最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第390號上 訴 人 林朝英
林朝雄林劉秀裡林淑媛林恩福林恩展林恩德共 同訴訟代理人 林岡輝 律師
張進豐 律師史崇瑜 律師被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 林夙慧 律師
鄭瑜亭 律師陳宏哲 律師
參 加 人 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國106年1月11日高雄高等行政法院104年度訴更一字第24號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人所有坐落改制前高雄縣○○鄉○○段810-1及834-1地號等2筆土地，經內政部民國98年11月5日臺內地字第0980207141號函核准徵收作為參加人辦理「臺28線2K＋884竹湖陸橋改建工程」（下稱系爭工程）用地，由改制前高雄縣政府（下稱高雄縣政府）以98年11月13日府地權字第0980289085號公告徵收，公告期間自98年11月16日起至同年12月16日止計30日。上訴人主張上開2筆土地公告現值前後幾年明顯調降，涉有錯誤，於98年12月9日以陳情書提出異議，經高雄縣政府以98年12月24日府地權字第0980325458號函復上訴人在案。上訴人不服，提起復議，經高雄縣政府將全案提請改制前高雄縣地價及標準地價評議委員會（下稱高縣地評會）於99年10月11日召開99年第3次會議評議，決議維持原評定之區段地價分別為每平方公尺新臺幣（下同）2,000元及2,500元，高雄縣政府遂以99年10月21日府地權字第0990276629號函復上訴人。上訴人不服，提起訴願，經內政部100年9月26日臺內訴字第1000142822號訴願決定：「原處分（即高雄縣政府99年10月21日府地權字第0990276629號函）關於坐落於改制前高雄縣○○鄉○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地）徵收補償部分撤銷，由原處分機關於6個月內另為適法之處分。其餘部分之訴願駁回。」嗣被上訴人（高雄縣、市於99年12月25日合併改制為高雄市，下稱高雄市）另以101年3月7日高市府地徵字第10130628600號函知上訴人：「……本市○○區○○段○○○○○○號土地……維持原徵收補償金額。」上訴人於101年4月5日提起異議，經被上訴人提請高雄市地價及標準地價評議委員會（下稱高市地評會）於101年8月1日召開101年第2次會議評議，決議維持原評定之區段地價，被上訴人據以101年8月22日高市府地徵字第10132305100號函復上訴人。上訴人不服，提起訴願，經內政部101年11月23日臺內訴字第1010316462號訴願決定：「原處分（即101年8月22日高市府地徵字第10132305100號函）撤銷，於6個月內由原處分機關另為適法之處分。」嗣被上訴人重新檢討地價區段劃分情形，斟酌地價差異及土地利用現況，將系爭810-1地號土地單獨新增劃設為第222-1地價區段，公告土地現值每平方公尺3,600元，並經高市地評會102年第3次會議決議：「修正通過第222-○○○區段○區段地價為每平方公尺4,000元。」被上訴人據以102年5月22日高市府地價字第10231413301號公告，嗣以同日高市府地徵字第10231421600號函通知上訴人復議結果，將系爭土地98年度公告土地現值調整為4,000元/平方公尺，上訴人於102年6月18日及同年7月4日向被上訴人提出訴願（視為異議之提起）及異議，被上訴人爰以102年7月16日高市府地徵字第10231936900號函將查處結果函復上訴人。上訴人不服，於102年8月13日提出不服查處結果書，經被上訴人提請102年10月11日高市地評會102年第6次會議審議，決議系爭土地之區段地價維持4,000元/平方公尺，於依法計算加成後每平方公尺5,400元為徵收補償地價，被上訴人乃以102年12月12日高市府地徵字第10233772800號函（下稱原處分）通知上訴人。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院以103年度訴字第333號判決（下稱更審前原審判決）「訴願決定及原處分均撤銷。被上訴人對於上訴人98年12月9日異議（陳情書）之申請，應依本判決之法律見解另為適法之處分。上訴人其餘之訴駁回。」被上訴人不服，提起上訴，經本院104年度判字第660號判決將更審前原審判決全部廢棄，發回原審法院更為審理。嗣原審法院以原判決駁回上訴人之訴，上訴人不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）依101年度高等行政法院法律座談會提案十之意旨，肯認人民對以公告土地現值為基礎所作成之處分表示不服時，得一併爭執公告土地現值之適法性，由救濟機關一併審查該公告土地現值是否合法。本件原處分既以系爭土地98年之公告土地現值為依據，上訴人自得一併請求審查系爭土地98年公告現值之合法性。（二）公告土地現值之提高或降低，攸關土地所有權人負擔土地增值稅及徵收補償費用金額之多寡，應受公法上原理原則之拘束。又依內政部100年9月26日臺內訴字第1000142822號訴願決定之意旨，高雄縣政府將系爭土地之公告土地現值自97年度之每平方公尺8,800元調降為98年度之2,500元，已違反行政程序法第8條之誠實信用原則，即便被上訴人重為原處分，將系爭土地之公告土地現值自每平方公尺2,500元調整為4,000元，仍遠低於系爭土地97年度之公告土地現值，難謂符合誠實信用原則，更未兼顧上訴人之信賴。