最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第216號上 訴 人即原審原告 正隆股份有限公司后里分公司代 表 人 鄭舒云訴訟代理人 陳建勳 律師上 訴 人即原審被告 臺中市政府環境保護局代 表 人 白智榮訴訟代理人 張豐守 律師上列當事人間空氣污染防制法事件，兩造對於中華民國105年6月8日臺中高等行政法院105年度訴字第23號判決不利於其部分，各自提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決撤銷訴願決定及原處分關於附表序號8至13所示裁處書及該訴訟費用部分均廢棄。
廢棄部分上訴人正隆股份有限公司后里分公司在第一審之訴駁回。
上訴人正隆股份有限公司后里分公司之上訴駁回。
廢棄改判部分第一審及上訴審訴訟費用暨上訴駁回部分上訴審訴訟費用，均由上訴人正隆股份有限公司后里分公司負擔。
理 由
一、上訴人正隆股份有限公司后里分公司（即原審原告，下稱「正隆公司」）於臺中市○○區○○路○號設立工廠，從事造紙業，其所設立工廠之廢水處理廠（下稱「系爭廢水處理廠」），則位於臺中市○○區○○路○○○○號旁。民國104年5月19日及5月20日上訴人臺中市政府環境保護局（即原審被告，下稱「環保局」）前往正隆公司廠區進行聯合稽查，發現有異味污染之情形。經環保局於104年5月27日邀集專家學者辦理正隆公司廠區異味污染防制功能聯合診斷會議（下稱「聯合診斷會議」），會中提出建議，並經正隆公司承諾9項異味污染防制工程中，除活性碳增設洗滌工程於104年8月30日完工外，其餘均可在104年6月20日前完成。環保局遂以104年6月3日中市環稽字第1040056538號函（以下各機關文件出現2次以上者，除同1日有2份以上文件外，皆以該機關年月日文件簡稱之）請正隆公司依據承諾期程完成改善。嗣因民眾持續陳情，環保局認定其排放之空氣污染物影響附近空氣品質，其處理及裁罰過程如次：
㈠104年6月4日派員前往系爭廢水處理廠稽查，現場會同正隆
公司人員於該廠重力式濃縮池㈠之活性碳風車編號F751A（下稱「活性碳風車A」）處排放管道出口（下稱「A排放管道出口」）採氣並送檢驗。檢驗結果異味污染物實測值73,300，已逾「固定污染源空氣污染物排放標準」（高度h≦18，異味污染物標準值1,000，下稱「排放標準」），違反空氣污染防制法第20條第1項規定，經環保局以104年6月10日中市環稽字第1040059247號函請正隆公司於文到7日內陳述意見，並限期104年6月30日前完成改善，否則將依法按日連續處罰；另以104年6月10日中市環稽字第1040059157號函要求正隆公司依承諾期程完成改善工程，若無法依限完成，請說明原因及理由。
㈡正隆公司於104年6月17日以隆后廠字第15051號函向環保局
陳述意見，環保局以104年6月17日以中市環稽字第1040062496號函附裁處書（編號：00-000-000000），裁處正隆公司罰鍰新臺幣（下同）60萬元，並限期104年6月20日前完成改善，否則按日連續處罰，另於該函說明三表示，撤銷104年6月10日中市環稽字第1040059400號函說明四之限改期限（104年6月30日前完成改善）（下稱「前處分」）。
㈢正隆公司於104年6月19日以隆后廠字第15057號函，向環保
局提報正隆公司針對該廠廠內異味改善完成報告（含符合標準之檢驗報告書）及短中長期具體改善說明，環保局再於104年6月26日執行正隆公司違反空氣污染防制法案件改善期限屆滿查驗，會同正隆公司人員及檢測公司人員於該廠A排放管道出口進行異味污染物採氣並送檢驗，檢測結果實測值2,320，仍超過排放標準。環保局遂依空氣污染防制法第56條第2項規定按日連續處罰，分別以104年6月30日中市環稽字第1040066338號函檢附如附表序號1裁處書、104年7月1日中市環稽字第1040067599號函檢附如附表序號2至5裁處書、104年7月3日中市環稽字第1040067981號函檢附如附表序號6至7裁處書各裁處正隆公司60萬元罰鍰。
㈣正隆公司於104年7月1日以隆后場字第15066號函報異味檢測
報告，環保局於104年7月3日執行正隆公司違反空氣污染防制法案件現場查驗，會同正隆公司人員及檢測公司人員於該廠A排放管道出口，見活性碳風車A未使用，以新設洗滌塔作為過濾測試致無法進行採樣，環保局乃認定未完成改善，遂再依空氣污染防制法第56條第2項按日連續處罰規定，分別以104年7月6日中市環稽字第1040069632號函檢附如附表序號8至11裁處書、104年7月7日中市環稽字第1040069693號函檢附如附表序號12裁處書、104年7月8日中市環稽字第1040070334號函檢附如附表序號13裁處書各裁處正隆公司60萬元罰鍰。
㈤正隆公司於104年7月8日以隆后場字第15075號函報異味檢測
報告，環保局另於104年7月9日執行正隆公司違反空氣污染防制法案件現場查驗，會同正隆公司人員及檢測公司人員於該廠A排放管道出口採氣並送檢驗，其檢測結果實測值5,500，超過排放標準，遂依空氣污染防制法第56條第2項按日連續處罰規定，分別以104年7月10日中市環稽字第1040070894號函檢附如附表序號14裁處書及編號00-000-000000裁處書（未起訴）、104年7月13日以中市環稽字第1040070896號函檢附如附表序號15至17裁處書、104年7月14日中市環稽字第1040072726號函檢附如附表序號18裁處書、104年7月15日中市環稽字第1040073327號函檢附如附表序號19裁處書、104年7月16日中市環稽字第1040073874號函檢附如附表序號20裁處書各裁處正隆公司60萬元罰鍰。
㈥正隆公司104年7月15日以隆后場字第15083號函報異味檢測
報告，環保局復於104年7月22日執行正隆公司違反空氣污染防制法案件現場查驗，會同正隆公司人員及檢測公司人員於該廠A排放管道出口採氣並送檢驗，其檢測結果實測值9,770，超過排放標準，遂依空氣污染防制法第56條第2項按日連續處罰規定，以104年7月24日中市環稽字第1040074564號函附如附表序號21至26裁處書及編號00-000-000000（未起訴）各裁處正隆公司60萬元罰鍰。
㈦正隆公司不服上開處分，於104年7月16日向環保局就前處分
（未起訴）、附表序號1至18及編號00-000-000000（原判決漏未記載；訴願決定記載於案由欄，惟未記載於事實欄）共20件（原判決植為19件）裁處書提起訴願，經環保局轉送臺中市政府受理。嗣正隆公司於104年8月14日復就附表序號19至26共8件裁處書另案提起訴願，臺中市政府基於上開2案事實同一，乃依訴願法第78條規定合併審理，並均決定駁回。
正隆公司就附表序號1至26之裁處書（下合稱「原處分」）及其訴願決定不服，提起行政訴訟，經原審判決將附表序號8至13之裁處書及其訴願決定均撤銷，其餘之訴駁回。兩造對此均表不服，各自對其不利部分提起上訴。由於本件與正隆公司對於105年6月8日臺中高等行政法院105年度訴字第24號判決（下稱「第24號判決」）提起之上訴（下稱「另案」），二者當事人相同，且均係基於同一或同種類之事實或法律上之原因，本院爰將本件與另案合併審理，並分別判決。
二、正隆公司起訴主張略以：㈠依正隆公司參採聯合診斷會議建議提出改善工程並經環保局
