最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第343號上 訴 人 勞動部勞動力發展署技能檢定中心代 表 人 林宏德訴訟代理人 吳榮昌律師被 上訴 人 卓如意上列當事人間政府資訊公開事件，上訴人對於中華民國105年8月11日臺中高等行政法院105年度訴字第100號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人於民國104年8月21日申請上訴人提供103年度第3梯次全國技術士技能檢定（會計事務-人工記帳-乙級）術科測試（下稱系爭檢定）相關之「會計事務-人工記帳-乙級技術士技能檢定術科測試閱卷承辦單位須知」（下稱系爭資訊），經上訴人以104年8月27日技發字第1041300933號函（下稱上訴人104年8月27日函）否准，被上訴人不服，訴經勞動部勞動力發展署（下稱勞發署）以104年10月28日發法字第1046500386號訴願決定將該函撤銷，著由上訴人於30日內另為適法處分。上訴人重新審酌後，以104年11月16日技發字第1041301272號函（下稱原處分）否准，被上訴人於104年11月23日提起訴願，復於105年3月16日以訴願決定逾3個月法定期限及不服上訴人拒絕提供系爭資訊為由，提起行政訴訟（嗣勞發署以105年4月8日發法字第1056500261號訴願決定駁回被上訴人之訴願），經原審為訴願決定及原處分均撤銷，上訴人對於被上訴人104年8月21日之申請，應作成准予提供系爭資訊之行政處分之判決。上訴人不服，提起上訴。
二、被上訴人於原審起訴主張：㈠政府資訊公開法（下稱資訊法）施行後，賦予人民有請求政府機關提供政府資訊的請求權，政府機關除有該法第18條第1項所定豁免公開之情形者外，應依申請而提供。上訴人援引技術士技能檢定作業及試場規則（下稱技檢試場規則）第22條為拒絕提供系爭資訊的法律依據，惟該條所列6款資訊，並未包含系爭資訊。至「技術士技能檢定術科題庫命製作業須知」（下稱技檢術科題庫作業須知）僅係上訴人之內部規定，並非法律或法規命令，上訴人援為限制被上訴人請求提供資訊之依據，有違法律保留原則。㈡系爭檢定採筆試非測驗題方式，不論係依「103年度全國技術士技能檢定簡章」或技檢試場規則第49條之1第2項規定，系爭資訊於測試後即應主動公開，上訴人於104年8月27日函已自認系爭資訊為試題之一部分，測試後上訴人並已將測試試題公告，則系爭資訊應併同試題公開。縱系爭資訊含有資訊法第18條第1項各款限制公開或不予提供之事項者，上訴人亦應依同條第2項規定，就其他部分公開或提供。㈢上訴人雖主張系爭資訊包括「閱卷場地出入通道設置」等涉及閱卷公平、正義及保密作為，故無法提供，惟其並未說明提供103年之「閱卷場地出入通道設置」會如何影響閱卷公平、正義之理由，依本院103年度判字第66號判決意旨，顯係出於恣意濫用而違法。又上訴人於辦理檢定前已訂妥系爭資訊，其時承辦單位尚未聘定監評人員，並無監評人員名冊。且若系爭資訊之內容確屬上訴人所稱「參考答案、監評人員名冊等」等不予公開之資訊，自應依資訊法隱去，並依同法第18條第2項規定，就其他部分公開或提供之，非可恣意拒絕提供。㈣職業訓練法第33條僅授權中央主管機關制定技術士技能檢定及發證辦法（下稱技檢發證辦法）及技檢試場規則，並未授權中央主管機關及上訴人另訂技檢術科題庫作業須知及系爭資訊。且其既無轉委任之授權，自不得委由其所屬機關逕行發布相關規章。另上訴人於104年9月21日技發字第1049904263號函已自承系爭資訊非屬檔案法之適用範圍，且系爭資訊僅涉及技能檢定「閱卷場地出入通道設置」等術科承辦單位之行政作業規則，並未涉及技能檢定之「專業能力」及「價值判斷」，上訴人以檔案法第18條第4款作為否准提供系爭資訊，洵屬無據。㈤依資訊法第19條規定，縱因應限制公開或不予提供之政府資訊，因情事變更已無限制公開或拒絕提供之必要者，政府機關應受理申請提供。上訴人違法拒絕提供政府資訊，容有違誤等語，求為⒈訴願決定及原處分均撤銷；⒉上訴人對於被上訴人104年8月21日之申請，應作成准予提供系爭資訊之行政處分之判決。