另系爭土地97年度之公告土地現值為每平方公尺8,800元，理應由被上訴人作成原處分時加以審酌，惟原處分、訴願決定均未予以考量，顯有裁量怠惰之違法。（三）就系爭土地與其毗鄰之高雄縣○○鄉○○段810-7及811-4地號等2筆土地相比較，810-7及811-4地號等2筆土地於95年度至98年度之公告土地現值，分別為每平方公尺8,500元、8,600元、8,800元、8,900元；系爭土地之公告土地現值卻於98年度從8,800元驟降至2,500元，存在明顯之差別待遇。又系爭土地於被上訴人在98年間強行劃設至新增之第222地價區段之前，與同段810-7及811-4地號等2筆土地同劃屬第80地價區段，於73年起，系爭土地經參加人辦理縣道184線0K＋560大湖、阿蓮路鐵路平交道改建立體交叉工程後，即作為立體陸橋之基地使用至今，系爭土地之利用狀況未有改變，其公告土地現值應與同段810-7及811-4地號等2筆土地相同。另97○○○鄉○○段第77及第80區段地價評議圖所示系爭土地鄰近地區之土地，其中除系爭土地毗鄰之同段810-7及811-4地號等2筆土地外，○○段811-5地號及○○段1444-1、1445-1地號等3筆土地同於98年遭徵收，性質與系爭土地高度類似，公告土地現值於99年仍維持在每平方公尺8,900元，未有調降情事。且參○○段756-10地號土地於81年遭補辦徵收，當時係以公告土地現值每平方公尺6,800元加計4成後即每平方公尺9,500元補償，而後該土地之公告土地現值自82年起更逐年調高至每平方公尺10,000元以上；高雄市○○區○○段1441至1470地號土地於104年11月之交易價格係以每坪68,000元成交，相當於每平方公尺22,667元，同段1383地號土地之公告土地現值自97年至101年均維持在每平方公尺10,600元，高雄市○○區○○路451至500號土地於101年9月之交易價格，為每坪104,290元等情，可見系爭土地鄰近土地之交易價格均維持一定之水準。惟被上訴人將系爭土地劃設至新增之第222-1地價區段後，獨立評定系爭土地之地價，係將本質相同之事物（即位處同一地價區段之系爭土地與毗鄰性質相當之土地），在基礎事實無變動之前提下，逕為調降系爭土地公告土地現值之差別對待，已欠缺法律上之正當理由；縱被上訴人重為原處分，將系爭土地98年度之公告土地現值由2,500元調整為4,000元，仍違反平等原則。（四）依高雄縣政府92年3月26日府工土字第0920050477號函（下稱高雄縣政府92年3月26日函）、內政部91年8月23日內授營工程字第0910011250號函等意旨，益徵高雄縣政府於91年間確有將過往漏未徵收之系爭土地補辦徵收，並依法提供相當補償之計畫；參酌系爭土地與毗鄰土地之公告現值，毗鄰土地之公告現值自91年至97年間均維持一定水準，僅系爭土地98年公告土地現值驟降至每平方公尺2,500元，顯見高雄縣政府確係出於恣意而調降系爭土地之公告現值。縱參加人表示系爭土地之徵收計畫至98年間始通過，並於同年函知高雄縣政府公告徵收，惟觀諸參加人引據之行政院經濟建設委員會97年12月1日總字第0970005533號函、交通部97年12月19日交路字第0970059442號函等意旨，可知系爭土地其上之陸橋整建工程，早於96年間即經行政院核定之「省道老舊橋梁整建計畫」所涵蓋，併編列鉅額預算以資辦理後續作業程序，迄至97年間亦經交通部再行確認，足認高雄縣政府於96年至97年間，已知曉其有徵收系爭土地以辦理臺28線竹湖陸橋整建工程之計畫，然高雄縣政府仍於系爭土地徵收前調降98年之公告現值，與中央主管機關所欲實踐之公益目的相左。（五）被上訴人無任何正當理由，將系爭土地改劃入新增之第222-1地價區段，復經高市地評會決議維持原評定之區段地價，違反內政部100年9月26日臺內訴字第1000142822號訴願決定意旨。又按行為時地價調查估計規則第18條規定，係明定劃分地價區段時，應將「地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段」，並未容許地政機關得將原已劃定至特定地價區段、性質相同之土地，強行自原地價區段分離並新劃設為獨立之地價區段，故原處分及訴願決定僅考量系爭土地與原劃入第80地價區段之地價差異及土地利用現況等2項因素，便將系爭土地單獨新增劃設為第222-1地價區段，已違反行為時地價調查估計規則第18條所定劃分地價區段之法定程序。另依行為時土地徵收條例第30條第2項所定「一般正常交易價格」，係衡量徵收補償地價給予加成補償時所須參考之依據，並非劃分地價區段應予斟酌之要素，被上訴人將系爭土地新增劃設為第222-1地價區段，既違反法定程序在先，嗣由地價評議委員會評定系爭土地之區段地價為每平方公尺4,000元，自難謂合法。且所謂特定農業區，依區域計畫法施行細則第11條第1款規定，係指優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者，觀諸系爭土地於90年至97年即列為第80地價區段，未曾進行任何農業利用及活動，顯未具備特定農業區之屬性。（六）細繹被上訴人提出之群益不動產估價師事務所及歐亞不動產估價師聯合事務所之不動產估價報告書，上開2份報告書認定系爭土地之單價分別為每平方公尺5,680元及5,110元，然該2份報告書均在系爭土地98年公告土地現值評定後再另行估價之報告，是否能確實還原系爭土地98年之真實價值及據以評定公告土地現值，殊值懷疑。又系爭土地非公共設施用地或公共設施保留地，該2份不動產估價報告書援引不動產估價技術規則第97條，以公共設施用地及公共設施保留地之估價方法評估系爭土地98年度之價值，難以期待能切合實際。另觀諸該2份不動產估價報告書之「價格評估」說明，有以比較法進行估價，其中群益不動產估價師事務所不動產估價報告比較之標的屬農牧用地者為高雄市○○區○○段○○○○○號、○○段281地號、○○段1568地號等土地，另屬丁種建築用地者為○○段84-4、87-5地號及○○段499-3、457-23地號等土地；歐亞不動產估價師聯合事務所估價報告書比較之標的屬丁種建築用地則有高雄市○○區○○段457-
