最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第373號上 訴人 即原 審原 告 蔡季妤訴訟代理人 黃慧萍 律師上 訴人 即原 審被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯訴訟代理人 黃仕翰 律師
蔡皇其 律師上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，兩造對於中華民國105年11月23日臺北高等行政法院104年度訴字第1406號判決關於其不利部分，分別提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決除駁回上訴人蔡季妤其餘之訴及該訴訟費用部分外廢棄，發回臺北高等行政法院。
上訴人蔡季妤之上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人蔡季妤負擔。
理 由
一、緣有民眾檢舉使用Uber APP叫車服務，登記於上訴人即原審原告（下稱原審原告）所有車號000-0000自用小客車（下稱系爭車輛），分別於民國103年12月25日、103年12月26日、104年2月14日自臺北市中山區、士林區及大安區搭載乘客，並收取費用等違規營業資料，上訴人即原審被告（下稱原審被告）所屬臺北區監理所（下稱原審被告所屬臺北所）認原審原告未經核准擅自經營汽車運輸業，分別以104年1月28日交公北監字第4004817號、104年3月19日交公北監字第4004834號及104年3月13日交公北監字第4004830號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原審原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣原審被告就103年12月25日之違規行為，以104年4月20日第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分一），裁處原審原告新臺幣（下同）5萬元罰鍰，並吊扣牌照2個月；103年12月26日之違規行為，以104年4月20日第00-0000000號處分書（下稱原處分二），裁處原審原告5萬元罰鍰，並吊扣牌照3個月；另就104年2月14日之違規行為，以104年4月20日第00-0000000號處分書（下稱原處分三）裁處原審原告6萬元罰鍰，並吊扣牌照4個月。原審原告對原處分一、原處分
二、原處分三（合稱原處分）均不服，提起訴願經駁回，遂提起行政訴訟，經原判決為「原處分關於罰鍰及該部分訴願決定均撤銷。確認原處分二、原處分三關於吊扣車號000-0000號車輛牌照部分違法。原審原告其餘之訴駁回」之判決。
兩造各對其不利部分不服，分別提起上訴。
二、原審原告起訴主張：（一）程序部分：依行政訴訟法第6條第1項，原審被告已於104年4月28日對原審原告所有系爭車輛牌照，執行吊扣牌照2至4個月完畢，現實上已無回復原狀之可能；惟原審原告非原處分所稱違章行為之行為人，亦非汽車運輸業管理規則第138條及公路法第77條第2項等規定之處罰對象，則原審被告得否依法裁處原審原告，將陷於不明之危險狀態，進而危及原審原告合法使用系爭車輛之權利，原審原告自有即受確認判決之法律上利益。（二）實體部分：1、依訴願法第63條第3項、第65條等規定，原審原告於訴願程序請求到場陳述意見或言詞辯論，然訴願審議機關棄置不理，遽為不利原審原告之決定，訴願審議程序實有瑕疵。
2、原審被告於原處分「違反時間」、「違反地點」等欄，記載原審原告之違章行為；然於「違反事實」欄，僅稱「未經申請核准而經營汽車運輸業」等語，原審原告究係如何從事違章行為，原處分未置一語，顯有未盡說明理由義務之瑕疵。3、行政機關對於作成處分違規事實之存在，負有舉證責任。本件原審被告未盡調查證據職責，亦未能具體提出證據證明原審原告之違規行為，遽認原審原告有違規事實，顯違反行政程序法第36、43條規定及改制前行政法院39年判字第2號判例等意旨。4、依原審法院96年度訴字第1850號判決、92年度訴字第2641號判決意旨，原審原告為自然人，無從該當公路法第2條第1項第14款規定之「事業」構成要件，而Uber APP軟體係一即時媒介消費者與駕駛間聯繫彼此共乘需求之媒體平台，原審原告偶然、純提供少量、個別性、臨時性的共乘服務，乘客車資係以乘客自行加入成為Uber會員所累積或取得之點數，以Uber乘車點數扣點之方式支付，非由原審原告向乘客收取，則原處分顯有錯誤適用公路法第2條第1項第14款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條等規定。