最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第358號上 訴 人 陳美娟訴訟代理人 蘇美玲 律師被 上訴 人 行政院代 表 人 林全
參 加 人 臺北市政府代 表 人 柯文哲上列當事人間確認徵收法律關係不存在事件，上訴人對於中華民國105年9月14日臺北高等行政法院105年度訴字第452號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣參加人為興辦臺北市○○路拓築工程，需用重測前臺北市○○區○○○○段○○○○○○○號等44筆土地，前報經被上訴人以民國66年5月4日台內地字第735785號函核准徵收（下稱核准徵收處分），參加人則以66年5月10日66府地四字第19370號公告徵收，公告期間自66年5月11日至66年6月9日止，並以66年6月8日北市地四字第14248號函（下稱通知函），通知土地所有權人於66年6月10日至同年月13日辦理發放地價補償費手續，嗣因被徵收土地中之重測前臺北市○○區○○○○段○○○○○○○號土地、應有部分2/40（下稱重測前系爭土地）所有人林李水仙逾期未領取地價補償費，以臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）提存所66年度存字第3800號提存書提存在案。重測前上開地段160-107號土地於68年9月8日與重測前同段178-2、180-25、180-26、180-158地號等4筆土地合併，並重測為臺北市○○區○○段0○段000地號土地，林李水仙之權利範圍為42/11040（下稱系爭土地），惟未辦理徵收所有權登記，嗣由上訴人於95年4月間因買賣而取得，並於95年4月25日辦理所有權移轉登記完畢。上訴人於104年7月30日，以申請書向參加人主張系爭土地之徵收程序，因參加人未依法發放補償費予原所有權人林李水仙，業已失效，經參加人於104年8月24日擬具相關意見報請內政部轉陳被上訴人核處，內政部土地徵收審議小組於105年1月13日召開第100次會議決議：「應無徵收無效及失效」，經被上訴人105年1月29日院授內地字第1051301271號函復參加人，參加人再以105年2月4日府地用字第10508061200號函復上訴人。上訴人不服，為確認系爭土地徵收法律關係不存在，遂提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：參加人於補償地價清冊中，將重測前系爭土地所有權人林李水仙之名誤載為「林李永仙」，並以「林李永仙」為通知與公告領取補償費之對象；嗣後辦理提存時，提存書亦誤載提存物受取人姓名為「林李永仙」。是系爭土地真正所有權人林李水仙未受通知領取徵收補償費，對參加人提存之補償費無受取權利存在，該提存對林李水仙不生清償效果。據此，系爭土地徵收案之公告期間為66年5月11日至66年6月9日，參加人未依土地法第233條前段規定，於公告期滿後15日內發給徵收補償費，則被上訴人核准之徵收處分業已失效而不存在等語，求為確認參加人依被上訴人核准徵收處分，以66年5月10日公告徵收上訴人所有系爭土地，所形成之徵收法律關係，自66年6月25日起不存在。
三、被上訴人則以：依原核准徵收土地清冊記載，本案係徵收林李水仙所有重測前系爭土地，並無錯誤，後續補償地價清冊之土地所有權人及提存書之提存物受取人，雖誤載所有權人姓名為「林李永仙」，惟此瑕疵未達行政處分無效程度，而所載住所、地號、持分及面積皆與徵收土地清冊所載林李水仙之資料相符；且本徵收案之核准、公告、通知及補償費核發等程序，悉依相關法令規定辦理並符合要式行為，內容亦無不能實現，無行政程序法第111條第1項各款無效情形。足證參加人業於徵收公告期滿15日內備妥地價補償費，並對系爭土地原所有權人林李水仙公告及通知領款，且於其逾期未領取時，將地價補償費提存於臺北地院提存所，故已完成補償費發放程序，依土地法第233條、司法院釋字第110號解釋及本院97年2月份庭長法官聯席會議決議意旨，系爭土地應無徵收處分失效之情事等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、參加人略以：其於系爭土地經被上訴人66年5月4日核准徵收後，業依行為時土地法第227條、第236條規定，於66年5月10日公告徵收，復於66年6月8日通知領取徵收補償費，使土地所有權人林李水仙處於隨時可領取之狀態，林李水仙既未於期限內領取徵收補償費，其依行為時土地法第237條規定辦理提存，完成補償程序，無徵收失效之情形。