最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第28號上 訴 人 鍾雪娥（即鍾雪娥等51人之被選定當事人）
陳萬吉（即鍾雪娥等51人之被選定當事人）郭有臺（即鍾雪娥等51人之被選定當事人）共 同訴訟代理人 黃文崇 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 葉俊榮被 上訴 人 行政院代 表 人 林全上列當事人間確認行政處分無效事件，上訴人對於中華民國105年7月28日臺中高等行政法院105年度訴字第55號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、前臺中縣政府（臺中縣與臺中市於民國99年12月25日合併為臺中市）辦理大甲溪粵新堤防工程，為取得該工程所產生之浮覆地（○○○鎮○○○段1314、1315、1316、1317、1320、1321、1322、1323、1324、1325、1326、1327、1328、13
29、1318、1319、1330、1331、1332地號及下新段1014地號等20筆土地，下稱系爭土地）所有權，依國有財產法施行細則第15條及「關於水道河川浮覆及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」（於91年8月9日修改名稱為「關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」）第6點（現行為第5點）規定，於85年1月23日以85府工水字第20344號函經臺灣省政府轉報被上訴人行政院於85年6月1日以台內地字第0000000號函復照准辦理。大甲溪粵新堤防工程施工期間，因民眾不斷抗爭阻撓及九二一地震影響，造成工程延宕，嗣於93年12月31日完工，94年1月13日驗收完竣後，前臺中縣政府以94年3月31日府工水字第0940082663號函檢送實測成果之有關圖冊，報經被上訴人行政院於94年10月21日以院授內中地字第0940053302號函（下稱行政院94年10月21日函或系爭函文）復略以：「……本案土地實測結果經核對與原核准範圍相符，同意按實測面積25.383247公頃（○○○鎮○○○段○○○○○號等20筆土地）登記由前臺中縣取得所有權。
」並於94年11月囑託前臺中縣東勢地政事務所辦理土地所有權第一次登記。經前臺中縣東勢地政事務所依土地法第55條規定公告15日（94年11月28日起至94年12月13日止），上訴人郭有臺、選定人劉孟松、選定人徐德有等3人於94年12月13日依土地法第59條之規定，以書面向該所提出異議，該所依調處及民事訴訟判決確定結果，於98年間辦竣所有權第一次登記為「臺中縣」所有。上訴人鍾雪娥、上訴人陳萬吉2人及選定人羅秀滿等46人未於公告期間提起異議，爰於公告期滿後，於95年間完成所有權第一次登記。嗣99年臺中縣及臺中市合併，原臺中縣有財產依地方制度法第87條之3規定，由合併後之臺中市概括承受，系爭土地所有權移轉登記為「臺中市」所有。原審原告鍾雪娥等51人（依行政訴訟法第29條第1項規定，選定鍾雪娥、陳萬吉、郭有臺等3人為被選定當事人，其餘48人脫離本件訴訟，下稱上訴人）長期於系爭土地上居住或種植，為免除臺中市政府依刑法竊占罪查處，遂提起本件確認行政院94年10月21日函無效之行政訴訟，經原審法院以105年度訴字第55號判決（下稱原判決）駁回，上訴人不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）系爭土地位於大甲溪河川區域外，百年前經日據調查為稻田，是上訴人賴以養家且部分因48年發生八七水災後無力繳稅而塗銷權狀（但土地並未流失），上訴人重整家園以占有名義使用土地迄今達數十年以上，前臺中縣政府於85年間以不實新生地計畫圖，向臺灣省政府主張系爭堤防施工後可產生河川浮覆地18.15827公頃，轉陳被上訴人行政院以94年10月21日函，核准將系爭土地由前臺中縣政府取得土地所有權。惟查行政院94年10月21日函有下列8項重大明顯瑕疵：⑴河川浮覆地計畫圖不實，將不屬水道土地劃成水道浮覆地。且實測結果25.383247公頃與原核准範圍18.15827公頃相差7.224977公頃（都市計畫公告有2.3816公頃在大甲溪河川區）。⑵堤防工程未完竣卻准予登記，違反行政院85年6月1日台內地字第0000000號函令需工程完竣後3個月內將實測結果有關圖冊送被上訴人內政部報院核備，再行辦理所有權登記之規定。⑶准許登記非河川新生地為前臺中縣政府所有，違反國有財產法施行細則第15條第3項所規定限為河川新生地。⑷准許登記所有權土地，有約7公頃在大甲溪河川區域線內，為政府公告為都市○○道路用地等，違反行政程序法第111條第6款專屬管轄及水利法第82條不得逕為分割登記之規定。⑸准許前臺中縣政府未回復所有權，違反土地法第12條第2項應回復所有權之規定。