5、縱認原審被告「載客、收費事實」存在，本件原審被告所稱違規行為之行為人（利用系爭車輛提供載客服務並收取費用之人）為何人、與原處分裁處之對象（原審原告）是否同一、原審原告是否為公路法第77條第2項所應裁處之對象、原審原告就違規行為有無故意過失、原審原告應負何種行政法上責任等情，均未見原審被告究明，即驟然裁罰原審原告，顯不符依行政程序法第96條第1項第2款、行政罰法第7條第1項等規定。6、原審被告對原審原告為裁處，所憑搭乘資料、採證照片等檢舉資料，此等文件當事人並非原審原告，亦非原審原告經手，且文件上所示疑似駕駛人之照片乃名為「奇偉」之男性，顯非原審原告，則原審被告徒執上揭文件，逕對原審原告作成原處分，顯有認定違規事實與所憑證據資料不合之違法。7、縱認原審原告所屬系爭車輛由訴外人即原審原告家人「奇偉」用以搭載Uber會員屬違規行為，然原審被告明知實際從事違規行為之人非原審原告，卻以原審原告為車輛所有人作成原處分，顯有違反行政罰法第3、4條及司法院釋字第687號解釋。8、公路法第77條第2項規定乃處罰整個經營行為之法律上一行為，非對特定人提供單一之一次或少量之搭載行為，則原審被告對原審原告為連續處罰，不僅於法無據，亦有重複處罰、違反一行為不二罰之原則等語，聲明求為判決：訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷；確認原處分有關吊扣車號000-0000車輛牌照之處分違法。
三、原審被告則以：（一）依訴願法第63、65條之規定，是否讓原審原告於訴願程序中陳述意見或言詞辯論，核屬受理訴願機關之職權，尚無瑕疵。（二）經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，原則上應依法向公路主管機關申請核准籌備始可為之，業者運送行為涉及載運旅客或貨物並受有報酬之行為，即應為公路法、汽車運輸業管理規則所規制。本件乘客以信用卡支付車資150.66元、111.78元及84.77元之報酬，可證原審原告有違規經營汽車運輸業而收取報酬之事實，並有意以系爭車輛供載運乘客，並藉由載運行為受領報酬，顯見原審原告有反覆性、繼續性實施運輸行為並藉此受領車費報酬之故意，非單純提供少量、個別性、臨時性的共乘服務。故原審原告之行為，已構成公路法第2條第14款之要件，原審被告依公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定予以裁處，並無違誤。（三）原處分之表格式，顯示記載被處分人、地址、違規車號、車種、車主證號、違反事實（含備註）、違反時間、違反地點、違反通知單號、處罰主文、簡要理由等詳實逐一記載；原處分上角備註欄記載「所屬自用小客車（000-0000）違規營業載客收取費用」，敘述詳實；又原審被告所屬臺北所已於104年1月28日、104年3月19日及104年3日13日分別以北監運字第1040012627號函、北監運字第0000000000B號函及北監運字第1040035738號函，敘明認定原審原告違反之相關法規及事實內容等情，尚無違反行政程序法第5條、96條第1項第2款、本院100年度判字第427號判決、96年度判字第594號判決等意旨。
（四）原處分符合交通部94年5月27日交路㈠字第09400054871號令修正發布之自用車違規營業處罰基準表規定。（五）原審原告對於其所有之車輛負有監督義務，縱非實際駕駛人，依行政罰法第7條第1項規定，其亦應負責，是原處分並無違法。（六）公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條關於「經營」的認定，並不以有「多數的營業活動」為其要素。行為人只要未經申請核准經營汽車運輸業，與乘客達成車資之合意並以自用小客車搭載乘客之行為，即構成違反公路法第77條第2項規定之情事，並非以「持續的經營行為」作為處罰的對象。故原審被告對原審原告所為之處分，乃分別對原審原告103年12月25日、103年12月26日及104年2月14日搭載乘客之3個違章行為各為裁處，非按次連續處罰割裂持續之違規事實，亦無違反一行為不二罰之原則等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）交通部依公路法第79條規定之授權，訂定汽車運輸業管理規則，乃執行母法（公路法）之細節性、技術性事項，與立法意旨相符，未逾越母法之授權範圍，亦無違反司法院釋字第524號解釋意旨，自得適用。