最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第377號上 訴 人 林亮如訴訟代理人 周漢威 律師被 上訴 人 臺北市政府社會局代 表 人 許立民上列當事人間老人福利法事件，上訴人對於中華民國106年1月12日臺北高等行政法院105年度訴字第1095號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、訴外人林有智（民國00年0月00日生）為上訴人及訴外人林立武等2人之父，於95年間因病送醫診治後為重度失能，生活無法自理，由上訴人及被上訴人所屬臺北市萬華社會福利服務中心（下稱萬華社福中心）協助安置於臺北縣私立德愛老人養護中心（下稱德愛老人養護中心）。被上訴人核定林有智為臺北市低收入戶第3類，並自95年11月起按月核發臺北市低收入戶第3至4類重度失能之老人收容安置補助新臺幣（下同）1萬4,400元。嗣被上訴人97年度低收入戶總清查，因林有智及其子女（即上訴人及訴外人林立武等2人）等3人收入超過低收入戶補助標準，乃註銷林有智之低收入戶資格，另審認林有智符合一般戶且具重度失能之補助資格，乃自98年4月起改按月核發林有智老人收容安置補助3,600元，致不足支應林有智之安置費用。經被上訴人函請上訴人及訴外人林立武等2人出面處理未果，被上訴人乃以林有智遭子女遺棄，依老人福利法第41條第1項規定，自98年8月26日依職權保護安置林有智於德愛老人養護中心，並審認林有智符合一般戶且具重度失能之補助資格，續核發林有智老人收容安置補助。林有智保護安置期間（98年8月26日起至99年2月28日止）所需費用，經扣除補助金額後核計為8萬8,800元，被上訴人以99年3月16日北市社老字第09933559600號函通知上訴人及訴外人林立武等2人繳納。惟上訴人及訴外人林立武等2人尚未繳納。被上訴人爰依老人福利法第41條第3項規定，以105年1月18日北市社老字第10530108800號函（下稱原處分）通知上訴人及訴外人林立武等2人繳納林有智保護安置期間（99年3月1日起至104年12月31日止）經計算扣除補助金額後所需費用，計125萬5,285元。該函分別於105年1月21日、22日送達。上訴人及訴外人林立武等2人不服，提起訴願，經臺北市政府105年5月26日府訴一字第10509077600號訴願決定：「原處分關於99年3月1日至100年1月21日之保護安置費用部分撤銷；其餘訴願駁回。」上訴人就不利（即關於100年1月22日起至104年12月31日之保護安置費用）部分，仍表不服，遂提起行政訴訟；經原審法院以105年度訴字第1095號判決（下稱原判決）駁回後，續行本件上訴。
二、上訴人起訴主張：上訴人因父親林有智常年酗酒，無固定工作，於國中畢業前皆與姑姑同住，由姑姑照料日常生活；迄上訴人成年結婚成家後，林有智知悉上訴人具有經濟能力，始與上訴人聯絡，每次聯繫皆只向上訴人要錢即離去。上訴人對於林有智之住所及日常生活狀況並無所悉，主觀上自難認有何「疏忽」、「虐待」、「遺棄」林有智之意思可言。
又上訴人已向臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）提起免除扶養義務之訴，則上訴人對林有智扶養義務之有無及範圍，自係本案裁判之前提問題（審理中，臺北地院已於105年11月11日以105年度家親聲字第142號民事裁定免除上訴人對林有智之扶養義務）；且上訴人屬於低收入戶，需獨立扶養2個小孩，若需再負擔代墊林有智之安置費用，對上訴人與其扶養之2子之生活條件必造成明顯衝擊。故法院審查被上訴人行使該筆代墊費用返還請求權時，應就上訴人之生活狀況，以及若要求上訴人負擔該筆費用是否合乎衡平之要求而為妥善之裁量等語，求為判決：原處分關於自100年1月22日至
