最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第446號上 訴 人 郭耀聲(原審參加人) 4訴訟代理人 葉張基 律師上 訴 人 臺南市六甲區公所(原審被告）代 表 人 蔡秀琴被 上訴 人 朱少山(原審原告)
朱鴻鈞上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國105年9月7日高雄高等行政法院104年度訴字第538號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於命上訴人臺南市六甲區公所對於被上訴人朱少山、朱鴻鈞承租之申請案件，應分別作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分（即原判決主文第二、三項）及該訴訟費用部分均廢棄。
廢棄部分被上訴人朱少山、朱鴻鈞在第一審之訴均駁回。
其餘上訴駁回。
廢棄改判部分之第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人朱少山、朱鴻鈞負擔；上訴駁回部分之上訴審訴訟費用由上訴人郭耀聲負擔。
理 由
一、本件係上訴人即原審獨立參加人郭耀聲，不服原審所為於其不利之判決，提起上訴，因其利害關係與原審被告即原處分機關臺南市六甲區公所（下稱六甲區公所）一致，六甲區公所雖未具狀上訴，惟依本院97年5月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，仍應併列為上訴人，合先敘明。
二、緣上訴人郭耀聲為臺南市○○區○○段（下同）984、1000、1001、1002、1003地號土地（上述5筆土地以下合稱系爭土地）所有權人，其以984、1000、1001地號土地出租予被上訴人朱少山耕作，1002、1003地號土地出租予被上訴人朱鴻鈞耕作，分別訂有耕地三七五租約（下合稱系爭租約），租期均至民國103年12月31日屆滿。迨租約期滿，上訴人郭耀聲於104年1月5日以擴大家庭農場經營規模為由，依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定，向上訴人六甲區公所申請收回系爭土地自耕；被上訴人朱少山、朱鴻鈞亦依同條例第20條規定，分別申請續訂租約。案經上訴人六甲區公所審查結果，認有減租條例第19條第1項第3款之情形，不得收回自耕，遂以104年5月26日所民字第1040349610號、第0000000000號函（下合稱第一次處分），否准上訴人郭耀聲收回系爭土地自耕之申請，並准由被上訴人2人續訂租約6年，租期自104年1月1日起至109年12月31日止。
嗣上訴人六甲區公所查知被上訴人收入額欄位未填列其耕地收入，經重新計算結果，分別以104年7月6日所民字第1040451369號、第0000000000號函（下合稱原處分）撤銷第一次處分，並准由上訴人郭耀聲收回自耕。被上訴人均表不服，提起訴願，遭決定駁回後，續提行政訴訟，經原審法院以104年度訴字第538號判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分均撤銷，並判命上訴人六甲區公所對於被上訴人朱少山就98
4、1000、1001地號土地（租約字號：下下字第17號）承租之申請案件，應作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分；對於被上訴人朱鴻鈞就1002、1003地號土地（租約字號：下下字第17-1號）承租之申請案件，應作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分。上訴人郭耀聲不服，遂提起本件上訴。
三、原審原告即被上訴人起訴主張：㈠減租條例第19條第2項規定收回自耕，須以出租人原已為家庭農場之經營者為前提，同條第1項第1款規定，出租人得收回自耕，須能自任耕作，僅係條件之一。上訴人郭耀聲縱能自任耕作，亦應審認有無經營家庭農場之事實，其若未將自耕地作為農場經營，即無收回出租耕地以擴大家庭農場經營規模之必要，不能認與減租條例第19條第2項規定要件相符。而上訴人郭耀聲於本件申請時並未居住系爭土地之所在地，迄今亦無任何經營家庭農場之事實，上訴人六甲區公所未命其就主張之家庭農場存否盡舉證之責，即認得以擴大家庭農場經營規模為由收回系爭土地，顯有違誤。