最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第388號上 訴 人 臺北榮民總醫院新竹分院代 表 人 彭家勛訴訟代理人 王歧正 律師
馬傲秋 律師被 上訴 人 羅玉珍
倪劍秋何月英楊秀華范瑞珠趙咪咪李玉時龔月只向春玉莊瑞枝胡錦麗張櫻枝劉梅珍邱鳳玉翁明珍吳玉梅周麗娟姚天真劉允文李南芝梁素華彭瑞純李進全郭仁昌范珍玉王幼玲上列當事人間公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國105年8月9日臺北高等行政法院105年度訴字第603號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於命上訴人應給付各被上訴人之利息部分及該訴訟費用部分均廢棄。
廢棄部分，除超過被上訴人吳玉梅請求以本金新臺幣壹萬參仟貳佰元自民國103年9月29日起計算之利息部分外，各被上訴人在第一審之訴均駁回。
上訴人其餘上訴駁回。
廢棄改判部分之第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔；上訴駁回部分之上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人均為曾任職於上訴人之人員，於任職期間，上訴人除每月給付被上訴人薪俸外，尚將原應於該年度結束並結算後始發放之獎勵金，以每月暫發方式給付予被上訴人。嗣因於民國91年7月、91年10月及93年10月間，前行政院衛生署中央健康保險局（已改制為衛生福利部中央健康保險署，下稱「健保局」），迭發函確定不予補付上訴人89年至92年遭核減之醫療費用新臺幣（下同）6,867萬餘元，致上訴人溢提列醫療收入，並溢提及發給獎勵金5,109萬9,011元。又因審計部抽查審核後，曾陸續通知行政院國軍退除役官兵輔導委員會（下稱「退輔會」）督促上訴人確實追繳溢發之獎勵金，上訴人歷經多次申復，經結算後，上訴人主張分別溢發予被上訴人如附表一所示之獎勵金（下稱「系爭獎勵金」）。故上訴人以103年3月25日北總竹醫字第1030001778號函（下稱「103年3月25日函」）請被上訴人繳回所溢領之系爭獎勵金，被上訴人遂於附表一所示之時間，各返還上訴人如附表一所示之金額。嗣被上訴人以上訴人請求返還溢發系爭獎勵金之請求權業已罹於時效而消滅，上訴人受領系爭獎勵金因而受有公法上不當得利為由，向原審訴請上訴人返還，經原審判決上訴人應給付被上訴人各如附表一所示之金額共98萬2,240元，及各自如附表一所示之各繳回日期起至清償日止，按年息5%計算之利息；被上訴人吳玉梅其餘之訴駁回。
上訴人不服，提起本件上訴〔至於駁回被上訴人吳玉梅其餘之訴部分則屬訴外裁判（詳後述），且未經被上訴人吳玉梅上訴而確定〕，並聲明：原判決（本意應指不利於上訴人之部分）廢棄，（廢棄部分）被上訴人在第一審之訴駁回。
二、被上訴人起訴主張略以：依行政程序法第131條規定，公法上之請求權因時效完成而當然消滅，不復存在。苟於公法上請求權消滅後，行政機關再請求返還，並予受領，則有不當得利情事。原審103年度訴字第1229號、104年度訴字第5號等判決業已認定，上訴人就89年至92年度間溢發（原判決植為溢領）獎勵金之返還請求權已罹於時效而消滅，惟上訴人以103年3月25日函要求被上訴人主動繳回前開獎勵金，因時效消滅而無法律上之受領原因，應不得再為受領等語，並聲明：上訴人應給付被上訴人各如附表二所示之金額（共計98萬2,240元），及自如附表三（原判決植為「附表二」）所示之各繳回日期起至清償日止，按年息5%計算之利息。
三、上訴人答辯略以：㈠行政程序法90年1月1日施行前，關於公法上不當得利返還請
求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定。原審103年度訴字第1229號判決認定本件溢發獎勵金請求權自94年11月間即已知悉、即可辦理追繳系爭獎勵金，最遲於97年5月6日或97年12月29日起亦可知悉關於本件獎勵金應予追扣，上訴人請求被上訴人返還溢領獎勵金之消滅時效，應自94年11月或97年5月或12月起算，迄至被上訴人繳回本件溢領獎勵金之103年4月至10月間，均尚未逾15年時效期間，上訴人受領被上訴人關於該部分溢領獎勵金之繳還，即非不當得利。