至提存書雖誤載提存物受取人姓名為「林李永仙」，惟提存物受取人住所與系爭土地登記簿記載林李水仙住所相符，且提存原因及事實亦與本案徵收工程、地號、面積相符，應可佐證該提存書係針對林李水仙而為提存，提存書姓名誤繕之瑕疵，對徵收效力應不生影響等語。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）被上訴人核准徵收系爭土地之處分，是否因參加人未於徵收公告期滿後15日內，發給土地所有權人補償費而失效，事關上訴人得否行使系爭土地所有人自由處分所有物之權能，以移轉系爭土地容積，此項法律關係之存否既非明確，上訴人公法上之地位即因而有受侵害之危險，且此項危險得以對於被上訴人之確認判決除去，是上訴人訴請確認系爭土地之徵收法律關係不存在，具有行政訴訟法第6條第1項規定之即受確認判決之法律上利益。（二）關於土地徵收之依據、程序、補償等事項，在土地徵收條例於89年2月2日公布施行前，係以土地法相關規定為其規範依據，而本件核准徵收處分乃被上訴人於66年5月4日作成，則關於該核准徵收處分是否失效之爭議，應以當時有效之土地法為據。又依行為時土地法第225條、第227條、（按同現行）第233條第1項、第236條、第237條、行為時同法施行法第55條第1項、第56條第1款等規定，及司法院釋字第110號解釋及本院97年2月份庭長法官聯席會議決議意旨可知，國家徵收人民土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給，固為行為時土地法第233條（按同現行）所規定，然需用土地人經主管機關核准徵收，倘需用土地人已將其應補償地價及其他補償費額，繳交直轄市或縣（市）地政機關，且徵收之補償機關，已於徵收公告期滿15日內，依規定通知法律上之領取權人，使之處於隨時可領取之狀態，即合於行為時土地法第233條（按同現行）規定「應於公告期滿後15日內發給」之意旨；苟應受補償人拒絕領取或因自己之事由無法前往領取，致補償費未於法定期間發給完竣者，係屬不可歸責於補償機關之遲延發給事由，乃阻卻徵收失效之效果。復法院憑以認定事實之證據，並不以直接證據為限，得綜合各種直接、間接證據，本於推理作用，為認定事實之基礎。（三）重測前系爭土地於參加人66年間報請被上訴人徵收時，係屬訴外人林李水仙所有，其於土地登記簿內登載之住所為臺北市○○路○○巷○○號。又被上訴人對林李水仙所有重測前系爭土地所為核准徵收處分，業經參加人以66年5月10日66府地四字第19370號函徵收公告公告之，該徵收公告「三、公告事項」並記載「(一)需用土地人：臺北市政府。(二)興辦事業之種類：交通事業。(三)：征收土地之詳細區域及應補償費額：如土地補償清冊和土地範圍圖。……」其中第(三)點引用「征收拓寬吉林路用地補償地價清冊」，列有經被上訴人核准徵收之重測前系爭土地地號、地目、持分等詳細資料。是該徵收公告載明行為時土地法施行法第55條第1項所列事項，並依行為時土地法第227條規定予以公告，已對外發生效力。其次，參加人於被上訴人作成核准徵收處分後，除以前揭函文公告徵收外，其所屬地政處另以通知函，通知土地所有權人於66年6月10日至同年月13日至地政處四科辦公室領取地價補償費。
參加人雖未能提出對各土地所有權人送達通知函之送達回執及送達證書等直接證據，惟觀諸上開「征收拓寬吉林路用地補償地價清冊」之「領款人簽章」欄顯示，經被上訴人核准徵收之44筆土地、合計94名所有權人，已有81人領取補償費，可知參加人確已將其應補償地價及其他補償費額，繳交其所屬地政處，使受領補償人處於隨時可領取之狀態，且大多數土地所有人既均接獲參加人所屬地政處通知，前往地政處四科辦公室領取補償費，衡諸常情，參加人地政處實無獨漏林李水仙而不予通知之理。