最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第205號上 訴 人 「臺北市○○區○○段三小段285等二筆地號都市
更新地區（晶宮大廈）都市更新會」代 表 人 胡冠謀訴訟代理人 李成功 律師上 訴 人 臺北市政府代 表 人 柯文哲訴訟代理人 張雨新 律師被 上訴 人 李志龍
李憶蔓李憶梅李志驤李憶櫻共 同訴訟代理人 李勝雄 律師
藍瀛芳 律師蔡易廷 律師
參 加 人 許月鳳訴訟代理人 李逸文 律師上列當事人間都市更新事件，上訴人對於中華民國105年2月24日臺北高等行政法院103年度訴更一字第4號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人臺北市政府（即原審被告，下稱原審被告）於民國91年10月9日公告劃定「臺北市○○區○○段三小段285地號等二筆土地都市更新單元」，嗣於91年11月6日核准上訴人臺北市○○區○○段三小段285等二筆地號都市更新地區（晶宮大廈）都市更新會（即原審參加人，下稱上訴人更新會）之籌組。上訴人更新會於93年2月19日將都市更新事業計畫暨權利變換計畫送原審被告申請報核，經原審被告以95年1月9日以府都新字第09570601200號公告（下稱95年1月9日公告）核定實施，並以95年1月9日府都新字第09570601202號函（下稱95年1月9日函）通知上訴人更新會核定實施。本件核定發布實施後，被上訴人（即原審原告，下稱原審原告）之被繼承人鄭葆珠以其土地持分比例不對稱、所有店面建坪單價新臺幣（下同）425,000元低估為由，對其權利價值有異議，於95年3月9日向原審被告申請調解，經原審被告依97年1月16日修正前都市更新條例（下稱都更條例）第32條規定，於95年8月16日召開都市更新審議委員會專案會議，並於95年9月25日召開委員會第71次會議完成調解程序，決議調解不成。因鄭葆珠於○年○月○日死亡，原審原告續於95年11月20日以鄭葆珠繼承人身分申請調處。因都更條例第32條於97年1月16日修正，廢除修正前之調解與調處程序，依程序從新原則，無再續辦調處，應回歸都更條例第32條第1項規定，於一定時間內審議核復。原審被告遂召開97年9月8日都市更新及爭議處理審議會（下稱爭審會）第2次會議、97年10月6日爭審會專案會議辦理本件審議核復事宜，依該次專案會議決議意旨，原審被告於98年4月6日第14次爭審會決議通過「本案依98（應為97年之誤）年3月19日召開研商會議決議所提計算方式辦理找補作業，並作為爾後類此案件之通案處理原則。」並函請上訴人更新會依該方式計算之。
經上訴人更新會計算後，提請98年7月6日爭審會第21次會議討論並決議：「本案參依臺北市不動產估價師公會所提之技術性諮商意見，有關異議人所有之後棟更新前權利價值以每坪365,000元評定之，並依98年4月6日本市都市更新及爭議處理審議會第14次會議確認之差額價金計算方式核計，決議本案實施者上訴人更新會應依都更條例第32條第3項規定以現金找補予異議人鄭葆珠君之繼承人丙○○、己○○、戊○○、庚○○、丁○○等5人新臺幣736,547元整。」辦理本件審議事宜，並以98年8月13日府都新字第09830983800號函為核復處分（下稱原處分）。原審原告不服，併對原處分及原審被告95年1月9日公告、函、97年10月6日、98年7月6日爭審會決議等提起訴願，經訴願決定不受理，提起行政訴訟，訴訟中減縮撤銷訴訟部分之聲明，僅訴請撤銷原處分及訴願決定，嗣經臺北高等行政法院（下稱原審法院）100年度訴字第356號判決駁回，提起上訴，經本院102年度判字第764號判決（下稱本院發回判決）廢棄原判決關於撤銷訴訟部分，發回原審法院更為審理；其餘上訴（即課予義務訴訟部分），則經駁回確定。經原審法院以103年度訴更一字第4號判決訴願決定關於原處分（即原審被告以98年8月13日府都新字第09830983800號函所為核復處分）部分及原處分均撤銷；原審原告其餘之訴駁回。原審被告及上訴人更新會不服，遂提起本件上訴。