㈡上訴人前以103年3月25日函請被上訴人主動繳回上訴人溢發
之獎勵金，被上訴人於附表一所示之時間返還上訴人如附表一所示之金額，惟行政程序法第131條所定並非關於公法上時效制度效力之規定，公法時效之效力，應類推適用民法第144條第1項，並依同條第2項規定，就本件上訴人收回之溢發獎勵金，仍屬被上訴人對上訴人之自然債務。上訴人所收被上訴人主動繳回本件溢發獎勵金，即非公法上不當得利，被上訴人不得訴請返還。
㈢被上訴人於收受上訴人103年3月25日函後，無意見同意返還
，兩造間業已合意成立繳還收回溢發獎勵金之私法契約，被上訴人顯係承諾返還而承擔新債務，應受其拘束，上訴人收受本件溢發獎勵金之返還，係基於上開繳收溢發獎勵金之私法契約。
㈣依本院104年度判字第473號確定判決中關於「國軍退除役官
兵輔導委員會榮民總醫院所屬分院人員獎勵金發給要點」（下稱「系爭獎勵金發給要點」）可知，工作人員之獎勵金係由該醫療作業基金內有關科目項下支應，並以其年度事業收入總淨餘數為基礎。被上訴人於其服務期間能獲取若干獎勵金，原須待上訴人所屬年度事業收支總淨餘數確定時，始得為計算，因上訴人採每月暫發方式為之，自生於年度收支總淨餘數確定後，若有溢發，自構成公法上不當得利，上訴人即得行使請求權予以追繳。系爭獎勵金既係溢發，則被上訴人取得溢領之獎勵金即不合法令規定，依民法第148條權利行使之誠信原則，自無繳回後仍應受保障，准由其訴請返還等語，並聲明：駁回被上訴人在第一審之訴。
四、原判決略以：㈠上訴人對被上訴人追討溢發系爭獎勵金之期間為89年至92年
10月間，依91年3月22日修正發布之全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法（下稱「審查辦法」）第6條第2項規定，系爭獎勵金之年度事業收支，於健保局受理申報2年內為結算確認予以追扣，系爭獎勵金之數額即告確定，是上訴人最晚於94年11月間，已可計算被上訴人分別於89年至92年10月間所領取之獎勵金是否有溢發情形。又據行政院人事行政局（下稱「人事行政局」，101年2月6日改制為行政院人事行政總處）94年11月24日局給字第0940034254號函（下稱「94年11月24日函」）可知，退輔會及上訴人已知悉人事行政局要求若有獎勵金溢發之情形，即應依據相關規定予以追扣；況且，審計部97年5月6日台審部三字第0970001653號函（下稱「97年5月6日函」）亦函知上訴人之上級機關退輔會辦理追扣作業。另審計部100年3月2日台審部三字第1000000750號函退輔會之「審核通知書」「審核結果」欄「壹、查明處理事項」一、載明：「……。經查該院（指本件上訴人）會計室於97年12月29日簽經該院院長許可，請該院績效組自98年起積極辦理89至92年度之溢發獎勵金（指系爭獎勵金）追償作業，惟迄本部抽查截止日（99年11月30日），該院仍未向相關人員追繳溢發獎勵金，核有欠妥……」等語。是上訴人於94年11月間即已知悉關於系爭獎勵金應否追扣之資訊，當時即可辦理追繳系爭獎勵金事宜。退步言之，其最遲於97年5月6日或97年12月29日起亦可知悉關於系爭獎勵金應予追扣之事實，洵堪認定。從而，上訴人至少自人事行政局94年11月24日函通知時起即已知悉關於系爭獎勵金若有溢發應予追扣，並基於公法上不當得利之請求權，向被上訴人請求返還該金額。本件上訴人請求被上訴人返還系爭獎勵金請求權之消滅時效，依本院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，自上訴人「可合理期待權利人為請求時」起算消滅時效，即應自94年11月起算5年，至99年12月即屆滿時效期間；縱另以97年5月6日或97年12月29日審計部函文告知應追繳溢發系爭獎勵金時為起算時點，其至102年5月6日或102年12月29日關於公法上請求權時效期間亦已屆滿。從而，上訴人對被上訴人所溢發系爭獎勵金之返還請求權，已因罹於時效而消滅。