21、457-23地號及○○段779、779-1地號（乙種工業區）等土地，另屬農牧用地者則有○○段1568、1689地號及○○段94地號等土地，可見該2份不動產估價報告書採納截然不同之土地作為比較對象，尚無從作為比較之基礎。且群益不動產估價師事務所不動產估價報告另採用「徵收價格法」以勘估系爭土地之地價，並以系爭土地98年間遭驟降之公告土地現值每平方公尺2,500元作為計算基礎，惟系爭土地公告現值之合法性既為本件訴訟之主要爭點，群益不動產估價師事務所據以評估地價之合法性即有爭議；復該報告依國稅局「個人捐贈土地列報綜合所得稅捐贈列舉扣除金額認定標準」進行估價，然該估價方式未於不動產估價技術規則所明文，且查估之地價金額明顯偏低，亦無足採。至於歐亞不動產估價師聯合事務所估價報告書另以「使用補償租金原則累算租金」之方式評估系爭土地之地價，亦非不動產估價技術規則所明定之估價方法，自非可採。再觀高市地評會102年第3次會議紀錄所載提案單位報告及評議委員發言要點，其中以該2份不動產估價報告書之平均查估價格為系爭土地之徵收補償標準，實則缺乏法律依據，亦非估價理論所支持之方法，更顯該2份不動產估價報告書無從作為系爭土地公告土地現值評定之參考甚明等語，聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人就系爭○○段810-1地號土地，應依上訴人102年7月4日異議書之申請，按每平方公尺8,800元加4成，作成徵收補償地價之行政處分。
三、被上訴人則以：（一）系爭土地於日據時代即為既成道路，至65年辦理土地使用編定時亦登記為「交通用地」，具公用地役關係不予徵收，至司法院釋字第400號解釋公布後，始納入應依法辦理徵收之範圍。又高雄縣政府97年因辦理「高雄縣高18線0＋000－1K＋380○○○鄉○○路）拓寬工程」，其中部分交通用地土地徵收補償價額高於同路段且同時徵收之其他交通用地，致引起民眾異議，經高雄縣路竹地政事務所檢討轄區內交通用地地價區段18處（含系爭土地），經查系爭土地現況確供道路使用，原劃屬第80地價區段丁種建築用地一般地價區段確不合理，故將其調整劃入第222地價區段農牧用地地價區段，嗣經97年12月4日高縣地評會97年第4次會議評定「系爭土地所屬第222地價區段公告土地現值區段地價為每平方公尺2,500元」，可見系爭土地公告土地現值變動係反應其交通用地之地價。另依內政部101年11月23日臺內訴字第1010316462號訴願決定之意旨，被上訴人依行為時土地徵收條例第30條第2項、平均地權條例第46條及地價調查估計規則第18條等規定，於102年5月將系爭土地新增劃設為第222-1地價區段，估計系爭土地98年（即徵收當期）所屬第222-○○○區段○區段地價為每平方公尺3,600元，提經高市地評會102年第3次會議評議決定：「第222-1地價區段公告土地現值區段地價每平方公尺由3,600元調昇為每平方公尺4,000元。」，並委託歐亞及群益二家不動產估價師事務所查估系爭土地98年合理市價，群益不動產估價師事務所估價結果為每平方公尺5,680元，歐亞不動產估價師聯合事務所估價結果為每平方公尺5,110元，二者平均價格為每平方公尺5,395元，倘以此為土地公告現值加3.5成之徵收補償價格，則回推98年度當年期之土地公告現值約為每平方公尺4,000元（5,395÷1.35＝3,996），故系爭土地以每平方公尺5,400元為徵收補償地價，切合系爭土地徵收時之土地實價。（二）系爭土地東側毗連○○段812-5地號土地，65年辦理土地使用編定時，登記為「交通用地」，路竹地政事務所將其劃設於○○區第81地價區段，其公告土地現值，89年為每平方公尺2,500元，90年至92年為每平方公尺2,000元、1,800元、1,800元，93年至97年為每平方公尺1,600元。97年底進行98年公告土地現值作業，路竹地政事務所將○○段812-5地號土地及其毗連同為「交通用地」之系爭土地，皆劃入第222地價區段，其98年1月1日（即徵收當期）公告土地現值為每平方公尺2,500元，足見被上訴人未對系爭土地做出任何差別待遇。○○○區○○段810-7、811-4、811-5、756-10地號、○○段1444-1、1445-1地號等土地，和系爭土地同為交通用地，惟上揭土地與系爭土地於徵收時確有不同之處，上訴人自不得以上揭土地嗣後亦變更為交通用地，即倒果為因主張本件有差別待遇存在；況○○段810-7、811-4、811-5地號、○○段1444-1地號土地，於99年土地使用編定由「丁種建築用地」變更為「交通用地」，100年上揭土地之公告土地現值亦從每平方公尺8,900元調整為每平方公尺4,000元，足見被上訴人就系爭土地98年土地公告現值調整為每平方公尺4,000元確屬適當。另○○段795-9地號土地原係丁種建築用地（此與系爭土地自65年起即編定為交通用地顯然不同），且該土地於99年變更編定為交通用地，故99年公告土地現值，係每平方公尺6,000元，100年公告土地現值即調降為每平方公尺2,500元；756-10地號土地更係自65年起之編定即為丁種建築用地，與系爭土地自65年起之編定即為交通用地並不相同。