至上開「征收拓寬吉林路用地補償地價清冊」，將重測前系爭土地之所有人姓名誤載為林李「永」仙，參加人辦理徵收補償費發放事宜，既以該清冊為據，固可合理推論其對林李水仙寄發之領取補償費通知書，亦同有姓名記載錯誤；惟觀諸該補償清冊所載重測前系爭土地所有人之住所，與林李水仙經登載於土地登記簿上之住址相同，為臺北市○○路○○巷○○號，前揭錯誤記載之姓名與林李水仙正確姓名不同，僅為「水」字誤書為「永」字之微小差異，則參加人依補償清冊所載地址寄發通知，應足使真正所有人林李水仙明瞭參加人係對其通知領取補償費，不致因姓名誤繕即無從辨識受通知人，難憑此即認參加人對林李水仙所為核發補償費之處分，因未合法送達而不生效力。（四）本件綜合前述間接證據，可認參加人地政處業依系爭土地原所有人林李水仙於土地登記簿上所載地址，通知其領取地價補償費，已符合行為時土地法第233條（按同現行）規定「應於公告期滿後15日內發給」之意旨，參據本院97年2月份庭長法官聯席會議決議，參加人有無依行為時同法第237條規定辦理提存，不影響被上訴人核准徵收系爭土地處分之效力，則參加人於提存書上誤繕林李水仙之姓名，更不致使該核准徵收處分因而失效等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
六、本院查：
（一）按「（第1項）市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准征收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。（第2項）前項公告之期間為30日。」「（第1項）征收土地應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市縣地政機關規定之。（第2項）前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地政機關轉發之。」「市縣地政機關交付補償地價及補償費，遇有左列情形之一時，得將款額提存待領。一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者。」分別為行為時土地法第227條、第236條、第237條所明定。可知，因公用或其他公益目的之必要，國家得徵收人民之土地，並依法給予合理之補償，且應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給，固為土地法第233條所規定；然需用土地人經主管機關核准徵收，其目的在於取得人民之土地，以供公用或公益目的之使用，而需用土地人已將其應補償地價及其他補償費額，繳交直轄市或縣（市）地政機關，而徵收之補償機關，已於徵收公告期滿15日內，依規定通知法律上之領取權人，使之處於隨時可領取之狀態，即合於土地法第233條所規定「應於公告期滿後15日內發給」之意旨，且對於原土地所有權人之財產權，已有必要之保障。又「土地法第233條規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，係指需用土地人應於公告期滿15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）地政機關，及該地政機關應於公告期滿15日內通知土地所有權人領款，使土地所有權人處於隨時可領取之狀態而言。至於同法第237條規定之提存，目的在減輕直轄市或縣（市）地政機關之責任，非其義務。直轄市或縣（市）地政機關如已合法通知應受補償人領款，而因應受補償人拒絕受領、不能受領或所在地不明，致未能發給，雖未為提存，該徵收土地核准案並不因此失其效力。」業經本院97年度2月份庭長法官聯席會議決議在案，為本院所採之統一見解。
（二）次按確認法律關係不存在之訴，如被告主張其法律關係存在時，固應由被告負舉證責任，然所謂「證據」，並不以直接證據為限，尚包括間接證據。而是否已盡舉證責任，應視各別事件情形之不同而為具體之認定。經查，上訴人提起本件確認徵收法律關係不存在之訴訟，距66年間徵收當時，已時隔40年之久。徵收機關於徵收執行達40年後，徵收時之資料多逾檔案保存期限而已銷燬，或因保存不易而佚失，當時辦理徵收之人員及當事人亦難以通知到場作證，要求徵收機關於40年後，舉證其當時已合法踐行徵收及補償程序，在客觀上舉證有其困難。對於此種年代久遠之訴訟，若以嚴格之採證標準，則許多無資料可查之徵收處分，勢將被認定無效或失效，就「公益」與「被徵收人民所為特別犧牲」二者加以權衡，就徵收機關有關徵收程序、補償方式適法等待證事實，所為之舉證，不宜採過於嚴格之認定標準，以避免過度認定徵收無效或失效，有害及公益。是當事人雖無法提出直接證據以資證明待證事實，然由其他間接證據，於不違反經驗及論理法則下，足認有此事實存在時，於證據法則亦非有違。