10 4年12月31日之保護安置費用及該部分訴願決定均撤銷。
三、被上訴人則以：上訴人為林有智之直系血親卑親屬，依法為林有智之扶養義務人，安置期間該市家庭暴力暨性侵害防治中心（下稱家防中心）多次發函請其出面處理，上訴人未出面處理林有智扶養照顧相關問題，且無其他積極作為，致林有智持續由被上訴人保護安置。又本案迄今尚無法院免除上訴人扶養義務之確定裁判，故現階段上訴人仍須依民法第1114條、第1115條及老人福利法第41條規定負擔扶養義務，亦即上訴人為林有智之第1順位法定扶養義務人，於林有智有生命、身體之危難時未予必要照護，自應認有疏忽，被上訴人對林有智為安置，合於老人福利法第41條第1項規定，故依同法第3項規定，則得向上訴人為命償還之處分。另本次追償上訴人相關安置費用業已扣除老人安置補助金額；至上訴人經濟能力不佳一節，上訴人得申請相關福利補助、急難救助或醫療資源介入，或依自身經濟能力向被上訴人申請分期付款繳納安置費用，基此，被上訴人業已考量林有智特殊狀況，協助林有智申請相關補助，惟上訴人尚不得據以免除法律應盡之義務等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人在原審之起訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
（一）上訴人及訴外人林立武均係林有智之直系血親卑親屬，為上訴人所是認，依民法第1115條第1項規定，為其第1順位法定扶養義務人，於林有智之生命、身體、健康有危難時，未予必要之照護，自應認有疏忽。被上訴人函請上訴人及訴外人林立武等2人出面處理，皆無回應，而林有智生活自理能力需旁人協助，為避免林有智生命、身體及健康之危難，被上訴人乃以林有智遭子女遺棄，依老人福利法第41條第1項規定，自98年8月26日依職權保護安置林有智於德愛老人養護中心及其他老人養護機構迄今。因上訴人為林有智養護費之扶養義務人，安置期間家防中心多次發函請其出面處理，上訴人未出面處理林有智扶養照顧相關問題，且無其他積極作為，致林有智持續由被上訴人保護安置等事實。且依原審法院於準備程序時提示被上訴人98年7月14日北市社工字第09839054300號函影本，上訴人訴訟代理人陳稱：「上訴人非蓄意不出面回應，而是無法負擔費用」等語，可知，上訴人係以其無法負擔費用為由未作回應，並非不知林有智生活自理能力需旁人協助，堪認被上訴人已盡行政調查之義務。
（二）上訴人經被上訴人及家防中心多次函請出面處理，皆無回應或積極作為，自難諉為不知，甚且上訴人陳稱當初林有智安置時都是上訴人幫忙及支付醫療費用等語及林有智係於上訴人協助下，安置於德愛養護中心等語，益見上訴人明知林有智生活自理能力需旁人協助。原審法院再請上訴人說明有無保護照顧林有智情形，具狀陳稱上訴人於95年趕往署立臺北醫院處理，始知悉林有智中風而需住院治療，曾探視林有智、負擔林有智住院期間需自付之醫療費用，帶一些牛奶或營養品給林有智等語，則上訴人僅於95年間支付醫療費用，協助林有智安置於養護機構，並未支付保護安置費用，偶爾探視林有智，提供一些牛奶或營養品，並未實際保護照顧林有智，被上訴人因此審認林有智有遭子女遺棄之情形，自屬有據。是上訴人明知林有智生活自理能力需旁人協助，未支付保護安置費用，亦未實際保護照顧林有智，猶以考量婚姻關係出現裂痕，害怕黑道討債，不敢收受法院或政府單位之來文，沒有收到被上訴人的通知等由，主張不知情，然依被上訴人提出上訴人收受家防中心100年8月10日函、101年1月17日函及其送達證書，可知，上訴人上述主張尚非事實，所訴自無可採。
