最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第20號上 訴 人 財團法人苗栗縣私立親民啟能教養院代 表 人 周本昌訴訟代理人 錢炳村 律師被 上訴 人 苗栗縣政府代 表 人 徐耀昌上列當事人間身心障礙者權益保障法事件，上訴人對於中華民國104年10月1日臺中高等行政法院104年度訴字第189號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人與被上訴人原依身心障礙者權益保障法（下稱身保法）第65條第2項規定，訂有「苗栗縣政府轉介安置身心障礙者接受日間照顧及住宿式照顧費用補助委託契約」（下稱轉介安置契約），將於民國103年12月31日屆滿，為辦理契約次年度換約事宜，被上訴人請上訴人於103年12月31日將前所檢送之104年度轉介安置定型化契約書完成用印及加蓋騎縫章後送被上訴人憑辦。上訴人要求刪除該契約書第13條第1項「或受主管機關辦理之評鑑成績在丙等以下（含丙等）時，被上訴人得隨時終止契約」等內容（下稱系爭條款），被上訴人不同意，惟上訴人逕將刪除系爭條款之契約書用印及加蓋騎縫章後向被上訴人陳報，被上訴人遂以103年12月31日府勞社障字第1030278850號函（下稱系爭函）復上訴人略謂：因考量民眾權益及實際需要仍勉與上訴人續約，惟上訴人執意刪除系爭條款內容，顯與相關規定不符，故僅自104年1月至3月暫與上訴人續約，同年4月起終止契約。上訴人循序提起行政訴訟，經原判決駁回，復提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：上訴人係依法申請設立許可之社福機構，依身保法第65條第1項、第2項規定，被上訴人應與上訴人簽訂安置轉介契約。而身保法第64條第2項規定：「……經評鑑成績為丙等及丁等者，主管機關應輔導」，並無經評鑑成績為丙等及丁等，即不應簽訂轉介安置書面契約之明文，故被上訴人辦理身心障礙者轉介安置接受日間照顧及住宿式照顧費用補助機構簽約要點（下稱被上訴人簽約要點）第5點、第6點牴觸身保法第65條，被上訴人引之為不與上訴人續約之規定，自有違誤云云。因此，求為判決訴願決定及系爭函均撤銷，被上訴人應與上訴人訂立轉介安置契約（期間自104年4月1日起至同年12月31日止）。
三、被上訴人則以：依身保法第64條規定可知，上訴人主張刪除之系爭條款，乃被上訴人判定是否續約之主要依據，倘加以刪除，即無法判定是否為適法簽約對象，對安置於上訴人內之院民權益影響甚鉅，上訴人執意刪除系爭條款，顯見其漠視前開規定與院民權益甚明，依被上訴人簽約要點第5點、第6點規定，被上訴人當不予續約，遂作成原處分，並無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依被上訴人簽約要點第3點及第5點所示，契約屆期申請換約之機構，除須符合該要點之規定外，1年內應無違反與被上訴人簽訂契約之規定，始得辦理續約，足見續約應經申請程序及被上訴人審查後予以准駁。上訴人提出相關文件而為續約之申請，既經被上訴人僅准許自104年1月1日起至104年3月31日止暫予續約，104年4月起予以駁回，自屬發生規制效力之行政處分。本判決事實概要欄所載之事實，信而有徵，揆諸身保法第65條等規定，系爭函並無違誤，上訴人請求並非可採。訴願決定以系爭函非行政處分，因此不受理，其理由雖有不同，惟駁回上訴人申請意旨之結果並無二致，仍應予維持。