㈡上訴人對被上訴人溢發系爭獎勵金之返還請求權，業因罹於
時效而消滅，依本院95年8月份及104年2月份庭長法官聯席會議決議意旨，上訴人對被上訴人溢發系爭獎勵金之返還請求權因罹於時效而消滅，請求返還系爭獎勵金之公權利本身應消滅，不宜類推適用民法第144條關於抗辯權之規定；且上訴人於請求返還系爭獎勵金之公權利本身消滅後，始以103年3月25日函請被上訴人繳回所溢發之獎勵金，被上訴人遂於附表一所示之時間，各返還上訴人如附表一所示之金額，惟因上訴人請求返還系爭獎勵金之公權利本身消滅，而上訴人受領被上訴人各返還如附表一所示之金額，乃屬無法律上原因而使上訴人受利益，應構成公法上不當得利。
㈢因上訴人請求返還系爭獎勵金之公權利本身消滅，依學者王
澤鑑之見解，可認上訴人依其對於上開事實認識及法律上判斷，其知請求返還系爭獎勵金之公權利本身消滅，其即欠缺保有受領被上訴人各返還如附表一所示之金額之正當依據，即知無法律上之原因，故被上訴人依公法上不當得利之法律關係，訴請上訴人給付被上訴人各如附表一所示之金額（共計98萬2,240元），及各自如附表一所示之各繳回日期起至清償日止，按年息5%計算之利息，係依法為之，自無違反誠信原則，為有理由；至被上訴人吳玉梅逾上開請求部分，為無理由，應予駁回。另被上訴人於附表一所示之時間，各返還上訴人附表一所示之金額，係因上訴人103年3月25日函所為催討行為所致，而被上訴人或因省事、或因害怕等情而返還、或因上訴人直接從薪資中扣款，有原審105年6月22日準備程序筆錄附卷可參，足認被上訴人絕非欲與上訴人合意成立繳還溢發獎勵金之私法契約。
㈣綜上，上訴人對被上訴人溢發系爭獎勵金之返還請求權，因
罹於時效而消滅，請求返還系爭獎勵金之公權利本身應消滅，而上訴人受領被上訴人各返還如附表一所示之金額，仍屬無法律上原因而使上訴人受利益，應構成公法上不當得利。從而，被上訴人依公法上不當得利之法律關係，訴請上訴人給付被上訴人各如附表一所示之金額（共計98萬2,240元），及各自如附表一所示之各繳回日期起至清償日止，按年息5%計算之利息，為有理由；至被上訴人吳玉梅逾上開請求部分，為無理由，應予駁回。
五、上訴意旨略謂：㈠依榮民總醫院組織通則第1條、第2條規定可知，榮民總醫院
為滿足社會公眾日常生活所需之醫療服務，而處於與一般民間醫療院所相當之法律地位，以私法方式直接完成行政任務之行為，而屬私經濟行政中之行政私法行為。又依系爭獎勵金發給要點內容可知，系爭獎勵金發給要點是由退輔會自行制定，並無法律授權，於各分院結算年度事業收支而有淨餘時，於個人俸給或薪資之外所額外發給，純屬各分院為鼓勵員工工作表現以提升整體營運績效所為之私法行為，而無涉公權力行使之範疇。職是，榮民總醫院係處於與私人相當之法律地位，並在私法支配下從事各種行為，則其發給員工系爭獎勵金，無論其目的或手段，當屬私經濟行為之一，難認有行政高權性質，故上訴人發給系爭獎勵金應屬私經濟行政中之行政私法行為，其所生爭議亦難謂屬公法上爭議。況另案臺灣新竹地方法院104年度竹東小字第122號民事判決亦認，系爭獎勵金發給要點屬上訴人就其受僱人獎勵金發放所制定之規範，屬工作規則，而構成勞動契約之一部，足認系爭獎勵金之發給非屬公法行為。再者，被上訴人李進全、郭仁昌、范珍玉、王幼玲（下稱「被上訴人李進全等4人」）為上訴人所僱用之工友，依本院94年度裁字第2776號裁定、前行政院勞工委員會（現改制為勞動部）(86)台勞動一字第037287號公告意旨，渠等與上訴人間係成立私法上之僱傭關係，則渠等受領系爭獎勵金所生之爭議，當屬私權爭議。迺原判決對系爭獎勵金返還爭議是否屬公法上爭議毫無判斷，亦疏未注意上開被上訴人與上訴人間係成立私法上之僱傭關係，逕以公法上爭議視之，有行政法院於權限有無辨別不當之違法。
㈡被上訴人羅玉珍、向春玉、倪劍秋於原審準備程序時或稱為