三、上訴人則以：㈠上訴人係援引技檢術科題庫作業須知第7條規定，說明系爭資訊屬技能檢定全套試題內容部分，依技檢試場規則第22條第1項規定，不予提供，並無違反法律保留原則。又系爭檢定採筆試非測驗題方式，測試完竣辦理集中閱卷，系爭資訊係規範閱卷辦理單位閱卷場地出入通道設置、參考答案、成績評核等相關閱卷核心辦理事項，均涉及閱卷公平及保密之作為，為維持術科閱卷承辦單位之獨立、公正、客觀作業，並使技術士技能檢定集中閱卷作業隔絕利害關係人或外界干擾，且系爭資訊僅約束閱卷辦理單位，未對人民及應檢人權利之行使增加法律所無之限制，復以該資料之公開或提供將影響公正效率之執行，為維護應檢人權益，依檔案法第18條第4款規定不予提供。另上訴人於各梯次全國技術士技能檢定辦理完竣隔日，僅於網站公告該梯次各職類之學科試題及參考答案及術科測試採筆試非測驗題之試題內容，非包含各職類試題使用說明、監場人員注意事項、閱卷承辦單位須知等全套試題內容，被上訴人所述應公告整套試題於法無據，不符各項行政程序及法律依據。㈡依技檢發證辦法第46條之1規定，勞動部以101年12月24日勞中二字第1010203695號公告（下稱勞動部101年12月24日公告）技術士技能檢定保密性之學、術科試題職類級別相關事宜，術科保密試題分為全套保密及部分不公開2種，系爭檢定屬試題全套保密之職類級別，該公告刊登於政府公報在案，系爭資訊為全套試題內容之一，應全套保密不予提供。至技檢發證辦法第18條係說明上訴人辦理專案技能檢定，應以公告之全國技能檢定職類級別為限，該條所稱專案檢定係指同辦法第15條第1款至第8款所列之檢定。本件會計事務人工記帳項乙級，並無辦理專案檢定，且該條內涵亦與被上訴人申請資料是否公開完全無涉。㈢103年全國技術士技能檢定簡章明確指出所公告者為術科測試採筆試非測驗題考試試題，非指術科全套試題，相關法規、簡章等資料亦皆無術科測試後公開術科保密性全套試題之規定（含系爭資訊）。被上訴人非為應檢人或術科閱卷辦理單位人員，上訴人依法行政不提供系爭資訊，實為間接保障應檢人權益等語，資為抗辯。
四、原判決為上訴人敗訴之判決，係以：㈠依資訊法之立法意旨，政府資訊為公有財，應由全民公平共享，資訊公開有滿足人民知之權利、促進行政資訊公開化與透明化及深化民主之作用，其公開對象為一般人民，屬一般性之資訊公開，以公開為原則，限制公開為例外。依資訊法規定申請行政機關提供行政資訊之權利，為一般人民的實體權利，除有該法第18條第1項各款規定限制公開或不予提供之情形外，政府機關應主動公開，或受人民依法申請而被動公開。而依檔案法第18條之規定可知，各機關得拒絕申請之檔案，為有關學識技能檢定及資格審查之資料；另技檢發證辦法第40條僅規定題庫管理人員負責試題管理事項及應保守秘密；第43條規定題庫命製人員對命製過程中持有或知悉未公開之試題及其相關資料，應保守秘密，不得洩漏或據以編印書本、講義；第46條第2項規定測試辦理單位相關人員於試題之領取、印製、分送等過程，應保守秘密。況技檢試場規則第22條對於參與或辦理技能檢定人員，知悉或持有⑴學、術科測試試題。⑵測試前術科測試評審標準及評審表。⑶學、術科測試試題之參考答案。⑷學、術科測試答案卷（含工件作品及評審表）。⑸成績有疑義之科測試成績相關資料。⑹題庫命製、監場及監評人員之姓名及相關資料等應保守秘密，不得徇私舞弊、洩漏或盜用，而對於⑴學、術科測試試題。⑵測試前術科測試評審標準及評審表。⑶學、術科測試試題之參考答案等經預先公開者，亦排除在外。㈡系爭資訊為上訴人所訂定，係規定系爭檢定閱卷承辦單位應依規定遴聘監評人員、召開監評前協調會議及閱卷單位辦理人工閱卷之流程與注意事項，包括閱卷前及場地佈置注意事項與閱卷後注意事項，其閱卷前及場地佈置注意事項雖有查勘閱卷場所、設置標示、準備閱卷所需文具用品、答案卷、術科參考答案、監評人員名冊，閱卷後注意事項有成績檢核及繳回答案卷等，核與學識技能檢定及資格審查之資料無關，亦與術科測試試題、測試前術科測試評審標準及評審表、術科測試試題之參考答案、術科測試答案卷、測試成績相關資料、題庫命製、監場及監評人員之姓名無涉，自無保密之必要，或資為不能提供之理由，上訴人以系爭資訊係規範閱卷辦理單位包括閱卷場地出入通道設置、參考答案、監評人員名冊及成績評核等核心辦理事項，已涉及閱卷公平、正義及保密之作為，而為無法公開之事項為由，暨恐影響術科閱卷承辦單位之獨立、公正、客觀作業，並使上訴人舉辦之技術士檢定集中閱卷作業無法隔絕利害關係人或外界干擾，而拒絕提供，所為主張並無可採。