二、原審原告主張：都更條例第31條及都市更新權利變換實施辦法（下稱權利變換辦法）第6條明白承認關於更新前之土地價額屬於權利價值內容，則土地持分多寡與權利價值計算息息相關，本應為權利價值計算之內容。而聯合貢獻原則之內容僅包含將土地及建物納入估價計算，並非可凌越法定公示登記原則。上訴人更新會依內政部94年5月12日內授營都字第0940083192號函檢附之94年4月25日「續商都市更新事業計畫、權利變換計畫法規適用執行疑義事宜」會議結論（下稱94年4月25日會議結論），逕認鄭葆珠持有511/10,000部分中之364/10,000部分為超過合理持分比例部分，逕以現金補償其增繳之地價稅後，即不計入更新前之權利價值計算。
惟鄭葆珠登記持分之511/10,000部分，屬於原審原告所有土地之財產權，如需排除土地登記之絕對效力，自應以法律明定，不容單以內政部會議予以侵害或變更土地登記之效力。
96年12月24日台北市不動產估價師公會諮商意見書，亦認為94年4月25日會議結論法理不足，並建議以原面積登記為宜；國稅局亦依所有權狀511/10,000之全部土地權利課徵遺產稅，本院發回判決亦表示鄭葆珠超過應有部分比例部分並非違法，原審被告自不得以顯不相當之現金補償，侵害原審原告財產權云云。為此，求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。
三、原審被告則以：環宇不動產鑑定股份有限公司（下稱環宇公司）估價在前，上訴人更新會遵循94年4月25日會議結論補償地價稅在後，原審原告稱有364/10,000土地持分比例未估價，乃是以上訴人都更會決議補償地價稅檢討比例倒推而得，然此地價稅補償與原審原告更新前權利價值之評估，係屬二事。本件權利價值之估價，是以住宅大樓之市場交易房地價值來計算，並無調整或剝奪鄭葆珠土地登記應有部分情形。而上訴人更新會依上開會議結論計算補貼原審原告地價稅之數額，並列入共同負擔，此屬額外負擔之費用。且都更條例第31條第1項前段及權利變換辦法第6條第1項規定，皆係指依土地及建築物所有權人依各宗土地之權利價值比例分配，並非依各宗土地之持分比例進行分配，此權利價值在區分所有建物，應以單戶買賣之交易習慣來認定其房地價值，而非以土地持分多寡來認定。倘以原審原告主張之土地持分來估價，將得到其權利價值高出其他建物坪數較大之住戶甚多之荒謬結果云云，資為抗辯，求為判決駁回原審原告之訴。
四、參加人部分：
（一）上訴人更新會部分：原審原告更新前基地之應有部分，超過其專有部分面積與專有部分總面積之比例，實係緣於當初與建商合建、改建為晶宮大廈時，因拒絕依合建契約由參與合建之原住戶負擔土地增值稅，始以維持改建前土地持分511/10,000辦理區分所有建物、土地登記，並非基於其與前晶宮大廈其他區分所有人另有約定而生，故與98年1月23日修正後之民法第799條第4項規定之法理不合。又原審原告在本件都市更新權利變換計畫中，並非因信賴登記而取得土地權利之第三人，自非土地法第43條保護之對象，故權利變換計畫之爭議，亦與憲法保障人民財產權之規定無涉。且本案可建產權面積之來源為全體原住戶之建物總面積，並非土地面積，與個別原住戶土地面積持分無涉，是更新後建物總面積，自應由全體原住戶按其原有個別建物面積之貢獻比共享。原審原告原持有土地511/10,000，雖因特殊歷史原因而高於正常持分比例，惟其土地持分再多，亦無從對本更新案可建總面積提供任何貢獻。倘依原審原告主張依其土地持分應分得超過其所貢獻之面積，反剝奪全體原住戶之合法權益。本件縱依95年6月12日修正前之不動產估價技術規則第114條第1款規定，亦必須按「變換前各所有權人所擁有之房地價值及其占房地總價值之比率」估計之，仍非將個別房屋及土地分別估價云云。
（二）參加人辛○○部分：原審原告既從不否認有收受到92年12月17日權利變換分配通知書，則自已知悉上訴人更新會將在93年1月31日於臺北市信義區正和里活動中心辦理公開抽籤之事宜云云。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠權利變換乃都市更新之實施方式之一，藉此制度將土地所有權人更新前之權利，變換到更新後。次按，都市更新條例第29條第1項規定，以權利變換方式實施都市更新者，其權利變換計畫，亦應依同條例第19條規定辦理。其中關於應送請主管機關審議、核定部分，主管機關係應設置公平、專業及多元之適當組織以行審議，旨在由公權力為必要之監督及審查決定，俾無違憲法保障人民財產權及居住自由之精神。