最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第203號上 訴 人 臺北市政府代 表 人 柯文哲訴訟代理人 林傳哲 律師
蘇雅婷上 訴 人 「臺北市○○區○○段三小段285等二筆地號都市
更新地區（晶宮大廈）都市更新會」代 表 人 胡冠謀訴訟代理人 李成功 律師被 上訴 人 李志龍
李憶梅李憶蔓李志驤李憶櫻共 同訴訟代理人 李勝雄 律師
藍瀛芳 律師蔡易廷 律師
參 加 人 許月鳳訴訟代理人 李逸文 律師上列當事人間都市更新事件，上訴人對於中華民國104年12月29日臺北高等行政法院103年度訴更一字第6號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人臺北市政府（即原審被告，下稱原審被告）於民國91年10月9日公告劃定「臺北市○○區○○段三小段285地號等二筆土地都市更新單元」，嗣於91年11月6日核准上訴人臺北市○○區○○段三小段285等二筆地號都市更新地區（晶宮大廈）都市更新會（即原審參加人，下稱上訴人更新會）之籌組。上訴人更新會於93年2月19日將都市更新事業計畫暨權利變換計畫（下稱原計畫）送原審被告申請報核，經原審被告以95年1月9日府都新字第09570601200號公告核定實施，並以95年1月9日府都新字第09570601202號函通知參加人都更會核定實施。本件核定發布實施後，被上訴人李志龍、李憶梅、李憶蔓、李志驤、李憶櫻等5人（即原審原告，下稱原審原告）之被繼承人鄭葆珠以「土地持分比例不對稱。448號店面縱深雖較深，但前後均有出入動線，平均單價新臺幣（下同）42.5萬元是否合理」對其提出異議，於95年3月9日向原審被告申請調解，經原審被告依97年1月16日修正公布前之都市更新條例（下稱更新條例）第32條規定，於95年8月16日召開都市更新審議委員會專案會議，並於95年9月25日召開都市更新審議委員會第71次會議完成調解程序，決議調解不成。因鄭葆珠於○年○月○日死亡，原審原告續於95年11月20日以鄭葆珠繼承人身分申請調處。因更新條例第32條於97年1月16日修正，廢除修正前之調解與調處程序，依程序從新原則，無再續辦調處，應回歸更新條例第32條第1項規定，於一定時間內審議核復。原審被告遂召開97年9月8日都市更新及爭議處理審議會（下稱爭審會）第2次會議、97年10月6日爭審會專案會議辦理本件審議核復事宜，依該次專案會議決議意旨，原審被告於98年4月6日第14次爭審會決議通過「本案依98（應為97年之誤）年3月19日召開研商會議決議所提計算方式辦理找補作業，並作為爾後類此案件之通案處理原則。」並函請上訴人更新會依該方式計算之。經上訴人更新會計算後，提請98年7月6日爭審會第21次會議討論並決議：「本案參依臺北市不動產估價師公會所提之技術性諮商意見，有關異議人所有之後棟更新前權利價值以每坪365,000元評定之，並依98年4月6日本市都市更新及爭議處理審議會第14次會議確認之差額價金計算方式核計，決議本案實施者臺北市○○區○○段0○段0000000號都市更新地區（晶宮大廈）都市更新會應依97年1月16日修正公布後之都市更新條例（下稱都更條例）第32條第3項規定以現金找補予異議人鄭葆珠君之繼承人李志龍、李志驤、李憶梅、李憶櫻、李憶蔓等5人新臺幣736,547元整。」辦理本件審議事宜，並以98年8月13日府都新字第09830983800號函為核復處分（下稱第1處分），原審原告不服提起訴願，經內政部99年12月23日訴願決定不受理，原審原告另案提起行政訴訟，臺北高等行政法院（下稱原審法院）以100年度訴字第356號判決駁回，提起上訴，經本院以102年度判字第764號判決發回原審法院，經原審法院103年訴更一字第4號判決訴願決定關於原處分（即原審被告以98年8月13日府都新字第09830983800號函所為核復處分）部分及原處分均撤銷，原告其餘之訴駁回；原審被告及上訴人更新會不服，提起上訴，本院以105年度上字第387號事件審理中。期間上訴人更新會因施工時建造執照（下稱建照）之抽查與室內隔間變更等因素，曾辦理都市更新事業計畫之變更（下稱第1次變更計畫）申請，經原審被告97年6月3日府都新字第09730646101號函核定實施。嗣再因建照之抽查及共同負擔之增加，上訴人更新會先後擬具「變更（第2次）臺北市○○區○○段○○段0000000號都市更新地區（晶宮大廈）都市更新事業計畫暨權利變換計畫案」（下稱第2次變更計畫）、「變更（第3次）臺北市○○區○○段○○段0000000號都市更新地區（晶宮大廈）權利變換計畫案」（下稱第3次變更計畫），均報請原審被告核定，分別經原審被告99年7月23日府都新字第09931132702號函（下稱99年7月23日函或第2處分）、99年11月24日府都新字第09931933800號函（下稱99年11月24日函或第3處分）核定，原審原告不服，就第2處分、第3處分分別提起訴願，經內政部以99年11月23日台內訴字第0990232970號函（下稱99年11月23日函）、100年2月16日台內訴字第1000021506號函（下稱100年2月16日函）請原審被告依更新條例第32條第1項規定辦理審議核復。嗣原審被告於100年4月18日召開爭審會第63次會議決議：
「異議事項非屬該2次計畫變更之範圍，或非屬權利價值之異議，經大會審議結果為維持原核定之計畫內容。」並以100年6月22日府都新字第10030690800號函（下稱第4處分）核復在案。原審原告不服，主張「未獲分配原位次」、「環宇不動產鑑定股份有限公司作成之估價報告違法無效」、原處分機關違法不計算511/10,000土地持分於更新前之權利價值」、「原處分機關違法低估448號建物於更新前之建坪價值」，提起訴願，遭內政部100年12月28日台內訴字第1000251936號訴願決定駁回（下稱本件訴願決定），提起行政訴訟，經原審法院101年度訴字第309號判決駁回，本院102年度判字第765號判決（下稱本院發回判決）：原判決關於撤銷訴訟部分廢棄，發回原審法院。其餘上訴（即課予義務訴訟部分）駁回。嗣經原審法院103年度訴更一字第6號判決：本件訴願決定及原審被告99年7月23日函、99年11月24日函、100年6月22日函均撤銷。原審被告及上訴人更新會不服，遂提起本件上訴。