㈡內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函頒布「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」對於出租人能自任耕作之認定，雖規定得由申請人自行切結為之；又出租人以「擴大家庭農場經營規模」為由收回耕地，無減租條例第19條第1項第1款、第3款情形之一者，准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受第19條第1項第2款之限制。惟出租人得否收回自耕，仍應依減租條例相關規定要件判斷，上訴人六甲區公所對於上訴人郭耀聲依同條第2項申請收回自耕，未審酌其是否為家庭農場之經營者，僅以符合上開要件，即准其收回，殊嫌速斷。㈢上訴人六甲區公所依內政部103年7月28日台內地字第1030216040號函頒私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊（下稱103年工作手冊）而為系爭土地應否由承租人續租，抑或由上訴人郭耀聲收回之核定。惟上訴人郭耀聲於103年12月31日前無任何經營家庭農場之事實，自不符合為擴大家庭農場經營規模而得收回之要件，所稱曾於105年1月間種植果樹縱為真實，亦屬租約期滿後始發生之事，此事實或能於次期租約期滿時作為收回耕地之事由，要難以此回溯適用，而以擴大家庭農場經營規模為由請求收回系爭土地，上訴人郭耀聲申請收回系爭土地，顯不符減租條例第19條第1項、第2項要件等語。並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉上訴人六甲區公所對於被上訴人朱少山就984、1000、1001地號土地（租約字號：下下字第17號）承租之申請案件，應作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分。⒊上訴人六甲區公所對於被上訴人朱鴻鈞就1002、1003地號土地（租約字號：下下字第17-1號）承租之申請案件，應作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分。
四、原審被告即上訴人六甲區公所則以：㈠其依據103年工作手冊規定受理上訴人郭耀聲之自任耕作切結書，並對上訴人郭耀聲之自耕地（即1276地號，下同）作審查，於法並無不合。上開自耕地雖為排水溝旁之狹長堤道，但堤道寬度並無被上訴人所稱難以行走之情況，亦不能論斷人力無法於其種植農作物，況擴大家庭農場經營規模之申請收回，對於土地面積並無限制，則在土地具耕作之客觀可能性及出租人對自耕地有耕種農作物之主觀意願，自得依據出租人提出之自任耕作切結書審定出租人能自任耕作。㈡本案出租人出具自任耕作切結書，已符合「出租人能自任耕作」要件。而「自任耕作」，實指「將來對收回土地自耕耕作」之客觀可能性及主觀意願，當然得以切結書為證。至耕地租約期滿時，出租人因收回耕地不致使承租人失其家庭生活依據部分，被上訴人對此並不爭執。另出租人要求收回之系爭土地，依地籍圖等資料可知與自耕地相距未超過15公里，且該自耕地為一般農業區─農牧用地，符合內政部102年8月13日台內地第0000000000號令，故本件出租人即上訴人郭耀聲申請收回出租耕地，已符合要件。㈢上開自耕地之地形呈狹長狀，並貫穿道路東西向，外觀上似不符一般人對農地之想像，惟該地地目為田，使用分區為一般農業區，使用地類別為農牧用地，已符形式要件，況該地面積達340平方公尺，實有一定之規模。復依現場勘查可知，該地寬度並無被上訴人所稱難以行走之情形，土地雖狹長，但亦不能遽此論斷人力無法於其上種植農作物，且其上確實有果樹數棵，足以證明該筆土地具有生長之地力與種植農作物之發展性。故就整體客觀事實及相關規定綜合判斷，並參酌該地具耕作之客觀可能性及上訴人郭耀聲對自耕地有耕種農作物之主觀意願，再佐以其提出自任耕作切結書，據以認定本件符合收回要件並無違誤。㈣農業發展條例第3條第4款定義之「家庭農場」，與減租條例規範收回自耕之規定無關，被上訴人引用上開規定推斷減租條例第19條第2項之擴大家庭農場要件，容欠允洽等語，資為抗辯，並求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