是都市更新之主管機關依都更條例第32條規定，對於都市更新之實施者所提出之權利變換計畫書，應為實質之審查。而依都更條例第19條第3項授權訂定之權利變換辦法第3條規定，足見權利變換計畫書中有關土地所有權人之權利價值，係屬上述主管機關之實質審查範圍。復依97年1月16日修正公布前都更條例（下稱行為時都更條例）第31條第1項規定及95年3月3日修正前、後之權利變換辦法（下稱95年3月3日修正發布前之權利變換辦法為行為時權利變換辦法）第6條、第10條規定，可知權利變換係以各宗土地更新前權利價值比例為分配依據，並非土地面積。㈡依90年10月17日訂定發布之不動產估價技術規則（下稱行為時不動產估價技術規則）第104條及第114條規定，並未就區分所有建物之估價為細節性之規定，惟區分所有建築物更新前土地權利價值鑑價，因涉及全體之權利價值平衡，與單一區分所有單元之個案鑑價本屬有別，是該規則於95年6月12日修正時，就權利變換前為區分所有建物者，於第125條規定得以全棟建物之土地價值比率及建物價值比率，分算各區分所有建物房地總價之土地權利價值及建物權利價值，而以所得之土地權利價值作為該區分所有建物之土地所有權人參與權利變換之分配依據。嗣該第125條規定於102年12月20日修正，同時新增第126之2條規定，依該第125條修正理由，顯見區分所有建物更新前，對應基地持分與一般正常持分比例相較過大者，仍將之與一般正常持分比例者以相同之方式計算其權利價值，係有失公平，其持分過大情形應於估價時納入考量。㈢經查，本件都更案之實施者即上訴人更新會92年7月7日之理、監事會議決議採用環宇公司之鑑價報告書為本件都更案權利變換之基準。環宇公司係依比較法、土地開發分析法求得晶宮大廈之土地貢獻時值；另建物貢獻時值，先求得全棟大樓土地及建築物個別貢獻比例分別為84%及16%後，再以正常交易情形下之市場價值評估各區分所有權人房地價值後，推定住宅基準價為220,000元/坪；店面基準價為500,000元/坪，並視樓層別效益經濟價值微調價位。而原審原告被繼承人原有448建號計有35.34坪，以每坪425,000元估算該建號價值於92年9月為15,019,500元，再依聯合貢獻原則拆算建物及土地價值分別為：建物貢獻2,403,120元、土地貢獻12,616,380元。據此計算該448號權利價值比例為2.4197%，是本件都更案就土地所有權人之權利估價，並未將各區分所有權人登記之土地應有部分列入計算。核此估價方法固無違行為時不動產估價技術規則之規定。㈣惟查，原審原告被繼承人就其上開權利價值提出異議，依台北市不動產估價師公會於96年12月24日出具之諮商意見書，已見環宇公司之估價方式固符合行為時不動產估價技術規則規定，然對土地應有部分原占511/10,000之原審原告被繼承人而言（差額364/10,000），乃致生不公平情事。雖原審被告執94年4月25日會議結論，謂上訴人更新會決議補償土地超過合理比例增繳地價稅為現金補償，並列為共同負擔，該補償乃屬估價人員正常估價以外，由全住戶額外負擔之費用，乃屬原審原告溢領之補償金錢，且與本案估價無關云云。然該會議結論既認對於參與都市更新之土地所有權人，其土地持分不相當且超過合理持分比例者，應予補償始維公平，顯然已認依行為時不動產估價技術規則之規定，並不能合理反映具上開情形之土地所有權人其更新前之權利價值。又依台北市不動產估價師公會諮商意見書，亦見原審原告被繼承人之權利價值是否於上訴人更新會補償地價稅即係經合理之估算，並非無疑。而內政部經原審法院函詢此節，依該部於104年6月25日函復，仍未說明於此情形，為何以現金補償土地所有權人持有期間所增繳地價稅，即合於公平原則之理由。是原審被告上開抗辯，尚難採據。㈤依98年1月23日修正之民法第799條第4項規定，參與本件都市更新案之區分所有人，就區分所有建築物基地之應有部分，登記超過其專有部分面積與專有部分總面積之比例者，尚非法所不許。縱原審原告被繼承人係因其前提供土地與建商合建更新前之區分所有建物，未履行土地所有權移轉登記義務始然，亦屬其與建商間之債務糾葛，不能以此即認其取得土地所有權登記係有何違法或不當得利情事。核所有權人之土地應有部分比例關係人民財產權之範圍，依上開諮商意見書，亦未完全排除區分所有建築物於市場交易過程，以土地持分比例不當為由，議價訴求或要求找補之情況；審酌本件都市更新係因海砂屋而為重建，則於評價基準日以海砂屋而非正常中古屋交易情形下之市場價值評估，其土地持分面積之多寡是否仍不影響此區分所有建築物之交易價格，誠有斟酌餘地。