（三）被上訴人依老人福利法第41條第3項規定，以原處分通知上訴人及訴外人林立武等2人繳納林有智保護安置費用，上訴人及訴外人林立武等2人如何分擔扶養義務，應由扶養義務人等以協議定之，其不能協議者，亦得依民法第1115條第3項、第1118條、第1119條規定，請求民事法院裁判定之，上訴人並不能以其生活困難作為拒絕扶養之理由。故上訴人主張原處分通知上訴人應繳納全額之安置費用110萬1,685元乙節，容有誤解。被上訴人既係依法對林有智予以保護安置，上訴人身為林有智之第1順位直系血親卑親屬，其法定扶養義務在經法院裁判免除之前，仍係扶養義務人，依老人福利法第41條第3項規定，負有償還系爭安置費用之公法上義務。又上訴人得申請相關福利補助、急難救助或醫療資源介入，或依自身經濟能力向被上訴人申請分期付款繳納安置費用，原審法院質之上訴人有無申請相關福利補助、急難救助或醫療資源介入，或依自身經濟能力向被上訴人申請分期付款繳納安置費用?答稱：「有低收入資格，保護安置費用經過訴願後還是高達百萬，就算分期，上訴人也無法支付。」等語。被上訴人業已考量林有智特殊狀況，協助林有智申請相關補助，上訴人復未申請相關福利補助、急難救助或醫療資源介入，或依自身經濟能力向被上訴人申請分期付款繳納安置費用，上訴人法定扶養義務在經法院裁判減輕或免除之前，尚不得據以減免法律應盡之義務。另上訴人提出之新北市社會福利資格證明係於104年12月31日由新北市三重區公所開立，核定起訖期間自105年1月至105年12月止，係在本件保護安置費用期間（即100年1月22日至104年12月31日）之後，尚難據為有利於上訴人之認定。上訴人雖須扶養2個小孩，然在上訴人法定扶養義務經法院裁判減輕或免除前，仍對林有智負法定扶養義務。
（四）上訴人再主張臺北地院於105年11月11日以105年度家親聲字第142號民事裁定免除上訴人對林有智之扶養義務，上訴人毋需負擔林有智之安置費用云云。惟按民法第1118條之1之立法意旨，乃認定負扶養義務者在法院裁判免除扶養義務之前，依民法規定仍負扶養義務。而上述扶養義務者因負扶養義務而具體產生之債務關係，並不因事後法院予以免除負扶養義務而變成自始或事後不存在，本院101年度判字第715號判決亦同此旨。故臺北地院免除上訴人扶養義務之確定裁定，僅向後發生效力，並無溯及既往效力，上訴人尚不得執臺北地院105年度家親聲字第142號民事裁定主張卸免本件保護安置費用之負擔。是原處分關於通知繳納自100年1月22日至104年12月31日保護安置費用部份之認事用法，並無違誤等語，因將訴願決定及原處分關於此部分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：
（一）老人福利法第41條第3項既授權主管機關就安置費用「得」裁量是否向扶養義務人請求，原判決及原處分機關未考量上訴人幼年時，曾遭受安置人林有智施暴之情事，何能期待上訴人負擔安置費用，裁量顯有不當，並有違反遵守法規範期待可能性之法則。又上訴人能否負擔自105年1月1日至105年11月11日每月14,400元之安置費用，原判決顯未依職權調查上訴人於安置期間是否具有低收入戶資格，或闡明上訴人提出相關文件以供調查，逕自認定上訴人未申請相關補助介入，亦未調查上訴人是否確能與原處分機關協議分期等情，存有判決不備理由之違法及違反遵守法規範期待可能性之法則。
（二）林有智係經上訴人協助安置於被上訴人之養護機構，因被上訴人於97年度低收入戶總清查後，變更林有智之低收入資格，降低林有智之收入戶補助，產生系爭安置費用之差額，並非上訴人對林有智有任何遺棄之行為，亦無任何生存之危險，原判決僅以上訴人經通知後未支付安置費用，即認定上訴人林有智係遭子女遺棄，上訴人應負擔安置費用云云，存有適用老人福利法第41條第1項、第3項不當、判決不備理由之當然違背法令。