二、本件原審原告主張：本件原審原告對原審被告99年7月23日函及99年11月24日函所爭執者，實為系爭都更案事業計畫及權利變換計畫所定之分配方式、分配位置、估價報告、共同負擔費用等事項，非僅針對權利價值表示不服，原審原告請求追加撤銷上開2函，自無礙原審被告及上訴人更新會之攻擊防禦。原審原告既已針對上開99年7月23日函及99年11月24日函合法提起訴願，且原審被告及上訴人更新會亦就此等事項進行辯論，依行政訴訟法第111條第2項規定，應視為原審被告同意原審原告本件訴之追加，於法並無不合。又縱原審原告已於上訴人更新會92年12月17日（九十二）晶宮都更字第1217號權利變換分配通知書（下稱92年12月17日分配通知書）知悉將於93年1月31日進行公開抽籤程序，然上訴人更新會用以通知之93年1月27日（九十三）晶宮都更字第0117號函（下稱93年1月27日函）既未合法送達原審原告，則93年1月31日所舉行之系爭都更案公開抽籤作業程序即已違反都市更新權利變換實施辦法第11條第1項規定及司法院釋字第709號解釋要求確保權利人知悉資訊可能性，故此一公開抽籤作業所得之分配位置結果亦屬無效。且系爭都更案係由原土地及建物所有權人所自辦更新，自應以原位置分配為原則，上訴人更新會針對原審原告原有第448號更新單元之分配及強制代抽原審原告更新單元之行為，顯與平等原則有違。另原審原告被繼承人登記持分之511/10,000部分，屬於原審原告所有土地之財產權，如需排除土地登記之絕對效力，涉及限制人民財產權，自應以法律明文規定，不容內政部94年5月12日內授營都字第0940083192號函所附94年4月25日「續商都市更新事業計畫、權利變換計畫法規適用執行疑義事宜」會議紀錄予以侵害，該內容實已違反法律保留原則。上訴人更新會實應依原審原告被繼承人所登記持分511/10,000部分，核算原審原告更新前權利價值，不得僅以所謂合理持分比例計算權利價值，亦不得僅以增繳之地價稅補償云云。為此，求為判決：1、訴願決定及原處分（原審被告100年6月22日函）均撤銷。2、原審被告99年7月23日函及99年11月24日函均撤銷。
三、原審被告則以：原審原告於收受原審被告99年7月23日函及99年11月24日函後，並未續行任何救濟程序，依行政訴訟法第4條、第106條及訴願法第14條規定，早已逾越不變期間，原審原告追加訴之聲明就上開函續行救濟，於法未合，原審被告不同意該追加，應予駁回。又觀諸系爭都更案權利變換計畫第2次及第3次變更內容，顯然與原審原告主張未受93年1月31日通知抽籤內容、渠等所有權之估價或本院發回判決意旨所指之現金補償等爭執無關，且都市更新案之變更，並非一經變更則變更前已踐行之程序及行政處分均立即失效，必須視個案具體變更內容而定，原審原告以與第4處分無關之事項請求撤銷，自難認有理。又本院發回判決認本件原審原告分配之10C單元是否合法，即為審查第4處分是否合法前提，此與本院102年度判字第753號、101年度判字第534號判決所建置都市更新案件區分一般行政爭訟程序及審議核復案件二軌制未盡相符外，並有超出第4處分審查範圍之虞。又原審原告已在另案自承被繼承人鄭葆珠收受93年1月31日抽籤之開會通知，其程序利益並未受損，倘無視此一證據卻反而要求原審被告或上訴人更新會就10年前是否送達一事提出郵政回執，實過度保護原審原告程序利益而使公共利益形同具文。又更新前權利價值應以單戶買賣交易價值認定，土地持分多寡不應列為考量，並非先調整原審原告土地持分後才進行估價。而鄭葆珠448建號約35.34坪，土地持分竟為511/10,000，確有異常偏高情形，故內政部於94年就此特殊個案研商，建議於超過合理土地持分部分予以現金補償，此乃考量都市更新權利變換範圍內全體土地及建築物之合理價值為鑑價計算，以符公平，否則將產生原審原告持有約35.34坪建物，卻因土地持分較大，而可分得與其建物面積不相當之更新後建物，殊不合理云云，資為抗辯，求為判決駁回原審原告之訴。
四、上訴人更新會則以：上訴人更新會針對鄭葆珠在內之少數會員，特別以雙掛號函件交寄，有當時郵局出具之「交寄大宗限時掛號（掛號）函件存根」可證，且該存根所載鄭葆珠之寄達地址「臺北市○○路○段○○○巷○○○○○○號2樓」，並無錯誤。關於收受上訴人更新會92年12月17日分配通知書，原審原告從未爭執，僅稱其未收到93年1月27日函通知93年元月31日下午3時30分辦理公開抽籤作業，足證上訴人更新會確實依法於30日前將申請分配單元之申請書及載明不為申請將辦理公開抽籤之依據，並訂於93年元月31日下午3時30分於臺北市信義區正和里活動中心公開抽籤之全份文件，寄交予鄭葆珠，但鄭葆珠未提出申請，自僅能以抽籤方式為鄭葆珠決定分配單元，無違97年8月25日修正發布前之權利變換辦法（下稱修正前權利變換辦法）第11條規定。又關於原審原告就其分配之10C單元位置不服，業經最高法院駁回上訴而告確定，則上訴人更新會以公開抽籤方式分配原審原告之更新單元，顯已無可變更，且此抽籤方式分配部分，亦與本件訴訟顯無關聯。又本件可建產權面積之來源為全體原住戶之建物總面積，並非土地面積，更新後建物總面積，自應由全體原住戶按其原有個別建物面積之貢獻比共享。原審原告原持有土地511/10,000，雖因有其特殊歷史原因而高於正常之持分比例，惟其土地持分再多，亦無從對可建總面積提供任何貢獻，故原審原告主張依其土地持分應分得超過其原有個別建物所貢獻之面積，剝奪全體原住戶之合法權益云云，求為判決駁回原審原告之訴。