審查認可之工程期程表所示，完成整個廢水處理廠異味污染防制改善工程之最終期程為104年8月30日。退而言之，環保局於104年6月4日檢測認定正隆公司異味污染物未符排放標準後，於同年月10日通知正隆公司陳述意見，並限令正隆公司於20日內即同年月30日前完成改善，顯見環保局認同本件改善工程非短短數日可完成。前後互核，益證環保局以前處分為罰鍰處分同時命正隆公司於104年6月20日前完成改善，正隆公司於收受該處分後，僅有2日之時限完成改善，該處分未顧及污染危害程度、污染原因診斷難易、改善措施之繁簡等實際需求，違反空氣污染防制法第72條第1項之立法目的，顯然違法，則以此違法前處分為依據，認定逾期未完成改善，再作成原處分，亦因失所附麗，應一併撤銷。另正隆公司於收受環保局104年6月17日函後，除於同年月19日函報有關異味具體改善方案外，更於同年7月13日依空氣污染防制法第72條第2項規定，檢具改善計畫函請准予延長改善期限，詎環保局誤將申請期限延長當作申報改善完成，結果未准予延長亦未予充分之理由，顯有失當。
㈡環保局作成原處分前，未予正隆公司陳述意見之機會，違背行政程序法第102條規定，應予撤銷。
㈢依司法院釋字第525號解釋理由書、行政程序法第119條、第
120條及第126條等相關規定可知，攸關憲法上人民權利保障之信賴保護原則，不限於授益行政處分之撤銷或廢止。環保局以104年6月10日中市環稽字第1040059400號函限令正隆公司於104年6月30日完成改善，對正隆公司而言，該改善限期具有履行「公法上改善義務」之「期限利益」，且涉及「按日連罰」之裁罰基礎，為正隆公司重大之信賴利益，自有值得保護之必要，惟環保局於正隆公司據此進行改善工程中，竟縮短完成期限，實有違信賴保護原則。又環保局作成附表序號1之裁處書，處罰期日為104年6月26日，既在原定完成改善期限（104年6月30日）內，則該日之實測應屬改善期限內之檢測，實測值為2,320，低於原據以處罰之排放濃度（73,300），依空氣污染防制法第72條第3項規定，自無開罰之理。另附表序號2至5之裁處書（處罰期間104年6月27日至同年月30日）既係以不當更改後之完成改善期限（104年6月20日）為據，則基於信賴保護原則，於原通知完成改善期限（104年6月30日）前，不應按日裁罰，而應予撤銷。㈣依本院99年度判字第1072號判決意旨及104年2月4日水污染
防治法修正總說明可知，立法者對於「按日連續處罰」原即趨向應逐日檢驗，以作為裁罰之基礎，為免法條文字解讀不同造成爭議，故於此次修訂時，特將「按日連續處罰」修正為「按次處罰」，以明確應逐次依職權調查事實及證據之本旨。職此，對於相同立法政策下之空氣污染防制法，當應循此以為解釋，則空氣污染防制法第56條第2項關於按日連續處罰之裁罰處分，須逐日證明行為人有違規事實，非得以無憑實據而任意按日計罰，且處分須儘速作成並及時送達受處分人，而不得事後1次寄送多日之罰鍰處分，以免失去促使行為人及早改善違規行為之立法意旨。本件附表序號2至26裁處書，均未於各該處分日取具正隆公司有違規事實之憑證，且有於同一日作成分屬不同日曆天內違規認定之多份裁罰處分，而1次同時送達正隆公司之情事，與上開判決意旨相違，宜予撤銷。
㈤空氣污染防制法第56條第3項規定，應分別處罰者，僅限於
「於同一公私場所有『數』固定污染源者」及「於同一公私場所有『同一』固定污染源排放數空氣污染物者」2種情形。原審105年度訴字第25號（周界檢測）、本件（A排放管道出口檢測）或原審105年度訴字第24號（B排放管道出口檢測）所涉裁罰處分之違規事實認定，均係認正隆公司廢水處理廠（地點○○里區○○路1之38號旁）之異味污染物實測值超過排放標準，即採測地點固有「周界」、「A排放管道出口」、「B排放管道出口」之不同，但結果同認係屬於「同一公私場所（即正隆公司廢水處理廠）之同一固定污染源（即廢水處理系統）所排放之同一空氣污染物（即異味污染物）」，與空氣污染防制法第56條第3項所規定之情形有間，基於一事不二罰原則，環保局對同一違規事實作成3個裁罰處分，明顯違法，應予撤銷等語，並聲明：原處分及其訴願決定均撤銷。
三、環保局答辯略以：㈠空氣污染防制法第72條第1項所稱「90日為限」，係指改善
期間之上限，環保局得斟酌個案實際情形，在法定期限內為適宜之裁量。本件環保局於104年5月20日對正隆公司執行環保聯合稽查，發現正隆公司廠區確有異味污染情形，乃於104年5月27日邀集專家學者辦理聯合診斷會議，會中提出建議，並經正隆公司承諾納入9項異味改善工程。其中，除活性炭增設洗滌工程外，其他8項工程皆確定可於擬定之期程（104年6月20日）前完成。環保局以104年6月3日函請正隆公司依承諾期程完成異味污染防制改善工程，嗣因民眾持續陳情，於同年月4日派員至系爭廢水處理廠稽查，於該廠A排放管道出口採樣送檢，檢驗結果實測值73,300，已逾排放標準，違反空氣污染防制法第20條第1項規定，遂以104年6月10日中市環稽字第1040059247號函通知正隆公司，倘對前揭違規情事有異議，可依行政程序法第105條第1項、第2項規定，以書面就事實上及法律上陳述意見；另以104年6月10日中市環稽字第1040059157號函，提醒正隆公司依承諾期程儘速完成，如無法於承諾期程內完成，請說明原因及理由並副知環保局。嗣環保局參酌正隆公司承諾改善工程之期程，並考量檢測報告之實測值遠超過排放標準至少10倍以上，已有影響當地空氣品質之虞，故以前處分限期正隆公司於104年6月20日前改善完成。可見正隆公司於104年5月20日已知悉需進行改善作業，環保局令其於104年6月20日改善完成，應屬合理，且環保局於期間仍提醒正隆公司依承諾期程儘速完成，若無法於承諾期程內完成，請說明原因及理由並副知環保局，是正隆公司主張改善期限過短云云，為無理由。
㈡依行政程序法第102條規定，環保局於104年5月27日舉行聯
合診斷會議時已通知正隆公司到場，已給予正隆公司陳述意見之機會。又依正隆公司起訴證據清單序號2「臺中市政府環境保護局104年6月10日中市環稽字第1040059247號函請於文到7日內陳述意見」等語，環保局有給予正隆公司陳述意見之機會。再者，本件因正隆公司違規情況嚴重，造成空氣極大污染，致附近居民健康受損，經居民一再陳情，環保局應嚴加取締等情況，該當行政程序法第103條第2款情況急迫之要件，環保局縱未給正隆公司陳述意見機會，亦不構成撤銷行政處分之理由。
㈢依本院100年度判字第957號判決意旨，空氣污染防制法中「
按日連續處罰」之法律性質屬行政執行罰，係藉由不斷的處罰，促使行為人履行其公法上義務，其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督促方法，故行為人未依主管機關通知期限完成改善，主管機關即可為連續處罰，不必對行為人是否仍有違規行為存在而逐日檢驗。是環保局依空氣污染防制法第20條、第56條第2項及第75條第1項規定，執行按日連續處罰，法律上並無不妥。㈣不論行政程序法施行前、後，實務見解均認為僅授益處分始
有信賴保護原則之適用（本院79年度判字第1131號判決、96年度判字第1650號判決參照）。是以，本件環保局通知正隆公司限期改善時間之調整，非授益行政處分，無信賴保護原則之適用。
㈤依據空氣污染防制法第56條第3項規定，環保局對於正隆公
司之A、B兩處排放管道出口及其周界進行異味污染物採樣分析，其檢測數值超過排放標準，分別依法開罰，與法並無不符。
㈥環保局查核正隆公司104年5、6月份之廢水處理廠廢水處理
設施操作紀錄，見廢水排放量僅8天符合水污染防治許可證（文件）所核定之水量29,852.85CMD，其餘53天皆超過許可證核定之排放量，環保局認為改善方式可分為2種（工程改善方面及管理改善方面），正隆公司訴稱之改善時間不夠，可藉由管理改善方面先執行改善，將廢水產生量、廢水處理單元操作參數等依許可內容正常操作等語，並聲明：正隆公司在第一審之訴駁回。
