最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第345號上 訴 人 陳勃豪
陳鴻枚陳鴻安陳鴻球共 同訴訟代理人 蔡志揚 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 柯文哲訴訟代理人 蔡進良 律師
董彥苹 律師上列當事人間都市計畫事件，上訴人對於中華民國105年8月23日臺北高等行政法院105年度訴字第711號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人函報行政院「臺北都會區大眾捷運系統萬大－中和－樹林線走廊研究規劃報告書」1案，經行政院以民國99年2月12日院臺交字第0990092595號函核定，被上訴人依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理「配合臺北市捷運萬大－中和－樹林線工程變更沿線土地為交通用地及捷運開發區（LG01站）主要計畫案」（下稱系爭主要計畫案）及「擬定臺北市捷運萬大－中和－樹林線捷運開發區（LG01站）細部計畫案」（下稱系爭細部計畫案），上開都市計畫自100年11月28日起至100年12月27日止公開展覽30天，並於100年12月6日在臺北市中正區公所6樓禮堂及100年12月7日在臺北市萬華區公所13樓禮堂辦理公開展覽說明會。上訴人所有坐落臺北市○○區○○段0小段000地號土地（下稱系爭土地），位於系爭細部計畫案LG01站捷運開發區（捷四）範圍內。
該開發區依公開展覽時計畫書所載範圍含○○路南側部分街廓及○○路0段、○○路0段0巷、○○路0段00巷及○○路0巷所圍街廓。因○○路南側部分街廓土地所有權人持續提出反對意見，被上訴人所屬都市計畫委員會103年10月23日第664次委員會依專案小組審查意見，決議修正捷四土地開發區用地剔除面臨○○路側土地，增設南門市場大樓（捷十一）為開發計畫區範圍。嗣被上訴人將系爭主要計畫案計畫書、圖報內政部審議，審議期間捷運開發區部分土地所有權人對於南門市場用地納入聯合開發範圍，並於南門市場大樓改建時將由捷運開發區（捷四）蓋臨時市場安置攤商表示反對，經內政部都市計畫委員會104年1月27日第844次會議及104年6月2日第852次會議審議，被上訴人考量為避免影響捷運工程時程，且後續南門市場改建及攤商安置時程尚無法確認之情況下，爰將南門市場用地（捷十一）劃出系爭主要計畫案範圍，並報經內政部以104年8月24日台內營字第1040060066號函核定。被上訴人乃以104年9月16日府都規字第10408263800號公告實施系爭主要計畫案計畫書、圖，並自104年9月17日零時生效。系爭細部計畫案配合主要計畫內容，一併刪除捷十一用地相關規定，提報被上訴人所屬都市計畫委員會104年10月15日第676次會議，依都市計畫法第23條規定，以104年11月26日府都規字第10401584100號公告（下稱原處分）核定系爭細部計畫案計畫書、圖，並自104年11月27日零時生效。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）依被上訴人所屬捷運工程局99年10月28日北市捷規字第09933489100號函（下稱99年10月28日函）可知，萬大線LG01站捷四用地所需面積僅約為650平方公尺，此超出捷運設施所需650平方公尺部分，依司法院釋字第732號解釋意旨，當屬毗鄰地區土地，自不應在未經土地所有權人同意下，逕將超出捷四用地所需面積部分土地納入系爭細部計畫案之範圍；況被上訴人迄今未能說明捷運設施及轉乘設施實際所需之最小面積。（二）上訴人曾一再向被上訴人陳情表示不願將系爭土地納入系爭細部計畫案範圍。惟被上訴人之回應顯非基於系爭土地屬興辦捷運交通事業所必須之土地，而係出於與其所欲達成目的無關之考量，顯示被上訴人執意將系爭土地納入捷運開發區（捷四）工程用地範圍，原處分有違不當聯結禁止原則。且縱上訴人所有建物未來無法辦理都市更新，尚可協議合建或自行重建等方式辦理，非必參與都市更新始能有效利用系爭土地，被上訴人亦未尊重上訴人財產權。