且土地之價格受土地使用分區或土地使用編定類別而有差異，同區域範圍甲種建築用地土地價格亦明顯高於農牧用地，故高雄市○○區第209地價區段內，除系爭土地單獨劃設一個地價區段外，另有○○段11地號土地亦單獨劃設一個地價區段，以符將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段之作業規定。況上訴人所稱之「高雄市○○區○○路451至500號土地於101年9月之交易價格為每坪104,290元」，經查此一案例係房地（土地5筆＋建物2棟）共同移轉，為工廠土地及其廠房之交易，其所示交易單價係建物單價（成交總價÷建物面積），對於本件不具參考價值。再依內政部86年12月11日
（86）臺內地字第0000000號函之意旨，欲變更土地之編定，需申請人主動提出申請，且工業主管機關審核後認為有必要才有准予變更之可能，惟本件上訴人既未提出變更之申請，亦未經工業主管機關審核，顯與上開函文有異；甚者，上訴人主張系爭土地得申請變更編定為丁種建築用地之法源乃係「促進產業升級條例」，然該條例業於99年5月12日公布廢止，上訴人自無可能依該條例申請變更編定等情，可見本件系爭土地無法與「丁種建築用地」等量齊觀。（三）被上訴人於97年6月12日提經高縣地評會97年第2次會議復議，決議更正「○○鄉第17、24、168地價區段並新增第208、209地價區段之97年公告現值及96年公告地價」，並全面檢討路竹地政事務所交通用地地價區段，系爭土地亦屬檢討範圍，於97年7月2日由高雄縣政府以府地價字第0970150224號公告「更○○○鄉○○段○○○○○號等42筆土地、○○段568地號等32筆計74筆土地之96年公告地價及97年公告現值」，該更正地價案內之中華段1002、1003、1016地號等3筆土地，使用編定為交通用地，原劃設為○○鄉第168地價區段（丁種建築用地），經更正改劃入○○鄉第24地價區段（非建築用地），97年公告土地現值由每平方公尺7,900元更正為每平方公尺2,000元，其中○○段1002、1003地號以更正後97年公告土地現值每平方公尺2,000元於同年10月辦理徵收在案。又查參加人所屬第三區養護工程處97年9月10日三工用字第0970322139號函復高雄縣政府98年1月至99年12月預定辦理徵收之公共設施用地明細表，並無系爭工程，路竹地政事務所亦未獲參加人以其他形式通知系爭土地預定於98年度辦理徵收；至於行政院97年12月9日院臺交字第0970056195號函，高雄縣政府非受文機關，是無從知悉其詳情，且本件系爭土地評定作業係於該函發文日前完成，足證高雄縣政府並無上訴人所稱因事先知道要辦理徵收才刻意調降系爭土地98年度公告土地現值之情事。另被上訴人無上訴人陳稱「依行政慣例，該省道老舊橋梁整建計畫乃係地方政府擬定後再報請交通部及行政院核示」之行政慣例存在，且依參加人105年3月10日陳報狀所提出之附件內容可知，該徵收計畫於確定徵收前未曾通知高雄縣政府，高雄縣政府自無可能知悉此徵收計畫之存在。且高雄縣政府92年3月26日函，係函知參加人尚有土地漏未徵收，然本件徵收乃係98年核准辦理，期間已達6、7年，考量被上訴人乃係縣市合併後之行政主體而非自然人，尚難因此即認定被上訴人知悉系爭土地將於98年徵收；縱認高雄縣政府於91、92年知悉系爭土地漏未徵收且被上訴人於合併後亦屬知悉，上訴人仍應就被上訴人調整系爭土地之公告土地現值為「惡意」舉證證明。況被上訴人係因內政部100年9月26日臺內訴字第1000142822號訴願決定，再次調整公告土地現值，該金額經過103年6月16日訴願決定維持，尚無違誠信原則。（四）高雄縣政府92年3月26日函僅係高雄縣政府向參加人轉達上訴人請求，並副知陳情處理情形之通知，並非實質徵收或提出補償處分之行為，難謂可作成信賴保護之基礎。又上訴人於接獲高雄縣政府92年3月26日函後，未進一步作成客觀上具體表現信賴之行為（例如出售、出租系爭土地），不符信賴表現要件，應適用司法院釋字第525號解釋：「純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」之意旨。
（五）上訴人雖稱係依○○段810-7、811-4、811-5地號、○○段1444-1、1445-1地號等土地之公告現值製作如附件32（原審卷㈡第451頁）之表格，然查系爭土地98、99年之公告現值皆已調整為每平方公尺4,000元，上訴人仍記載2,500元，當有違誤。又就○○段812-5地號土地部分，經查該筆土地98、99年之公告現值亦皆為每平方公尺2,500元，上訴人記載6,000元應有錯誤。另就○○段部分，第1筆及第2筆土地地號應係分別為1445-1及1444-1地號，上訴人記載為1145-1及1144-1地號，同有違誤等語，資為抗辯。
