，其法律效果或為處罰，或為賠償、或者以土地為強制對象，要求回復原狀，或以實力強制排除不法現狀。但因此對土地違規使用者剝奪其參與公眾事務之資格或機會，在規範上實屬罕見，必須有其得以正當化之規範價值存在。而在實證上「農地不作農用」之態樣眾多，是否一定都會威脅到「農地續作農用」之永續使用目標，不可一概而論，更不能因此即論斷「一有農地之違規使用，即不具農會理、監事之適格性」，上訴人此等論點，於法難謂有據。
⑶事實上農會法第20條之1及第20條之2已分就農會理、監
事參選人之積極資格要件與消極資格要件為規範。本案上訴人前開「主體負面屬性」之法律主張，即使假設在立法政策上尚有考量餘地，該等主張內容在規範屬性，亦屬「例外不得參選理、監事之消極資格要件」，如果立法者有意加以規範，亦應在農會法第20條之2中為規範，現該條文對此情形未加規範（農會法第20條之2之規定內容為：農會會員有下列情形之一者，不得登記為農會理、監事候選人；已登記者，應予撤銷或廢止，其已當選者，亦同：……一、積欠農會財物、會費、事業資金、農業推廣經費；或（自民國90年1月1日起）在農會或其他金融機構之借款有1年以上延滯本金返還或利息繳納之紀錄；或對農會有保證債務，經通知其清償而逾1年未清償者。……二、有第15條之1第2款至第9款情形之一者。……三、曾於擔任農會選任或聘、僱人員期間，因受刑之宣告確定，被解除職務未滿4年者。……
四、曾任法人宣告破產時之負責人，破產終結未滿5年者。），即不能透過對參選資格積極要件之曲解，自行「新增」實證法未明定之「參選資格消極法定要件」。
⑷上訴意旨所引用之高雄高等行政法院102年度訴字第499
號判決，其法律論點對本院並無拘束力，而本院基於以上理由，亦認其法律見解為不可採，爰併此敘明如上。
㈢綜上所述，原判決認事用法均無違誤，上訴意旨指摘原判決違背法令云云，其各項上訴理由均非有據，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 12 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 姜 素 娥法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 1 月 16 日
書記官 葛 雅 慎