省事而繳納、或稱因在職故上訴人從薪資中直接扣款、或稱感覺上訴人之函文有點恐嚇故繳回云云，均屬渠等同意繳回溢領款項之內心動機，並不影響渠等同意繳回之意思表示效力，惟原判決竟將渠等關於內心動機之陳述，逕作為認定渠等不同意繳回之依據，進而認兩造間未成立繳還收回溢發獎勵金之私法契約，有判決不適用民法規定或適用不當之違法。況依原審105年6月22日準備程序筆錄所載，僅上開3名被上訴人曾為上開陳述，其他23名被上訴人未有表示，迺原判決以上開3名被上訴人之陳述，即認定全體被上訴人均絕非欲與上訴人合意成立繳還收回溢繳獎勵金之私法契約云云，有認定事實徒憑臆測而不憑證據之情形，構成判決不備理由之違法。此外，原判決對於兩造間是否確無可能就返還溢領獎勵金一事成立合意未詳加調查，亦未敘明其不採卷內資料之理由，有理由不備之違法。
㈢不當得利為法定事實行為之債，其公法上請求權雖因時效完
成而消滅，惟不當得利此一客觀事實並不因此而改變，故原判決援用本院95年8月份及104年2月份庭長法官聯席會議決議意旨，認定上訴人受領被上訴人自願返還溢領之系爭獎勵金，反而對被上訴人構成公法上不當得利云云，有不類推適用民法第179條規定或類推適用不當之違法。
六、本院判斷如下：㈠按退輔會為獎勵該會各榮民總醫院所屬分院工作人員，提高
服務精神及醫療水準，依行政院91年1月31日院授人給字第09102101430號函頒「公立醫療機構人員獎勵金發給要點」，於91年8月6日訂有行為時（下同）「國軍退除役官兵輔導委員會榮民醫院人員獎勵金發給要點」（第1點、第2點參照，嗣經多次修正，並於103年11月19日更名為「國軍退除役官兵輔導委員會榮民總醫院所屬分院人員獎勵金發給要點」），其第5點第1項明定獎勵金之來源：「本要點所需獎勵金，由各榮民醫院在其醫療作業基金內有關科目項下支應，其提撥總額為年度事業收支（不含事業外收支）總淨餘數百分之80……。」第4點則明定獎勵金之發給對象：「獎勵金發給對象以各榮民醫院年度預算所列員額及年度進行中經核准增加員額之現職人員為限。但各榮民醫院臨時、額外人員，得由各榮民醫院自行衡酌納入。」並未排除醫院於預算員額內所僱用之現職人員，且其第10點及第12點分別規定：「受領獎勵金人員，應遵守公務員服務法及醫師專勤服務有關規定。如發現有自行開業、兼業或違反有關規定者，除依有關法令懲處外，並追回其自行開業或兼業以後所領全部獎勵金。」及「本會得隨時會同有關單位組成查核小組，實地瞭解本要點辦理情形。如經查核發現未依規定執行或績效不彰者，追究相關失職人員之行政責任。」可知，退輔會所訂定之系爭獎勵金發給要點係作為實施行政院所頒「公立醫療機構人員獎勵金發給要點」之手段，二者均為行政機關為提高公立醫療機構之服務精神及醫療水準，依其職權為規範所屬醫療機構獎勵金發放事宜所訂定之行政規則，上訴人為退輔會所屬臺北榮民總醫院之分院，有依據系爭獎勵金發給要點核發獎勵金予其所屬現職人員之權力，並有接受退輔會隨時查核之義務，如經查核發現未依規定執行或績效不彰者，得追究相關失職人員之行政責任，此外，系爭獎勵金發給要點並課予受領獎勵金人員遵守公務員服務法及醫師專勤服務有關規定之義務，如發現有自行開業、兼業或違反有關規定者，除依有關法令懲處外，並追回其自行開業或兼業以後所領全部獎勵金，使上訴人取得較優勢之地位。顯見系爭獎勵金發給要點係屬公法法規，而依據系爭獎勵金發給要點核發、追回獎勵金，以及因溢發獎勵金所生之不當得利返還請求權，均屬公法性質，此亦為本院多件裁判先例所表示之一致見解（本院105年度裁字第1001號裁定、105年度判字第60號、104年度判字第473號、第185號、第184號等判決）。本件被上訴人以上訴人就89年至92年度間溢發系爭獎勵金之返還請求權已罹於時效而消滅，惟上訴人以103年3月25日函要求被上訴人主動繳回系爭獎勵金，因時效消滅而無法律上之受領原因，爰依公法上不當得利之法律關係，訴請上訴人給付各如附表二所示之金額（共計98萬2,240元）及遲延利息，揆諸前揭規定及說明，應屬公法上爭議，行政法院自有審判權。上訴人主張其發給系爭獎勵金應屬私經濟行政中之行政私法行為，其所生爭議難謂屬公法上爭議，況被上訴人李進全等4人為上訴人所僱用之工友，與上訴人間係成立私法上之僱傭關係，則渠等受領系爭獎勵金所生之爭議，當屬私權爭議，迺原判決對系爭獎勵金返還爭議是否屬公法上爭議毫無判斷，亦疏未注意上開被上訴人與上訴人間係成立私法上之僱傭關係，逕以公法上爭議視之，有行政法院於權限有無辨別不當之違法云云，核屬歧異之法律上見解，洵不足採。至於上訴人所援引之臺灣新竹地方法院104年度竹東小字第122號民事判決，本院不受其拘束，附此敘明。