五、上訴意旨除復執與起訴主張相同之論證外，另略以：㈠系爭函之性質，原判決理由論述未明且前後不一，有不備理由及理由矛盾之違法：又原審既對上訴人所請求之標的、訴訟類型有疑義，卻未於訴訟中盡闡明義務，致上訴人無法就此為適當完足辯論，有違行政訴訟法第125條規定。㈡縱被上訴人有必要自104年4月份起終止轉介安置契約，亦應先依行政程序法第146條第3項規定補償上訴人所受財產上損害；被上訴人未提出任何補償措施，原判決不察，復未交代被上訴人不需補償之理由，顯有未盡調查義務與理由不備之違法。㈢依身保法第65條第2項規定可知，被上訴人並無不與上訴人簽訂轉介安置契約之裁量權，亦不得因評鑑結果為丙等、丁等即不再續約，上訴人刪除系爭條款，理由洵屬正當，系爭函有違法律保留原則；又苗栗縣境內經評鑑為丙等之社福機構非上訴人一家，惟被上訴人僅對上訴人不予續約，有違行政程序法第6條規定。
六、本院核原判決結論並無違誤，茲再就上訴意旨論述如次：㈠按行為時身保法第2條第1項規定：「本法所稱主管機關：在
中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」（104年12月16日中央主管機關變更為衛生福利部）第62條第1項規定：「直轄市、縣（市）主管機關應按轄區內身心障礙者人口特性及需求，推動或結合民間資源設立身心障礙福利機構，提供生活照顧、生活重建、福利諮詢等服務。」第63條第1項，第2項前段：「（第1項）私人或團體設立身心障礙福利機構，應向直轄市、縣（市）主管機關申請設立許可。（第2項）依前項規定許可設立者，應自許可設立之日起三個月內，依有關法規辦理財團法人登記，於登記完成後，始得接受補助……」第65條第1項、第2項及第3項規定：「（第1項）身心障礙福利機構應與接受服務者或其家屬訂定書面契約，明定其權利義務關係。（第2項）直轄市、縣（市）主管機關應與接受委託安置之身心障礙福利機構訂定轉介安置書面契約，明定其權利義務關係。（第3項）前二項書面契約之格式、內容，中央主管機關應訂定定型化契約範本及其應記載及不得記載事項。」第71條第1項第2款規定：「直轄市、縣（市）主管機關對轄區內之心身障礙者，應依需求評估結果，應提供下列經費補助，並不得有設籍時間之限制：……二、日間照顧及住宿式照顧費用補助。……」據此，行為時內政部與縣（市）政府分別為身保法之中央、地方主管機關，為達成維護身心障礙者權益之公行政目的，內政部有就如何結合縣（市）政府、身心障礙福利機構與受服務者間關係，訂定轉介安置定型化契約以明確化渠等權義之權限；縣（市）政府則有循上開內政部所制定之定型化契約所載權益限界，結合民間資源設立身心障礙福利機構，提供身心障礙者生活照顧之義務。
㈡職是，縣（市）政府循內政部所制定之定型化契約與身心障
礙福利機構締約，就其所安置之人數予以補助，其目的在達成提供身心障礙者生活照顧之公共利益，而非增進受補助之身心障礙福利機構利益。身心障礙福利機構主客觀條件上是否能提供身心障礙者適當之安置，當然為縣（市）政府是否與之締結轉介安置契約之必要且首要考慮。身保法第65條第2項關於縣（市）主管機關應與接受委託安置之身心障礙福利機構訂定轉介安置書面契約之規定，在於揭示雙方應依據內政部所制定之定型化契約範本訂立書面契約，約明權利義務關係，而非課予縣（市）政府應與身心障礙福利機構締結轉介安置契約之義務。此等轉介安置契約之締結乃基於契約雙方等值性之意思表示合致而成立，並非人民依法申請事件，而由國家以具公定力之行政處分作成之。
㈢復參據內政部依身保法第65條第3項授權發布98年11月20日
內授中社字第09807184461號函所示「○○直轄市、縣（市）政府轉介安置身心障礙者托育/養護契約書範本」第13條第1項載明：「乙方（指機構）違反本契約規定，或受主管機關辦理之身心障礙福利機構評鑑成績在丙等以下時，甲方（指縣市政府）得隨時終止契約。」被上訴人亦援引為「苗栗縣政府轉介安置身心障礙者接受日間照顧及住宿式照顧費用補助委託契約」第13條第1項，其簽約要點第3點則規定：