四、參加人則以：（一）系爭工程屬於參加人辦理「省道老舊受損橋梁緊急改建計畫」工程之一，交通部於97年10月31日以交路字第0970010070號函將「省道老舊受損橋梁緊急改建計畫」報行政院，經行政院經濟建設委員會於97年11月17日第1342次委員會議決議通過，並於97年12月1日以總字第0970005533號函復行政院及交通部，行政院則於97年12月9日以院臺交字第0970056195號函指示交通部依該院經濟建設委員會審議結論辦理，交通部即於97年12月19日以交路字第0970059442號函請參加人遵照上開行政院函文辦理，此時因系爭工程尚未規畫設計，尚未能確定工程用地範圍。又系爭工程用地之臺28線省道行經改制前高雄縣路竹鄉，然當時高雄縣尚非直轄市，是依行為時公路法第6條第1項規定，參加人方為管理臺28線省道之主管機關，並負責臺28線省道之修建工程。高雄縣政府既非管理、修建臺28線省道之主管機關，故高雄縣政府於內政部通知其辦理本件工程用地徵收程序前，並不知道上訴人所有之系爭土地將被徵收。另系爭土地自65年間即編定為非都市土地之特定農業區交通用地，於90年至97年間劃屬○○鄉第80地價區段丁種建築用地一般地價區段，公告土地現值介於每平方公尺8,500元至10,000元間。97年間經路竹地政事務所檢討交通用地地價區段18處（含系爭土地），系爭土地現況確供道路使用，原劃屬第80地價區段丁種建築用地一般地價區段確不合理，故將其調整劃入第22○○○區段○○○○路線價地價區段，該調整作業併年度公告現值作業之調整提經97年12月4日高縣地評會97年第4次會議評定「系爭土地所屬第222地價區段公告土地現值區段地價為每平方公尺2,500元」，其餘18處交通用地經重新檢討調整地價區段劃分後，多數土地之公告土地現值皆較前一年調降，故被上訴人並非因知悉參加人辦理之系爭工程將徵收系爭土地，而蓄意調降系爭土地之公告現值。（二）歐亞不動產估價師聯合事務所估價報告書敘明其採「使用補償租金原則累算租金合計價格作為最後決定之評估價格」，對於參酌不動產估價技術規則第97條規定推算價格之理由，乃因都市計畫外之交通用地較無市場性，並無適當買賣實例可供比較，且市場交易價格偏低，因此斟酌毗鄰土地平均價格為減損價值推算之基礎，否則系爭土地於日據時代即為供大眾通行之既成道路，如以系爭土地本身市價補償其地價，將使土地所有權人蒙受過度之損失。而群益不動產估價師事務所估價報告書敘明因系爭土地於日據時代已為既成道路，65年第一次總登記時使用編定已為特定農業區交通用地，性質同為應徵收而未徵收之公共設施用地，而系爭土地屬都市○○○○道路用地，在無容積移轉與變更或徵收前提下，幾乎無市場性可言，因此依據不動產估價技術規則第97條規定，在無市場成交案例下，採用毗鄰土地平均法㈡推定價格。又土地徵收條例及不動產估價技術規則均無對於道路用地及非公共設施保留地查估方法之規定，而系爭土地為交通用地，非屬公共設施保留地，依當時之土地徵收條例及不動產估價技術規則既無明文規定，則上開2份估價報告書類推適用毗鄰平均計算之方法查估地價，係對土地所有權人較有利，足以作為系爭土地評定公告現值之參考依據。另高市地評會102年第3次會議，就系爭土地98年之公告現值進行討論，經審酌相關資料及綜合各委員意見後，以上開2份估價報告書之查估價格每平方公尺5,680元及5,110元平均計算，認定每平方公尺5,400元作為系爭土地之徵收補償價格，已足以補償上訴人所受之損失，因此反推3.5成加成後，決議評定系爭土地98年之公告土地現值為每平方公尺4,000元，此為高市地評會經法定程序依法評議決定，並無違法。（三）系爭土地於日據時代已為既成道路，65年第一次總登記時使用編定已為特定農業區交通用地，依行為時土地徵收條例第30條之立法意旨，加成補償之用意即在調整公告現值與被徵收土地地價之差距；縱系爭土地曾有公告現值每平方公尺8,800元，然此係因地價區段劃分錯誤所致，故高市地評會審酌相關資料及綜合各委員意見後所評定之地價，於加計3.5成後，以每平方公尺5,400元作為系爭土地之徵收補償價格，已足以補償上訴人所受之損失。（四）系爭土地因屬交通用地，無須繳納地價稅，而系爭土地於98年前公告現值為每平方公尺8,800元時，上訴人並無信賴土地公告現值而有積極運用財產及其他處理行為等具體的信賴行為表現，顯難認有信賴表現，則依司法院釋字第525號解釋及本院93年度判字第1677號判決意旨，自難認上訴人有信賴利益保護原則之適用等語，資為抗辯。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按高雄市地評會評議系爭土地地價區段時，已考量該土地因屬非都市土地交通用地，幾無單獨買賣交易實例且價格偏低之市場型態，又因與相鄰之丁種建築用地及農牧用地用途不同，價值亦不相同，不宜劃為同一地價區段，為避免上訴人蒙受過度之損失，乃參酌行為時土地徵收條例第30條之立法精神及2位專業估價師查估地價結果，比照都市計畫法規定，以毗鄰非公共設施保留地邊長平均加權計算，決議將該土地單獨劃分一地價區段即222-1地價區段，公告現值為每平方公尺4,000元，較其相鄰之812-5地號農牧用地公告現值每平方公尺2,500元為高，已屬從優認定其公告現值，並兼顧地政機關長期誤將系爭土地劃入丁種建築用地地價區段即8○○○區段之事實，並無違誤。又土地徵收之價額，依行為時土地徵收條例第30條規定，應按照徵收當期之公告土地現值補償其地價，必要時得加成補償，並由地價及標準地價評議委員會為評議。另依行為時地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、不動產估價師、地政士、不動產經紀業代表、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農業機關主管等，是有關地價及徵收補償市價之判斷，應享有一定之判斷權力，行政法院僅能就行政機關之判斷時，有無遵守法定秩序，是否基於錯誤之事實所為，有無遵守一般有效之價值判斷原則，及判斷時有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項予以審查，其他屬行政機關之專業認定部分，行政法院應予尊重，故系爭土地區段地價，依毗鄰土地平均法（邊長加權平均）查估系爭土地價格每平方公尺5,680元及5,110元平均計算為徵收依據，並反推3.5成加成，以每平方公尺4,000元，作為公告土地現值區段地價，行政法院自應予以尊重。