（三）不論依一般人民之法感情或民法1118條之1之立法過程，實無可能強求業經法院免除扶養義務確定之子女，仍需負擔安置費用之理，且本院101年度判字562號判決及104年度高等行政法院法律座談會提案七，對於免除扶養義務前之安置費用，均認定倘扶養義務人經法院免除扶養義務，國家即不應再追討代墊的安置費用，是原判決認定上訴人於民事法院裁定免除扶養義務後，上訴人仍應負擔免除扶養義務前之安置費用，亦有適用老人福利法第41條第1項、第3項不當之違法。
（四）原處分並未依社會救助法及施行細則相關規定，協助林有智先確認民事扶養義務之範圍及數額，且老人福利法第41條第3項安置費用亦非公法上之連帶債務，原處分逕自請求上訴人與訴外人林立武應共同負擔全額之安置費用，已有違誤，原判決就本部分之事實未予查明，亦存有判決適用法令不當、應調查而未予調查、不備理由、理由矛盾之違誤等語。
六、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由再論述如下：
（一）99年1月27日增訂之民法第1118條之1規定：「（第1項）受扶養權利者有下列情形之一，由負扶養義務者負擔扶養義務顯失公平，負扶養義務者得請求法院減輕其扶養義務：……對負扶養義務者無正當理由未盡扶養義務。（第2項）受扶養權利者對負扶養義務者有前項各款行為之一，且情節重大者，法院得免除其扶養義務……。」立法院配合此條之增修，同時增訂刑法第294條之1，該條第4款規定：「對於無自救力之人，依民法親屬編應扶助、養育或保護，因有下列情形之一，而不為無自救力之人生存所必要之扶助、養育或保護者，不罰：……無自救力之人前對其無正當理由未盡扶養義務持續逾2年，且情節重大者。」其立法理由明揭：「依民法第1118條之1修正草案之規定，扶養義務之減輕或免除，須請求法院為之。法院減輕或免除扶養義務之確定裁判，僅向後發生效力，並無溯及既往之效力。因而於請求法院裁判減輕或免除扶養義務之前，依民法規定仍負扶養義務。本條所定阻卻遺棄罪成立之事由，與民法第1118條之1修正草案扶養義務之減輕免除事由相同者，事由是否存在，民刑事案件各自認定，彼此不受拘束，併此敘明。」由立法者同時增訂民法第1118條之1及刑法第294條之1，暨於上開刑法第294條之1之立法理由中對民法第1118條之1規定所為說明，可知民法第1118條之1規定，係認定負扶養義務者在法院裁判免除扶養義務之前，依民法規定仍負扶養義務。是以負扶養義務者依該條第2項規定，請求法院免除其扶養義務之權利，係形成權，自法院予以免除確定時起始發生扶養義務者對受扶養權利者免除負扶養義務之法律效果。故在此之前，扶養義務者因負扶養義務而具體產生之債務關係，無論是公法上或私法上之債務關係，並不因事後法院予以免除負扶養義務而變成自始或事後不存在；此經本院101年度判字第715號判決闡述甚明。
（二）又「（第1項）老人因直系血親卑親屬或依契約對其有扶養義務之人有疏忽、虐待、遺棄等情事，致有生命、身體、健康或自由之危難，直轄市、縣（市）主管機關得依老人申請或職權予以適當短期保護及安置。老人如欲對之提出告訴或請求損害賠償時，主管機關應協助之。……（第3項）老人保護及安置所需之費用，由直轄市、縣（市）主管機關先行支付者，直轄市、縣（市）主管機關得檢具費用單據影本及計算書，通知老人之直系血親卑親屬或依契約有扶養義務者於30日內償還；逾期未償還者，得移送法院強制執行。」「老人因無人扶養，致有生命、身體之危難或生活陷於困境者，直轄市、縣（市）主管機關應依老人之申請或依職權，予以適當安置。」