⑹准許堤防工程不符經濟部水利署所制定堤防設置標準，難謂合法之堤防工程。⑺堤防偏離治理計畫線，違反公告堤防預定線（大甲溪主管機關公告之河川圖，水道位在堤防預定線左側，而前臺中縣政府提出之新生地計畫圖是將欲取得水道劃在堤防預定線之右側，兩者不符。）⑻中央補助新臺幣（下同）6,000萬元，違反國有財產法施行細則第15條所規定限為經地方政府投資者。（二）上訴人於104年10月15日向行政院提出聲請書（該次聲請，含上訴人在內共162人），主張行政院94年10月21日函有重大明顯瑕疵而無效，行政院於104年10月19日以院臺建移字第1040056789號移文單移請被上訴人內政部卓處，而內政部又將聲請書移請臺中市政府逕復上訴人，上訴人不得已於104年12月31日向內政部請求確認系爭函文無效，經內政部以105年1月6日內授中辦地字第1050000393號函復略以，依國有財產法施行細則第15條第3項規定據以辦理，尚非屬無據等語。是依被上訴人內政部提出「內政部新生地產權取得」案卷第25頁，顯示系爭函文係由內政部代為決行，可證上訴人已踐行行政訴訟法第6條第2項所規定之必要程序要件。且依行政程序法第172條規定，以內政部為被告，係屬適當，又因牽涉被上訴人行政院之函復，故追加行政院為被告。（三）上訴人郭有臺、選定人劉孟松、選定人徐德有等3人於臺中縣東勢地政事務所公告期間有異議調處，駁回理由係「行政院核准登記由臺中縣取得所有權」，並見該所訴願答辯書：「本所僅執行行政院准予登記由臺中縣取得所有權之行政處分」，顯已對外發生法律上效果；又參本院96年度裁字第1956號裁定、96年度裁字第1349號裁定、90年度判字第388號判決等見解，可證系爭函文已對外發生具體特定法律效果，係行政處分。（四）依上訴人請願書主旨、系爭函文等內容，證明上訴人已向被上訴人內政部請求確認無效，且經內政部函復尚非屬無據。又依被上訴人所提出之相關裁判（臺灣臺中地方法院95年度訴字第2720號民事判決、原審法院93年度訴字第452號判決、94年度訴字第619號判決、95年度訴字第272號裁定、95年度訴字第299號裁定、93年度訴字第332號裁定、95年度訴字第494號判決、本院96年度裁字第1349號裁定、96年度裁字第1415號裁定、96年度裁字第1956號裁定），均與本件無關，非同一事由。（五）系爭土地非法令之水道及河川新生地。又行政院70年10月21日台財字第15088號函釋依法已逾期失效。另系爭土地為上訴人先民祖宗早年所持有，位於河川圖籍水道外，卻遭公權力搶走，造成上訴人反成竊占臺中市政府土地，惟有除去「同意由臺中縣取得所有權之行政處分」，才能免受上訴人等竊占之名，故本件請求已具備公法上之確認利益等語，聲明求為判決：確認行政院94年10月21日函（內政部中部辦公室代為決行）無效。
三、被上訴人內政部則以：（一）按國有財產法第2條第2項、行政院於60年訂頒「關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」第5點等規定，本件應由地方政府將計畫圖等資料函送內政部，並副本抄送財政部，將審核意見送內政部，由內政部代擬代判院稿核定；工程完竣後，地方政府將實測面積報行政院核備後，辦理所有權第一次登記。本件前臺中縣政府依上開法令規定程序，報經行政院核准取得系爭土地所有權，尚非無據。（二）行政院94年10月21日函係行政院與前臺中縣政府間內部所為職務上處理之指示，並未對外直接發生法律效果，依改制前行政法院41年判字第15號、48年判字第99號判例等意旨，非行政處分。（三）上訴人倘對前臺中縣政府94年間依行政院94年10月21日函取得系爭未登記土地權利有所爭執者，核屬私權爭執，自應於前臺中縣東勢地政事務所94年11月間辦理土地所有權第一次登記公告期間提起異議，並依土地法第59條規定申請調處，不服調處者，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之（本院96年度裁字第1349號裁定、行政院95年院臺訴字第0950082720號訴願決定參照）。是以，本件上訴人郭有臺、選定人劉孟松、選定人徐德有等3人已於公告期間提起異議，並依土地法第59條規定調處後，經民事法院判決確定在案，自應依法院判決結果辦理；上訴人鍾雪娥、陳萬吉2人及選定人羅秀滿等46人未依規定提起異議，而於93、94及95年間屢次對前臺中縣政府、臺中縣東勢地政事務及被上訴人內政部提起行政訴訟，均經本院及原審法院駁回確定，而仍以同一事由提起行政訴訟，自非合法等語，資為抗辯。