四、原判決為正隆公司、環保局一部敗訴、一部勝訴之判決，係以：
㈠正隆公司設立工廠從事造紙業，其廢水處理廠位於臺中市○
○區○○路○○○○號旁，104年5月19日及5月20日環保局前往正隆公司廠區進行聯合稽查，發現正隆公司廠區有異味污染之情形。經環保局邀集專家學者辦理聯合診斷會議，正隆公司承諾9項異味污染防制工程中，除活性碳增設洗滌工程於104年8月30日完工外，其餘均可在104年6月20日前完成，環保局以104年6月3日函請正隆公司依據承諾期程完成改善。
嗣因民眾持續陳情，經環保局於104年6月4日、6月26日、7月3日、7月9日、7月22日分別派員會同相關人員前往系爭廢水處理廠A排放管道出口查驗，並採氣送驗結果，實測值分別為73,300、2,320、（第3次因活性碳風車A未使用而無法進行採樣，故此部分裁罰，原判決均予撤銷，詳如下述）、5,500、9,770，均逾排放標準，違反空氣污染防制法第20條第1項規定。環保局乃以：⑴104年6月10日中市環稽字第1040059247號函請正隆公司於文到7日內陳述意見，並限期104年6月30日前完成改善，否則將依法按日連續處罰；另以104年6月10日中市環稽字第1040059157號函要求正隆公司依承諾期程完成改善工程，若無法依限完成，請說明原因及理由。⑵104年6月17日以前處分裁處正隆公司罰鍰60萬元，並限期104年6月20日前完成改善，否則按日連續處罰；另於該函說明三表示，撤銷環保局104年6月10日中市環稽字第1040059400號函說明四之限改期限（104年6月30日前完成改善）〔按：環保局於該函文詳述正隆公司於違反本法發生日（含）前1年已在臺中市內，因同一事由經環保局103年12月23日中市環稽字第1030134626號函檢送裁處書（編號：00-000-000000）裁處正隆公司45萬元在案，再有本件違章行為，自有過失，且無免責之正當理由，環保局依空氣污染防制法第56條第1項規定暨「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」規定，正隆公司污染程度A＝3（即實測值73,300，73,300/1,000＝7,330%，超過1,000%以上），危害程度B＝1（非屬毒性污染物），違反本法發生日（含）前1年內違反相同條款累積次數C＝2，A×B×C×10萬元＝60萬元，環保局乃就正隆公司104年6月4日違章部分，裁處正隆公司罰鍰60萬元〕。嗣環保局再以如附表序號1至7、14至26之裁處書，按日連續裁處正隆公司各60萬元罰鍰，依法核屬有據，且已考量法規及行政罰法等相關規定，為適切之裁罰，核無裁量逾越或濫用之不法，應予維持。
㈡依空氣污染防制法第56條第2項前段規定，經主管機關裁處
罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，為按日連續處罰之前提要件。惟前行政處分之存在及內容，成為作成後行政處分之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，後行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，後行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性。正隆公司對前處分提起訴願，經決定駁回後，因未對之提起訴訟而告確定，且該處分亦非原審審理範圍，故原處分尚無因該前行政處分（前提要件）違法，致有瑕疵，而應予撤銷之情形。
㈢正隆公司該廠區同一空氣污染之事實，環保局作成原處分前
，不但以104年6月10日中市環稽字第1040059247號函請正隆公司於文到7日內陳述意見，正隆公司並以104年6月17日函陳述意見在案；此外，環保局亦進行行政指導，於104年5月27日邀集專家學者辦理聯合診斷會議，正隆公司採納會中所提建議，向環保局提出異味改善工程完成期程，嗣環保局對正隆公司作成原處分之裁罰，雖未於每一處分前，均命正隆公司陳述意見，惟在此之前，環保局就該廠區同一空氣污染事實已命正隆公司陳述意見在案，難謂有違行政程序法第39條及第102條之規定。況環保局於作成原處分之前，業已在系爭廢水處理廠A排放管道出口採氣檢測，其異味污染物實測值分別為73,300、2,320、（第3次因活性碳風車A未使用而無法進行採樣）、5,500、9,770，均逾排放標準，正隆公司違反空氣污染防制法第20條第1項規定之事證，客觀上明白足以確認，是環保局予以裁處，亦與行政程序法第103條第5款規定無違。
㈣空氣污染防制法第56條第2項規定「按日連續處罰」之目的
，係藉由不斷的處罰，促使行為人履行其公法上義務，其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督促方法，故主管機關無庸再逐日檢驗以確認行為人是否仍有原違章行為存在，且法無明文規定主管機關應於按日連續處罰時，逐日作成並逐次送達處分書（本院100年度判字第956號、第957號、第986號、101年度判字第203號、第236號、第280號、第847號、第852號、102年度判字第557號判決意旨參照）。查環保局作成之原處分，其中104年7月1日函、104年7月3日函、104年7月6日函（原判決漏列此函）、104年7月13日函、104年7月24日函所附之裁處書，雖均有2件以上，其餘如附表各函均只有1裁處書。惟環保局於作成原處分前，除第3次因活性碳風車A未使用而未採樣外，其餘均已在系爭廢水處理廠A排放管道出口採氣檢測，其異味污染物實測值均逾排放標準，正隆公司確有違反空氣污染防制法第20條第1項規定，則環保局依同法第56條第2項規定，分別對正隆公司按日連續處罰，依法核無不合。至本院99年度判字第1072號判決係針對行為人違反放流水標準遭受裁罰所為之判決，與本件正隆公司係違反空氣污染防制法，兩者事實不同，尚難相提並論。另正隆公司行為係違反空氣污染防制法規定，自應依該法規定予以裁處，核與其他法律規定如何處罰無關。
㈤環保局邀集專家學者辦理聯合診斷會議，並提出建議改善異
味污染防制工程措施，係環保局基於行政主管機關之立場，為解決正隆公司廠區異味污染影響附近居民生活品質之目的，依其職權對正隆公司予以輔導、協助、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請正隆公司為一定作為或不作為之行為，所進行之行政指導。因其不具法效性，故非所謂之行政處分。又因其非行政處分，環保局嗣以原處分對正隆公司加以裁處，亦無行政處分變更之問題，故原處分即無違反「信賴保護原則」。又環保局於104年6月4日派員前往系爭廢水處理廠A排放管道出口稽查採氣檢測結果，其異味污染物實測值73,300，已逾排放標準，但環保局104年6月10日中市環稽字第1040059247號函，僅通知正隆公司於文到7日內陳述意見，並未裁處罰鍰，此時環保局於該函中即限期正隆公司104年6月30日前完成改善，否則將依法按日連續處罰，揆諸空氣污染防制法第56條第2項規定，即有不合。則環保局嗣以前處分裁處正隆公司罰鍰60萬元，並限期104年6月20日前完成改善，否則按日連續處罰；另於該函說明三表示，撤銷104年6月10日中市環稽字第1040059400號函說明四之限改期限（104年6月30日前完成改善），依法即無不合。況正隆公司於104年5月27日專家學者聯合診斷會議後，向環保局提出工程期程表，承諾9項異味污染防制工程中，除活性碳增設洗滌工程於104年8月30日完工外，其餘均可在104年6月20日前完成，並經環保局104年6月3日函請正隆公司依其承諾期程完成改善在案。正隆公司嗣以104年6月19日函向環保局提報，雖上開活性碳增設洗滌工程尚未改善完成，預計104年8月30日始能完成，惟其餘8項異味污染防制工程確定可於104年6月20日完成改善，且提出104年6月18日A排放管道出口採氣送驗結果，其異味污染物實測值412，已符合排放標準。