老人福利法第41條第1項、第3項及第42條第1項分別定有明文。可知，於扶養義務人未盡其扶養義務，致老人之生命、身體、健康發生危難時，國家對於老人為短期保護與安置，乃履行其依法律所應盡之公法上緊急處置義務，使老人獲得暫時之保護，以避免危難發生；惟受安置老人之扶養義務人始為法定之最終扶養義務人，故國家予以暫時性安置而先行支付之費用，依老人福利法第41條第3項規定應由扶養義務人償還，主管機關依該規定向扶養義務人求償，乃基於法律規定之公法債權，而非「代位」老人對法定扶養義務人行使扶養請求權。
（三）經查，上訴人與訴外人林立武為林有智之子女，林有智係00年0月00日出生，於95年8月26日為滿65歲以上之老人，因腦出血入住署立臺北醫院，原由萬華社福中心協助其取得臺北市低收入戶身分，並由上訴人及萬華社福中心協助安置於德愛老人養護中心，惟林有智98年辦理低收入戶資格總清查時，因其子女收入超過標準，遭註銷資格，其低收身分僅至98年3月1日止。後因林有智養護費用尚有差額，萬華社福中心發文請其子女出面處理皆無回應，因林有智生活自理能力需旁人協助，為避免林有智生命、身體及健康之危難，被上訴人遂依老人福利法第41條第1項規定，自98年8月26日起由家防中心續處，現林有智入住於馨園老人養護中心迄今，被上訴人於99年3月1日至104年12月31日，共計代墊支出125萬5,285元安置費用，經被上訴人以原處分通知上訴人及林立武償還。除其中之99年3月1日至100年1月21日保護安置費用部分，因罹於5年時效消滅，經訴願決定撤銷外，上訴人與林立武（由本院另案處理）仍有100年1月22日至104年12月31日之保護安置費用應予償還等情，為原審依法認定之事實。原判決基此，認定上訴人既係林有智之直系血親卑親屬，依民法第1115條第1項規定，為其第1順位法定扶養義務人，於林有智之生命、身體、健康有危難時，未予必要之照護，自應認有疏忽，被上訴人對林有智為保護安置，合於上揭老人福利法第41條第1項規定，至被上訴人先行支付之系爭100年1月22日至104年12月31日安置費用，依同條第3項規定，得通知林有智之直系血親卑親屬償還，原處分命上訴人及訴外人林立武共同繳還該部分安置費用，於法並無不合，乃維持原處分及訴願決定，駁回上訴人在原審之訴，經核尚無違誤，並無判決違背法令情事。
（四）民法於增訂扶養義務人得於具備法定要件時，請求法院免除或減輕其扶養義務之前，法律既規定子女對於無謀生能力或無自顧能力之父母有扶養義務，則不論親子間之關係如何，甚至彼此間有何難以言喻之理由，茍未盡力照顧，縱非故意，即有疏失。職司審判義務之法官亦僅能依據法律為審判。原判決業已敘明被上訴人既係依法對林有智予以保護安置，上訴人身為林有智之第1順位直系血親卑親屬，其法定扶養義務在經法院裁判免除之前，仍係扶養義務人，依老人福利法第41條第3項規定，負有償還系爭安置費用之公法上義務。至上訴人縱有經濟能力不佳情形，乃上訴人得否申請相關福利補助、急難救助或醫療資源介入以支應，亦或依自身經濟能力向被上訴人申請分期付款繳納安置費用之另事，且被上訴人業已考量林有智特殊狀況，協助林有智申請相關補助，上訴人既未申請相關福利補助、急難救助或醫療資源介入，或依自身經濟能力向被上訴人申請分期付款繳納安置費用，則其法定扶養義務在經法院裁判減輕或免除之前，尚不得據以減免法律應盡之義務等情甚詳，並無未為事實調查之情。上訴人主張被上訴人未考量上訴人幼年時曾遭林有智施暴及現況是否有足夠資力給付安置費用、會否造成上訴人與子女0生活困頓等因素，據以指摘原判決未予查明事實，有不憑證據及判決理由不備，尚難採信。