（三）上訴人於系爭細部計畫案核定前，即多次陳情希望將系爭土地劃出系爭細部計畫案之範圍，而當時○○路部分土地所有權人亦強烈反對劃入系爭主要計畫案及系爭細部計畫案之範圍，被上訴人以○○路部分土地所有權人曾反對為由，即將該部分土地劃出，惟上訴人亦不願將系爭土地劃入，被上訴人卻未考量上訴人意願，仍強行將系爭土地劃入系爭細部計畫案範圍，被上訴人對上訴人及○○路部分土地所有權人，顯無正當理由而為差別待遇，有違行政程序法第6條等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）本件「（捷四）捷運開發區」用地確屬交通事業所必須，參系爭主要計畫變更內容及系爭細部計畫案內容即明。且系爭土地仍屬捷運相關設施所需，只不過同時辦理土地開發，且開發方式並未限定，故系爭土地非屬司法院釋字第732號解釋所稱「交通事業所必須者以外之毗鄰地區土地」。又被上訴人所屬捷運工程局99年10月28日函所指「最少需650平方公尺」，旨在說明概估下南昌派出所用地不足供使用，且尚不包括轉乘設施，故上訴人稱以原商業區土地1,318平方公尺面積即足敷使用云云，顯係推測。
（二）被上訴人之所以將系爭土地劃入（捷四）捷運開發區，所考量者，並非僅系爭土地之利用及未來開發，還包括若不將系爭土地納入捷運開發區範圍，將影響該土地東側140等11筆土地之興建，因未能整合為完整街廓，以○○路一段（道路寬度僅16.36米）為主要面臨道路，未來設計高度將受鄰接道路與基地深度之限制，影響未來建物設計，亦無法有效利用土地容積。故從法規面、建築容積獎勵、建築物之設計及整體土地利用效益而言，將上訴人所有系爭土地納入系爭LG01站捷運開發區範圍，不僅客觀上對上訴人有利，且更能創造該區整體土地利用之最大綜效，符合大眾捷運法第7條第1項規定「為有效利用土地資源，促進地區發展」之考量，也符合都市計畫法就未來發展因素綜合考量並促進土地合理利用之規範本旨，原處分尚無違反不當聯結禁止原則。
（三）○○路南側土地位處之街廓，與系爭土地所在已劃定之（捷四）捷運開發區之街廓，客觀上分屬不同街廓，剔除南海路南側土地，對整體開發及該區土地利用效益尚無重大影響，若再將系爭土地剔除，則對已劃定之（捷四）捷運開發區整體土地利用效益有重大影響，故兩者客觀情形不同而為不同處理，屬合理之差別待遇等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依都市計畫法第3條、第5條、第6條、第17條、第18條、第19條、第22條、第23條第1項、第27條規定可知，都市計畫包括主要計畫及細部計畫行政，涉及一定地域「未來」發展之「綜合」預測、評價與規劃，依法均須經由專家學者組成都市計畫委員會審議，是有關抽象計畫行政之法律如何具體化、應以何種方式達成，由主管機關規劃，其決定享判斷餘地，法院僅得審查合法性，且審查受有限制。本件被上訴人為配合捷運萬大－中和－樹林線整體計畫時程，依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理系爭主要計畫案，及依都市計畫法第23條規定擬定系爭細部計畫案。系爭細部計畫案自100年11月28日起至100年12月27日止公開展覽30天，並於100年12月
6、7日辦理公開展覽說明會，並經提交被上訴人所屬都市計畫委員會103年10月23日第664次委員會審議通過。嗣因配合主要計畫內容，一併刪除捷十一用地相關規定，再經提報被上訴人所屬都市計畫委員會104年10月15日第676次會議，故被上訴人以原處分核定系爭細部計畫案計畫書、圖，並自104年11月27日零時生效。原審法院審酌系爭細部計畫案，既經被上訴人所屬都市計畫委員會審議通過，而該都市計畫委員會之決議，並無未充分斟酌相關事證或以無關連之因素為考量，或其判斷係基於不正確之事實等重大瑕疵，足認原處分並無違誤。（二）上訴人共有之系爭土地，屬LG01站捷運開發區(捷四)內45筆土地之一，原位屬住宅區，系爭細部計畫案計畫地區範圍係配合系爭主要計畫案內容，是被上訴人依都市計畫法第27條第1項第4款規定，依系爭主要計畫案將系爭土地變更為LG01站捷運開發區，作為設置出入口、通風口、轉乘設施相關設施及辦理土地開發使用，足認系爭土地仍屬捷運相關設施所需，其用地確屬交通事業所必須，非屬司法院釋字第732號解釋所稱「交通事業所必須以外之毗鄰地區土地」，故系爭細部計畫案將系爭土地劃定為捷運開發區範圍，未違反司法院釋字第732號解釋意旨。