由此可見，只要正隆公司上開8項異味污染防制工程改善妥當，即使上開活性碳增設洗滌工程尚未改善完成，系爭廢水處理廠A排放管道出口之異味污染物實測值亦可達排放標準。是環保局104年6月17日以前處分限期正隆公司104年6月20日前完成改善，並撤銷環保局104年6月10日中市環稽字第1040059400號函說明四之限改期限（104年6月30日前完成改善），對於正隆公司之信賴表現並不生影響，即正隆公司因信賴環保局104年6月10日中市環稽字第1040059400號函所限定之改善期限，而展開具體之信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且正隆公司之信賴行為與信賴基礎間縱有因果關係，但環保局嗣以前處分撤銷104年6月30日前完成改善之期限，而變更為104年6月20日前完成改善，並不會使正隆公司遭受不能預見之損失，是因欠缺信賴表現之要件，正隆公司就此自無主張信賴保護原則之餘地。至於正隆公司指摘其104年7月13日函已提出改善計畫，申請環保局准予延長改善期限，依空氣污染防制法第72條第2項規定，環保局依法應予准許，惟環保局誤將其申請期限延長當作申報改善完成，未准予延長改善期限云云，正隆公司此部分主張，核與信賴保護原則無關，亦與原處分是否合法無涉。
㈥空氣污染防制法第56條第3項規定：「第1項情形，於同一公
私場所有數固定污染源或同一固定污染源排放數空氣污染物者，應分別處罰。」是同一場所有數個固定污染源，或同一固定污染源排放數個空氣污染物者，均構成數個同條第1項之違章行為，自應分別處罰。經查，環保局於下列時間，分別會同相關人員前往正隆公司廠區進行採氣檢驗結果，其異味污染實測值均超過排放標準：⑴104年6月4日，實測值（依序為A、B排放管道出口及廠區周界，下同）：73,300、23,200、782，環保局以104年6月17日函暨3件裁處書，分別對正隆公司各裁處60萬元罰鍰。⑵104年6月26日，實測值：2,
320、2,320、1,740，環保局以附表序號1至7裁處書（違反時間為104年6月26日至7月2日）、原審第24號判決附表序號1至7裁處書（違反時間為104年6月26日至7月2日）及原審105年度訴字第25號判決（下稱「第25號判決」）附表序號1至6裁處書（違反時間為104年6月27日至7月2日），分別對正隆公司各裁處60萬元罰鍰。⑶104年7月3日，實測值：未採氣檢驗、13,000、1,000，環保局以附表序號8至13裁處書（違反時間為104年7月3日至7月8日，原判決植為「104年7月6日至7月8日」）、原審第24號判決附表序號8至10裁處書（違反時間為104年7月6日至7月8日）及原審第25號判決附表序號7至11裁處書（違反時間為104年7月4日至7月8日），分別對正隆公司各裁處60萬元罰鍰。⑷104年7月9日，A排放管道出口實測值5,500，廠區周界實測值193，環保局以附表序號14至20、22至26所示裁處書（違反時間為104年7月10日至7月16日、7月17日至7月21日）、原審第25號判決附表序號12至18裁處書〔違反時間為104年7月10日至7月16日（原判決植為8日）〕，分別對正隆公司各裁處60萬元罰鍰。⑸104年7月22日，A排放管道出口實測值9,770，環保局以附表序號21裁處書（違反時間為104年7月24日），對正隆公司裁處60萬元罰鍰。其中，有關正隆公司（原判決植為環保局）廠區周界共18件裁處部分，全部經原審第25號判決撤銷；另A排放管道出口未經採氣檢驗，本件附表序號8至13之裁處書（違反時間為104年7月3日至7月8日）共6件，亦經原判決撤銷。再就其餘裁處觀之，104年6月26日環保局就A、B排放管道出口採氣檢驗結果，其實測值均為2,320，環保局對正隆公司固以如本件及原審第24號判決附表序號1至7裁處書，各裁處60萬元罰鍰，惟無論其係同一場所有2個固定污染源，或同一固定污染源排放2個空氣污染物者，均構成2個同條第1項之違章行為，皆應分別處罰。環保局依據空氣污染防制法第56條第3項規定，就正隆公司上開2個違章行為分別予以裁處，於法並無違誤。
㈦正隆公司於按日連續處罰中，以104年7月1日函檢送當日A排
放管道出口檢驗結果為合格之報告給環保局（環保局於同年月2日收文），表示其檢測值為977，符合排放標準，業已改善完成，環保局依空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第4條規定，應自該函送達翌日（即104年7月3日）暫停按日連續處罰。又正隆公司自行提出之該合格檢驗報告，是否屬實，尚須環保局進行查驗，以判斷真偽，在環保局查驗結果出爐前，尚難武斷否定正隆公司自行提出合格檢驗報告之真實性及可能性。環保局雖於104年7月3日至現場進行檢驗，惟因發現活性碳風車A未使用，以新設洗滌塔作為過濾測試，尚在測驗運轉中，致無法進行採樣送驗，即遽認正隆公司未完成改善，乃以附表序號8至13之裁處書，自104年7月3日至104年7月8日按日連續處罰，各裁處正隆公司60萬元之罰鍰，與「違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則」（下稱「按日連續處罰執行準則」）第5條，自檢出未符合排放標準之日起，繼續按日連續處罰，空氣污染物檢測日數不計入按日連續處罰之規定不合，應予撤銷。
㈧綜上，環保局如附表序號8至13之裁處書，依法不合，訴願
決定未予撤銷，均有違誤，均應予撤銷；環保局其餘如附表所示之裁處書，依法核無違誤，訴願決定予以維持，均無不合，正隆公司訴請撤銷，應予駁回。
五、正隆公司上訴意旨略謂：㈠依本院105年度判字第214號判決意旨，構成要件效力非屬絕
對概念，對應之效力內容亦具相對性，法院在審查後處分之合法性時，仍需自為待證事實之實質認定。上訴人於原審就前處分有關「限期2日改善之合理性」及「業於改善期間內申請展延」多所爭議，詎原判決逕以前處分已經確定且非原審審理範圍而不得對之加以審理為由，遽為原處分無因前處分違法致有瑕疵而應予撤銷之認定，進而認定正隆公司主張原處分命其於2日內完成改善並處罰鍰顯然違法且違反信賴保護原則，不足採取，其未自為待證事實之調查及實質認定，自有違誤。
㈡原判決將正隆公司於原審主張「環保局認定正隆公司『排放
空氣污染物未符合排放標準』，違反空氣污染防制法第20條第1項規定，於依同法第56條第1項規定，對正隆公司裁罰前應予正隆公司陳述意見之機會」與「本件環保局認定正隆公司『屆限期改善期限仍未完成改善』，違反空氣污染防制法第56條第2項規定，於依同條項規定對正隆公司按日連續處罰前，應予正隆公司陳述意見之機會」混為一談，其認定事實與所憑證據內容不符，有判決於證據上之理由矛盾之違法。縱環保局在系爭廢水處理廠A排放管道出口採氣檢測結果均逾排放標準，正隆公司違反空氣污染防制法第20條第1項規定事證客觀上明白足以確認，但如何依上開事證據以推論出「正隆公司違反空氣污染防制法第56條第2項規定『屆限期改善期限仍未完成改善』之事證」在客觀上明白足以確認，未經原判決敘明，有判決不備理由之違法。