（二）依行為時平均地權條例第46條規定，須每年調查，核實反映地價動態並考量地價均衡性，作合理調整，故區段地價依法每年均會作調查及調整，縱使地價區段劃分錯誤或地價登載錯誤，因地價須每年調查及作合理調整，故主管機關仍得於發現錯誤時隨時予以調整，不因錯誤長期持續存在即認定主管機關不得再行使前揭調查及調整地價之權限。又依內政部91年8月23日內授營工程字第0910011250號函、高雄縣政府92年3月26日函等意旨，固能證明高雄縣政府早在91、92年間即有補辦徵收系爭土地之計畫，惟限於財源短絀致遲未辦理徵收，然高雄縣地評會98年調整系爭土地區段地價，係因發現該土地與丁種建築用地劃為同一地價區段，顯有錯誤，乃將系爭土地與相鄰之同段812-5地號等農牧用地劃為222地價區段每平方公尺2,500元，嗣經復議決議再將該土地單獨劃分一地價區段即222-1地價區段，公告現值為每平方公尺4,000元，依法並無不合，尚與誠信原則無涉。（三）高雄縣政府長期將系爭土地（交通用地）與毗鄰之丁種建築用地劃為同一地價區段，而未發現錯誤並予改正，其錯誤之行政行為，故得為上訴人之信賴基礎。惟系爭土地屬應辦理徵收補償之土地，除政府徵收外，道路用地一般市場交易以節稅為購買動機，然系爭土地為交通用地之節稅效果遠不及都市計畫公共設施保留地，相對形成幾無單獨買賣交易實例且價格偏低之市場型態；且上訴人均因繼承取得系爭土地，並無因信賴該土地與丁種建築用地公告現值相同，而以高於交通用地之價格取得系爭土地之情形，且亦無出售該土地之計畫，自無信賴表現可言，而無信賴保護原則之適用。（四）○○段810-7及811-4地號等2筆土地，於73年間被徵收時，其使用地類別均屬丁種建築用地，與系爭土地屬交通用地不同，因上開2筆土地被徵收後作為道路使用，為無賦地，已無課稅及徵收之問題，因此高雄縣政府乃怠於將該2筆土地變更使用地類別及地價區段，嗣至99年間始將上開2筆土地使用地類別由丁種建築用地變更為交通用地，至105年為止已將上開2筆土地與系爭土地同劃入222-1地價區段，每平方公尺均為4,000元，此一怠於變更使用地類別○○○區段，致公告現值發生錯誤之情事，亦屬主管機關應予改正之問題，上訴人不得主張行政機關應重複錯誤，而要求將系爭土地比照上開2筆土地之98年區段地價及公告現值予以徵收；○○段756-10地號土地，亦有相同情形。又○○段811-5地號及○○段1444-1、1445-1地號等土地，使用地類別原均屬丁種建築用地，於99年間始因徵收而變更為交通用地，須俟至下年度（即100年度）為調查及調整地價時，始會作變更，故未能及時辦理變更登記，致上訴人有所誤會等情，可證被上訴人在徵收前將其劃分為不同區段地價，自無違反平等原則可言。（五）依內政部86年12月11日（86）臺內地字第8611433號函釋之意旨，增闢必要之對外通路申請毗鄰土地變更編定為丁種建築用地之情形，其申請人須為興辦工業人，且須取得工業主管機關核定發給之工業用地證明書，始得辦理變更編定。本件上訴人為系爭土地之所有人，並非興辦工業人，且未申請取得工業主管機關核定發給之工業用地證明書，自無適用促進產業升級條例（已於99年5月12日廢止）第32條之1第1項及第2項及內政部函釋規定之餘地等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略謂：（一）系爭土地之實際使用狀況，乃供作陸橋下之迴轉道使用，觀諸與系爭土地毗鄰之○○段810-7及811-4地號2筆土地，自82年度至97年度之公告土地現值，均屬供作內外聯繫使用之道路，且歷來之平均價值高於10,000元，則系爭土地與○○段810-7及811-4地號2筆土地本質上並無不同，惟原處分僅考量系爭土地與原劃入第80地價區段之地價差異及土地利用現況等二項因素，即將系爭土地單獨新增劃設為第222-1地價區段，顯違反地價調查估計規則第18條第1項之規定；高市地評會102年第3次會議決議之結論亦認同原處分，亦違反土地徵收條例第30條第2項「一般正常交易價格」，惟原判決未查，仍認高市地評會102年第3次會議決議之結論並無違誤，已難謂適法。又與系爭土地毗鄰之○○段810-7及811-4地號2筆土地，被上訴人於99年4月7日接獲民眾電話陳情後，認該等土地之屬性與系爭土地同屬交通用地，被上訴人乃於同年月12日將該2筆土地之使用編定變更為交通用地，且其怠於辦理變更地價區段之行政作為，亦遲於同年始將該等土地劃入系爭土地位處之222-○○○區段。惟○○段810-7及811-4地號2筆土地既於73年間經徵收作為道路使用，且至高市地評會102年第3次會議決議作成時，土地利用現狀未曾改變，縱使考量該等土地與系爭土地之屬性相類，而認有新增地價區段獨立劃分之必要，高市地評會102年第3次會議決議卻未將該等土地與系爭土地「併同」新增為獨立地價區段，反係將系爭土地先「單獨」新增為路竹區第222-1地價區段，而後再將○○段810-7及811-4地號2筆土地變更「併入」該地價區段，足證高市地評會102年第3次會議決議未遵守地價調查估計規則第18條第1項之規定，原判決亦未指摘，顯有違背論理法則之違法。系爭土地之公告土地現值於97年每平方公尺8,800元，至98年驟降為每平方公尺2,500元，其變動幅度差異甚大，雖經高市地評會102年第3次會議決議將系爭土地98年公告土地現值調整為4,000元，然此情何以屬「從優認定」，原判決對此並未提出詳盡之說明，僅重申高市地評會102年第3次會議決議之意旨，顯有理由不備之違法。