五、參加人許月鳳則以：修正前權利變換辦法第11條規定，未要求上訴人更新會於所提送之權利變換計畫中表明分配方式，縱觀該條修正理由，其目的係為賦予權利變換協議分配之彈性，並非強制要求權利變換計畫應表明分配方式，是分配方式在權利變換計畫中，係屬於可表明或者不表明之內容，發回判決卻以之作為廢棄更審前原判決之論據，顯有違誤。又郵政人員係依照信封上記載之地址送達予鄭葆珠，並非依「中華民國郵政93年1月27日劉大貝交寄大宗掛號函件執據」為送達。且本件都市更新案辦理多年，鄭葆珠在此之前所有通知與資料均有收到，且在此之後的所有通知與資料亦均有收到，唯獨93年1月27日之抽籤通知函沒有收到，此非事理之常。況信封之地址係以電腦繕打後列印黏貼於信封上，不可能發生上訴人更新會93年1月27日函地址書寫錯誤之情事。又原審原告既不否認收受92年12月17日分配通知書，則其自已知悉93年1月31日辦理公開抽籤之事宜，揆諸最高法院58年台上字第715號及54年台上字第952號判例要旨，當已可認為上訴人更新會之抽籤通知業已合法送達至鄭葆珠，而93年1月27日函，僅為再次提醒，況上訴人更新會依照公開抽籤作業辦法為鄭葆珠抽籤，已是必然之結果，無論鄭葆珠有無收受通知，對其權益實無影響云云，資為抗辯，求為判決駁回原審原告之訴。
六、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件原審原告不服原審被告核定系爭都更案第2次、第3次變更事業計畫暨權利變換計畫之第2處分、第3處分，分別向內政部提起訴願，經內政部以99年11月23日函、100年2月16日函請原審被告依都更條例第32條第1項規定辦理審議核復，原審被告即以100年4月18日爭審會第63次會議決議認定原審原告不服上開函所提起之訴願內容「非屬該2次計畫變更之範圍，或非屬權利價值之異議」，並於100年6月22日以第4處分核復原審原告。可知原審原告就第2處分及第3處分提起訴願，其不服之範圍不僅止於權利價值爭議，另就分配方式、分配位置、估價報告等事項表示不服，是內政部99年11月23日及100年2月16日函指示原審被告辦理審議核復，僅就權利價值爭議為處理，就其餘不服之部分漏未為決定，原審原告嗣就第4處分提起訴訟，前揭訴願機關漏未處理之部分，自亦在原審法院審酌範圍，是原審原告追加第2處分、第3處分為撤銷之標的，其請求基礎並未改變，合於行政訴訟法第111條第3項第2款規定。又第1處分訴訟程序尚未終結（按：業經原審法院於105年2月24日以103年度訴更一字第4號判決撤銷訴願決定及原處分，原告其餘之訴駁回），第2、3次變更計畫係以原計畫為基礎，再考量因建照之抽查及共同負擔增加之變化因素所為之部分修正，原審原告於本件訴訟爭執第2、3次變更計畫之基礎（原計畫相關事項，例如共同負擔、位置分配之部分），自係維護其權益之合法權利行使。易言之，第2處分、第3處分所核准實施之部分，自亦包括鄭葆珠土地僅計算其中147/10,000部分之更新前權利價值（其他364/10,000土地持分則予找補）、分配方式、分配位置之隱含內容部分。原審被告主張原審原告以與第4處分無關之事項請求撤銷云云，尚不足採。㈡依98年1月23日修正後民法第799條規定，是參與本件都市更新之建物，區分所有人基地之應有部分，超過其專有部分面積與專有部分總面積之比例者，固為合法，且國稅局亦依所有權狀所載土地持分全部課徵稅捐，但權利變換涉及區段重建及全體權利價值之平衡，與單一區分所有單元之個案評價自應有所區別。蓋權利變換非僅計算土地持分，更需計算更新單元內重建區段之合法建築物、他項權利及更新資金之總體平衡利益，且權利變換後之土地及建築物扣除折價抵付共同負擔後，其餘土地及建築物乃依各宗土地權利變換前之權利價值比例（而非持分比例），分配與原土地所有權人，可知土地持分登記雖有對世效力，但權利價值比例與土地持分比例於法理上可以不相當。觀諸過往因辦理建物第一次所有權登記之法令不周全，經常發生土地所有權人之持有房屋面積相同，然分得土地應有部分不相當且已超過合理比例。故而內政部邀集財團法人九二一震災重建基金會等民間及政府機關，共同研商作成之會議結論即94年5月12日內授營都字第0940083192號函檢送94年4月13日及25日召開研商「都市更新事業計畫、權利變換計畫法規適用執行疑義事宜」之會議結論（下稱94年4月25日會議結論），建議以土地持分較一般正常之持分偏高情況，予以現金補償，並列入共同負擔，雖無法律明文依據，但合乎都更條例第29條第1項權利變換計畫精神，此即為聯合貢獻原則，即「更新前土地及建物權利價值之計算，應先拆算土地及建物價值（依正常交易情形下之市場價值評估，以單戶買賣交易價值認定其更新前房地價值），求得更新前土地及建物對舊全棟大樓土地及建物之個別貢獻比例，並以該比例為計算基準，作為新建物可分得之價值，至大於貢獻比例部分之土地持分，則以現金找補，並列入共同負擔，而非以更新前之全部土地持分列入權利價值之變換」，此種聯合貢獻原則，並不僅限於「房屋價值16%，土地價值84%」之拆算，更進一步以房地總市值（土地占84%）來決定各更新單元土地持分對更新建物市價之貢獻度，有其客觀合理之依據，而此計算方法於本件都市更新案，亦經原審法院98年度訴字第802號判決，本院100年度判字第2093號判決合法，則有關權利價值變換之方法，於同一建物（晶宮大廈）之同一都市更新案，不宜分歧，自難為不同之認定。㈢依晶宮大廈更新前權利價值一覽表，可知鄭葆珠448建號約35.34坪，土地持分卻為511/10,000，確有異常偏高情形。