㈥針對原審原告被繼承人於更新前，其土地持分較正常比例過高情事，原審被告作成原處分時，未注意原審原告被繼承人於○年○月○日死亡，國稅局係依原審原告被繼承人土地所有權狀所載土地持分全部納為計算遺產稅之基礎，並未排除登記超過其專有部分面積與專有部分總面積比例部分，得見僅以歷年地價稅列入共同負擔，難謂符合公平原則；原審被告應再評估上訴人更新會對原審原告被繼承人持有期間地價稅之現金補償，是否即得合理反映其應有之權利價值，以保障財產權。然原審被告逕以上訴人更新會業補償地價稅，且此無關原審原告更新前權利價值之評估等由，認不影響更新前權利價值之估算，有悖行政程序法第36條規定。是原審原告指摘原處分違法，即屬可採。原審被告抗辯環宇公司估價之合理性獲得94年4月25日會議結論認同，亦經台北市不動產估價師公會出具本案估價合理性之諮商意見書云云，無足為其有利論據。故原審原告訴請撤銷原處分及維持原處分部分之訴願決定，為有理由；至逾此部分之訴願決定，因除原處分外，原審原告已撤回對原審被告95年1月5日公告等部分所提撤銷訴訟，惟就該等部分經訴願決定駁回原審原告所為訴願部分，未予一併撤回，顯係疏漏，是就訴願決定關於上開部分，原審原告請求撤銷，乃欠缺權利保護必要，為無理由。爰判決原審原告之訴一部有理由、一部無理由。
六、原審被告上訴理由略謂：㈠本件原審原告就原處分現金找補部分，係請求原審被告為增加現金找補之行政處分，其訴訟類型為課予義務訴訟，與其聲明提起之撤銷訴訟要件有間。
原審原告訴訟類型錯誤，原判決未予裁定駁回，有適用行政訴訟法第107條第1項第10款之違法。㈡本件原處分係核復上訴人更新會應以現金找補予原審原告，此係有利於渠等之處分，非損害原審原告之權利或法律上利益。惟原判決將訴願決定關於原處分部分及原處分均撤銷，已違反行政訴訟法第4條規定。㈢原判決先敘明權利變換係以各宗土地更新前權利價值比例為分配依據，並非土地面積，認為本件估價並無違法，卻另謂區分所有建物對應土地持分過大情形應納入估價考量，前後理由矛盾，當然違背法令。㈣本案估價基準日為92年9月20日，依行為時相關規定，就區分所有建物之估價，皆非以土地持分為估價基礎，且無就區分所有建物對應土地持分過大情形應納入估價考量之明文。惟原判決適用102年12月20修正之不動產估價技術規則第125條修正理由，推得區分所有建物對應土地持分過大情形應納入估價考量之結論，卻未命當事人就此節辯論，與行政訴訟法第125條第2項規定有違。㈤環宇公司以區分所有建物之正常房地交易價值估價在前，土地持分並非交易價格應考量之因素，上訴人更新會遵循94年4月25日會議結論補償地價稅在後，時序有先後。原判決謂原審原告有差額364/10,000土地持分而不公平，乃是以上訴人更新會決議補償地價稅檢討比例倒推而得，惟此地價稅補償與原審原告更新前權利價值之評估，本屬二事。原判決無視估價師余國彰證詞及台北市不動產估價師公會諮商意見，率認原審原告之土地持分應多估，實有判決不憑證據之違法。㈥原判決就遺產稅部分，認應納入原審原告被繼承人更新前權利價值計算，惟原審法院103年度訴更一字第6號判決卻認應納入共同負擔計算，二案法律見解岐異，原審被告無所適從。況依遺產及贈與稅法第1條第1項、第4條第1項及第13條規定，於減除扣除額及免稅額後，並非每位參與都市更新之所有權人均須繳納遺產稅。原判決要求將遺產稅列入更新前權利價值，形同要求經濟弱勢者須為家境富裕者負擔稅捐，且不啻形同全體住戶須攤分原審原告遺產稅，顯課予全體住戶法律所無之稅捐義務，而有法官造法之違法。退言之，原審法院亦未調查原審原告有無交納遺產稅及其數額，逕裁判現金找補之金額，違反都更條例第32條第3項規定云云。