㈢正隆公司於原審主張「正隆公司於104年6月18日收到環保局
函告限期改善後，於同年月19日函報具體改善方案，更於104年7月13日依空氣污染防制法第72條第2項規定檢具改善計畫函請准予延長改善期限。詎環保局誤將申請期限延長當作申報改善完成，結果未准予延長亦未給予充分之理由，亦有失當。」此一主張與環保局以正隆公司違反空氣污染防制法第56條第2項規定「屆限期改善期限仍未完成改善」裁處罰鍰之構成要件該當性之判斷，至為攸關，屬重要之攻擊防禦方法，乃原判決對此置而不論，復未說明不採之理由，有判決不備理由之違法。
㈣正隆公司於原審主張「依空氣污染防制法第56條第3項規定
應分別處罰者，僅限於『於同一公私場所有數固定污染源者』及『於同一公私場所同一固定污染源排放數空氣污染物者』兩種情形。惟不論原審105年度訴字第25號（周界檢測）、105年度訴字第24號（B排放管道出口檢測）、或本案（A排放管道出口檢測）所涉裁罰處分之違規事實認定，均認係正隆公司系爭廢水處理廠（同一場所、同一污染源）之異味污染物（同一空氣污染物）實測值超過排放標準，核此情節與空氣污染防制法第56條第3項規定情形有間，迺環保局對於同一違規事實，作成3個裁罰性處分，違反一事不二罰原則。」詎原判決對此棄置不論，復未說明不採之理由，逕以「無論其係同一場所有2個固定污染源，或同一固定污染源排放2個空氣污染物者，均構成2個同條第1項之違章行為，應分別處罰」為論斷，有判決不備理由之違法。
㈤原判決第33頁第9至25行似認：信賴保護原則首須具備之信
賴基礎，乃是一個足以引起當事人信賴之國家行為（包括但不限於行政機關之行政處分或其他行為）。又原判決第34頁第13行至第35頁第1行似認：作為信賴基礎之一個足以引起當事人信賴之國家行為唯以行政處分為限。環保局辦理聯合診斷會議並提出建議改善異味污染防制工程措施之行政指導，因不具法效性，非屬行政處分，其因而形成之法秩序，無信賴保護原則之適用，前後理由已有矛盾。
㈥為達成防制正隆公司系爭廢水處理廠異味污染情形之效果，
須完成104年5月27日聯合診斷會議中提出之建議並經正隆公司承諾之9項異味污染防制工程，此為兩造之共識。正隆公司承諾，該9項工程中，除於末端A、B排放管道出口後方設置活性碳洗滌塔工程於104年8月30日完工外，其餘8項工程均可於104年6月30日完成。詎原判決以正隆公司於104年6月18日A排放管道出口採氣送驗結果已符合排放標準，認定只要正隆公司上開8項異味污染防制工程改善妥當，即使活性碳增設洗滌工程尚未改善完成，A排放管道出口之異味污染物實測值亦可達排放標準，即遽為「環保局104年6月17日函，限期正隆公司104年6月20日前完成改善，並撤銷環保局104年6月10日中市環稽字第1040059400號函之限改期限（104年6月30日），對正隆公司之信賴表現不生影響」之認定，忽略活性碳洗滌塔之除臭效能及增設該工程之目的及功能性考量，有判決理由矛盾及違背論理、經驗法則之違法等語。並聲明：原判決不利部分廢棄；廢棄部分，如附表所示原處分（附表序號1至7、14至26）及其訴願決定均撤銷，或發回原審更為審理。
六、環保局上訴意旨略謂：㈠空氣污染防制法第56條第2項規定「按日連續處罰」之目的
，乃在藉由不斷地處罰，促使行為人履行其公法上義務，其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督促方法，故主管機關無庸再逐日檢驗以確認行為人是否仍有原違章行為存在。環保局以104年6月26日前往正隆公司稽查檢測A排放管道出口採氣實測值2,320，逾排放標準，未再逐日檢測，處正隆公司自104年7月3日至同年月8日止按日連續處罰，即無不合。原判決以環保局於104年7月3日至現場進行檢驗，因活性碳風車A未使用而無法採樣送檢，遽行認正隆公司未完成改善，乃以附表序號8至13之裁處書，自104年7月3日至同年月8日按日連續處罰，於法有違等情，其所持法律見解，顯有違誤。
㈡環保局於104年7月3日至正隆公司系爭廢水處理廠進行查驗
，現場發現原處分之A排放管道出口已封閉，明顯與先前設置不同；其廢氣經由測試中之洗滌塔處理後排放，惟洗滌塔之排放口未符合「檢查鑑定公私場所空氣污染物排放狀況之採樣設施規範」之規定，且未見正隆公司書面提報空氣污染防制設備－新設洗滌塔之相關詳細資料，故環保局認污染源之防制設備無法達到確保防治之功用，正隆公司未改善完成，依「按日連續處罰執行準則」第5條規定，續以按日連續處罰，與法並無不符。況正隆公司業已取消活性碳增設洗滌工程，並以104年7月24日隆后廠字第15090號函報請環保局查驗，原判決適用法則顯有違誤等語。並聲明：原判決不利部分廢棄；廢棄部分，正隆公司在第一審之訴駁回，或發回原審法院更為審理。
七、本院判斷如下：㈠按空氣污染防制法第2條第2款、第5款規定：「本法專用名
詞定義如下：……二、污染源：指排放空氣污染物之物理或化學操作單元。……五、排放標準：指排放廢氣所容許混存各種空氣污染物之最高濃度、總量或單位原（物）料、燃料、產品之排放量。……」第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府。」第20條第1項、第2項前段規定：「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」「前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。……」且同法施行細則第3條規定：「本法第2條第2款所定污染源之類別如下：
一、移動污染源：指因本身動力而改變位置之污染源。二、固定污染源：指前款所稱移動污染源以外之污染源。」又行政院環境保護署（下稱「環保署」）依同法第20條第2項規定授權所訂定之「固定污染源空氣污染物排放標準」第2條本文規定：「本標準適用於新設立或變更、或既存之固定污染源（分別簡稱為新污染源、既存污染源）；其標準如附表
一、附表二。……」可知，所謂「固定污染源」，係指排放空氣污染物之「物理或化學操作單元」，且不會因本身動力而改變位置。又依環保署於100年12月29日環署空字第0000000000E號公告「第一批至第八批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源」，紙漿業及其他具有紙漿製造程序之行業，其新設、變更及已設立之固定污染源，經環保署83年5月25日第二批公告應申請設置、變更及操作許可；另紙及紙製品製造業及其他具有紙製造程序之行業，其新設、變更及已設立之固定污染源，亦經環保署86年2月11日第六批公告應申請設置、變更及操作許可。從而，經營紙漿製造業及紙製造業者，其為操作紙漿製造程序及紙製造程序所設置之固定污染源，其所排放之空氣污染物，自應符合「固定污染源空氣污染物排放標準」第2條附表一、附表二所定之排放標準。
㈡次按空氣污染防制法第56條規定：「（第1項）公私場所違