準此，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並應依公路法第77條第2項規定處罰。又汽車運輸業管理規則第138條之規定，僅重申公路法第77條第2項不得未經申請核准而經營汽車運輸業，否則應依公路法第77條第2項之規定舉發意旨。觀其規範內容，無非規定主管機關應依職權舉發，並未涉及人民之生命、自由及其他自由權利之限制，要僅屬執行公路法之細節性、技術性次要事項，自得由主管機關發布命令為必要之規範，即屬已足。（二）關於以自有車輛透過Uber APP平台，載客收費營業之運作方式略為：乘客要搭載Uber的車輛，必須要先加入Uber的會員，司機要提供該載客服務，也是要加入Uber的平台，當乘客有需要用車時，就會透過Uber APP平台叫車，司機接獲叫車服務後，即可前往乘客叫車地點載客，於到達目的地後，Uber APP會發送收據資料至乘客的手機裡，因乘客加入會員時會提供信用卡扣款資料，所以在抵達目的地時就會完成扣款。司機在加入Uber平台時，會提供照片給Uber平台，乘客在叫車時確定司機以後就可以從平台上截取路線圖及司機的照片。足見加入Uber平台，提供車輛載客收費服務者，其完成交易後，乘客可自其手機之網路平台截錄並列印出「行車路線圖」（含司機照片）、付費收據等文件。（三）訴外人「奇偉」（即原審原告配偶）以系爭車輛搭載乘客收取費用之違規情事，確已該當公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138規定：1、所謂「營業」，本質上具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定。參諸Uber在臺灣招攬司機入會之官網資料，足見以自小客車加入UberAPP平台，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用，該司機以營利為目的（賺錢、自己當老闆），有反覆實施之意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵；原審原告訴訟代理人亦坦承本件使用系爭車輛載客收費之「奇偉」為原審原告之配偶，足徵原審原告配偶加入Uber APP平台之事實，復有利用該平台載客收費之行為，雖僅被查獲3次，仍無礙營業行為之成立。2、原處分係以表格列載，業已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，已足使原審原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。又原審被告所屬臺北所先後以104年1月28日北監運字第1040012627號函、104年3月19日北監運字第0000000000B號函、104年3月13日北監運字第1040035738號函，檢送3紙違反汽車運輸業管理事件通知單予原審原告，其內容亦明確記載適用法規、時間、地點等情，原審原告已得具體認知原處分之內容，尚不生違反行政程序法第96條第1項第2款規定之法定程式。3、依行政程序法第103條第5款之規定，僅須行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認已足，至於受處分相對人主觀上是否知悉法規內容，以及有無違法之認識，均不影響該例外規定之適用，行政機關均得不給予陳述意見之機會（本院101年度判字第328號判決參照）。次依訴願法第63條第1項、第2項、第65條等規定，是否通知原審原告到場陳述意見或進行言詞辯論，係屬受理訴願機關之職權，並非經原審原告請求即應給予到場陳述意見之機會。本件事實，於客觀上已明白確認，訴願機關未給予原審原告到場陳述意見、言詞辯論，於法亦無不合。（四）原處分處原審原告罰鍰之部分：依本院105年度判字第512號判決之意旨，原審被告依檢舉資料查得違規營業載客收取費用之人係男性，名為「奇偉」，而原審原告為女性，足見原審原告非駕駛系爭車輛載客收取費用之行為人。又本件並無證據認定原審原告故意提供系爭車輛供其配偶加入Uber平台經營汽車運輸業，亦查無其有事後行為（利益）分擔之行為，尚難認原審原告為共同行為人。故本件罰鍰之處罰對象，依行為人自己責任原則，自應令實際駕駛人即原審原告之配偶負違規責任而非原審原告，原處分關於罰鍰部分顯有違誤，原審原告請求予以撤銷為有理由，應予准許。（五）原處分處原審原告吊扣系爭車輛牌照之部分：1、依公路法第77條第2項之規定，吊扣或吊銷之車輛牌照不以行為人所有者為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業始得吊扣或吊銷車輛牌照，只須該車輛確係供非法營業即得吊扣或吊銷車輛牌照。