七、上訴人更新會上訴理由略謂：㈠本件原審被告審議核復權利變換計畫之處理程序業已終結，依本院62年判字第507號、72年判字第1651號判例意旨，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用舊法。惟原判決卻援引不動產估價技術規則102年12月20日修正之條文為據，判稱倘區分所有建物對應基地持分過大者乃應於估價時納入考量云云，自有不適用法規及適用法規不當之違背法令。㈡原判決先以本件估價方式符合行為時不動產估價技術規則之規定，即並無違法，卻又判稱僅以歷年地價稅列入共同負擔，對原審原告難謂符合公平原則云云。惟公平原則與平等原則有間，且公平與否純屬主觀感受，並不能據為原處分是否違法之判斷基礎，況本件並無法令規定遺產稅應予補償，即不生裁量逾越權限或濫用權力問題，而無行政訴訟法第4條第2項所定以違法論可言。原判決將原處分撤銷，自屬違背法令。㈢本件原審原告係無法接受補償遺產稅之辯論意旨，法院自無從以與原審原告辯論意旨相反之判斷為基礎，然原審卻以補償遺產稅為基礎，作成撤銷原處分之判決，顯屬違反行政訴訟法第188條第1項、第189條第1項規定之判決違背法令，且不當援引行政程序法第36條規定。㈣若都市更新權利變換計畫經核定實施後，持有不合理比例土地持分之原所有權人死亡，其繼承人皆提出因而增繳之遺產稅應予補償之請求，則都市更新事業勢須辦理權利變換計畫之變更，將使權利變換難以確定。原判決致令原審被告違反行政程序法第5條規定，並使都市更新計畫及權利變換計畫處於不穩定狀態，其違背法令至明。㈤原審原告並未對國稅局以土地持分511/10,000全部納為遺產稅計算基礎之核課處分提起爭訟，顯然同意該核課處分。可證原判決所認國稅局並未排除登記超過其專有部分面積與專有部分總面積比例部分，得見僅以歷年地價稅列入共同負擔，難謂符合公平原則云云，違反不當聯結禁止原則，自屬違背法令。㈥若經本院審認原判決及原審法院103年度訴更一字第6號判決並無違背法令，關於「原審原告土地持分364/10,000之遺產稅予以現金補償並列入共同負擔」乙節，參加人更新會理事會已決議若本院作成情況判決，願遵照辦理。
縱使本院將原判決廢棄發回，則因冗長之後續訴訟程序，一樓各戶會員無法取得房地所有權之情形將繼續懸宕，且原審原告以外之全體更新會員渴盼及早分配公開標售所得價金以補貼自付建築費用之期待，亦將無期延宕，對上訴人更新會全體會員之公益確有重大損害。爰請求本院依行政訴訟法第259條第1款規定，自為駁回原審原告原審之訴之判決云云。
八、本院查：
（一）按「（第1項）權利變換計畫書核定發布實施後2個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應以書面敘明理由，向各級主管機關提出，各級主管機關應於受理異議後3個月內審議核復。但因情形特殊，經各級主管機關認有委託專業團體或機構協助作技術性諮商之必要者，得延長審議核復期限3個月。當事人對審議核復結果不服者，得依法提請行政救濟。（第2項）前項異議處理或行政救濟期間，實施者非經主管機關核准，不得停止都市更新事業之進行。（第3項）前2項異議處理或行政救濟結果與原評定價值有差額部分，由當事人以現金相互找補。」為行為時都更條例第32條所規定。係實施者擬具權利變換計畫書，經主管機關核定後，土地所有權人對其權利價值不服為救濟之程序及方法規定。準此，土地所有權人據前開規定提出異議，主管機關依法定程序為審議後，應以核復處分為決定，核復處分效力所及權利變換關係人不服得提請行政救濟；該條第3項所指「以現金相互找補」，則為主管機關異議處理之方法，其具體內容，應由主管機關於核復處分中表明。又以行為時都更條例第32條規定意旨，尚難認法律有賦與土地所有權人直接請求「找補」權利之意思。因此，該條第1項所謂「依法提請行政救濟」，應以核復處分違法，提起訴願及撤銷訴訟。本件係原審原告之被繼承人鄭葆珠以其土地持分比例不對稱、所有店面縱深雖較深，但前後均有出入動線，平均單價每坪425,000元低估為由（見原審100年度訴字第356號卷第125頁），對其權利價值有異議，依都更條例第32條向原審被告申請調解，因該條規定於97年1月16日修正，廢除調解與調處程序，原審被告爰依程序從新原則處理，以本件異議應逕以找補原評定價值有差額部分方式辦理。經召開爭審會決議：異議人鄭葆珠所有之後棟更新前權利價值為每坪365,000元，上訴人更新會應依都更條例第32條第3項規定，找補異議人鄭葆珠之繼承人即原審原告736,547元，作成核復處分。原審原告對核復處分不服，提起撤銷訴訟，依前開說明，尚無訴訟類型之錯誤。