四、被上訴人行政院則以：（一）行政院94年10月21日函同意前臺中縣政府按實測面積取得系爭河川浮覆地所有權，係行政院就所屬機關呈請核示事項所為指示處理之命令，既非對外部人民所為之法律行為，並不對外發生具體特定之法律效果，依改制前行政法院48年判字第99號判例之意旨，不符合行政處分之要件，故上訴人對之提起行政訴訟，於法即有不合。（二）依行政訴訟法第6條第1項，若提起確認行政處分無效之訴，不具即受確認判決之法律上利益，即為欠缺權利保護必要要件，應以判決駁回之。本件上訴人為與臺中市政府間因土地占用問題，請求確認行政院94年10月21日函無效，其請求乃基於上訴人對系爭土地權利之爭執，屬私法爭議，與公法上法律地位之侵害無涉，故上訴人之請求並不具備公法上之確認利益，應循民事訴訟程序解決。（三）本件上訴人郭有臺等人多次就行政院核准前臺中縣政府依法律程序，取得大甲溪粵新堤防工程所產生之河川浮覆地乙事，一再濫提訴訟，有本院96年度裁字第1956號裁定、96年度裁字第1349號裁定、90年度判字第388號判決可稽等語，資為抗辯。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依行政訴訟法第6條第1項前段及第2項等規定，所謂「即受確認判決之法律上利益」，係指法律關係之存否不明確，當事人主觀上認其法律上之地位有不安之狀態存在，且此種不安之狀態，能以確認判決將之除去者而言。又無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力，依行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定；而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵未達到重大、明顯之程度，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已（本院97年度判字第1號判決意旨）。（二）確認行政處分無效之訴訟，需已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後30日內不為確答者，始得提起，行政訴訟法第6條定有明文。觀之本件上訴人104年12月31日請願書、105年1月4日請願書及內政部105年1月6日內授中辦地字第1050000393號函等意旨，上訴人未向被上訴人行政院請求確認行政處分無效，即逕行提起本訴，請求確認行政院94年10月21日函無效，自屬不合法，應依行政訴訟法第107條第1項第10款裁定駁回之。（三）依行政院94年10月21日函之內容，係前臺中縣政府就東勢鎮大甲溪粵新堤防工程所產生之河川浮覆地實測結果報行政院核備，行政院准予核備，屬機關間職務上之核備性質，未對外直接發生法律效果，依改制前行政法院41年判字第15號判例、48年判字第99號判例等意旨，行政院94年10月21日函自非屬行政處分，上訴人請求確認行政院94年10月21日函無效，亦非合法。（四）上訴人主張行政院94年10月21日函有重大明顯瑕疵應無效，惟行政院94年10月21日函僅針對前臺中縣政府函為辦理東勢鎮大甲溪粵新堤防工程所產生之河川浮覆地實測結果報行政院核備，行政院經核對結果與原核准範圍相符，而予以核備，並同意按實測面積25.383247公頃登記由臺中縣取得所有權，並無上訴人主張有行政程序法第111條第4、5、6款之情形及同條第7款所謂「重大明顯瑕疵」之可言，上訴人之起訴事實亦未說明系爭函文有何「重大明顯之瑕疵」，自難認有理由。（五）按提起行政訴訟應以適格當事人始足當之，若當事人不適格，則欠缺權利保護要件，應以判決駁回之。本件行政院94年10月21日函之作成名義係行政院，則上訴人提起行政訴訟爭執之對造應為行政院，而非內政部，然上訴人執意列內政部為對造，其當事人顯不適格，自應以判決駁回等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略謂：（一）行政院94年10月21日函係前臺中縣政府取得系爭土地所有權之依據，並因該函許可之土地非河川新生地及水道浮覆地，原屬上訴人之祖宗田，致上訴人喪失取得及回復系爭土地所有權之權益，故行政院94年10月21日函應屬行政處分。又參酌本院96年度裁字第1956號裁定、96年度裁字第1349號裁定；原審法院95年度訴字第332號判決、95年度訴字第299號判決、94年度訴字第619號判決及臺中縣東勢地政事務所訴願答辯書內文等，均認行政院94年10月21日函為行政處分。另上訴人為行政院94年10月21日函同意前臺中縣取得系爭土地所有權決定之相對人，且行政院94年10月21日函同意前臺中縣辦理大甲溪粵新堤防工程所產生之河川浮覆地取得所有權，即屬公物變更，均可證行政院94年10月21日函係屬行政處分。惟原判決未斟酌上情，認定行政院94年10月21日函非屬行政處分，違反司法院釋字第156號及第423號解釋，有不適用法規、適用法規不當之違法。（二）上訴人於原審程序中主張內政部受行政院之授權，依行為時關於水道河川浮覆及道路溝渠廢置地所有權歸屬原則第6條及國有財產法施行細則第15條第3項規定核准系爭土地登記為前臺中縣所有，然該核准究屬多階段行政處分之最後核准處分，抑或行政院或被授權之內政部究以何函文為核准處分，原審程序中審判長未予闡明，違反行政訴訟法第125條規定，有不適用法規之違法。