（二）另依行為時地價調查估計規則第9條、內政部86年12月11日台內地字第8611433號函等意旨，系爭土地現實上乃作為道路使用，亦屬聯繫惠勝實業股份有限公司兩側廠房必要不可或缺之道路，足見系爭土地本得申請變更為丁種建築用地，無論上訴人是否曾提出變更使用編定之申請，系爭土地本身即具有依法變更為丁種建築用地之性質，則其與毗鄰屬於丁種建築用地之土地同劃分為第80地價區段，即無違誤。惟原判決未查，忽略主觀動機對於誠信原則之重要性（最高法院91年度台上字第754號判決意旨參照），認定系爭土地過往之地價區段劃分有所錯誤，進而為不利上訴人之論斷，顯有理由不備之違法。（三）依高雄縣政府92年3月26日函，系爭土地徵收費用經概估約需33,838,000元，足見高雄縣政府於92年間即已承諾上訴人有關系爭土地之徵收補償金額，惟迄至98年間系爭土地之公告土地現值驟降為每平方公尺2,500元，縱使經高市地評會102年第3次會議決議將系爭土地98年公告土地現值調整為4,000元，然以該公告土地現值金額計算系爭土地之徵收補償費用，仍與高雄縣政府92年間所通知上訴人有關系爭土地之徵收補償金額相去甚遠，顯見被上訴人悖於其過往對上訴人所為承諾，逕行作成原處分，顯違反誠實信用原則，並與本院100年度判字第1154號判決之意旨相悖；原判決認本件與誠實信用原則無涉，顯有不適用法規之違法。（四）原判決肯認被上訴人過往將系爭土地劃設於第80地價區段之行政行為形成上訴人之信賴基礎，參酌本院102年度判字第68號、100年度判字第164號判決等意旨，信賴表現行為包含各種處理行為，不限於處分財產之行為，故上訴人歷來向被上訴人「陳情」請求其徵收系爭土地之舉，即足以評價為信賴表現之行為，故上訴人自有信賴保護原則之適用，詎原判決認定上訴人並無出售系爭土地之計畫，即認無信賴保護原則之適用，已有適用法規不當之違法。又依本院96年度判字第1926號判決之意旨，訂定地價及徵收補償為行政處分，並為授益處分，而信賴保護原則係誠信原則所衍生，誠信原則本無要求人民負擔一定之責任，進而強行要求人民負擔表現其信賴之責任，因此於行政處分對具體個案已有規制效力，得以形成一定之法律關係，從而處分之存在即足資作為人民應予保護之信賴利益，無須再論及有無信賴表現之必要，故在原處分針對個案發生，上訴人就原處分已生信賴，原處分之存在即可作為信賴表現之基礎，具有充分之信賴利益，毋須再苛責人民需具積極表現其信賴，始合於信賴保護原則，原判決僅以無積極作為之信賴表現即認上訴人無信賴保護原則之適用，顯有理由不備之違法。退步言，縱認信賴保護原則須以積極之信賴表現為其要件，上訴人業已於原處分作成前多次陳情請求徵收系爭土地，高雄縣政府於92年3月26日向上訴人表示徵收經費約為33,838,000元，顯見雙方就系爭土地達成相當徵收補償之共識，等同於上訴人與被上訴人兼有買賣土地之合意，故上訴人具有預定買賣計畫存在，惟原判決認上訴人並無出售計畫，顯有理由矛盾之違法。（五）依高市地評會102年第3次會議決議之意旨，未就為何未採用歐亞不動產估價報告之結論作出說明，僅因兩家估價師事務所均曾有採用毗鄰土地平均法即擅以該估價方法作平均計價，忽略歐亞不動產估價師事務所最後捨棄採用該估價方法做估價結論；原判決亦未說明歐亞不動產估價報告以及高市地評會102年第3次會議決議均為本件證據時，兩者結論之矛盾應如何解決，不符合專業不動產估價報告，亦難謂有判斷餘地，原判決認高市地評會102年第3次會議決議具判斷餘地，顯有判決不備理由之違法等語。
七、本院按：（一）「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。（第2項）前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣(市)主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」「本條例第30條第2項所稱一般正常交易價格，指經由調查當年期一般正常交易價格所○○○區段地價。」「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」「估計區段地價之方法如下：一、有買賣或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數○○○區段○區段地價。二、無買賣及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，且依前款○○○區段○○○區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，考量價格形成因素之相近程度，修正估計目○○○區段○區段地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其○○○區段○區段地價修正之。」分別為行為時土地徵收條例第30條、土地徵收條例施行細則第30條第2項、平均地權條例第46條、地價調查估計規則第18條第1項、第21條第1項所明定。（二）查系爭土地於日據時代即為既成道路，65年第一次總登記時使用編定已為特定農業區交通用地，係屬都市計畫外之非公共設施保留地，因不具市場性，故無適當買賣實例或收益實例可供比較，被上訴人於97年全面檢討地價區段之劃分後，將系爭土地新增劃設為222-1地價區段，並委託二家不動產估價師事務所查估合理市價，以毗鄰土地平均計算法估定價格，將系爭土地之98年公告土地現值調整為4,000元，經核無違平均地權條例第46條、地價調查估計規則第18條第1項規定○○○區段○○○區段地價估價原則，亦符合地價調查估計規則第21條第1項規定之估價方法，原判決認原處分並無違誤，經核並無不合。