反第20條第1項……者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。（第2項）依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。（第3項）第1項情形，於同一公私場所有數固定污染源或同一固定污染源排放數空氣污染物者，應分別處罰。」第73條規定：「本法所定之處罰，除另有規定外，在中央由行政院環境保護署為之；在直轄市、縣（市）由直轄市、縣（市）政府為之。」又按臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條規定：「（第1項）中央法令明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。（第2項）前項情形，準用行政程序法第15條第3項權限委任規定之方式，將管轄事項及法規依據公告之，並刊登本府公報。」是臺中市政府據以於100年10月6日以府授環秘字第1000183869號公告：「臺中市政府環境保護局執行下列法規之主管機關權限：……二、空氣污染防制法及其子法。……」故臺中市政府有關空氣污染防制法及其子法事項之權限，由環保局執行之。基此，正隆公司之系爭廢水處理廠排放空氣污染物，如不符合排放標準，環保局即得對正隆公司裁處罰鍰，並通知限期改善，正隆公司屆期仍未完成改善者，環保局得按日連續處罰。又如系爭廢水處理廠有數個固定污染源，且其等排放之空氣污染物均不符合排放標準者，則應分別處罰；倘系爭廢水處理廠僅有一個固定污染源，惟其排放數種空氣污染物，且均不符合排放標準者，亦應分別處罰。
㈢復按空氣污染防制法第71條規定：「（第1項）未於依本法
通知改善之期限屆滿前，檢具已規劃、設置緩衝地帶及空氣品質監測設施，符合排放標準，燃料成分標準、性能標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善。（第2項）未於本法規定期限屆滿前完成補正、申報或改善者，其按日連續處罰之起算日、暫停日、停止日、改善完成認定查驗方式、法令執行方式及其他應遵行之事項，由中央主管機關定之。」而「按日連續處罰執行準則」第3條第2款規定：「按日連續處罰之起算日，依下列規定：……二、於期限屆滿前檢齊補正、改善或申報完成證明文件，向主管機關報請查驗，經主管機關於期限屆滿前進行查驗，認其未完成補正、改善或申報者，自期限屆滿之翌日起算；主管機關於期限屆滿後進行查驗，認其未完成補正、改善或申報者，自查驗日起算。」第4條規定：「按日連續處罰中，經完成補正、改善或申報，並檢齊補正、改善或申報完成證明文件送達主管機關者，自送達日之翌日起，暫停按日連續處罰。」第5條規定：「（第1項）依前條規定暫停按日連續處罰，經主管機關查驗結果認定仍未完成補正、改善或申報者，自暫停日起繼續按日連續處罰。（第2項）前項查驗，尚需檢測空氣污染物以認定完成改善者，自空氣污染物檢測報告檢出未符合排放標準之日起，繼續按日連續處罰，空氣污染物檢測日數不計入按日連續處罰。」第6條第1款規定：「按日連續處罰之停止日，依下列規定：一、檢齊補正、改善或申報完成證明文件送達主管機關後，經主管機關查驗結果認定完成補正、改善或申報者，以暫停日為停止日。……」核係環保署基於空氣污染防制法第71條第2項規定之明確授權，針對按日連續處罰之起算日、暫停日、停止日、改善完成認定查驗方式、法令執行方式及其他應遵行事項所訂定之法規命令，且符合母法授權之目的、內容及範圍，亦未對人民增加法律所無之限制，與法律保留原則並無違背，主管機關自得援為裁罰之依據。準此可知，公私場所於期限屆滿前檢齊改善完成證明文件，向主管機關報請查驗，經主管機關於期限屆滿前進行查驗，認其未完成改善者，應自期限屆滿之翌日起算按日連續處罰，惟如主管機關係於期限屆滿後始進行查驗，認其未完成改善者，則自查驗日起算按日連續處罰；又於主管機關按日連續處罰中，經公私場所檢齊改善完成證明文件送達主管機關者，自送達日之翌日起，暫停按日連續處罰，惟如經主管機關查驗結果認定仍未完成改善者，則自暫停日起繼續按日連續處罰，然倘前開查驗，尚需檢測空氣污染物以認定完成改善者，其檢測日數不計入按日連續處罰，故應自檢測報告檢出未符合排放標準之日起，繼續按日連續處罰；另如經主管機關查驗結果認定完成改善，則以暫停日為停止按日連續處罰日。質言之，依前揭空氣污染防制法第56條、第71條及「按日連續處罰執行準則」等規定為「按日連續處罰」時，主管機關自無庸再逐日檢驗以確認行為人是否已完成改善，亦無庸於按日連續處罰時，逐日作成並逐次送達處分書。本件正隆公司援引應適用不同裁罰規範之本院99年度判字第1072號判決及104年2月4日水污染防治法修正總說明，主張立法者對於「按日連續處罰」原即趨向應逐日檢驗，以作為裁罰之基礎，故空氣污染防制法第56條第2項關於按日連續處罰之裁罰處分，須逐日證明行為人有違規事實，且處分須儘速作成並及時送達受處分人，而不得事後1次寄送多日之罰鍰處分云云，與前開規範意旨不符，洵不足採。
㈣由於公私場所依法設置之固定污染源，其違規排放不符合排
放標準之空氣污染物，在時間上常會持續一段時間，在行為上亦常會包含有數個舉動，故公私場所基於違反空氣污染防制法第20條第1項之作為義務的單一意思，持續以數個舉動排放不符合排放標準空氣污染物之違規行為態樣，具有「集合犯」之性質。惟為達到防制空氣污染之行政管制目的，並避免行為人心存僥倖，故立法者對於違規事實持續存在之行為，藉由前揭空氣污染防制法第56條第2項及第3項之特別規定，作為認定其違規行為次數之標準，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，不生一行為二罰之問題，亦與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸（司法院釋字第604號解釋意旨參照）。其認定標準為：1.時間縱軸：經由依該條第2項規定通知限期改善，如屆期仍未完成改善，則按日連續處罰之方式，將持續違規行為按「日」劃分為數行為。2.行為橫軸：經由依該條第3項規定「同一公私場所有數個固定污染源，且其等排放之空氣污染物均不符合排放標準」及「同一個固定污染源，且其排放數種空氣污染物均不符合排放標準」，則應分別處罰之方式，將違規行為之數個舉動按「『固定污染源』之數量」及「排放『空氣污染物』之種類」劃分為數行為。
㈤又按行政處分除非具有無效之事由而無效外，於未經撤銷、
廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項、第4項參照）。又一有效之行政處分，如未經相對人於法定期間內提起行政爭訟，或曾經行政爭訟程序確定後獲得維持，即已因不得再行爭訟而發生形式確定力（不可爭力），則原處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，均應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，此即所謂「行政處分之構成要件效力」。是以，一有效行政處分（前行政處分）之存在及其內容，成為作成他行政處分（後行政處分）之前提要件時，當前行政處分具有構成要件效力時，後行政處分即應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎。從而，當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以具有構成要件效力之前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該前行政處分之實質合法性，即非受訴行政法院審理之範圍，否則不啻就已具形式確定力之前行政處分重啟爭訟程序，而有害於法秩序之安定。