㈡次按改制前行政院衛生署於84年1月23日依全民健康保險法
第52條規定授權所訂定之審查辦法第10條第1項至第3項依序規定：「保險醫事服務機構當月份醫療服務案件，應於次月20日以前檢附應備書據，向健保局申報醫療費用。」「前項依規定期限申報醫療費用者，健保局應辦理暫付事宜，其醫療費用暫付作業要點由健保局另定之。」「保險醫事服務機構申報之醫療服務案件，審查醫師、藥師等醫事人員應於健保局規定期限審查完竣。保險醫事服務機構如期申報之醫療費用，健保局應於收到申請文件之日起60日內核付。」又依上開審查辦法第10條第2項規定訂定之全民健康保險醫事服務機構醫療費用暫付作業要點（89年12月29日廢止）第3點規定：「保險醫事服務機構於規定期限內申報費用者，保險人應於收到申請文件之日起，依左列期限暫付，但有第8點第1項及第2項情形者，不在此限。㈠媒體申報或連線申報者：15日內。㈡書面申報者：30日內。」第6點規定：「保險醫事服務機構當月份申報之醫療費用，經保險人審查後，其核定金額低於暫付金額時，保險人應於撥付醫療費用中扣抵；如無醫療費用可扣抵者，保險人應予追償。」上開審查辦法第10條第1項規定於同辦法89年12月29日修正發布時，改列第5條並修正為「保險醫事服務機構當月份醫療服務案件，應於次月20日以前檢附前條第1項所列文件，向保險人申報醫療服務點數。採電子資料申報者，得分1日至15日及16日至月底兩段以連線或媒體申報，並於次月5日及20日前檢送醫療服務點數申報總表。」修正後之同辦法第6條規定：「（第1項）保險醫事服務機構申報醫療服務點數，逾前條之申報期限2年者，保險人應不予支付。（第2項）保險醫事服務機構申報之醫療服務點數，無違反全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第33條、第34條及第35條規定之情事者，自保險人受理申報醫療服務案件、申復案件之日起逾2年者，保險人不應追扣。……」第7條第4款規定：「保險醫事服務機構如期申報之醫療服務點數，無第4條第2項規定所列情事者，保險人應依下列規定辦理暫付事宜：……四、保險醫事服務機構當月份申報之醫療服務點數，經保險人審查後，其核定金額低於暫付金額時，保險人應於下次應撥付醫療服務費用中抵扣，如醫療服務費用不足抵扣者，保險人應予追償。」第8條第1項規定：「保險醫事服務機構於第5條規定期限內申報，保險人應於收到申報文件之日起，依下列期限暫付：一、電子資料申報者：15日內。二、書面申報者：30日內。」第10條第1項規定：「保險醫事服務機構送核、申復、補報之醫療費用，保險人應於受理申請文件之日起60日內核定，屆期未能核定者，應先行全額暫付。」同辦法於91年3月22日再次修正時，就上開條文而言，僅將第6條第2項「無違反」等文字，修正為「未有」，其餘規範文字均未變動。依前揭系爭獎勵金發給要點第5點第1項規定，上訴人所屬工作人員之獎勵金係由其在醫療作業基金內有關科目項下支應，並以其「年度」事業收入總淨餘數為基礎。又上訴人屬全民健康保險特約醫院，健保醫療費用為其主要收入，而該項主要收入之數額，須依上開審查辦法規定之流程核定，因此其年度收入總淨餘數之結算，須待健保局依上開審查辦法核定其醫療服務費用後始得為之。且隨審查辦法89年12月29日修正及90年7月1日、91年7月1日全民健康保險西醫基層、醫院總額支付制度之先後實施，健保局審核醫療服務費用期程較以往為長，俟點值結算確定，往往跨越數年，致以年度收入總淨餘數為計算基礎之獎勵金無法於各年度終了時即行核算，須至健保局終局核定醫療服務費用後始得為之。