「各機構申請本服務轉介安置簽約，應函送下列文件向本府提出申請：㈠……㈤機構參加最近主管機關評鑑（含督考）結果證明。」第5點規定：「契約屆期申請換約之機構，除須符合本要點之規定外，1年內應無違反與本府簽訂契約之規定，始得辦理續約。」第6點規定：「（第1項）本服務契約有效期限內，如機構參加主管機關辦理最近評鑑成績列丙等（含）以下者，本府得終止契約並將個案轉介安置至其他適合機構繼續安置，但於轉介前應聽取轉介安置個案之意願。（第2項）依轉介安置個案之意願或其他正當理由，以不轉介安置至其他機構為適當時，本府得視實際需要，暫不終止契約或續訂契約，但不得轉介安置新個案。」雖僅屬機關內部業務處理方式之一般性規定，然以身心障礙福利機構受評鑑之績效作為得否為轉介安置簽約之依據，非僅與身保法第5條規定無違，甚至應認係實現法律意旨之必要解釋，要無違背法律保留原則之可言，被上訴人依此為是否與身心障礙機構締結契約之依據，於法相符。
㈣經核，如事實欄所載事實，業據原判決認定在案，核與卷證
資料相符，亦為兩造所不爭執。是以，兩造原依身保法第65條第2項規定訂有轉介安置契約，被上訴人於原契約103年12月31日屆滿前，檢送104年度定型化契約書通知上訴人完成用印及加蓋騎縫章後函送被上訴人憑辦，可認係依定型化契約內容所為要約之引誘；上訴人逕刪除該契約書系爭條款而為契約之用印後，寄回被上訴人，其法律性質乃為要約，由於契約中重要之點，即系爭條款所揭示上訴人給付品質保證，兩造顯難合致，被上訴人以系爭函表示自104年4月起「終止契約」，其實係自斯時起不與上訴人締約之意，乃不為承諾之意思表示，尚非行政處分。上訴人聲明第1項，對之求為撤銷，為起訴要件不備，應予駁回。至於上訴人聲明第2項，求命被上訴人與之締約，則核無法律依據，上訴人援引身保法第65條第2項前述關於締結該類契約應以書面為之，以確認權利義務關係之規定，為締約請求之依據，顯然誤會該條項規範意旨，為無理由。原判決將系爭函定性為行政處分，雖有所誤，但實體論究系爭函與法相符，上訴人請求締約無理由之結論，則尚無不合。原審關於系爭函之法律定性與本院有所不同，致未明確闡明其內涵，但既已實體論證上訴人有不得請求締結契約之情事，是上訴人第1項聲明上之瑕疵雖導致起訴要件不備，然其實無礙於兩造於原審之攻防，也無涉於判決結論之形成，上訴意旨指摘原判決未盡其闡明義務，即無可採。至於原判決五㈢3以下關於系爭函非屬行政處分之論述，則係引據訴願決定內容。並對之批駁，上訴意旨竟持以謂為判決理由矛盾，顯有誤會。
㈤復且，被上訴人以上訴人不同意將系爭條款列為契約內容，
有礙於身心障礙者之福利，乃循簽約要點第5點、第6點，不為承諾締約之意思表示，核為實現身保法立法意旨之行政行為，業如前述。上訴意旨誤認被上訴人有依身保法第65條第2項與渠締約之義務，因此指摘被上訴人簽約要點第5點、第6點違背法律保留原則；復誤解被上訴人前揭不與之締約之行為，為終止契約，而循行政程序法第146條第3項指摘原判決未就其終止行政契約之補償為調查及說理，均有所誤；再者，系爭函係表示因上訴人不同意系爭條款而不與之締約，上訴意旨錯認其理由在於「上訴人經評鑑為丙等」，進而指摘被上訴人未就其他轄區境內經評鑑為丙等之身心障礙福利機構為相同措施，有違平等原則云云，容係出於與主管機關締結轉介安置契約其目的在利益其私人之誤解，亦無可採。㈥綜上，系爭函為被上訴人拒絕締約之意思表示，原判決以系
爭函為行政處分，實體論述被上訴人因上訴人不同意系爭條款而拒絕與之締約，依法並無不合，雖然關於系爭函之法律定性，容有所誤，但因此駁回上訴人於原審之訴求，則無違誤，應予維持。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 12 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 楊 得 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 1 月 12 日
書記官 吳 玫 瑩