關於應分配與原土地所有權人之更新後建物及土地之比例，依環宇不動產鑑定股份有限公司之估價報告摘要，為土地84%，建物16%，原審原告448號建物權利價值比例以92年9月之評價基準日計算土地及建物合計15,019,500元，並依前揭比例拆算土地市價為12,616,380元，原審原告土地持分權值比例為2.4197%，嗣因領取政府補助款之補助價值分攤於所有參與更新住戶，鄭葆珠原權利價值比例由2.4197%調整為2.4220%，原審原告提出權利價值異議後，原審被告參酌不動產估價師公會之估價建議，將原448號建物後棟權利價值由346,300元/坪調整為365,000元/坪計算，權利價值比例由2.4197%調升為2.4705%，但原審原告持有土地持分14.21坪卻占全部地主持有土地278.3坪之5.1060%，故依聯合貢獻原則，原審原告土地持分超過此權值比例（2.4705%）之部分（即364/10,000）未列入權利變換價值計算，而以現金補償，並列入共同負擔，並無不合。㈣原審原告主張應將其全部土地持分511/10,000列入權利變換計算，而94年4月25日會議結論違反法律保留原則云云，固不足採。惟按都市更新後參與重新分配者，依權利變換計畫所分配之建築物位置，對參與重新分配者之財產權尤有重大影響。參諸司法院釋字第709號解釋理由闡釋之正當行政程序精神，主管機關對於都市更新之實施者所提出之權利變換計畫書，應為實質審查。經查，第2次變更計畫、第3次變更計畫就未列入權利變換價值之土地持分（364/10,000）部分，僅以歷年土地稅捐列入共同負擔，而未將遺產稅列入共同負擔，顯有損於原審原告之權益。蓋94年4月25日會議結論，並未排除其他必要費用（例如遺產稅）亦可以現金補償，並列入共同負擔。本件原審原告非僅負擔未列入權利變換價值之土地持分（364/10,000）持有期間之土地稅捐，於鄭葆珠死亡後，亦須依照該持分價值繳納遺產稅，該遺產稅乃因法律規定而無可避免之更新必要費用，依聯合貢獻原則，自應以現金補償，並列入共同負擔。此部分原審原告雖未指摘至此，依職權調查原則，原審法院尚不受原審原告主張之拘束。是第2次變更計畫、第3次變更計畫未將前揭土地持分364/10,000之遺產稅予以現金補償並列入共同負擔，顯有損於原審原告權益，原審被告第2、3、4次處分就此未為實質審核，即准予核定或維持原核定之計畫內容，尚有未洽，自應予以撤銷。㈤本件實施者公開抽籤之時間係於93年1月31日，自應適用修正前權利變換辦法第11條第1項規定，系爭都市更新事業計畫因而未表明分配方式，自無不合。且未於規定期限內提出分配位置申請之土地所有權人及權利變換關係人，依修正前權利變換辦法第11條第2項規定，其位置即應以公開抽籤方式分配之。經查，上訴人更新會以92年12月17日分配通知書，請住戶於92年12月18日起至93年1月18日止之31天內就權利變換分配單元之位置提出申請，鄭葆珠及原審原告從未否認曾收受到該分配通知書，鄭葆珠即已明確知悉提出申請期間，及不申請之法定後果，然其並未於期限內提出申請，則依上開規定，即應以公開抽籤方式辦理，不得再主張依原地原戶（原位次或原位置）為分配。是原審原告主張公開抽籤方式分配位置並非合法云云，尚不足採。㈥惟依司法院釋字第709號解釋所闡釋之都市更新正當行政程序精神，是若土地所有權人及權利變換關係人不於期限內申請權利變換分配單元，雖有法定後果，但實施者仍須合法通知應於何時、何地、何方式公開抽籤，以充分保障土地所有權人及權利變換關係人之財產權、居住權。經查，上訴人更新會93年1月27日發函欲通知鄭葆珠公開抽籤之時間、地點、方式，但鄭葆珠正確之地址為臺北市○○路○段○○巷○○○○○○號2樓，而依「中華民國郵政93年1月27日劉大貝交寄大宗掛號函件執據」所載收件人鄭葆珠部分之寄達地名欄所載樓數，其究係2樓或五樓？扭曲難辨，送達者即有誤送達至「五樓」之可能。原審被告及上訴人更新會雖主張鄭葆珠獨93年1月27日之抽籤通知函沒有收到，不符合經驗論理法則云云。惟本件送達除上開劉大貝大宗掛號函件執據可供參考外，並無其他證據，該執據上之地址不清，自應由上訴人更新會負客觀舉證責任。而原審原告提出之原證36固可證明參加人更新會郵寄給鄭葆珠之其他郵件信封之地址係以電腦繕打後列印黏貼於信封上，仍不能證明93年1月27日抽籤通知函信封上記載之地址正確、鄭葆珠確有收到該函，原審被告及參加人主張尚不足採，即難認已履行合法通知程序。是上訴人更新會93年1月27日函，既未於事前合法送達予鄭葆珠，上訴人更新會於93年1月31日所舉行之公開抽籤作業程序即已違反修正前權利變換辦法第11條第1項規定，基此所得之分配位置結果即難認合法，第2、3、4處分仍予核定或維持原核定之計畫內容，即有違誤。本件訴願決定就權利價值爭議部分未予糾正，已有未合，另就分配方式、分配位置等不服事項漏未處理，均有錯誤，原審原告訴請撤銷，為有理由，爰判決如原判決主文所示。
七、原審被告上訴理由略謂：㈠行政訴訟法第111條第3項第2款所謂訴訟標的之請求雖有變更，應係指訴之變更之情形，然原審原告並未變更訴訟標的，而另行請求撤銷第2處分及第3處分，顯係訴之追加而非訴之變更，原審卻引用上開規定而准許訴之追加，已有判決適用法規不當之違背法令。又原判決對於內政部99年11月23日函及100年2月16日函之法律性質未置一詞，僅以上開2函「漏未為決定」而准予追加訴之聲明，似認係訴願決定，則上開2函既分別於99年及100年作成，原審原告卻遲至103年5月14日始提出訴之追加，顯已逾行政訴訟法第106條第1項所定不變期間，原判決竟准予追加，顯有判決不適用法規之違背法令。如若上開2函僅係行政處分，原審原告如不服，自應依訴願法第14條規定提出訴願，但原審原告早已逾越30日不變期間。況原審原告於收受上開2函後，並未續行行政救濟程序，渠等遲至103年5月14日始追加訴之聲明，顯逾越行政訴訟法第106條第2項3年不變期間之規定，且原審原告長時間不行使其訴訟救濟之權利，亦顯有權利失效之情形。