另被上訴人所屬捷運工程局99年10月28日函說明三、3、（1）至（3）之記載，乃係被上訴人所屬捷運工程局針對萬大線LG01站用地規劃之說明，該函稱最少需用面積650平方公尺，僅係捷運之地面突出物及地下結構體所需之最少面積，係為評估南昌派出所用地面積是否足夠作為捷運出入口之分析說明，並非指捷四用地辦理土地開發之最小面積；至轉乘設施部分，上訴人所引自行車位38個、機車位100個等語，僅係初步規劃，尚未確定其所需面積。且LG01站捷四捷運開發區內依規定除應設置出入口外，並有通風口、轉乘設施等相關設施及辦理土地開發，而該後續部分，尚待被上訴人將細部部分委由設計顧問公司進行基本設計，以符合都市計畫法、捷運規範及建築法相關規定。是上訴人主張依司法院釋字第732號解釋意旨，超出捷運設施所需650平方公尺之部分，當屬毗鄰地區土地，自不應在未經土地所有權人同意，逕將超出捷四用地所需面積部分土地納入系爭細部計畫案範圍；及原屬商業區部分土地總計1,318平方公尺，已足敷設置捷運相關設施所使用云云，不足採據。（三）由於系爭土地位於LG01站捷運開發區中段位置，若不納入將影響開發區街廓之完整性；且上訴人所有坐落於系爭土地上之雲鼎商務旅店，為66年興建之5層鋼筋混凝土造之建物，已達更新年限標準；系爭土地面積僅402平方公尺，如現階段未納入LG01站捷運開發區(捷四)一併開發時，依「臺北市都市更新自治條例」第12條規定，未來會面臨無法辦理更新之情形，未來申請相關容積獎勵將受到限制；且若系爭土地未納入LG01站捷四基地範圍時，會影響該地號東側000、000、000~000、000、000~000及000~000等地號之興建；又因未能整合完整街廓，未來設計之高度將受限制，無法有效利用土地容積；且被上訴人於系爭細部計畫案中已保留系爭土地未來作為旅館之彈性。顯見就法規、建築容積獎勵、建築物之設計及整體開發效益等部分而言，系爭土地應納入系爭LG01站捷運開發區範圍一併辦理開發，客觀上對上訴人有利，且更能創造該區整體土地利用之最大綜效，並符合大眾捷運法第7條第1項之規定。是被上訴人顯已考量上訴人參與開發之權益，經研議尚無法縮減變更計畫範圍。足見被上訴人將系爭土地劃入系爭細部計畫案範圍，並無出於與事物無關之考量，且其採取手段與追求目的間，並無欠缺合理聯結關係。上訴人主張被上訴人未尊重上訴人憲法保障之財產權，恣意將系爭土地劃入系爭細部計畫案之範圍，有違不當聯結禁止原則及財產權保障之旨而屬違法云云，並非可採。（四）被上訴人100年11月28日公開展覽計畫書之捷四用地範圍，包含面臨○○路南側部分街廓，亦包含系爭土地。而被上訴人考量面臨○○路部分土地所有權人強烈反對，而訴外人楊孟桑（含上訴人）分別於102年12月3日、103年4月23日參與連署原則配合被上訴人辦理聯合開發，並建議出入口B改置於○○路○段0巷至00巷範圍內（即已發布實施之捷四用地範圍），並有連署書可參。而本替代方案經提103年10月23日被上訴人所屬都巿計畫委員會第664次委員會審議通過。至於上訴人事後多次陳情希望將系爭土地劃出系爭細部計劃案之範圍，惟上訴人此部分主張，實與訴外人楊孟桑（含上訴人）分別於102年12月3日、103年4月23日參與連署原則配合被上訴人辦理聯合開發，並建議出入口B改置於○○路○段0巷至00巷範圍內（即已發布實施之捷四用地範圍）即表示同意聯合開發之意願，迥然不同；又被上訴人基於面臨○○路部分地主強烈反對，而包含上訴人等土地之街廓地主多數同意辦理開發之情形下，於103年9月16日提報被上訴人所屬都巿計畫委員會專案小組，提出捷四用地剔除面臨○○路部分，整合南門市場大樓(捷十一)之替代方案，經103年10月23日被上訴人所屬都巿計畫委員會第664次委員會審議通過，自不容許考量上訴人事後之意願（即不同意辦理聯合開發），而逕將經第664次委員會審議通過之上開替代方案作廢，重新開啟另一行政程序。