考其立法目的，在於汽車所有人對其所有車輛，具有支配管領之權限，其將所有車輛交付他人使用，對於他人借用車輛之用途、使用方式自負有監督義務；惟吊扣汽車牌照之性質為裁罰性行政處分（司法院釋字第418號解釋參照），併罰規定並未排除行政罰法第7條第1項之適用，是汽車所有人仍應對他人違反行政法上義務行為之違反監督義務行為，具有故意或過失，始應受罰。本件雖無證據認定原審原告故意提供車輛供其配偶加入Uber平台經營汽車運輸業，惟原審原告身為汽車所有人，對於其配偶借用系爭車輛使用目的、方式未加過問，即提供系爭車輛、行照及系爭車輛投保強制險證明文件，放任其所有車輛供其配偶恣意使用，其配偶並基於營利意圖，未經申請核准即從事本質上具反覆性、繼續性之汽車運輸業之經營行為，難謂原審原告已盡監督義務，是其應注意、能注意而不注意，即有過失。因此原審原告雖非違規經營汽車運輸業之行為人，惟其所有之系爭車輛確係供非法營業所用，原審原告對於監督義務之違反有過失，原審被告自得吊扣系爭車輛牌照，此一「對行為人處以罰鍰，對汽車所有人處以吊扣牌照處分」，乃係立法者之抉擇，尚無違反比例原則之虞。2、按本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議之意旨，行為人所涉未經申請核准經營汽車運輸業之違章情節，具反覆性、繼續性之特徵，為營業行為，本質上為法律概念上之一行為，故依上揭決議意旨，茍行政機關業已就其中某次違章行為為處罰者，則於行為人接獲該次處分書前所為之其他營業行為，應不得再為處罰，否則即屬違反一行為不二罰原則。原審被告雖主張舉發為暫時性行政處分，應以舉發通知作為違規行為之區隔云云，惟舉發僅係公路主管機關所屬監理所站人員，因執行職務，知有違反公路法第77條規定情事，而將違規事實告知被舉發人，並向處罰機關即公路主管機關為移送舉報之程序，經舉發之行為未必即受公路主管機關裁罰，原審被告主張應以舉發通知書之送達區隔違規行為云云，尚非可採。又訴外人「奇偉」以原審原告所有系爭車輛加入Uber APP平台，而未經申請核准，經營載客收費之汽車運輸業，雖經查獲3次，但因屬法律概念上之一行為，因原審被告之介入而區隔（切斷）為一次違規行為，參諸上揭決議意旨，原審被告就3次查獲違規行為既係同於104年4月20日裁罰，故僅應作成一個裁罰處分。原審被告就第2、3次違規行為，另作成原處分二、原處分三處以吊扣牌照3個月、4個月之處分，自有違一行為不二罰原則，因該部分已執行完畢，則原審原告請求確認原處分二、原處分三關於吊扣系爭車輛牌照部分為違法，即無不合；至於原處分一核屬對原審原告所有系爭車輛違規行為為第1次裁處，依交通部所發布之自用車違規營業處罰基準表之規定，裁處吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月，並已執行完畢，於法並無違誤，原審原告請求確認原處分一關於吊扣牌照部分之處分為違法，為無理由等語，爰判決原審原告一部勝訴，一部敗訴。
五、原審原告上訴意旨略謂：（一）原處分就違規事實部分所記載之內容「未經申請核准而經營汽車運輸業者」，僅摘錄汽車運輸管理規則之條文內容，雖原處分備註欄載列：「所屬自用小客車（000-0000）違規營業載客收取費用」等語，然就原審原告所屬自用小客車如何有「違規營業載客收取費用」等情，又如何可得出「未經申請核准而經營汽車運輸業者」之違規事實？又究係如何該當汽車運輸管理規則第138條之規定？原處分不論事實及理由均未有具體明確之記載。又原處分關於違規地點僅泛稱「臺北市中山區」，並無特定時地，遑論完整之起迄行程地點，可見原處分對於依法應記載事項中「事實」部分，對違反地點、行程起迄均無明確記載，且對原處分之理由及法律依據，亦無具體說明，顯有違反行政程序法第5條、第96條第1項規定。（二）原判決認定原審原告非行為人，卻違反「行為人自己責任原則」及行政罰法第7條第1項之規定，將公路法第77條第2項所定吊扣牌照之裁罰對象，違法擴張解釋及於「對他人違反行政法上義務行為之違反監督義務行為具有故意或過失之汽車所有人」，可見原判決變相擴張公路法第77條第2項規定之適用，將條文所未明定之「汽車所有人之監督義務」納入行政法上義務範圍，卻未說明法律上之理由，顯有理由矛盾、不備理由之違法。（三）基於「自己行為責任原則」，原審原告僅係單純為車輛所有權人，根本未曾與任何搭乘者間達成以出租、承租小客車載客之交易合意，既無沿街招攬乘客之行為，亦未向搭乘者收取車資或因此受有任何報酬，顯未該當於公路法第77條第2項，亦非該條文所欲規範之裁罰對象。