（三）高雄縣政府97年因辦○○○鄉○○路拓寬工程，部分交通用地之徵收補償地價引起民眾異議，路竹地政事務所遂檢討轄區內交通用地地價區段之劃設，系爭土地現況確供道路使用，非可供建築使用，原劃屬第80地價區段丁種建築用地確不合理，故將其調整劃入第222農牧用地地價區段，嗣發現非都市土地交通用地，僅能作道路使用，且系爭土地早已作道路使用，其用途已受限制，核與農牧用地可作農業使用，其價值自無法相提並論，乃於102年5月將系爭土地新增劃設為222-1地價區段；原判決以系爭土地為交通用地，既不屬丁種建築用地，亦不是農牧用地，強行併入此兩種不同屬性之地價區段均有不宜，高雄市地評會乃同意提案單位將系爭土地新增劃設○○區第222-1地價區段，並估定98年公告現值為每平方公尺4,000元，較其相鄰之812-5地號農牧用地公告現值每平方公尺2,500元為高，已屬從優認定其公告現值，並兼顧地政機關長期誤將系爭土地劃入丁種建築用○○○區段即第80地價區段之事實，並無違誤等語，經核尚無違地價調查估計規則第18條第1項規定「將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段」之地價區段劃分原則；上訴意旨以情況並非相同之810-7及811-4地號土地，主張原判決有違背論理法則及理由不備之違法云云，核無足採。（四）原判決已敘明依內政部86年12月11日（86）臺內地字第8611433號函釋，增闢必要之對外通路申請毗鄰土地變更編定為丁種建築用地之情形，其申請人須為興辦工業人，且須取得工業主管機關核定發給之工業用地證明書，始得辦理變更編定，查上訴人為系爭土地之所有人，並非興辦工業人，且未申請取得工業主管機關核定發給之工業用地證明書，自無適用促進產業升級條例（已於99年5月12日廢止）第32條之1第1項及第2項規定及內政部上開函釋之餘地等語，上訴意旨主張系爭土地本身即具有依法變更為丁種建築用地之性質，則其與毗鄰屬於丁種建築用地之土地同劃分為第80地價區段，即無違誤，惟原判決未查，認定系爭土地過往之地價區段劃分有所錯誤，進而為不利上訴人之論斷，顯有理由不備之違法云云，亦非可採。（五）○○○區段○區段地價之調整（包括定期調整及錯誤之調整），依平均地權條例第46條之規定，乃被上訴人之職權，亦為依法行政原則之體現，其所為調整或變更之行為，自難謂其違反誠實信用原則。原判決以被上訴人於徵收之前或之後發現地價區段劃分錯誤，而更改被徵收土地區段地價或公告現值，僅生當事人可否主張信賴保護之問題，尚與誠信原則無涉等語，經核並無不合。查上訴意旨指摘被上訴人違反誠信原則所引之高雄縣政府92年3月26日函（原審訴更一卷2第305頁），其正本收文者為交通部公路總局，係高雄縣政府認交通部公路總局辦理縣道闢建時，漏辦徵收系爭土地及834-1地號土地，而發函請求補助辦理徵收，該函所載徵收經費33,838,000元，僅為概估，並非向上訴人承諾辦理徵收，上訴人主張原高雄縣政府已與伊達成買賣土地合意，顯見被上訴人悖於過往對上訴人所為承諾，逕行作成原處分，違反誠信原則云云，自屬無據。（六）按信賴保護原則，係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，嗣後法規或行政處分等行政行為發生變動，不得使其遭受不能預見之損害。行政法上信賴保護原則之適用，須具備下列三要件，始足當之：一、須有信賴基礎。二、須有信賴表現。三、信賴值得保護。原判決以上訴人均係因繼承取得系爭土地，並無因信賴該土地與丁種建築用地公告現值相同，而以高於交通用地之價格取得系爭土地之情形，且亦無出售該土地之計畫，自無信賴表現可言，自無信賴保護原則之適用等語，經核並無違誤。上訴意旨主張原處分係針對個案發生，上訴人就原處分已生信賴，原處分之存在即可作為信賴表現之基礎，具有充分之信賴利益，毋須再苛責人民需具積極表現其信賴，始合於信賴保護原則，原判決僅以無積極作為之信賴表現即認上訴人無信賴保護原則之適用，顯有理由不備之違法，退步言，縱認信賴保護原則須以積極之信賴表現為其要件，上訴人業已於原處分作成前多次陳情請求徵收系爭土地，已有信賴表現之行為云云，將信賴基礎與信賴表現混為一談，自無足採。
（七）查歐亞不動產估價師聯合事務所估價報告書係提出市價每平方公尺3,375元、5,110元、4,000元三種價格方案，並建議採用市價每平方公尺4,000元之方案，惟高雄市地評會因考量徵收除依法定程序為之外，亦為對土地所有權人之原有權益之剝奪，基於對上訴人最有利之原則，始會採用歐亞不動產估價報告書最高價格5,110元之方案，並非無故不採用歐亞不動產估價報告書之建議，且地價評議委員會對於地價及徵收補償市價之判斷，為該委員會本於專業知識所作成之決定，應享有一定之判斷餘地，法院原則上應予以尊重，原判決就此亦已闡述甚明。上訴意旨主張高市地評會102年第3次會議決議，未就為何未採用歐亞不動產估價報告之結論作出說明，僅因兩家估價師事務所均曾有採用毗鄰土地平均法即擅以該估價方法作平均計價，忽略歐亞不動產估價師事務所最後捨棄採用該估價方法做估價結論云云，核屬誤會。（八）綜上所述，原判決業已說明其認定事實之依據及得心證之理由，經核並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 27 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 楊 得 君法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 7 月 27 日
書記官 劉 柏 君