（三）經查，重測前系爭土地於參加人66年間報請被上訴人徵收時，係屬訴外人林李水仙所有，其於土地登記簿內登載之住所為臺北市○○路○○巷○○號，依參加人於被上訴人作成核准徵收處分後，所為66年5月10日66府地四字第19370號函之徵收公告，其公告事項中第（三）點引用之「征收拓寬吉林路用地補償地價清冊」，列有經被上訴人核准徵收之重測前系爭土地地號、地目、持分等詳細資料，嗣參加人所屬地政處另以通知函，通知土地所有權人領取地價補償費等情，為原審依法確定之事實。依一般經驗法則，其需用土地人應已將補償地價及其他補償費額繳交參加人所屬地政處，而由參加人所屬地政處通知應受補償人，以為發放。原審據上開「征收拓寬吉林路用地補償地價清冊」之「領款人簽章」欄顯示，經被上訴人核准徵收之44筆土地、合計94名所有權人，已有81人領取補償費，認參加人確已將其應補償地價及其他補償費額，繳交其所屬地政處，使受領補償人處於隨時可領取之狀態，且大多數土地所有人既均接獲參加人所屬地政處通知，前往參加人所屬地政處領取補償費，參加人所屬地政處實無獨漏林李水仙而不予通知之理；至上開「征收拓寬吉林路用地補償地價清冊」，將重測前系爭土地之所有人姓名誤載為林李「永」仙，參加人辦理徵收補償費發放事宜，既以該清冊為據，固可合理推論其對林李水仙寄發之領取補償費通知書，亦同有姓名記載錯誤之情形，惟據該補償清冊所載重測前系爭土地所有人之住所，與林李水仙經登載於土地登記簿上之住址相同，為臺北市○○路○○巷○○號，前揭錯誤記載之姓名與林李水仙正確姓名之不同，僅為「水」字誤書為「永」字之微小差異，則參加人依補償清冊所載地址寄發通知，應足使真正所有人林李水仙明瞭參加人係對其通知領取補償費，不致因姓名誤繕即無從辨識受通知人，難認有不依證據情事，亦與經驗及論理法則無違。上訴意旨主張：被上訴人及參加人僅提出「征收拓寬吉林路用地補償地價清冊」及參加人所屬地政處通知函，並非直接證明已依法通知土地所有人林李水仙領取補償費之證據資料，被上訴人應就其已依法通知「林李水仙」，使「林李水仙」處於隨時可領取之狀態，負完全之舉證責任，否則即應由被上訴人承擔舉證不足之不利益云云，指摘原判決有不適用法規、理由不備及矛盾之違法，尚難採取。
（四）另上訴意旨主張：參加人通知發放補償函，依內政部60年6月30日台內地字第426280號函意旨，應一律以掛號信件投遞，自應由被上訴人證明上開通知函已送達云云。惟上該函文意旨，為內政部本於行政監督關係，提醒下級徵收補償機關於辦理徵收補償事務時，宜採取更足以確保應受補償人使其知悉發放補償事實，並加速發放作業之指示，核其性質，純係內部之訓示規定，並不具有外部規範之效力，參加人仍非不得以其他方式為之。又，系爭土地自參加人於66年5月10日為徵收公告，並於66年6月8日以上開通知函通知發放補償費後，迄今已40年餘，相關文件難免因已逾保管期限或其他事由而不存在，依上說明，自不能以被上訴人未能提出已以掛號送達領取地價補償費通知函文件，即推定徵收關係不存在，是上訴人主張並非可採。至上訴意旨復以：系爭土地之土地登記簿謄本上無任何註記「徵收」等文字，依土地法第43條規定土地登記有絕對效力，上訴人因信賴土地登記，而向訴外人柯春富購買取得系爭土地所有權，無論本件徵收是否具有徵收失效原因存在，就參加人依被上訴人核准徵收處分，參加人以66年5月10日公告徵收上訴人所有系爭土地，所形成之徵收法律關係，自66年6月25日起應不存在云云，惟按行為時民法第759條規定：「因繼承、強制執行、公用徵收或法院之判決，於登記前已取得不動產物權者，非經登記，不得處分其物權。」土地徵收係原始取得土地所有權，不以完成徵收登記為生效要件，此部分主張亦不足為採。
（五）綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 13 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 汪 漢 卿法官 程 怡 怡法官 張 國 勳法官 胡 方 新以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 7 月 13 日
書記官 張 玉 純