（二）次按「以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第19條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項；變更時，亦同。但必要時，權利變換計畫之擬訂報核，得與都市更新事業計畫一併辦理。」「權利變換後之土地及建築物扣除前條規定折價抵付共同負擔後，其餘土地及建築物依各宗土地權利變換前之權利價值比例，分配與原土地所有權人。……」分別為都更條例第29條第1項及第31條第1項所規定。準此，以權利變換方式實施之都市更新，實施者提出之權利變換計畫，對於提供土地參與都市更新事業之所有權人，應以其土地權利變換前評價基準日之權利價值，作為分配基礎。查上訴人更新會係於93年2月19日將都市更新事業計畫及權利變換計畫一併送原審被告申請報核，以當時權變實施辦法（下稱行為時權變實施辦法）第6條：「權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，由實施者委託3家以上鑑價機構查估後評定之。」，其第8條規定：「第6條及第7條之評價基準日，以都市更新事業計畫核定發布之日為準。但權利變換計畫與都市更新事業計畫一併報核者，應由實施者定之，其日期限於權利變換計畫報核日前6個月內。」。依此，上訴人更新會以92年9月20日為本案評價基準日，應委託3家鑑價機構為評價基準日之權利價值查估，此無非要求實施者須以專業鑑價機構查估結果為評定之基礎，實施者既有評定權限，固得選擇其中1家之查估結果作為依據，並無必須全然依該鑑價機構查估結果為評定之要求，實施者於有合理事由時，自應為必要之調整。再者，「不動產估價技術規則」係依不動產估價師法第19條第1項所授權訂定，為不動產估價師進行查估所應遵守作業程序及方法之規範，本件都市評價基準日不動產估價技術規則（以下稱估價規則）第七章「權利估價」關於都市更新權利變換，僅有第114條：「權利變換估價，應考量下列因素估計之：一、變換前各所有權人所擁有之房地價值及其占房地總價值之比率。二、更新開發完成後各單位房屋及其擁有基地持分之房地總價值及其占房地總價值之比率。三、更新事業計畫之權利變換方式。四、各權利人所應分配之房地價值。」屬原則性之規定。因此，鑑價機構為評價基準日權利價值之查估，依上開規定，固應考量變換前各所有權人所擁有之房地價值及其占房地總價值之比率，但如何具體進行考量，並無明文，亦未限制鑑價機構於個別區分所有權人其土地持分與一般正常持分比例顯有過高時不得審酌。
（三）又都市更新為都市計畫之一環，為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境為其目的，辦理都市更新，固有其公益性，然人民財產權為憲法所保障之重要權利。因此，辦理都市更新而限制參與都市更新事業計畫之土地所有權人財產權，仍應合比例原則。又以重建方式為都市更新，係將更新地區內原有建築物拆除，重新建築；換言之，係以取得更新地區內原有建築物坐落基地，為重新建築之用。從而，區分所有建物以重建方式為都市更新者，如區分所有之建築物所有權人之土地持分，顯然較其他區分所有權人為高者，對都更之實施有較高之貢獻，應為一般人所認知之社會通念。再者，區分所有人就區分所有建築物基地之應有比例，於本案評價基準日，民法雖無明文，惟民法於98年1月23日修正增訂第799條第4項，明定「區分所有人就區分所有建築物共有部分及基地之應有部分，依其專有部分面積與專有部分總面積之比例定之。但另有約定者，從其約定。」，修正之立法理由為「關於區分所有建築物之共有部分及基地，各區分所有人應有部分比例究為若干，應有原則性之規範，爰於第4項予以明定，俾供遵循。」即承認區分所有人得為區分所有建築物基地應有比例之約定。此外，「不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力。」「不動產物權經登記者，推定登記權利人適法有此權利。」為民法第758條第1項及第759條之1第1項所規定。依此，區分所有建築物基地之應有比例登記，為受法律保障之財產權，權利變換前區分所有建物之基地持有比例，與一般持分比例明顯為高時，實施者於分算各區分所有建物房地總價之基地權利價值時，即應對此為合理且相當之調整；否則，與憲法保障財產權之意旨有違。又102年12月20日修正之估價規則第125條第2項規定：「區分所有建物情況特殊致依第1項計算之基地權利價值顯失公平者，得依第126條之2計算之基地權利價值予以調整。」此一原則，與評價基準日時估價規則第114條規定意旨，並不衝突。基上，土地應有部分比例顯然之高低，應為實施者估定權利變換前各宗土地所有權權利價值之重要考量，主管機關對於實施者所擬權利變換計畫，有審議核定權，於區分所有建物為都更，而有土地應有部分比例顯然較高時，即應審酌實施者提出之權利變換計畫是否已為適當之考量，予以實質審查，以為是否核定之判斷。