五、原審參加人即上訴人郭耀聲陳述略以：㈠依臺南市麻豆區戶政事務所出具之戶籍謄本，可證明上訴人郭耀聲早已具有「自耕農」身分。又臺南市麻豆區農會出具之「會員證明書」，亦可證明上訴人郭耀聲自85年8月27日起至101年9月11日止具有農會會員身分，被上訴人稱上訴人郭耀聲長年定居臺中地區開設公司經商營業，未曾從事農業耕作或委託他人代耕，無經營家庭農場之事實云云，非屬實在。㈡上訴人六甲區公所依據上訴人郭耀聲提出之自任耕作切結書及相距15公里內之自耕地土地登記資料，作為擴大家庭農場經營規模之審定，並無不合。又參考減租條例及相關規定，可知出租人以擴大家庭農場經營規模申請收回耕地自耕，並未限制出租人應依農場登記規則取得設置農場之事實。另上訴人郭耀聲之自耕地地目為田，受限於地形，僅能種植芒果樹與龍眼樹等作物，因減租條例第19條第2項規定之「耕地」未限制面積與其上作物數量之多寡，不能以其面積狹小即可論斷人力無法種植農作物，且經原審法院囑託測量結果，上訴人郭耀聲種植之龍眼樹苗10株及土芒果樹均坐落該自耕地範圍內，可見該地確有種植作物之事實，並有足夠地力繼續從事農作。㈢上訴人六甲區公所根據103年工作手冊所訂審核標準，計算102年度被上訴人本人及其配偶與同一家內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，被上訴人朱少山、朱鴻鈞全家102年度收入減去支出，尚餘新臺幣（下同）120,847元、42,473元，兩者均為正數，表示並未因上訴人郭耀聲收回耕地致失其家庭生活依據，不符合減租條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之要件。㈣根據本院100年度判字第858號判決及行政院農業委員會98年3月30日農企字第0980116196號函意旨，減租條例第19條第2項所規定「家庭農場」與農業發展條例所規定之「家庭農場」無關，不得逕以農業發展條例規定之定義引為解釋減租條例相同用語之依據，被上訴人以農業發展條例第3條第4款規定作為減租條例第19條第2項之解釋顯屬無據等語，並聲明：駁回被上訴人之訴。
六、原判決依被上訴人所請而為被上訴人勝訴之判決，係以：㈠依減租條例第19條第2項規定申請收回與自耕地鄰近之耕地者，係以出租人有「自耕地」為要件，所謂自耕，固不以人力親自耕作為限，惟仍以有經營耕作之事實為必要。主管機關對於出租人依上開規定申請收回者，雖可憑出租人出具之自任耕作切結書等審查其自耕情形，惟如租佃雙方就出租人有無經營耕作之事實發生爭執，主管機關即應依職權調查，不得以有關自耕之事實業經出租人提出切結書而免除其調查義務。本件被上訴人就上訴人郭耀聲有無經營耕作之事實，已提出異議，上訴人六甲區公所徒以103年工作手冊未要求主管機關應就個案進行實地調查，且上訴人郭耀聲已提出自任耕作切結書，其自耕地又距離系爭土地15公里內，依此審查足認符合減租條例第19條第2項之收回要件云云，即非可取。㈡上訴人郭耀聲檢附之出租人自任耕作切結書，僅能說明出租人無減租條例第19條第1項第1款不能自任耕作之情形，至於是否合致擴大家庭農場經營規模，以及上訴人郭耀聲於申請收回時有無於自耕地經營耕作之事實，仍應依實際使用狀況認定。依原審105年3月25日勘驗結果可知，1276地號土地乃沿著農田排水溝旁之總長約120公尺之細長歪曲土地，其現況功能顯係作為兩側水田及魚塭之區隔，並為蓄水、分界之憑藉，及平時供相鄰之農、漁民及路人通行之用。再比對上訴人六甲區公所104年3月27日及原審105年3月25日現場勘驗拍攝照片，1276地號土地上於104年3月27日僅見雜草叢生，益徵其無作為農作物栽培利用之事實，佐以上訴人郭耀聲於原審準備程序中所陳，顯見上訴人郭耀聲於本件申請收回系爭土地自耕時，尚未以1276地號土地從事家庭農場經營使用。又上訴人郭耀聲雖於105年間於長達120公尺之1276地號土地上種植10株龍眼小苗，另東段靠近中間產業道路部分另有1棵上訴人郭耀聲主張為其所種植長成數年之芒果樹，惟上開龍眼小苗於勘驗時1株已枯萎，芒果樹全樹幾遭藤蔓入侵攀附，足見久未有人管理，而是放任自然生長甚明。
倘上訴人郭耀聲確有於1276地號土地種植農作物，進而為擴大其農場經營之舉，自無放任其自耕地上果樹枯萎或任由芒果樹遭藤蔓嚴重攀附影響果樹生長等情形發生。從而，申請人申請收回系爭土地時，1276地號土地僅是名義上之農牧用地，其實際狀況則為供區隔、蓄水等如同田埂功能之用地而已，並無農耕之事實，洵堪認定。上訴人六甲區公所僅以1276地號土地為農牧用地，且距離系爭土地15公里以內，並據出租人提出自任耕作切結書，即不問有無家庭農場經營之實，准許上訴人郭耀聲收回系爭土地，有未依職權調查事實之違法，且與減租條例第19條第2項立法意旨有違。上訴人六甲區公所主張現行法令及103年工作手冊並未要求其就自耕地進行個案實地查核，亦未規範出租人以擴大家庭農場經營規模為由申請收回出租耕地時，自耕地必須已有農業耕作之事實云云，委不足採，據此進而認定上訴人郭耀聲之申請符合減租條例第19條第2項規定要件，即有違誤。㈢本件並非以上訴人郭耀聲未依農場登記規則取得農場設置而否准其收回之申請，上訴人郭耀聲援引原審法院100年度訴更一字第29號判決、本院101年度裁字第55號裁定主張擴大家庭農場經營規模收回耕地者，並未限制出租人應依農場登記規則規定取得農場設置云云，即屬誤解，而非可採。