又親友間相互借用或使用車輛本屬常見情形，亦非法令所禁止之行為，況車輛於借用人使用期間被如何使用，現實上本已跳脫車輛所有人所能掌握之範圍，如何能要求身為車輛所有人之原審原告對第三人之行為負責，豈非等同課予車輛所有人無過失責任？另依道路交通管理處罰條例第14條、強制汽車責任保險法第50條等規定，行駛之車輛上依法應備妥行車執照及汽車強制責任險保險證，乃法律所要求之行政法上義務，惟原判決將車輛所有人單純出借車輛之行為或狀態，據以推認身為汽車所有人之原審原告對第三人之違規行為，有違反監督義務即有過失，顯有違反證據原則。且基於「自己行為責任原則」，公路法第77條第2項所定吊扣車輛牌照與罰鍰或勒令停業，均同屬對於同一違規行為所得選擇之裁罰手段而已，此等裁罰手段仍應以同條項前段「未依法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者」所定裁罰對象為限，故得吊扣之車輛牌照，仍應限於違反行政法上義務之行為人所有之車輛，而不應不當擴張及於非行為人之車輛所有人，則原判決將公路法第77條第2項之裁罰方式，予以分別割裂適用，顯有悖於自己行為責任原則及過失責任原則。況依原判決，身為系爭違規事實之實際行為人僅裁處罰鍰，對非違規行為人所有而因車輛遭使用於非法營業之車輛所有人之過失，採取較重之吊扣牌照之處罰，亦有違反比例原則等語。
六、原審被告上訴意旨略謂：（一）依本院104年度判字第627號判決之意旨，行政罰法第14條之適用，並不嚴格以行為人間具有事前之犯意聯絡，以及事後行為（利益）之分擔為限，但凡行為人對於違反行政法上義務之情形有所助益者，且其個人對於義務之違反具有故意者，即可予以處罰。惟原判決將行政罰法第14條之構成要件適用範圍過度限縮，似與立法本旨有悖，且與上揭判決意旨不符，顯有適用法規不當之違法。（二）原審原告與訴外人「奇偉」乃同居共財之配偶關係，彼此間應屬經濟共同體，而能互相了解彼此之財產狀況，且依社會通念及經驗法則，常住同一處所之夫妻，對於他方之工作或職業，理應知之甚詳，訴外人「奇偉」以原審原告所有之車輛，加入Uber平台從事汽車運輸業，經常外出載運客戶，更於銀行中有額外、小筆之經濟收入，殊難想像原審原告對此毫無所悉，或應存有默視同意其配偶「奇偉」經營汽車運輸業之未必故意；依本院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議之意旨，原審原告顯以訴外人「奇偉」為其使用人。且原審原告身為車輛所有權人，對該車輛有保管責任，原審原告竟疏於注意使該車輛成為違規營業之工具，顯有重大過失，且有刻意規避汽車運輸管理規則及公路法等規定，難認原審原告及訴外人「奇偉」間無行為之分擔。惟原判決僅以原處分關於罰鍰部分，無法直接證明原審原告及訴外人「奇偉」間有犯意聯絡，且無行為、利益之分擔，逕為原處分關於罰鍰之部分為撤銷，且漠視原審原告及訴外人「奇偉」同居共財之配偶關係，顯與一般經驗法則有違。（三）公路法第77條第2項，係為遏止非法經營汽車運輸業者之規範，其法規之解釋、適用自應為整體之認定，然原判決將罰鍰及吊扣牌照予以切割而為不同解釋，似有誤會。又倘將車輛提供他人駕駛，即可規避法規之適用者，無異將使公路法第77條第2項之適用大開漏洞之門，無從達到立法者欲管制汽車運輸業者之目的。另原判決先以原審原告無善良保管車輛之義務，認為原處分關於罰鍰之部分顯有違誤，復謂汽車所有人仍應對他人違反行政法上義務行為之違反監督義務行為具有故意或過失，應受處罰，前後之論述明顯有矛盾情事。（四）參臺灣臺北地方法院行政訴訟庭104年度簡字第333號判決之意旨，原審原告載運乘客3趟，分別為三次之叫車行為、三次個別計價，上車地點均在不同處，在評價上並非自然意義之一行為，亦非行政法定義上之一行為，並無一事不二罰之問題。未經申請核准即從事汽車運輸業之事實，乃係駕駛人具有繼續性、經常性地反覆從事非法載客並收取費用之意圖，而該當違法進行汽車運輸業之法律狀態；且駕駛人實際上所為載客收費之行為，本得偶一為之而無需長時間、連續犯之，故於未經申報核准即從事汽車運輸業之違法狀態下之個別非法載客行為，實質上乃數次之違法行為，而與司法院釋字第604號解釋、本院98年度11月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨不同，故本件原審被告對數次之違規行為，採一案一罰之方式裁處，並無單一行為重複處罰之問題。又依103年度高等行政法院法律座談會提案及研討結果提案六之意旨，連續營業行為應有「必須每日反覆持續為之」之要求，本件既非「持續重複性」的不法狀態，自屬不同之違規行為等語。