故上訴人主張其未曾同意辦理聯合開發乙節，顯與事實不符。綜上，○○路南側土地位處之街廓，與系爭土地所在已劃定之（捷四）捷運開發區之街廓，客觀上分屬不同街廓，剔除○○路南側土地，對整體開發及該區土地利用效益尚無重大影響，若再將上訴人所有系爭土地剔除，則對已劃定之（捷四）捷運開發區整體土地利用效益有重大影響；又被上訴人基於面臨○○路部分地主強烈反對，而包含上訴人等土地之街廓地主多數同意辦理開發之情形下，始將系爭土地劃入系爭細部計畫案之範圍，足認被上訴人針對系爭細部計畫案中上開兩者客觀不同情形，已為不同處理，應屬合理差別處遇。是上訴人主張被上訴人未考量上訴人之意願，無正當理由逕將系爭土地劃入系爭細部計畫案，有違行政程序法第6條之平等原則而屬違法云云，亦非可採等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
五、本院查：
（一）按都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃。其應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之（都市計畫法第3條、第5條參照）。主管機關據都市計畫法第27條第1項第4款「為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施」所為都市計畫之變更，其擬定過程，應公開展覽及舉行說明會，讓任何公民或團體有提出意見書等民眾參與程序（都市計畫法第19條第1項參照）。都市計畫包括主要計畫及細部計畫行政，涉及一定地域未來發展之綜合預測、評價與規劃。主要計畫係表明都市發展之基本構想，作為擬定細部計畫之準則；細部計畫則作為實施都市計畫之依據（都市計畫法第7條第1、2款參照），而關於細部計畫之內容，為以細部計畫書及計畫圖表明計畫地區範圍內之土地使用分區管制及地區性公共設施用地等事項（都市計畫法第22條參照）。內政部核定主要計畫之處分，未經撤銷、廢止或因其他事由失效前，其效力繼續存在，該管直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所擬定細部計畫之土地使用分區管制及地區性公共設施用地之範圍，自當配合主要計畫並受其拘束。至舉辦都市計畫所為之土地徵收，係以都市計畫內容為藍圖，以之實現都市計畫之目標。是本件訴訟之程序標的為系爭細部計畫案書、圖依都市計畫法第23條公告核定之行政處分，屬計畫行政之範疇，尚與土地徵收行政有別，先予敘明。
（二）司法院釋字第732號解釋：「中華民國90年5月30日修正公布之大眾捷運法（下稱90年捷運法）第7條第4項規定：『大眾捷運系統……其毗鄰地區辦理開發所需之土地……，得由主管機關依法報請徵收。』77年7月1日制定公布之大眾捷運法（下稱77年捷運法）第7條第3項規定：『聯合開發用地……，得徵收之。』79年2月15日訂定發布之大眾捷運系統土地聯合開發辦法（下稱開發辦法）第9條第1項規定：『聯合開發之用地取得……，得由該主管機關依法報請徵收……。』此等規定，許主管機關為土地開發之目的，依法報請徵收土地徵收條例（下稱徵收條例）第3條第2款及土地法第208條第2款所規定交通事業所必須者以外之毗鄰地區土地，於此範圍內，不符憲法第23條之比例原則，與憲法保障人民財產權及居住自由之意旨有違，應自本解釋公布之日起不予適用。」係宣告90年大眾捷運法第7條第4項、77年大眾捷運法第7條第3項及大眾捷運系統土地聯合開發辦法第9條第1項規定許主管機關為土地開發之目的，而以徵收手段，取得交通事業所必須者以外之毗鄰地區土地，與憲法第23條之比例原則有違。司法院釋字第743號解釋：「主管機關依中華民國77年7月1日制定公布之大眾捷運法第6條，按相關法律所徵收大眾捷運系統需用之土地，不得用於同一計畫中依同法第7條第1項規定核定辦理之聯合開發。依大眾捷運法第6條徵收之土地，應有法律明確規定得將之移轉予第三人所有，主管機關始得為之，以符憲法保障人民財產權之意旨。」係揭櫫基於興建捷運系統之特定目的之徵收，主管機關對於該徵收之土地的經濟利用受有限制。惟原處分如上所述，並未涉及以徵收為手段，取得系爭土地作為聯合開發土地之問題，自無適用上開司法院解釋之餘地。上訴意旨主張：原處分將系爭土地核定劃入系爭細部計畫案之捷運開發區範圍，有違上開司法院解釋云云，容有誤會，並非可採。