本件環保局於104年6月4日派員前往系爭廢水處理廠稽查，現場會同正隆公司人員於該廠A排放管道出口採氣，並送檢驗結果其異味污染物實測值為73,300，已逾「高度h≦18，異味污染物標準值1,000」之排放標準，違反空氣污染防制法第20條第1項規定，乃以104年6月10日中市環稽字第1040059247號函，請正隆公司於文到7日內陳述意見，並限期104年6月30日前完成改善，否則將依法按日連續處罰；經正隆公司於104年6月17日向環保局陳述意見後，環保局於104年6月17日以前處分裁處正隆公司罰鍰60萬元，並限期104年6月20日前完成改善，否則按日連續處罰，另撤銷104年6月10日中市環稽字第1040059400號函說明四之限改期限（104年6月30日前完成改善），正隆公司就前處分提起訴願，經訴願決定駁回後，正隆公司即未再就前處分提起行政訴訟等情，為原審依法調查證據所確定之事實，且為兩造所不爭執，自堪認定。則揆諸前揭規定及說明，前處分已發生形式確定力，其中關於撤銷環保局104年6月10日中市環稽字第1040059400號函說明四之限改期限（104年6月30日前完成改善），並限期正隆公司於104年6月20日前完成改善，否則按日連續處罰部分，環保局即得據以為作成原處分（即按日連續處罰）之構成要件基礎。本件正隆公司既係以原處分為訴訟客體，而非以具有構成要件效力之前處分為訴訟客體，則該前處分之實質合法性，即非本件之審理範圍。是正隆公司上訴意旨援引針對與本院上開見解不相牴觸之本院105年度判字第214號判決意旨（該案之前處分因尚在爭訟中而不具形式確定力），主張正隆公司於原審就前處分有關「限期2日改善之合理性」及「業於改善期間內申請展延」多所爭議，詎原判決逕以前處分已經確定且非原審審理範圍為由，遽為原處分無因前處分違法致有瑕疵而應予撤銷之認定，進而認定正隆公司主張原處分命其於2日內完成改善並處罰鍰顯然違法且違反信賴保護原則，不足採取，其未自為待證事實之調查及實質認定，自有違誤云云，核屬其歧異之法律上見解，尚難憑採。又前處分之合法性既非本件審理之範圍，則正隆公司上訴意旨以前處分違反信賴保護原則，並據以指摘原判決認定前處分無信賴保護原則之適用，有判決理由矛盾及違背論理、經驗法則之違法云云，亦非可採。
㈥本件環保局於104年5月19日及5月20日前往系爭廢水處理廠
進行聯合稽查，發現有異味污染之情形，乃邀集專家學者辦理聯合診斷會議，正隆公司承諾9項異味污染防制工程中，除活性碳增設洗滌工程於104年8月30日完工外，其餘均可在104年6月20日前完成，環保局以104年6月3日函請正隆公司依據承諾期程完成改善，嗣於104年6月4日前往系爭廢水處理廠查驗A排放管道出口排放異味污染物已逾排放標準，乃於104年6月17日以前處分限期正隆公司於104年6月20日前完成改善，否則按日連續處罰，已如前述，正隆公司遂於104年6月19日向環保局提報異味改善完成報告及短中長期具體改善說明，確定於104年6月20日前完成8項污染防制工程，並承諾活性碳增設洗滌工程於104年8月30日前完成，且當活性碳吸附設備轉換為洗滌塔期間，在轉換銜接階段將配合工程需求安排局部停機，可避免轉換期間產生空窗期，確保不致造成異味逸散（訴願卷2第81至83頁）；環保局於104年6月26日執行正隆公司違反空氣污染防制法案件改善期限屆滿查驗，於系爭廢水處理廠A排放管道出口，進行異味污染物採氣並送驗，同年月29日檢測結果實測值為2,320，仍超過排放標準，環保局遂依空氣污染防制法第56條第2項及「按日連續處罰執行準則」第3條第2款後段、第4條規定，先後於104年6月30日、同年7月1日及7月3日，分別以附表序號1、2至5及6至7之裁處書，自查驗日即104年6月26日起算按日連續處罰，至正隆公司將完成改善之異味檢測報告送達環保局之104年7月2日止；環保局再於104年7月3日前往系爭廢水處理廠進行檢驗，惟因活性碳風車A未使用，以新設洗滌塔作為過濾測試，尚在測驗運轉中，致無法進行採樣送驗，乃認正隆公司未完成改善，遂再依空氣污染防制法第56條第2項及「按日連續處罰執行準則」第5條第1項規定，先後於104年7月6日、7日及8日，分別以附表序號8至11、12及13之裁處書，自暫停處罰日（完成改善報告送達翌日）即104年7月3日起算按日連續處罰，至正隆公司將完成改善之異味檢測報告送達環保局之104年7月8日止；環保局又於104年7月9日前往系爭廢水處理廠A排放管道出口進行異味污染物採氣並送驗，同年月10日檢測結果實測值為5,500，仍超過排放標準，環保局遂依空氣污染防制法第56條第2項及「按日連續處罰執行準則」第5條第2項規定，先後於104年7月10日、13日、14日、15日及16日，分別以附表序號14、15至17、18、19及20之裁處書，自空氣污染物檢測報告檢出未符合排放標準之日即104年7月10日起算按日連續處罰，至正隆公司將完成改善之異味檢測報告送達環保局之104年7月16日止；環保局復於104年7月22日前往系爭廢水處理廠A排放管道出口進行異味污染物採氣並送驗，同年月24日檢測結果實測值為9,770，仍超過排放標準，環保局再依空氣污染防制法第56條第2項及「按日連續處罰執行準則」第5條第2項規定，於104年7月24日，以附表序號22至26之裁處書，自暫停處罰日（完成改善報告送達翌日）即104年7月17日起算按日連續處罰，至環保局前往檢測前1日之104年7月21日止，另以附表序號21裁處書，自空氣污染物檢測報告檢出未符合排放標準之日即104年7月24日按日連續處罰，至正隆公司將完成改善之報告送達環保局之104年7月24日止等情，為原審依法調查證據所確定之事實，且為兩造所不爭執。可知，正隆公司之系爭廢水處理廠A排放管道出口所排放之異味污染物，未符合排放標準，違反空氣污染防制法第20條第1項規定，且屆限期改善期限仍未完成改善，符合同法第56條第2項前段所定「按日連續處罰」之要件，顯見環保局作成原處分所根據之事實，客觀上明白足以確認，依行政罰法第42條第6款、行政程序法第103條第5款規定，環保局自得於裁處前不給予正隆公司陳述意見之機會。正隆公司上訴意旨以環保局於作成原處分按日連續處罰前，未給予正隆公司陳述意見之機會，原判決將環保局依空氣污染防制法第56條第1項及第2項規定對正隆公司裁罰及按日連續處罰，所應給予正隆公司陳述意見之機會混為一談，有判決理由矛盾之違法；縱正隆公司違反空氣污染防制法第20條第1項規定事證客觀上明白足以確認，惟如何據以推論出「正隆公司違反空氣污染防制法第56條第2項規定『屆限期改善期限仍未完成改善』之事證」在客觀上明白足以確認，未經原判決敘明，有判決不備理由之違法云云，均不足採。
㈦環保局係以正隆公司屆104年6月20日改善期限仍未完成改善
為由，而先後於104年6月30日、7月1日、3日、6日、7日、8日、10日、13日、14日、15日、16日及24日分別作成附表所示之裁處書，正隆公司嗣於104年7月24日將完成改善之報告送達環保局（訴願卷1第437頁），已如前述，且環保局於104年7月28日前往系爭廢水處理廠A排放管道出口進行勘查，發現F-751A排風管已連結至初沈池前之中和池入口，未以管道方式直接排放至大氣中，正隆公司將F-751A排氣引入中和池水中處理後逸散至大氣中，故無法再以排放管道採樣進行查驗異味污染物排放濃度值，環保局乃認定正隆公司自104年7月25日起完成改善（訴願卷2第229至230頁），並依「按日連續處罰執行準則」第6條第1款規定停止按日連續處罰。