㈢綜上所述，上訴人否准被上訴人於104年8月21日所為提供系爭資訊申請，自有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合，被上訴人訴請撤銷並命上訴人對其所為申請，作成准予提供系爭資訊之行政處分，為有理由，應予准許等詞，為其判斷之依據。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略謂：㈠勞動部101年12月24日公告已明言技能檢定會計事務職類人工記帳項乙級術科屬試題「全套保密」之職類級別，系爭資訊屬全套試題之一部分，即在保密範圍內。該公告乃上訴人之重要攻擊防禦方法，然原判決未加以論述；又系爭資訊屬檔案法第18條第4款之資料，應不予公開，探其立法目的，乃為保障學識技能檢定之公平，避免受到外界影響。而系爭資訊關乎閱卷試場場地出入通道設置、參考答案、監評人員名冊等核心辦理事項，屬該款限制公開之標的，上訴人據以否准被上訴人之申請，自非無據。原判決僅以「核與學識技能檢定及資格審查之資格無關」否決上訴人主張，卻未就涵攝過程為說明，自有判決不備理由之違法。另原判決一方面認系爭資訊內容涉及查勘閱卷場所、設置標誌、答案卷、術科參考答案、監評人員名冊等事項，一方面又認系爭資訊與術科測試試題之參考答案、測試前術科測試評審標準及評審表、術科測試試題之參考答案、測試成績相關資料、題庫命製、監場及監評人員之姓名無涉，前後矛盾，有判決理由矛盾之違法。㈡系爭資訊係規範閱卷辦理單位辦理人工閱卷之流程與注意事項，內容包括閱卷場地出入通道設置、參考答案、監評人員名冊及成績評核等，屬辦理事務之準備作業及公務之執行，且無因公益而必要予以提供之情形，並涉及閱卷公平、正義及保密之作為，系爭資訊符合政府資訊公開法第18條第1項第3款及第5款之規定，上訴人得拒絕提供。又系爭資訊屬已歸檔管理之檔案，應優先適用檔案法之規定，而依檔案法第17條規定意旨，政府機關倘有其他法律依據，亦得限制檔案之閱覽、抄錄或複製。則上訴人否准被上訴人申請系爭資訊之法律依據，除本於政府資訊公開法第18條第1項第3款及第5款外，尚有技檢發證辦法第46條之1、技檢試場規則第22條及檔案法第18條第4款等規定，並無違法，原判決適用法律顯有違誤。另被上訴人前已就不同年度之類似及相同資訊提起訴訟，業經原法院以105年度訴字第119號判決駁回，本件被上訴人仍就系爭資訊要求公開，惟並無新事證或理由，且法令亦未變更，依法仍應不予允許等語。
六、本院經核原審為被上訴人勝訴之判決，並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷於下：
㈠按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政
府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」「（第1項）本法所稱政府機關，指中央、地方各級機關及其設立之實（試）驗、研究、文教、醫療及特種基金管理等機構。（第2項）受政府機關委託行使公權力之個人、法人或團體，於本法適用範圍內，就其受託事務視同政府機關。」「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」「政府資訊之主動公開，除法律另有規定外，應斟酌公開技術之可行性，選擇其適當之下列方式行之：刊載於政府機關公報或其他出版品。利用電信網路傳送或其他方式供公眾線上查詢。提供公開閱覽、抄錄、影印、錄音、錄影或攝影。舉行記者會、說明會。其他足以使公眾得知之方式。」「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。持有中華民國護照僑居國外之國民，亦同。」「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行者。……（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」資訊法第1條、第3條、第4條、第5條、第8條第1項、第9條第1項、第18條第1項第5款及第2項分別定有明文。