（五）另上訴人雖主張不論依一般人民之法感情或民法第1118條之1之立法過程，實無可能強求業經法院免除扶養義務確定之子女，仍需負擔安置費用之理。惟查，上訴人對其父林有智提起免除扶養義務之訴，固經臺北地院105年度家親聲字第142號民事裁定上訴人對林有智扶養義務應予免除，並已於105年12月26日確定在案，惟如上所述，該民事裁判僅向後發生效力，並無溯及既往之效力，因此在上述民事裁判105年12月26日確定之前，上訴人因負扶養義務而具體產生之債務關係，並不因事後法院予以免除負扶養義務而變成自始或事後不存在。而本件安置費用係發生於000年0月00日起至104年12月31日止，自不因上述確認扶養義務不存在事件之裁判而生影響。上訴人尚不得執臺北地院上開民事裁定主張卸免本件保護安置費用之負擔。至受安置老人林有智105年1月1日至105年11月11日每月14,400元之安置費用，並不在原處分請求範圍，上訴意旨關此部分之指摘，非屬本院所得審究。而上訴人所引104年度高等行政法院法律座談會提案及研討結果提案七，其表決結論係認該設題屬私權爭執，不再繼續討論，並未確認免除扶養義務裁判有溯及既往之效力；況該提案所列討論意見並未審究老人福利法第41條第3項規定之立法歷程，實無從拘束本案。另105年度高等行政法院及地方法院行政訴訟庭法律座談會提案二之表決結論則係就扶養義務若僅係經法院裁判減輕而未免除，國家對之主張代墊費用之償還時，得否據以減輕僅給付民事法院裁判之扶養數額所為之討論，並未認定法院裁定免除扶養義務，應有溯及之效力。上訴意旨執其法律上見解之歧異，指摘原判決違背法令，並非可採。
（六）又民法第1115條：「（第1項）負扶養義務者有數人時，應依左列順序定其履行義務之人：直系血親卑親屬。……（第3項）負扶養義務者有數人而其親等同一時，應各依其經濟能力，分擔義務。」上訴人與訴外人林立武均為林有智之子，依上開規定，同為林有智第1順位扶養義務者，雖應各依其經濟能力，分擔扶養林有智之義務；然如何分擔，屬各扶養義務者內部事務，僅得透過各扶養義務者間協議定之，或訴經民事法院認定其各自應分擔之扶養義務比例，非第三人可擅予分配；法既無明文老人福利主管機關應先協助受安置老人，向民事法院請求確認其法定扶養義務人應負扶養義務範圍及數額後，始得續為代墊安置費用之求償；則上訴意旨以被上訴人未先協助林有智先確認民事扶養義務之範圍及數額，而指摘原處分違法，自非可採。至社會救助法第5條第3項係規定直轄市、縣（市）主管機關得協助低收入戶申請人，對該條第3項第4款及第9款未履行扶養義務者，請求給付扶養費；與本件老人安置代墊費用之償還請求，係屬二事。又本件上訴人與另一扶養義務者林立武間，就扶養林有智之義務範圍及數額，未見有協議或已訴請民事法院定其比例之事證，則被上訴人以原處分要求上訴人與林立武共同負擔系爭安置費用，自無不合。上訴意旨以老人福利法第41條第3項安置費用非公法上之連帶債務，原處分逕自請求上訴人與訴外人林立武應共同負擔全額安置費用，已有違誤等詞，亦非可採。
（七）綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨係上訴人以其法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，不得謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 20 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔法官 沈 應 南法官 楊 得 君法官 江 幸 垠以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 7 月 20 日
書記官 葛 雅 慎