顯見正隆公司雖於104年7月13日依空氣污染防制法第72條第2項規定檢具改善計畫函向環保局申請准予延長改善期限至104年9月24日，惟其既已於104年7月25日完成改善，且環保局於其完成改善前尚未依該規定核定延長改善期限，自不影響環保局於核定延長改善期限前所為原處分之合法性判斷。是正隆公司以其於原審主張「正隆公司於104年7月13日依空氣污染防制法第72條第2項規定檢具改善計畫函請准予延長改善期限。詎環保局誤將申請期限延長當作申報改善完成，結果未准予延長亦未給予充分之理由，亦有失當」，攸關環保局以正隆公司違反空氣污染防制法第56條第2項規定裁罰之構成要件該當性之判斷，乃原判決對此置而不論，復未說明不採之理由，有判決不備理由之違法云云，殊無足採。
㈧復依空氣污染防制法第20條第1項、第56條第1項、第2項規
定，公私場所固定污染源排放空氣污染物，如不符合排放標準，主管機關得裁處罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，即得按日連續處罰。次依前揭「按日連續處罰執行準則」第4條及第5條第1項規定，於主管機關按日連續處罰中，經公私場所檢齊改善完成證明文件送達主管機關者，固應自送達日之翌日起，暫停按日連續處罰，惟如經主管機關查驗結果認定仍未完成改善者，則自暫停日起繼續按日連續處罰。本件環保局於104年6月4日派員前往系爭廢水處理廠稽查，現場會同正隆公司人員於A排放管道出口採氣，並送檢驗結果其異味污染物實測值為73,300，已逾排放標準，違反空氣污染防制法第20條第1項規定，乃於104年6月17日以前處分裁處正隆公司罰鍰60萬元，並限期104年6月20日前完成改善，否則按日連續處罰，正隆公司遂於104年6月19日向環保局提報異味改善完成報告，環保局則於104年6月26日執行正隆公司違反空氣污染防制法案件改善期限屆滿查驗，於系爭廢水處理廠A排放管道出口，進行異味污染物採氣並送驗，同年月29日檢測結果實測值為2,320，仍超過排放標準，乃先後於104年6月30日、同年7月1日及7月3日，分別以附表序號1、2至5及6至7之裁處書，自查驗日即104年6月26日起算按日連續處罰，且於按日連續處罰中，環保局因於104年7月2日收受正隆公司檢送完成改善之異味檢測報告，而於收受翌日即104年7月3日暫停按日連續處罰，並於當日前往系爭廢水處理廠A排放管道出口查驗，卻發現活性碳風車A未使用，而以新設洗滌塔作為過濾測試，尚在測驗運轉中，致無法進行採樣送驗，乃認定正隆公司仍未完成改善（訴願卷2第28頁），此由環保局嗣於正隆公司將104年7月8日完成改善之異味檢測報告送達翌日前往系爭廢水處理廠A排放管道出口進行異味污染物採氣檢測結果之實測值為5,500，仍超過排放標準（訴願卷2第59至60頁），更足以證明正隆公司迄104年7月9日仍未完成改善。從而，環保局嗣於104年7月6日、7日及8日，分別以附表序號8至11、12及13之裁處書（違規日期104年7月3日至8日），自暫停處罰日即104年7月3日起算按日連續處罰，至正隆公司將完成改善之異味檢測報告送達環保局之104年7月8日止，符合前揭「按日連續處罰執行準則」第4條及第5條第1項之規定，且環保局於104年7月3日查驗時因無法採樣送驗，乃於當日認定正隆公司未完成改善，而無樣品供檢測，自無「按日連續處罰執行準則」第5條第2項「空氣污染物檢測日數不計入按日連續處罰」規定之適用。是原審以環保局以附表序號8至13之裁處書，自104年7月3日至104年7月8日按日連續處罰，各裁處正隆公司60萬元之罰鍰，與「按日連續處罰執行準則」第5條，自檢出未符合排放標準之日起，繼續按日連續處罰，空氣污染物檢測日數不計入按日連續處罰之規定不合，乃判決將附表序號8至13之裁處書及其訴願決定予以撤銷，核有適用法規不當之違法。是環保局上訴意旨，請求將原判決關於撤銷附表序號8至13所示裁處書及其訴願決定部分廢棄，並駁回正隆公司在第一審之訴，即屬有據。
㈨末依前揭空氣污染防制法第56條第3項、第2條第2款及同法
施行細則第3條之規定，如「同一公私場所有數個固定污染源，且其等排放之空氣污染物均不符合排放標準」或「同一個固定污染源，且其排放數種空氣污染物均不符合排放標準」，即得按「『固定污染源』之數量」及「排放『空氣污染物』之種類」分別予以處罰，而所謂「固定污染源」，係指不會因本身動力而改變位置之排放空氣污染物的「物理或化學操作單元」。本件正隆公司所登記經營之事業包括紙漿製造業及紙製造業，其為操作紙漿製造程序及紙製造程序所設置之固定污染源，業經環保署先後以83年5月25日第二批公告及86年2月11日第六批公告應申請核發設置許可證及操作許可證後，再依許可證內容進行設置及操作，且其所排放之空氣污染物，應符合「固定污染源空氣污染物排放標準」第2條附表一、附表二所定之排放標準，均如前述。正隆公司之系爭廢水處理廠既設有A、B排放管道用以排放空氣污染物，且由環保局於104年7月3日前往正隆公司系爭廢水處理廠進行檢驗時，因A排放管道之活性碳風車A未使用（改以新設洗滌塔作為過濾測試，尚在測驗運轉中），致僅能就B排放管道出口所排放之空氣污染物進行採樣送驗，以及正隆公司歷次針對系爭廢水處理廠之A、B排放管道出口採樣送驗之異味污染物數值均非完全一致等事實，可知，系爭廢水處理廠之A、B排放管道係各自獨立運作，而分屬二個不同之「固定污染源」（即排放空氣污染物之物理或化學操作單元），則環保局依據前揭空氣污染防制法第56條第3項規定，針對正隆公司系爭廢水處理廠A、B排放管道排放之異味污染物均不符合排放標準且未依限改善之行為，分別予以按日連續處罰，自屬於法有據，且與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。原判決就此僅以「無論其係同一場所有2個固定污染源，或同一固定污染源排放2個空氣污染物者，均構成空氣污染防制法第56條第1項之違章行為，應分別處罰」而為論斷，理由雖未盡周詳，惟不影響判決之結果，仍應予維持。正隆公司上訴意旨以原審105年度訴字第25號（廠區周界檢測）、105年度訴字第24號（B排放管道出口檢測）及本件（A排放管道出口檢測）所涉裁罰處分之違規事實認定，均係正隆公司之系爭廢水處理廠（同一場所、同一污染源）之異味污染物（同一空氣污染物）實測值超過排放標準，與空氣污染防制法第56條第3項規定情形有間，迺環保局對於同一違規事實，作成3個裁罰處分，違反一行為不二罰原則，詎原判決對此棄置不論，復未說明不採之理由，有判決不備理由之違法云云，為其歧異之法律上見解，尚難憑採。
㈩綜上所述，原判決既有如上所述之違法，則環保局請求廢棄
原判決關於撤銷附表序號8至13所示裁處書及其訴願決定部分，並駁回正隆公司在第一審之訴，為有理由，爰判決如主文第1、2項所示。至原判決將附表序號1至7、14至26所示裁處書及其訴願決定部分予以維持，而駁回正隆公司在原審之訴的結論，核無違誤，正隆公司上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，並撤銷附表序號1至7、14至26所示裁處書及其訴願決定，或發回原審更為審理，難認為有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件環保局上訴為有理由、正隆公司上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 4 月 28 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新法官 汪 漢 卿法官 程 怡 怡法官 張 國 勳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 5 月 5 日
書記官 張 玉 純