原判決准予訴之追加，顯有判決不適用法規及適用法規不當之違背法令。㈡觀諸司法院釋字第709號解釋，並未對於權利變換計畫之細節有所著墨，再觀諸94年4月25日會議結論意旨，僅指示實施者宜就地價稅補償列入共同負擔，原判決自行推論「並未排除其他必要費用（例如遺產稅）」之結論，並要求強制列入共同負擔，顯逾越司法院釋字第709號解釋意旨及上開會議結論，增加法律所無之負擔。又依遺產及贈與稅法第1條第1項、第4條第1項及第13條規定，可知在減除扣除額及免稅額後，並非每位參與都市更新之所有權人均必須繳納遺產稅，遺產稅顯然並非參與都市更新之必要費用。且將遺產稅納入共同負擔之作法，不僅忽略地價稅與遺產稅之稅基及目的均有不同，更係擴大貧富差距之舉，更無法律授權，原判決顯有適用法規不當之違背法令。㈢原審原告主張所謂有364/10,000土地持分比例未估價，乃係以上訴人更新會決議補償地價稅檢討比例倒推而得，然此地價稅補償與更新前權利價值之評估，係屬二事。更新前權利價值之估價，是以住宅大樓之市場交易房地價值計算，並無調整鄭葆珠土地登記應有部分情形。是原審原告謂其原持有土地持分應列入全部估價，實無理由。原判決所稱原審原告未計入更新前權利價值之364/10,000土地持分云云，亦有誤會。㈣觀諸第2處分及第3處分及第4處分內容，均顯與原審原告有無收受上訴人更新會93年1月27日函合法送達、公開抽籤程序之爭執無關。原判決卻以此為由撤銷上開3處分，有適用法規不當之情形。況原審原告於另案稱鄭葆珠有收到93年1月31日開會通知（即上訴人更新會93年
1月27日函），足證其確實已收受送達。且舉證責任本非無窮無盡，倘無視此一證據卻反而要求原審被告或上訴人更新會就10年前是否送達一事提出郵政回執，若無法提出縱原審原告自認亦應認行政處分無效或撤銷，實已過度保護原審原告之程序利益而使公共利益形同具文。又本件都市更新案進行公開抽籤事宜，上訴人更新會更早於92年12月17日分配通知書之說明八、已有所記載，原審原告無從以未通知公開抽籤時間，指摘此項公開抽籤之進行有重大瑕疵，進而影響本件都市更新案相關計畫核定之可能。然原判決忽視上開證據，認為無證據證明鄭葆珠受合法送達，實有判決違背法令之情形云云。
八、上訴人更新會上訴理由略謂：㈠原判決基於上訴人更新會92年12月17日分配通知書已合法送達鄭葆珠之事證，而確認其知悉分配位置申請期限，及不申請之法定後果，上訴人更新會並無未履行合法通知程序之情事；詎原判決又以上訴人更新會無法證明鄭葆珠確已收到上訴人更新會93年1月27日函而判稱難認實施者於抽籤前已履行合法通知程序云云，與前述判決理由互有矛盾。況上訴人更新會92年12月17日分配通知書，方是關於選位申請及不於期限內申請即應以抽籤決定之正式、詳盡通知。反觀上訴人更新會93年1月27日函實係以通知會員大會及區分所有人會議為主要目的，函內雖簡略提及公開抽籤有關事項，惟實屬附帶提醒性質，參加人許月鳳之陳述及原審原告104年12月2日提出之綜合言詞辯論意旨狀亦同此意旨，均足證原審原告有無收到93年1月27日函，對於其選位及參與公開抽籤之權益毫無影響。然原判決對上情未加審酌，亦未論載何以不採之理由，與論理及經驗法則相違，顯有不備理由及違反行政訴訟法第189條第1項規定之違背法令。㈡原審原告並未主張其不合理持分之364/10,000土地所增繳之遺產稅，亦應由上訴人更新會予以補償，反而陳明補償欠缺法律依據之辯論意旨，原審依職權調查關於增繳之遺產稅事項，並判認應予補償，顯然係將「依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束」及「依職權調查證據」之法律規定，擴張為行政法院得以超脫於撤銷訴訟原告辯論意旨之外並以與撤銷訴訟原告辯論意旨相反之判斷為基礎，作成撤銷判決。原判決不當援引行政訴訟法第125條第1項、第133條規定，違反行政訴訟法第189條第1項規定，甚為明顯。且原審復未依行政訴訟法第141條規定，將補償遺產稅有關事項，告知兩造當事人為辯論，自有判決違背法令之違誤。㈢原判決在維持地價稅補償之外，又復增加對原審原告補償遺產稅之共同負擔，其判決違反本院發回判決之意旨，違反行政訴訟法第289條第3項規定之違背法令。又若都市更新權利變換計畫經核定實施後，持有不合理比例土地持分之原所有權人死亡，其繼承人皆提出因而增繳之遺產稅應予補償之請求，而都市更新事業又必須以此一原本不存在且不確定之變動因素，辦理權利變換計畫之變更，嚴重影響更新事業計畫及權利變換計畫之穩定性。原判決未見及此，自有違背法令之違誤。㈣原審既判認原處分機關依聯合貢獻原則，土地持分超過此權值比例（2.4705%）部分（即364/10,000）未列入權利變換價值之計算，於法並無不合。至於就其土地持分超過權值比例因而增繳之地價稅，是否予以現金補償，則並非基於法律規定，而係本於公平原則所為權衡處置。而法令復未規定主管機關應裁量決定是否亦應就未列入權利變換價值之土地持分（364/10,000部分）之遺產稅列入共同負擔，故原處分未斟酌及此，亦無行政訴訟法第4條第2項所定逾越權限或濫用權力之情事，自無以違法論可言。則原判決將原處分撤銷，即與行政訴訟法第4條規定有違。㈤若本院判認原判決違背法令並將之廢棄發回，則因冗長之後續訴訟程序，將造成臺北市○○路○段○○○號、446之1號、448號等1樓各戶無辜會員超過數年無法取得房地所有權之情形，繼續懸宕，且原審原告以外之全體更新會員渴盼及早公開標售448號13樓、450號13樓將所得價金分配予全體會員以補貼自付建築費用之期待，亦將延宕。對本件涉及上訴人更新會無辜會員之公益確有重大損害。是懇請本院依行政訴訟法第198條規定，自為情況判決云云。
九、本院查：