（四）另按「權利變換：係指更新單元內重建區段之土地所有權人、合法建築物所有權人、他項權利人或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於都市更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金。」「實施權利變換時，權利變換範圍內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、停車場等7項用地，除以各該原有公共設施用地、公有道路、溝渠、河川及未登記地等土地抵充外，其不足土地與工程費用、權利變換費用、貸款利息、稅捐及管理費用，經直轄市、縣(市)主管機關核定後，由權利變換範圍內之土地所有權人按其權利價值比例共同負擔，並以權利變換後應分配之土地及建築物折價抵付。其應分配之土地及建築物因折價抵付致未達最小分配面積單元時，得改以現金繳納；其經限期繳納而逾期不繳納者，並得移送法院強制執行。」為行為時都更條例第3條第5款及第30條第1項所規定。又「更新後各土地所有權人應分配之權利價值，應以權利變換範圍內，更新後之土地及建築物總權利價值，扣除共同負擔之餘額，按各土地所有權人更新前權利價值比例計算之。」「（第1項）本條例第30條之用詞涵義如下：一、原有公共設施用地、公有道路、溝渠、河川等土地：指都市更新事業計畫核定發布日權利變換地區內實際作公共設施用地、道路、溝渠、河川使用及原作公共設施用地、道路、溝渠、河川使用已廢置而尚未完成廢置程序之公有土地。二、未登記地：指都市更新事業計畫核定發布日權利變換地區內尚未依土地法辦理總登記之土地。
三、工程費用：包括權利○○○區○道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、停車場等公共設施與更新後土地及建築物之規劃設計費、施工費、整地費及材料費、工程管理費、空氣污染防治費及其他必要之工程費用。
四、權利變換費用：包括實施權利變換所需之調查費、測量費、依本條例第36條第2項應發給之補償金額、拆遷安置計畫內所定之拆遷安置費、地籍整理費及其他必要之業務費。五、貸款利息：指為支付工程費用及權利變換費用之貸款利息。六、管理費用：指為實施權利變換必要之人事、行政及其他管理費用。（第2項）前項第3款至第5款所定費用以經直轄市、縣(市)主管機關核定之權利變換計畫所載數額為準。第6款管理費用之計算基準並應於都市更新事業計畫中載明。」為行為時權變實施辦法第10條及第13條之規定。依此，「共同負擔」為計算更新後各土地所有權人應分配之權利價值之減項，須係都市更新實施過程中所發生者，始得計入。至地價稅之繳納，為納稅義務人稅法上之義務；遺產稅係以被繼承人死亡時之遺產總額為基礎，由遺產稅之納稅義務人繳納，均與都市更新之實施，無直接關係，非屬認定權利變換前權利價值時所應斟酌，非都市更新實施權利變換應計入共同負擔之部分。
（五）原審被告為辦理都更條例第16條及第32條關於都市更新事業計畫、權利變更計畫及處理相關爭議，訂定「臺北市都市更新及爭議處理審議會設置要點」，依該要點第3點規定，設置之審議會，係由學者、專家、熱心公益人士及機關代表組成，以合議方式為審議。是原審被告依都更條例第32條第1項規定，經審議程序，作成核復決定。因該決定涉及專業，且係由原審被告組成獨立行使職權，共同決定，應認享有判斷餘地。本件涉及權利變換前權利價值之判斷，在原審被告享有判斷餘地範圍內，行政法院固應尊重其專業認定，惟仍得就其判斷時，有無遵守法定秩序，有無基於錯誤之事實，及是否遵守一般有效之價值判斷原則，及有無以與事件無關之因素作為判斷依據等事項為審查。