而被上訴人於其服務期間能獲取若干獎勵金，原須待上訴人於被上訴人服務期間所屬年度事業收支總淨餘數確定時，始得為計算，惟因上訴人執行上，未待確定，逕採每月先行暫發之事實行為方式給付，於給付時，其法律上原因尚未確定，迨健保局將最終核付結果通知上訴人時，上訴人對於該年度事業收支總淨餘數及獎勵金數額即得核算確認，依系爭獎勵金發給要點規定比例計算之應發獎勵金數額，與已暫發之獎勵金數額，難免發生溢發或短發情形，若有溢發，此部分即確定無法律上給付原因，不待核定，亦無須作成撤銷處分，溢領者就已構成公法上不當得利，上訴人自得本於職權行使其公法上不當得利返還請求權向被上訴人請求返還。
㈢本件被上訴人於89年至92年間任職於上訴人醫院，上訴人除
每月給付被上訴人薪俸外，尚將依系爭獎勵金發給要點規定，原應於該年度結束後始結算發放之獎勵金，以每月暫發方式給付予被上訴人，而上訴人依審查辦法規定，向健保局按月申報含上開期間之89年至92年醫療服務費用或點數，健保局審查結果確定不予補付上訴人該89年至92年被核減之醫療費用6,867萬5,455元，致上訴人溢提列同額醫療收入，並溢發給獎勵金5,109萬9,011元，嗣經審計部抽查審核後，以101年11月26日台審部三字第1010002783號函通知退輔會督促上訴人確實追繳溢發之獎勵金，上訴人依此核算，分別有溢發予被上訴人各如附表一所示金額之獎勵金，而分別以103年3月25日函請被上訴人主動繳回89年至92年10月間上訴人所溢發之獎勵金，被上訴人遂於如附表一所示之時間，各返還上訴人如附表一所示之金額等情，乃原審依調查證據結果所確認之事實，經核與卷證資料相符，自堪採認。
㈣再按90年1月1日施行之行政程序法第131條第2項規定：「公
法上之請求權，因時效完成而當然消滅。」亦即公法上請求權時效採債權消滅主義，於時效完成時權利消滅，無待當事人主張（行政院提案說明參照）。惟行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；惟類推適用，應就性質相類似者為之；而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅。至於司法院釋字第474號解釋亦僅闡明時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推適用民法規定，而不及於時效完成之法律效果；故關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144條關於抗辯權之規定（本院95年8月份庭長法官聯席會議㈡決議參照）。從而，無論係於90年1月1日行政程序法施行前或施行後，債權人於公法上請求權時效完成後始限期催告債務人履行，縱債務人依限給付，因其公權利本身已消滅，屬無法律上原因而使債權人受利益，應構成公法上不當得利（本院104年2月份庭長法官聯席會議決議意旨參照）。依原判決理由四、㈣5.所引審計部100年3月2日台審部三字第1000000750號函退輔會之「審核通知」，載有「健保局於91年7月、91年10月及93年10月分別確定不予補付竹東榮民醫院（即上訴人）89年至92年度被核減之醫療費用68,675,455元……溢發獎勵金51,009,011元。經查該院（指上訴人）會計室於民國97年12月29日簽經該院院長許可，請該院績效組自民國98年起積極辦理民國89至92年度之溢發獎勵金（指系爭獎勵金）追償作業，惟迄本部抽查截止日（民國99年11月30日），該院仍未向相關人員追繳溢發獎勵金，核有欠妥……」等語（原審卷第286頁），原判決理由四、㈣4.所引退輔會100年5月13日函所附之「行政院國軍退除役官兵輔導委員會申復榮民醫療作業基金民國99年1至8月份財務收支審核通知事項辦理情形表」，亦有相同之記載（原審卷第288頁）。可知，健保局確定不予補付上訴人89年至92年被核減之醫療費用（即該等年度醫療費用最終核定結果）之時間最遲應在93年10月間，是上訴人最晚至93年11月起（最晚之93年10月之次月），即因健保局已經審酌確定上訴人申請之醫療保險費用（即上訴人各該年度事業收入）後，上訴人各該年度之事業收支總淨餘數已經確定，亦可計算出各該被上訴人於89年至92年間溢領之系爭獎勵金，並得開始依公法上不當得利返還請求權予以追繳。