（一）按「以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第19條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項。
但必要時，權利變換計畫之擬定報核得與都市更新事業計畫一併辦理。」「（第1項）權利變換計畫書核定發布實施後2個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應以書面敘明理由，向各級主管機關提出，各級主管機關應於受理異議後3個月內審議核復。但因情形特殊，經各級主管機關認有委託專業團體或機構協助作技術性諮商之必要者，得延長審議核復期限3個月。當事人對審議核復結果不服者，得依法提請行政救濟。（第2項）前項異議處理或行政救濟期間，實施者非經主管機關核准，不得停止都市更新事業之進行。（第3項）前二項異議處理或行政救濟結果與原評定價值有差額部分，由當事人以現金相互找補。」為更新條例第29條第1項、第32條第1、2、3項所規定。準此，經主管機關核定公告實施之權利變換計畫，為實施者於都市更新事業計畫實施完成後分配之依據，該核定之性質為行政處分，更新事業計畫範圍內之土地所有權人本得以核定處分違法侵害其權利提起行政爭訟，請求權利救濟；惟土地所有權人對主管機關核定之權利變換計畫，對其「權利價值」為爭執，更新條例第32條另有救濟規定，並明文規定實施者非經主管機關核准，不得停止都市更新事業之進行，且異議處理或行政救濟結果，僅以「現金相互找補」作為最終解決之方式，與一般行政處分之救濟設計不同，核係對權利變換計畫核定處分中「權利價值」不服之特別規定。又土地所有權人對於權利變換計畫，關於更新前權利價值、更新後權利價值、共同負擔、應分配之權利價值及實際分配之權利價值等事項不服，均屬更新條例第32條第1項所指「土地所有權人對其權利價值」之異議。因此，土地所有權人如只對於權利變換計畫中權利價值為爭執，而對於主管機關就權利變換計畫核定處分，關於權利價值以外事項之核定，未有不服之意思，其救濟之結果，依更新條例第32條第3項規定，僅就原評定價值有差額部分，由當事人以現金相互找補以為救濟；惟土地所有權人對於權利變換計畫之核定，非僅對於權利價值為爭執，同時亦對於非屬權利價值事項之核定不服，請求救濟時，倘審理之結果權利變換計畫關於權利價值事項部分有違法情事，而此部分之改變，依權利變換計畫所定更新後分配方式，如足以影響請求救濟之土地所有權人更新後得分配土地及建築物之位次及面積時，權利變換計畫核定之處分，亦將因之違法。
（二）次按「（第1項）權利變換計畫應表明之事項如下：一、實施者姓名及住所或居所；其為法人或其他機關（構）者，其名稱及事務所或營業所所在地。二、實施權利變換地區之範圍及其總面積。三、權利變換範圍內原有公共設施用地、未登記地及得無償撥用取得之公有道路、溝渠、河川等公有土地之面積。四、更新前原土地所有權人及合法建築物所有權人、他項權利人、耕地三七五租約承租人、限制登記權利人、占有他人土地之舊違章建築戶名冊。五、土地、建築物及權利金分配清冊。六、第13條第1項第3款至第5款所定費用。七、依本條例第30條第1項各土地所有權人折價抵付共同負擔之土地及建築物或現金。八、各項公共設施之設計施工基準及其權屬。九、工程施工進度與土地及建築物產權登記預定日期。十、不願或不能參與權利變換分配之土地所有權人名冊。十一、依本條例第36條第2項土地改良物因拆除或遷移應補償之價值或建築物之殘餘價值。十二、公開抽籤作業方式。十三、更新後更新範圍內土地分配圖及建築物配置圖。其比例尺不得小於五百分之一。十四、更新後建築物平面圖、剖面圖、側視圖、透視圖。十五、更新後土地及建築物分配面積及位置對照表。十六、地籍整理計畫。十七、本條例第41條之舊違章建築戶處理方案。十八、其他經各級主管機關規定應表明之事項。（第2項）前項第5款之土地、建築物及權利金分配清冊應包括下列事項：一、更新前各宗土地之標示。二、依第6條及第7條估定之權利變換前各宗土地及合法建築物所有權之權利價值及地上權、永佃權及耕地三七五租約價值。三、依第6條估定之更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地之價值。四、更新後得分配土地及建築物之土地所有權人及權利變換關係人名冊。五、土地所有權人或權利變換關係人應分配土地及建築物標示及無法分配者應補償之金額。六、土地所有權人、權利變換關係人與實施者達成分配權利金之約定事項。」為權利變換辦法第3條所規定。是實施者於都市更新事業計畫執行期間，發生權利變換計畫書應表明事項之變更，應有向主管機關申請變更權利變換計畫之義務；惟99年5月12日修正公布之都市更新條例第29條第1項：「以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第19條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項；變更時，亦同。」規定，實施者申請變更權利變換計畫，主管機關依同條例第19條規定程序應辦理審議、公開展覽、核定及發布實施，所為新處分即生取代原核定處分之效力；惟若實施者向主管機關申請變更權利變換計畫之內容，僅係因錯誤而為更正，或因都市更新事業計畫執行後，產生應表明事項內容之更新或補充，而無關權利變換之標準或分配之結果變更時，主管機關所為變更都市更新權利變換計畫之核定，僅係就申請變動部分為審查，為更正處分，僅生變更部分權利變換計畫核定處分內容之效力，尚無涉原核定處分全部被取代之情事。