次按「為實施職業訓練，以培養國家建設技術人力，提高工作技能，促進國民就業，特制定本法。」「本法所稱主管機關：在中央為勞動部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「（第1項）為提高技能水準，建立證照制度，應由中央主管機關辦理技能檢定。（第2項）前項技能檢定，必要時中央主管機關得委託或委辦有關機關（構）、團體辦理。」「（第1項）技能檢定合格者稱技術士，由中央主管機關統一發給技術士證。（第2項）技能檢定題庫之設置與管理、監評人員之甄審訓練與考核、申請檢定資格、學、術科測試委託辦理、術科測試場地機具、設備評鑑與補助、技術士證發證、管理及對推動技術士證照制度獎勵等事項，由中央主管機關另以辦法定之。（第3項）技能檢定之職類開發、規範製訂、試題命製與閱卷、測試作業程序、學科監場、術科監評及試場須知等事項，由中央主管機關另以規則定之。」亦分別為職業訓練法第1條、第2條、第31條及第33條所明定。又技檢發證辦法第1條、第2條、第12條第3項、第40條及第46條分別規定「本辦法依職業訓練法第33條第2項規定訂定之。」「中央主管機關掌理事項如下：……技能檢定學科、術科題庫之建立。技能檢定學科、術科收費標準之審定及支出之規定。技能檢定監評人員資格甄審、訓練、考核及發證。……全國技能檢定計畫之訂定、公告及辦理。技能檢定之專案辦理及委託辦理。……。」「中央主管機關得委任所屬下級機關或委託其他機關（構）、學校或法人團體辦理技能檢定學、術科測試試務。」「（第1項）中央主管機關為統一管理技能檢定試題，應設置題庫並指定管理人員負責試題管理事項。（第2項）前項管理人員應保守秘密。」「（第1項）學、術科測試試題應由題庫管理人員密封後，點交學、術科測試辦理單位領題人員簽收，或密交辦理單位首長。（第2項）測試辦理單位相關人員於試題之領取、印製、分送等過程，應保守秘密。」技檢試場規則第22條規定：「（第1項）凡參與或辦理技能檢定人員，知悉或持有下列事項，應保守秘密，不得徇私舞弊、洩漏或盜用：學、術科測試試題。測試前術科測試評審標準及評審表。學、術科測試試題之參考答案。學、術科測試答案卷（含工件作品及評審表）。成績有疑義之科測試成績相關資料。題庫命製、監場及監評人員之姓名及相關資料。（第2項）前項第1款至第3款經預先公開者，不在此限。」第49條之1規定：「（第1項）學科測試採電腦線上方式實施者，測試後不公開測試試題及答案。（第2項）術科測試採筆試非測驗題方式者，測試後不公開測試參考答案。」㈡經查，被上訴人於104年8月21日依資訊法規定申請上訴人提
供系爭資訊，上訴人以104年8月27日函否准，該函經勞發署於104年10月28日撤銷，上訴人重新審酌後，認依技檢試場規則第22條、技檢發證辦法第43條、第46條及檔案法第18條第4款規定，不得公開，而以原處分否准，被上訴人不服而訴願，又以訴願機關逾法定期限未為決定為由，提起行政訴訟，訴訟繫屬期間，勞發署以其訴願無理由而駁回等情，為原判決依法確定之事實。勞動部雖以101年12月24日公告將系爭資訊列為系爭檢定測試試題之一部分，然依系爭資訊之內容，並無閱卷場地出入通道設置、參考答案、監評人員名冊等具體資料，無非係就系爭檢定之閱卷承辦單位應依規定遴聘監評人員、召開監評前協調會議及閱卷單位辦理人工閱卷之流程與注意事項，包括閱卷前及場地佈置注意事項與閱卷後注意事項為規範，屬抽象之規範性質，與技檢發證辦法第43條、第46條及技檢試場規則第22條等規定內容無涉，亦與閱卷公平、正義及保密之作為無關。是以，原判決據以認定系爭資訊與學識技能檢定及資格審查之資料無關，亦與術科測試試題、測試前術科測試評審標準及評審表、術科測試試題之參考答案、術科測試答案卷、測試成績相關資料、題庫命製、監場及監評人員之姓名無涉，無保密之必要，或資為不能提供之理由，依上開規定，核無不合。原判決並明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦有詳為論斷；況系爭資訊依技檢試場規則第49條之1第2項規定，亦非不得公開範圍。上訴人仍執詞主張勞動部已以101年12月24日公告系爭檢定屬試題「全套保密」之職類級別，系爭資訊屬全套試題之一部分，屬應保密範圍云云；核屬以其歧異之法律見解對於原判決詳予論述不採之事項再予爭執，難以憑採。