是原判決以上訴人對被上訴人追繳系爭獎勵金之公法上不當得利請求權，於上訴人以103年3月25日函催告被上訴人繳回所溢發之系爭獎勵金時，業因罹於5年時效期間而消滅，且依本院上開二決議意旨，系爭獎勵金之公權利本身應消滅，則上訴人於附表一所示時間受領被上訴人各繳回附表一所示之金額，乃屬無法律上原因而受有利益，應構成公法上不當得利，被上訴人據以請求上訴人給付各如附表一所示之金額（共計98萬2,240元），為有理由等情，經核其認事用法，均無不合。上訴人主張不當得利為法定事實行為之債，其公法上請求權雖因時效完成而消滅，惟不當得利此一客觀事實並不因此而改變，故原判決援用本院95年8月份及104年2月份庭長法官聯席會議決議意旨，認定上訴人受領被上訴人返還之系爭獎勵金，反而構成公法上不當得利，有不類推適用民法第179條規定或類推適用不當之違法，為其歧異之法律上見解，尚難憑採。㈤又按「當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，
契約即為成立。」民法第153條第1項固定有明文。而所謂默示之意思表示，係指依表意人之舉動或其他情事，足以間接推知其效果意思者而言，若單純之沈默，除有特別情事，依社會觀念可認為一定意思表示者外，不得謂為默示之意思表示（最高法院29年度上字第762號判例參照）。至債務人因受債權人催告後所為之給付行為，未必當然有與債權人另行成立給付契約之意思表示，故尚不得僅因債務人受催告後之給付行為，即推認其有與債權人另行訂立給付契約之默示意思表示。原判決業已論明被上訴人於上訴人以103年3月25日函催告其等繳回所溢領之系爭獎勵金後，遂陸續於如附表一所示之時間各繳付如附表一所示之金額，此有上訴人103年3月25日函及被上訴人匯（繳）款收據共59紙為證（原審卷第48頁至第49頁、第17頁至第47頁），足見被上訴人於附表一所示之時間，各返還上訴人如附表一所示之金額，客觀上係因上開上訴人103年3月25日函所為催討行為所致，而被上訴人或因省事、或因害怕等情而返還、或因上訴人直接從薪資中扣款，足認被上訴人並無欲與上訴人合意成立繳還系爭獎勵金之私法契約等情，尚無認定事實不憑證據而構成判決不備理由之違法，亦無判決不適用民法規定或適用不當之違法。上訴人仍執前詞，主張原判決將被上訴人羅玉珍、向春玉、倪劍秋於原審準備程序時所述同意繳回溢領款項之內心動機，作為認定其等不同意繳回之依據，而認兩造間未成立繳還系爭獎勵金之私法契約，有判決不適用民法規定或適用不當之違法；況原判決僅以上開3名被上訴人之陳述，即認定全體被上訴人均無欲與上訴人合意成立繳還系爭獎勵金之私法契約，有認定事實徒憑臆測而不憑證據之情形，構成判決不備理由之違法；此外原判決對於兩造間是否確無可能就返還系爭獎勵金一事成立合意未詳加調查，亦未敘明其不採卷內資料之理由，有理由不備之違法云云，亦不足採。
㈥復按公法上不當得利，可分為一般公法上不當得利及特殊公
法上不當得利。特殊公法上不當得利之返還請求權，如98年1月21日修正公布之稅捐稽徵法第28條、第38條第2項及行政程序法第127條等，法律已明定應計付利息或準用民法相關規定；惟一般公法上不當得利，則無此規定，蓋因公法上已有「信賴保護原則」、「誠實信用原則」及「衡平原則」等足資應付，且因國家公法上之收入，原則上係用於公益，而非獲利，與私法上收益性質不同，故一般公法上不當得利事件，國家並未受有何利息利益，故無類推適用民法第182條第2項有關返還不當得利時應附加利息規定之必要與實益。易言之，公法上之返還義務，如法律或其明確授權訂定之命令未有加計利息之規定或準用相關加計利息規定之明文，並不當然加計利息，此觀稅捐稽徵法第49條「滯納金、利息、滯報金、怠報金、短估金及罰鍰等，除本法另有規定者外，準用本法有關稅捐之規定。但第6條關於稅捐優先及第38條關於加計利息之規定，對於罰鍰不在準用之列。」之規定自明。