七、本院按：
（一）公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如左：……
十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第37條第1項第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」第77條第2項(行為時)規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」次按汽車運輸業管理規則第1條規定：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」又本院106年4月份庭長法官聯席會議決議：「106年1月4日修正公布前公路法第77條第2項後段『……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之』規定，依其73年1月23日增訂時『至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行』及106年1月4日修正時『……為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，……』之立法理由，參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限。考其意旨當係基於『使該車輛無法再繼續供作違規使用』並利於主管機關執行健全公路營運制度之目的，賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性行政處分。
」
（二）原審原告上訴部分（即原判決駁回原審原告請求確認原處分一關於吊扣牌照違法部分）：
1、原判決已敘明：原處分一、二、三業已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，已足使原審原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令等語；上訴意旨主張原處分一、二、三並未記載如何違規？如何收費？違規時地並未特定，行程起訖亦無明確記載云云，核係對於行政程序法第5條規定行政行為之內容應明確之誤解，此部分主張為無理由（原判決業以另外之理由將原處分一、二、三關於罰鍰部分予以撤銷，並確認原處分二、三關於吊扣牌照部分違法，上開部分為對原審原告有利之判決，依法不得上訴，故原審原告對於原處分之記載事項僅得對原處分一吊扣牌照部分上訴，併予敘明）。
2、原判決關於原處分一吊扣牌照部分，援引司法院釋字第418號解釋，認吊扣汽車牌照之性質為裁罰性行政處分，公路法第77條第2項前後段併罰規定之立法意旨在於擴大處罰對象，並未排除行政罰法第7條第1項「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」之適用，是汽車所有人仍應對他人違反行政法上義務行為之違反監督義務行為，具有故意或過失，始應受罰；本件原審原告為系爭車輛之所有人，對於其配偶借用系爭車輛使用目的、方式未加過問，即提供系爭車輛、行照及投保強制險證明文件，放任其所有車輛供其配偶恣意使用，並未經申請核准即從事具反覆性之汽車運輸業之經營行為，難謂原審原告已盡監督義務，是其應注意、能注意而不注意，即有過失，因此原處分一自得依上開規定吊扣系爭車輛牌照等語。按司法院釋字第418號解釋係指依道路交通管理處罰條例所為之吊扣車輛牌照處分係屬裁罰性之行政處分，而依公路法第77條第2項後段所為之吊扣車輛牌照處分係屬管制性行政處分，業經本院106年4月份庭長法官聯席會議決議在案，惟原判決卻認吊扣車輛牌照處分係屬裁罰性行政處分，進而認定原審原告有未盡監督義務之過失，仍應受吊扣牌照之處罰等情，原判決此部分所論述之理由雖有未洽，惟原審原告既有違反行政法上之義務，原處分一得基於管制目的吊扣原審原告系爭車輛牌照之結論，則無不同，仍應予維持；上訴意旨主張原判決變相擴張公路法第77條第2項規定之適用，將條文所未明定之「汽車所有人之監督義務」納入行政法上義務範圍；且基於自己行為責任原則，得吊扣之車輛牌照，仍應限於違反行政法上義務之行為人所有之車輛，而不應不當擴張及於非行為人之車輛所有人云云，揆之以上說明，核無足採。
（三）原審被告上訴部分（即原判決撤銷原處分一、二、三關於罰鍰及該部分訴願決定，及確認原處分二、三關於吊扣牌照違法部分）：