（六）查本件都更案之實施者即上訴人更新會為擬定權利變換計畫，已依權變實施辦法第6條第1項之規定，委託環宇公司、歐亞不動產鑑價股份有限公司、產經不動產鑑價股份有限公司計3家鑑定機構以92年9月20日為評價基準日，查估更新前後權利價值，並以土地建物聯合估價，扣除建物貢獻價格後之土地價值為更新前總價值，上訴人更新會且於92年7月7日召開之理、監事會議決議採用環宇公司之鑑價報告書為本件都更案權利變換之基準；環宇公司係依比較法、土地開發分析法求得晶宮大廈之土地貢獻時值；另以更新前建築物之建築結構、耐用年限推定成本價格，並經折舊後求得成本價值，再乘上晶宮大廈總樓地板面積，求得建物貢獻時值，亦即先求得全棟大樓土地及建築物個別貢獻比例分別為84%及16%後，再以正常交易情形下之市場價值評估（即建坪價格），係以比較法及收益法比較各區分所有權人房地價值後，推定住宅基準價為220,000元/坪；店面基準價為500,000元/坪，並視樓層別效益經濟價值微調價位；本件都更案就土地所有權人之權利估價，並未將各區分所有權人登記之土地應有部分列入計算等情，為原審確定之事實，經核並無不依證據，或與經驗、論理法則相違背情事，本院自得據為判決之依據。原審原告被繼承人鄭葆珠前建物基地應有部分比例，縱如上訴人更新會所稱，係緣於當初以3層樓公寓之1樓所有權人與建商合建、改建為前晶宮大廈時，因拒絕依合建契約由參與合建之原住戶負擔土地增值稅，建商無奈，始以維持改建前土地持分511/10,000辦理區分所有建物及土地登記，仍難謂鄭葆珠取得該土地之應有部分，非該建商同意之結果，其取得應係因法律行為，既已為登記，依前所述，尚難謂不受所有權之保障。
（七）又查，原審被告雖經審議會參酌估價師公會出具之諮商意見書，決議以現金找補原審原告736,547元，始作成原處分，然原審被告爭審會於其98年7月6日第21次會議所參酌之台北市不動產估價師公會部分諮商意見書內容為：「……依照原建築物平面圖，目前為448號建物係由兩戶(即前棟1c與後棟1f)合併為一戶……以鄭葆珠於民國95年3月20日之申請調解書第10頁指出之面積，前後棟分別為59.10的平方公尺(核算為18.10坪)與57.01平方公尺(核算為17.24坪)為依據，以環宇評估之平均單價42.5萬，將前棟部分以50萬/坪拆算（環宇對於446、446-1與450號店面均以50萬/坪評估），則後棟部分之拆算價格為34.63萬/坪，低於446-2號之36萬/坪與450-1號之36.5萬/坪，而448號既已前後棟打通使用並辦理合併登記完竣……其商業效益具有前後串聯之優勢，對於單價將會產生正面之助益，惟經考量商業效益亦會因建物縱深而遞減，且基於面積較大的總價考量，對於單價亦會產生負面影響，綜合考量其增減因素後，就價格合理性而言，本公會認為應酌予提高後側單價至不低於上述兩戶（446-2號與450-1號）由後側單面進出之店面價格為宜。」之意見，作成決議將原審原告被繼承人原448號建物後棟權利價值由346,300元/坪調整為365,000元/坪計算，原審原告之權利價值比例由2.4197%調升為2.4705%，依該比例計算原審原告應領之差額價金為736,547元。依上可知，原處分並未以上訴人更新會係採用環宇公司之鑑價報告書為本件都更案權利變換之基準；換言之，原審原告被繼承人鄭葆珠依行為時都更條例第32條對其權利價值提出異議，原處分並未因其權利變換前區分所有建物基地應有部分比例，對應基地持分與一般正常持分比例高出甚多之事實，予以考量而調整其權利價值，並據以作成找補之依據，揆諸前開各節說明，自有未合。
九、綜上所述，原判決以原審原告訴請撤銷原處分及維持原處分部分之訴願決定，為有理由，判決訴願決定關於原處分（即原審被告以98年8月13日府都新字第09830983800號函所為核復處分）部分及原處分均撤銷，經核並無不合。原審被告及上訴人更新會上訴意旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，無非持其歧異之法律見解以為爭執，難認為有理由，應予駁回。
十、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 4 月 20 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔法官 江 幸 垠法官 楊 得 君法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 4 月 20 日
書記官 吳 玫 瑩