本件被上訴人除訴請上訴人應給付各如附表一所示之不當得利外，並類推適用民法第182條第2項規定，請求上訴人附加利息一併償還，亦經原判決判命上訴人應給付被上訴人各自如附表三所示之各繳回日期起至清償日止，按年息5%計算之利息（另關於判命上訴人應給付之利息超過附表三所示之各繳回日期起算之利息部分，則為訴外裁判，詳後述），容有未洽，上訴人就原判決不利於其之部分提起上訴，請求廢棄，雖未指摘及此，惟原判決此部分既有如上之違法，仍應將原判決此部分廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
㈦末按行政法院之判決僅得於當事人聲明之範圍為限，除別有
規定外，不得反於其意思，就當事人未經聲明之事項為判決（行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第388條規定參照）。
故成為法院審理具體個案範圍之當事人、訴之聲明及訴訟標的，除別有規定外，應由當事人決定之，法院不得逾越當事人所特定之當事人、訴之聲明及訴訟標的範圍而為裁判，否則即屬訴外裁判。本件被上訴人吳玉梅於起訴時請求上訴人給付之利息，雖係聲明自附表二所示之103年4月14日起算（原審卷第11、15頁），惟於105年7月5日原審準備程序時，其業已減縮聲明自受命法官闡明後更正的附表三所示之103年9月29日起算（原審卷第227、251頁），且於105年7月26日最後一次言詞辯論時附和被上訴人羅玉珍關於「分期繳回的係以最後一期作為利息起算點」之陳述（原審卷第345、347頁），顯見被上訴人吳玉梅僅請求上訴人給付自最後一期繳回日即103年9月29日起算之利息，惟原審誤以為其仍係請求自附表二所示103年4月14日起算之利息，並准許上訴人給付被上訴人吳玉梅自如附表一所示繳回日起算之利息，且駁回被上訴人吳玉梅請求超過自如附表一所示繳回日起算利息之訴，則原判決關於准許上訴人給付被上訴人吳玉梅超過自103年9月29日起算之利息及駁回其超過自如附表一所示繳回日起算利息之部分，揆諸前揭規定及說明，核屬訴外裁判，上訴人就原判決不利於其之部分提起上訴（至於有利於其之部分，則未據被上訴人吳玉梅上訴），請求廢棄，雖未具體指摘及此，惟原判決此部分既有如上之違法，仍應予廢棄該部分訴外裁判。
㈧綜上所述，本件被上訴人基於公法上不當得利之法律關係及
類推適用民法第182條第2項規定，訴請上訴人給付各如附表一所示之金額共98萬2,240元，及各自附表三所示之各繳回日期起至清償日止，按年息5%計算之利息，其中關於被上訴人請求上訴人給付各如附表一所示之金額共98萬2,240元部分，為有理由，原判決就此部分予以准許，核無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決此部分違背法令求予廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴，為無理由，應予駁回；又關於被上訴人請求上訴人應給付各自附表三所示之各繳回日期起算之利息部分，為無理由，原判決就此部分予以准許，則有未洽，上訴人請求廢棄原判決此部分，並駁回被上訴人在第一審之訴，為有理由，應予准許。至原判決命上訴人應給付被上訴人吳玉梅其利息部分超過自103年9月29日起算之部分，核屬訴外裁判，上訴人請求廢棄原判決此部分，亦有理由，應予准許。
七、據上論結，本件上訴為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第255條第1項、第104條、民事訴訟法第79條、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 27 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新法官 汪 漢 卿法官 程 怡 怡法官 張 國 勳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 8 月 3 日
書記官 張 玉 純