㈢又「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：
……有關學識技能檢定及資格審查之資料者。……。」檔案法第18條第4款固有明文。然依同法第2條規定「本法用詞，定義如下：政府機關：指中央及地方各級機關（以下簡稱各機關）。檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。國家檔案：指具有永久保存價值，而移歸檔案中央主管機關管理之檔案。機關檔案：指由各機關自行管理之檔案。」之內容，系爭資訊有無檔案法第18條第4款規定之適用，應以其是否經上訴人依管理程序，而歸檔並自行管理之文字或非文字資料及其附件為前提。上訴人雖主張系爭資訊屬檔案法第18條第4款所定，有關學識技能檢定及資格審查之資料，然並未就系爭資訊已依上開規定之程序歸檔自行管理為說明，並提出相關證據供查，且依上訴人於原審所述「每職類、級別之術科測試題庫，均包括『全套試題』與『應檢人參考資料』2部分，系爭檢定之測試試題，其第一部分『全套試題』包含試題使用說明、監場人員注意事項、閱卷承辦單位須知、測試試題、測試試題答案紙、試題參考答案、應檢人須知及監評人員（評審）注意事項資料，此部分於命製完成後，併同入庫通知單簽請單位主管核准，送題庫管理人員點收。第二部分『應檢人參考資料』則包含應檢人須知、監評人員（評審）注意事項，於當梯次報名前公告於上訴人網站測試參考資料專區，並由術科測試辦理單位於測試前10日內寄送報檢人。」內容可知，系爭資訊於命製完成後，併同第一部分之其他資料入庫通知單簽請單位主管核准，送題庫管理人員點收，其目的乃於測試時間迄至時再送至考區，相關試題及答案紙供考生測試使用，系爭資訊則規範閱卷單位應注意事項，則題庫管理人員之點收系爭資訊，與檔案法所稱依管理程序歸檔管理之檔案不該當，故應無該法之適用，上訴人援引該法第18條第4款規定駁回被上訴人之申請，自非妥適，原判決就此部分縱因未予論述致有不足，亦不影響判決結果，上訴人據以指摘其判決理由不備，亦無足取。另原判決係依系爭檢定第一部分『全套試題』之目錄，論述試題包含內容，再依系爭資訊之具體內容，認定其與術科測試試題之參考答案、測試前術科測試評審標準及評審表、術科測試試題之參考答案、測試成績相關資料、題庫命製、監場及監評人員之姓名無涉而無保密必要，並無上訴人所稱判決理由前後矛盾之情事，上訴人此部分之指摘，亦非有據。
㈣本院為法律審，當事人不得於本院更為新事實及新證據之主
張，處分機關尤不得再追補處分之法律依據。上訴意旨主張其否准被上訴人申請系爭資訊之法律依據，除本於資訊法第18條第1項第3款及第5款外，尚有技檢發證辦法第46條之1、技檢試場規則第22條及檔案法第18條第4款等規定等語。惟觀諸原處分所載內容，其法律依據並無資訊法之記載，上訴人於原審審理時甚且主張本件應優先適用檔案法第18條第4款規定，原判決則就被上訴人主張之系爭資訊是否該當資訊法第18條第1項第5款為論述，而未及於同條項第3款，姑不論上訴人並未就系爭資訊何以屬資訊法第18條第1項第3款不得公開之資訊，上訴人直至上訴本院後，始主張系爭資訊屬該法第18條第1項第3款不得公開之資訊，自非法之所許。另上訴人援引之原法院105年度訴字第119號判決，業經本院以105年度判字第542號判決廢棄發回，且屬個案，故該判決無從為上訴人有利之認定，併予敍明。
㈤綜上所述，原判決認事用法並無違誤，並已明確論述其事實
認定之依據及得心證之理由，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當或判決理由不備及矛盾等違背法令之情形。上訴論旨，仍執其歧異之法律見解指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 6 月 30 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 劉 介 中法官 江 幸 垠法官 林 文 舟法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 7 月 3 日
書記官 莊 俊 亨