至於上訴人六甲區公所及郭耀聲分別提出原審法院99年度訴字第174號有關出租人自任耕作不以人力親自耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之闡述，及本院100年度判字第1663號判決、101年度裁字第955號裁定有關自任耕作係指「將來對收回土地自耕耕作」之客觀可能性及主觀意願，故得以切結書為證等裁判意旨，暨臺中高等行政法院104年度訴字第461號、臺北高等行政法院105年度訴字第2號、原審法院101年度訴字第347號、100年度訴更一字第29號判決、本院101年度裁字第55號裁定有關出租人毋需提出擴大家庭農場經營計畫書等見解，亦與本件認定上訴人郭耀聲不符減租條例第19條第2項規定之事實無涉，無從作為有利上訴人郭耀聲之認定。㈣上訴人郭耀聲申請收回系爭土地自行耕作，既不符減租條例第19條第2項要件，上訴人六甲區公所准上訴人郭耀聲收回，於法未合。又耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約，為減租條例第20條所明定。本件上訴人郭耀聲既未符收回自耕之要件，則被上訴人主張應准其續租，即可採取。上訴人六甲區公所以原處分准由上訴人郭耀聲收回系爭土地自耕，即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，被上訴人訴請撤銷，並求為判決：⒈上訴人六甲區公所對於被上訴人朱少山就984、1000、1001地號土地（租約字號：下下字第17號）承租之申請案件，應作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分；⒉上訴人六甲區公所對於被上訴人朱鴻鈞就1002、1003地號土地（租約字號：下下字第17-1號）承租之申請案件，應作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分，均有理由，應予准許，資為論據。
七、上訴人郭耀聲上訴意旨略謂：㈠原審未要求兩造及參加人就「須有耕作事實」、「機關應調查上訴人郭耀聲有無實際耕作事實」為必要之陳述，即認為機關有此調查義務，且未行使闡明權，亦未就「耕作事實」之認定給予上訴人六甲區公所及郭耀聲陳述意見之機會，顯屬突襲性裁判，違反行政訴訟法第125條第3項闡明義務之規定。㈡原審囑託臺南市麻豆地政事務所測量結果，上訴人郭耀聲種植之龍眼樹苗10株及土芒果樹均坐落1276地號土地範圍內，該筆土地面積達340平方公尺，仍有一定之規模，寬度亦非難以行走，其上芒果樹有大量藤蔓攀附，乃以「自然農法」方式種植，確有從事農作之事實，原審徒以傳統農法之觀念認定上訴人郭耀聲未實際耕作，顯屬無據。至於原判決認1276地號土地「其現況功能顯係作為兩側水田及魚塭之區隔，並為蓄水、分界之憑藉，及平時供相鄰之農、漁民及路人通行之用」，顯然刻意忽略該地登記謄本上註記地目為田，乃為耕地，僅因地形問題而在其上種植芒果樹及龍眼樹等農作物。況減租條例第19條第2項規定之「耕地」並未限制耕地面積與其上作物數量之多寡，更不能以其面積狹小即可論斷人力無法種植農作物。㈢本院歷年判決及103年工作手冊均未要求機關必須現場調查，上訴人六甲區公所依據上訴人郭耀聲所具自任耕作切結書及自耕地土地登記簿謄本等資料，據為擴大家庭農場經營規模之審定，並作成原處分，尚無不合。並聲明：原判決廢棄。被上訴人第一審之訴駁回。
八、本院查：㈠廢棄改判部分：
⒈按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其
權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」分別為行政訴訟法第4條第1項、第5條所明定。據此可知，撤銷訴訟係人民主張中央或地方機關之行政處分違法，損害其權利或法律上之利益，於踐行訴願程序後，起訴請求行政法院予以撤銷，其目的在使該違法行政處分經由撤銷而溯及既往失其效力；課予義務訴訟則係人民主張其權利或法律上利益，因中央或地方機關違法駁回其依法申請之案件，或對其依法申請之案件不作為致受損害，於踐行訴願程序後，起訴請求行政法院判命該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分，其所著重者在於人民就其依法申請案件最終獲得准許，而達到權利保護之功能。
⒉經查，上訴人郭耀聲將其所有系爭土地分別出租予被上訴