（三）本件緣於原審原告對第2處分及第3處分分別提起訴願，內政部以99年11月23日函，100年2月16日函請原審被告依更新條例第32條第1項規定辦理，原審被告爭審會第63次會議決議：異議事項非屬該2次計畫變更之範圍，或非屬權利價值之異議，原審被告乃據以作成第4處分。原審原告對第4處分，提起訴願，主張有「未獲分配原位次」、「環宇不動產鑑定股份有限公司作成之估價報告違法無效」、原處分機關違法不計算511/10,000土地持分於更新前之權利價值」、「原處分機關違法低估448號建物於更新前之建坪價值」等違法，提起救濟。原審原告起訴，起訴請求撤銷本件訴願決定及第4處分，並追加請求撤銷第2處分及第3處分。
（四）經查依第4處分：「主旨：為李志龍君等5人對『臺北市○○區○○段○○段0000000號都市更新地區（晶宮大廈）都市更新會」擔任實施者擬具之『變更（第0○○○○市○○區○○段○○段0000000號都市更新地區（晶宮大廈）都市更新事業計畫暨權利變換計畫案』與『變更0000000市○○區○○段○○段0000000號都市更新地區（晶宮大廈）都市更新事業計畫暨權利變換計畫案』提出異議案，審議核復結果如說明四，……說明一、依李志龍君……100年1月24日異議書、都市更新條例第32條規定、內政部99年11月23日台內訴字第0990232970號函，及內政部100年2月16日台內訴字第1000021506號函，及臺北市更新及爭議處理審議會第63次會議決議辦理。……
四、旨揭更新案前經本府99年7月23日府都新字第09931132700號公告、99年11月24日府都新字第09931933800號函公告核定實施，李志龍君等5人依都市更新條例第32條針對前開核定計畫提出之異議事項，業經本府100年4月18日召開本市都市更新及爭議處理審議會第63次會議決議，就『變更（第2次）臺北市○○區○○段○○段0000000號都市更新地區（晶宮大廈）都市更新事業計畫暨權利變換計畫案』與『變更（第3次）臺北市○○區○○段○○段0000000號都市更新地區（晶宮大廈）都市更新事業計畫暨權利變換計畫案』異議事項，決議維持原核定之計畫內容。……」意旨，第4處分為原審被告就原審原告對於第2處分、第3處分提起訴願後，因內政部函請依更新條第第32條異議程序處理，形式上，原審被告係以原審原告提出異議，所為之核復處分。
（五）又查上訴人更新會係於93年2月19日將原計畫送原審被告申請報核，原審被告以95年1月9日府都新字第09570601200號公告核定實施，上訴人更新會提出之都市更新事業計畫及權利變換計畫，公告自95年1月10日起至95年2月8日，並以95年1月9日府都新字第09570601202號函通知上訴人更新會，且於該函請上訴人更新會轉知全體會員，經上訴人更新會以95年1月16日（95）晶宮都更字第116號函檢附土地及建物分配清冊、各受分配人重建費用統計表及不願及不能參與分配者名冊，送包含鄭葆珠之各會員，原審原告被繼承人鄭葆珠如經上訴人更新會轉知，應已知原審被告核定實施之本件權利變換計畫，其分配位置為10樓Ｃ單元，原審原告之被繼承人鄭葆珠，對該權利變換計畫之權利價值有異議，於95年3月9日向原審被告申請調解，對已發布實施之本件更新案之權利變換計畫中所估列其原土地權利價值，應分配權利價值及應領差價等提出異議，請求除已公佈實施之本都市更新案權利變換計畫中其得向上訴人更新會請領16,764,649元外，上訴人更新會應再給付86,526,335元，原審被告依更新條例第32條規定之異議程序處理，並作成第1處分，此部分爭訟，已由本院以105年度上字第387號事件審理。又原審原告對第4處分提起訴願及行政訴訟，主張「環宇不動產鑑定股份有限公司作成之估價報告違法無效」、「原處分機關違法不計算511/10,000土地持分於更新前之權利價值」、「原處分機關違法低估448號建物於更新前之建坪價值」等屬權利價值爭執部分，原審原告於本院105年度上字第387號事件，亦有相同之主張，而原審原告提起之上開撤銷訴訟，已經本院106年度判字第205號判決維持原審法院將訴願決定關於原審被告以98年8月13日府都新字第09830983800號函所為核復處分部分及原處分撤銷之判決。換言之，原審被告核定之上訴人更新會本件權利變換計畫，關於原審原告部分有權利價值認定之違法，已經終局判決而確定。揆諸前開說明，本件原審原告部分權利價值認定之違法，是否足以影響請求救濟之土地所有權人更新後得分配土地及建築物之位次及面積，即攸關原審被告所核定權利變換計畫是否違法之認定，而為本件原審原告在原審之訴有無理由判斷之重要依據。
（六）再者，本件原審原告之被繼承人鄭葆珠，僅依更新條例第32條規定，提出異議，申請調解，並未就原審被告以95年1月9日府都新字第09570601200號公告核定實施之權利變換計畫，依法提起訴願。原審原告係於上訴人更新會提出之第2次變更計畫及第3次變更計畫，分別經原審被告於99年7月23日作成第2處分，99年11月24日作成第3處分後，始對於原審被告所核定權利變換計畫，對其「未獲分配原位次」，表示不服，提起訴願。經查，上訴人更新會申請第2次變更都市更新權利變換計畫，依其說明書所載，變更原因為：「實施者於發放補償金後，原土地所有權辦理移轉，並配合辦理土地信託與臺灣土地銀行」、「變更使用類別及隔間牆」、「新增排煙室及變更隔間牆」等（詳見訴願卷第83頁）；其申請第3次變更都市更新權利變換計畫，依其說明書所載，變更原因為：「變更、增加抵押權設定」、「因計畫內容誤寫」等（詳見同上卷第84頁）。上開權利變換計畫應表明事項之變更，是否與95年1月9日府都新字第09570601200號公告核定實施之權利變換計畫仍具同一性，如已不具同一性，則原審被告第2處分或第3處分所核定之權利變換計畫，即取代原審被告原先核定實施之權利變換計畫。內政部99年12月23日台內訴字第0990072290號訴願決定（對第1處分所為訴願決定）於理由提及：「…本件都市更新之事業計畫暨權利變換計畫案，經原處分機關95年1月9日府都新字第09570601200號公告核定實施，並以95年1月9日以府都新字第09570601202號函通知該更新會核定實施。