1、關於罰鍰部分：查原審原告之系爭車輛交由其配偶於上揭時地載客並收取費用等情，為原審所確定之事實。原判決認原審被告對原審原告裁處罰鍰及吊扣牌照，均為裁罰性行政處分，惟以汽車所有人將車輛交予他人（包括配偶）使用而非自行使用之情亦所在多有，因此尚難僅以原審原告所有系爭車輛有供做違規使用之事實，即認車主即原審原告為違規行為人，且又無證據證明原審原告故意提供系爭車輛供其配偶加入Uber平台經營汽車運輸業，亦查無其有事後行為（利益）分擔之行為，尚難認原審原告為共同行為人，故本件罰鍰之處罰對象應為實際駕駛人即原審原告之配偶，而非原審原告等由，撤銷原處分一、二、三關於罰鍰部分。惟查原處分關於罰鍰部分，係以原審原告「所屬自小客車違規營業載客收取費用」為由，認定原審原告「未經申請核准而經營汽車運輸業」，違反公路法第77條第2項之規定。又按違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，行政罰法第7條第1項定有明文。
原審原告縱如原判決認定並非共同行為人，惟如其在系爭車輛之使用上未盡監督義務而有過失，亦屬違反行政法上義務，而應受公路法第77條第2項前段罰鍰之處罰；本件原判決既認原審原告身為汽車所有人，對於其配偶借用系爭車輛使用目的、方式未加過問，即提供系爭車輛、行照及系爭車輛投保強制險證明文件，放任其配偶恣意使用，其配偶並基於營利意圖，未經申請核准即從事汽車運輸業之經營，難謂原審原告已盡監督義務，是其應注意、能注意而不注意，應認原審原告為有過失等情，則原審原告違反行政法上義務之行為既有過失，理應有公路法第77條第2項前段之適用。詎原判決僅以無證據證明原審原告為共同行為人，而漏未斟酌原審原告上揭情形，即逕認原審原告不受罰鍰之處罰，而將原處分一、二、三關於罰鍰部分均撤銷，自有違誤。究竟原審原告有無違反行政法上義務？如有，係違反何行政法上義務？及對該義務之違反有無故意或過失？等情，均有待原審查明後始能判斷。又原處分二、三是否有一行為不二罰原則之適用？應俟原處分一罰鍰部分決定是否處罰後始能斟酌，原判決將原處分二、三關於罰鍰部分均以原審原告非共同行為人為由，一併予以撤銷，亦有未洽。
2、關於吊扣牌照部分：原判決援引本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議之意旨，認行為人所涉未經申請核准經營汽車運輸業之違章情節，具反覆性及繼續性之特徵，為營業行為，本質上為法律概念上之一行為，茍行政機關業已就其中某次違章行為為處罰，則於行為人接獲該次處分書前所為之其他營業行為，應不得再為處罰，否則即屬違反一行為不二罰原則；又本件就3次查獲違規行為，原審被告既係同於104年4月20日作成裁罰處分，因其屬法律概念上一行為，僅應作成一個裁罰處分，原審被告就第2、3次違規行為，另作成原處分二、三處以吊扣牌照3個月、4個月之處分，自有違一行為不二罰原則，因該部分已執行完畢，則原審原告請求確認原處分二、三關於吊扣系爭車輛牌照部分為違法，即無不合等語，固非無見。惟依公路法第77條第2項之吊扣牌照，係管制性行政處分，業如前述，按管制性行政處分之重點，並非對過去違規行為之非難，毋寧是在於防患未然，避免事故之發生。原處分針對原審原告之3次違規行為於同一日為3次吊扣牌照之處分，然既同一日為原處分，則原審被告如以1個處分是否無法達到防患未然，避免事故發生之目的，而必須3個處分始足以達成？如以1個處分即足達成管制目的，原審被告竟於同一日以3個處分為之，顯已逾越必要之程度；反之，則未違反比例原則；原審對此並未予以斟酌，遽而確認原處分二、三關於吊扣牌照部分為違法，亦嫌率斷。上訴意旨雖非以此為理由主張原判決此部分違背法令，惟原判決此部分既有如上之違誤，仍應予廢棄。
（四）綜上所述，原審原告之上訴為無理由，應予駁回。又原審被告之上訴，原判決既有如上之違誤，原審被告上訴論旨，指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，為有理由，且該部分仍有事實尚待原審法院查明審認，爰將原判決除駁回原審原告之訴部分外廢棄發回，由原審法院更為適法之裁判。
八、據上論結，本件原審原告之上訴為無理由，原審被告之上訴為有理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 20 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 楊 得 君法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 7 月 20 日
書記官 劉 柏 君