（三）關於都市計畫涉及高度專業判斷，其擬定、核定計畫具有相當寬廣之計畫形成自由，得據以從事計畫裁量。且都市計畫具有整體性，其任何一部與計畫整體間具有不可分之關係。如擬定、核定計畫機關有完全欠缺法益（公益或私益）之衡量，或對於重要法益未經衡量，或對有關權益為不符比例原則之高估或低估等重大瑕疵情事，即屬裁量濫用。行政機關本於行政權作用而為之裁量行為，除有逾越權限或濫用權力而構成違法之情形外（行政訴訟法第4條第2項），合理性之裁量行為原則上應予以尊重。又所謂捷運設施用地，為大眾捷運系統路線、場、站土地（大眾捷運法第7條規定參照），自屬交通設施（都市計畫法第3條）之用地或交通事業所必須之用地。經查，系爭細部計畫案配合系爭主要計畫案核定內容，系爭土地原屬住宅區，被劃入LG01站捷運開發區（捷四）內，作為「設置出入口、通風口、轉乘設施等相關設施及辦理土地開發」之用，仍屬捷運相關設施所需，其用地確屬交通事業所必須等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證物資料並無不符，亦無違反證據法則或認定事實錯誤情事。系爭土地自住宅區變更為捷運開發區，除供設置出入口、通風口，轉乘設施等相關設施之使用，尚同時配合辦理開發之用，並不影響計畫定為交通事業所必須，亦係在計畫預定未來發展之綜合預測、評價與合理規劃之範疇內，且無論依主要計畫或細部計畫均受土地使用管制，自難謂交通事業所必須之用地，即不能規劃配合辦理開發之用。本件上訴人曾參與連署原則配合被上訴人辦理聯合開發，並建議出入口B改置於LG01站捷運開發區（捷四）用地範圍內，嗣後固多次陳情希望將系爭土地劃出系爭細部計畫案之範圍，惟分別經內政部都市計畫委員會及被上訴人所屬都市計畫委員會審議，經審酌後，仍准照被上訴人研析意見通過。原判決並敘明以系爭土地位於LG01站捷運開發區中段位置，若不納入將影響開發區街廓之完整性，則系爭土地仍有納入LG01站捷運開發區之必要；且將上訴人所有系爭土地納入LG01站捷運開發區範圍，不僅客觀上於建築容積獎勵、建築物之設計對上訴人有利，更能創造該區整體土地利用之最大綜效；又被上訴人於系爭細部計畫案土地使用分區管制（二）使用項目中保留系爭土地未來作為旅館之彈性，已考量上訴人參與開發之權益，被上訴人將系爭土地劃入系爭細部計畫案之範圍，並無出於與事物無關之考量，且其所採取之手段與所追求之目的間，並無欠缺合理聯結關係，自無違反不當聯結禁止原則，亦未違反憲法保障財產權之旨，並就上訴人援引被上訴人所屬捷運工程局99年10月28日函之內容而主張捷四用地僅需650平方公尺及原屬商業區部分土地總計1,318平方公尺，已足敷設置捷運相關設施使用所為爭執何以不足採取，予以指駁甚明。核其論斷，依上開規定及說明，於法並無不合，亦無上訴人所指有違職權調查原則或判決不備理由之違法。上訴意旨主張：原處分在需用土地面積未知之前提下如何以交通事業所必須之名將系爭土地劃入主要計畫及細部計畫，被上訴人將系爭土地劃設為LG01站捷運開發區，實際目的無非係土地開發目的以創造商業利益，而非為興建捷運系統設施，出於與其欲達成目的無關之考量云云，再就原審取捨證據認定事實之職權行使事項，暨原審已詳為論斷之系爭土地劃入系爭細部計畫案之範圍有其必要性，其裁量並無欠缺合理聯結關係一節，復執其歧異見解為指摘，並無可採。
（四）綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予以維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 6 月 30 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 汪 漢 卿法官 程 怡 怡法官 張 國 勳法官 胡 方 新以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 6 月 30 日
書記官 張 玉 純