嗣……因而原處分機關95年1月9日府都新字第09570601200號公告及95年1月9日府都新字第09570601202號函，業經原處分機關97年6月3日府都新字第09730646101號函及99年7月23日府都新字第09931132702號函重新核定變更後之本案都市更新之事業計畫暨權利變換計畫而不存在，……」，似認第2處分及第3處分，已取代原審被告以95年1月9日府都新字第09570601200號公告核定實施之權利變換計畫；究上訴人更新會第2次及第3次變更權利變換計畫，變更應表明事項之詳細內容為何，其變更是否改變原權利變換計畫之同一性，及原審被告是否須依申請變更時都市更新條例第29條規定，踐行同條例第19條規定程序，辦理審議、公開展覽、核定及發布實施程序，均關係原審被告95年1月9日府都新字第09570601200號公告核定實施之權利變換計畫，是否已因第2處分或第3處分之作成被取代，或僅生變更部分權利變換計畫核定處分內容之效力。此等事實確認之結果，除關係第4處分是否違法之判斷外，亦為原審原告是否仍得以原先核定之權利變換計畫未以原位次對其為分配，再事爭執（即訴願或起訴是否逾期之問題），及本件原審原告提起撤銷訴訟，應以何處分為程序標的之認定依據，而為本件審理必須確認之事實。
（七）此外，權利變換計畫經主管機關核定後，實施者得據以申請建照，實施權利變換時，其土地及建築物權利已辦理土地登記者，應以各該權利之登記名義人參與權權利變換計畫，其獲有分配者，並以該登記名義人之名義辦理登記，為權利變換辦法第16條所規定。以卷附臺北市松山地政事務所轄區不動產糾紛調處記錄表所載：「……八、調處結果：本案經二次試行協議不成立，由本會裁處如下：本案共計54戶建物所有權各自獨立，且依異議人（按即本件原審原告5人）僅就其中6戶之所有權登記為異議，故未受異議之48戶應准予登記。而異議人已就該6戶訴請臺北高等行政法院審理中，故依直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法第16條第4款規定，就該6戶即臺北市○○路○段○○○號、446之1號、448號、448號13樓、450號13樓及448號10樓之1等所有權登記應予駁回。」內容（見原審更一審卷第201頁），本件都更案應已依核定之權利變換計畫執行權利變換，完成權利分配，並由大部分參與之原土地所有權人依分配結果取得權利變換後土地及建築物所有權，僅臺北市○○路○段○○○號、446之1號、448號、448號13樓、450號13樓及448號10樓之1等6戶，未完成所有權登記。以此情形，上訴人更新會以抽籤方式確定鄭葆珠分配之位置，而提出權利變換計畫，原判決如認原審被告予以核定，於法不合，仍應考量是否有將核定處分全部撤銷之必要，及撤銷之結果是否將侵害參與該都市更新事業計畫之其他土地所有權人之權利，有無情況判決適用之餘地。以上事項，為原審作成判決時，所應審究，亦應於判決理由中為必要之說明。
十、綜上所述，原審對於原審被告95年1月9日府都新字第09570601200號公告核定實施之權利變換計畫，是否因上訴人更新會第2次及第3次權利變換計畫變更申請，經原審被告作成第2處分及第3處分而被取代，未予確認前，以：「本件原告因不服被告核定系爭都更案第2次、第3次變更事業計畫暨權利變換計畫之第2處分、第3處分，分別向內政部提起訴願，經內政部以99年11月23日函、100年2月16日函請被告依都更條例第32條第1項規定辦理審議核復，被告即依內政部前揭函文指示，以100年4月18日爭審會第66次會議決議認定原告不服上述99年7月23日函及99年11月24日函所提起之訴願內容『非屬該2次計畫變更之範圍，或非屬權利價值之異議』，並於100年6月22日以第4處分核復原告，可知原告就被告第2處分及第3處分函已提起訴願，其不服之範圍不僅止於『權利價值爭議』（救濟程序為審議核復），另就『分配方式』、『分配位置』、『估價報告』等事項表示不服，是內政部99年11月23日及100年2月16日函指示被告依都更條例第32條第1項規定辦理審議核復，僅就『權利價值爭議』為處理，就其餘不服之部分漏未為決定，原告嗣就第4處分提起訴訟，前揭原告已提訴願但訴願機關漏未處理之部分……，自亦在本院審酌範圍，是原告追加被告第2處分、第3處分為撤銷之標的，其請求之基礎並未改變，合於行政訴訟法第111條第3項第2款規定。」為理由，許可原審原告追加第2處分及第3處分為原審原告提起本件撤銷訴訟之程序標的，尚有可議。此外，本件尚有如前所述攸關原審原告本訴及追加之訴是否有無理由判斷之多項事實未明，原判決逕以：「本件參加人都更會於都市更新事業計畫雖未表明分配方式，且於原告部分未採用原地原戶（原位次或原位置）為分配，並無不合，但參加人都更會93年1月27日函未合法送達原告，本件公開抽籤程序非無違誤」為由，即將本件訴願決定、第2處分、第3處分及第4處分均撤銷，亦屬速斷。依上，原判決容有未依法為證據調查之違誤，及不備理由之違背法令，且該違法足以影響判決之結果，上訴意旨指摘原判決違背法令求予廢棄，為有理由。又因本件尚有事實未明，本院尚無從自為判決，有由原審法院再為調查審認之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。
十一、據上論斷，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 4 月 20 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔法官 江 幸 垠法官 楊 得 君法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 4 月 20 日
書記官 吳 玫 瑩