（三）內政部於原審105年4月19日準備程序時已自認上訴人提起本件行政訴訟前，有向行政院提出確認行政院94年10月21日函有無效情事。又上訴人於104年10月15日向行政院提出之聲請更正書已提及：行政院94年10月21日函有重大瑕疵，為行政程序法第111條規定無效、同法第117條規定撤銷；上訴人104年12月31日及105年1月4日之請願書皆載明請求確認行政院同意由臺中縣取得所有權無效等，惟原判決以上訴人請願書未有受文者而認非向行政院遞送為由，即認上訴人未向行政院提請確認無效，違反行政訴訟法第134條規定，有未盡職權調查之情事。（四）上訴人於原審起訴狀事實欄、後續狀內及言詞辯論時皆陳明行政院94年10月21日函有重大明顯瑕疵，並提出相關證據待證之，惟原判決均未調查，遽認上訴人未提出系爭函文有何重大明顯瑕疵之說明而予以敗訴判決，有理由不備之違法。（五）上訴人向行政院確認行政院94年10月21日函有無效情事，行政院移轉至內政部並通知陳情人，依行政程序法第172條規定，內政部即為適當受理機關。又上訴人向內政部請求確認行政院94年10月21日函有無效情形，內政部以其名義函復及行政院函復原審法院「係授權內政部代擬代判院稿核定」等相關函文，可證內政部代行院函無效，於法有據，而內政部對本件行政行為認為有效，是上訴人即有確認之必要，故上訴人就行政院94年10月21日函向內政部請求確認該行政處分無效，並無不適格等語。
七、本院按：經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨再論述如下：
（一）「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第6條第1項前段及第2項分別定有明文。又「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。（二）原判決以：系爭函文即行政院94年10月21日函實係前臺中縣政府就東勢鎮大甲溪粵新堤防工程所產生之河川浮覆地實測結果報行政院核備，行政院准予核備，屬機關間職務上之核備性質，並未對外直接發生法律效果，自非屬行政處分等語，經核無違行政處分定性之原則。至於上訴人所指之本院96年度裁字第1956號、96年度裁字第1349號裁定；原審法院95年度訴字第332號、95年度訴字第299號、94年度訴字第619號判決，均未涉及系爭函文是否為行政處分之認定，上訴意旨主張系爭函文使原屬上訴人之祖宗田，喪失取得及回復系爭土地所有權之權益，應屬行政處分，且上開本院及原審判決均認系爭函文為行政處分云云，顯有誤會。又系爭函文既非行政處分，即不生是否為多階段行政處分之問題，亦不生系爭函文是否為核准處分之問題，上訴意旨主張原審法院未予闡明，違反行政訴訟法第125條規定云云，自屬無據。（三）上訴人於104年10月15日向行政院提出之聲請更正書（原審卷第279頁）僅提及上訴人於9月28日發現103年都委會紀錄「堤肩偏離水道治理計畫線」仍是土堤，證明工程未完竣，搶登記非河川新生地所有權，違反行政院規定意旨，有重大明顯之瑕疵等語，並未提及系爭函文有重大明顯之瑕疵。至於上訴人104年12月31日及105年1月4日之請願書，均未以行政院為請願對象，原判決認上訴人並未向行政院請求確認行政處分無效，即逕行提起本訴，違反行政訴訟法第6條第2項規定，經核並無不合，上訴意旨主張其聲請更正書有提及系爭函文有重大瑕疵，其請願書有載明請求確認行政院同意由臺中縣取得所有權無效，原判決未予查明，有未盡職權調查之情事云云，與事實不符，核無足採。且行政院系爭函文既非行政處分，與上訴人是否曾向行政院請求確認系爭函文無效無關。（四）依上訴人於原審之起訴事實、歷次書狀所載，及在原審歷次開庭之陳述，上訴人所主張之重大明顯瑕疵，或指其他行政措施而未提及系爭函文，或雖提及系爭函文，惟仍未能明確指出系爭函文究有何具體重大明顯之瑕疵，且作成系爭函文者既係行政院，則上訴人請求確認系爭函文無效，自應以行政院為被告，其以內政部為被告，自屬當事人不適格，以上亦經原判決闡述甚明，上訴意旨仍執前詞，主張原判決未予調查即遽認上訴人未提出系爭函文有何重大瑕疵之說明，有判決不備理由之違法，且內政部代擬代判行政院院稿應屬無效云云，亦屬無據。（五）綜上所述，原判決業已說明其判斷之依據及得心證之理由，經核並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 19 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 楊 得 君法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 1 月 19 日
書記官 伍 榮 陞