人朱少山、朱鴻鈞耕作，嗣租期於103年12月31日屆滿後，上訴人郭耀聲以擴大家庭農場經營規模為由，依減租條例第19條第2項規定，向上訴人六甲區公所申請收回系爭土地自耕，被上訴人朱少山、朱鴻鈞亦依同條例第20條規定，分別申請續訂租約。上訴人六甲區公所就上開申請，原以第一次處分否准上訴人郭耀聲收回之申請，而准由被上訴人2人續訂租約6年，後因查知被上訴人收入額欄位未填列其耕地收入，經重新計算結果，因認被上訴人2人收入支出相減得出之數據均為正數，足以維持一家生活（即無減租條例第19條第1項第3款不得收回之情形），乃以原處分將第一次處分撤銷，改為准許由上訴人郭耀聲收回自耕，並否准被上訴人續租申請，被上訴人因不服原處分，乃循序提起行政訴訟等情，為原審依法認定之事實。準此，上訴人六甲區公所對於上訴人郭耀聲（出租人）及被上訴人朱少山、朱鴻鈞（承租人）分別所提收回出租耕地、續訂約租之申請，原已作成第一次處分（准許被上訴人續訂租約；否准上訴人郭耀聲收回耕地自耕），就被上訴人而言，其申請案並無「予以駁回」或「於法令所定期間內應作為而不作為」之情形，本無依行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟之餘地。嗣上訴人六甲區公所雖以原處分將原有利於被上訴人之第一次處分予以撤銷，改為准許上訴人郭耀聲收回自耕，而為不利於被上訴人之處分，惟依前揭說明，被上訴人不服提起行政訴訟救濟，以依行政訴訟法第4條第1項規定提起撤銷訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分為已足，亦即藉由撤銷原處分，使被上訴人主張之該違法處分經由撤銷而溯及既往失其效力，以回復至有利於被上訴人之第一次處分狀態，即足達成被上訴人之訴訟目的。
⒊觀諸被上訴人於104年12月21日（原審法院收狀日）提出
之起訴狀所載，其訴之聲明第1項已載明「訴願決定及原處分均撤銷」，雖聲明第2、3項載以「上訴人六甲區公所對於被上訴人朱少山就984、1000、1001地號土地（租約字號：下下字第17號）承租之申請案件，應作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分。上訴人六甲區公所對於被上訴人朱鴻鈞就1002、1003地號土地（租約字號：下下字第17-1號）承租之申請案件，應作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分。」惟依被上訴人起訴意旨，可知其真意係在訴請撤銷原處分，以為救濟，上開第2、3項聲明僅在重申其主張上訴人六甲區公所以原處分將原有利於其等之第一次處分撤銷，改為准由上訴人郭耀聲收回自耕，於法有違，應回復第一次處分未被撤銷前之法律狀態，亦即回復第一次處分依其等申請而准許續訂耕地三七五租約狀態之意旨，基於訴訟經濟且無礙於兩造攻擊防禦，本件仍應以撤銷訴訟進行。又被上訴人提起撤銷訴訟，即足以達到權利保護之功能，猶為聲明第2、3項之請求，此部分即屬欠缺權利保護必要，原審法院本應予以駁回，詎仍就上開聲明以原判決判命上訴人六甲區公所對於被上訴人2人之承租申請案，應分別作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分（即原判決主文第2、3項），自有違誤。上訴意旨雖未指摘及此，然依行政訴訟法第251條第2項規定，本院調查高等行政法院判決有無違背法令，不受上訴理由之拘束，原判決此部分既有前揭違背法令情事，且其違法情事足以影響判決結果，上訴人求予廢棄，應認有理由，並基於原審確定之上開事實，案情已臻明確，爰依行政訴訟法第259條第1款規定，由本院自為判決將被上訴人此部分在第一審之訴駁回。
㈡上訴駁回部分：
⒈按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收
回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」分別為減租條例第19條第1項、第2項所明定。準此，依減租條例第19條第2項規定申請收回出租耕地自耕者，應審酌是否合於同條第1項第1款與第3款之消極要件，以及同條第2項之積極要件而為認定。而「減租條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，惟立法機關嗣於72年12月23日增訂之第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，已放寬對於出租人財產權之限制。」已據司法院釋字第580號解釋闡釋在案。另依72年12月23日減租條例第19條修正說明所載「……修訂第19條，以配合第二階段農地改革，擴大家庭農場經營規模：出租人如另有家庭農場並為擴大其經營規模，則對其出租耕地收回自耕，規定可不受本條例原訂『出租人所有收益足以維持一家生活者』之限制；並增訂出租人應給予承租人補償之規定，以兼顧承租人權益。」（立法院第1屆第72會期第17次會議議案關係文書參看），可知，減租條例第19條第2項放寬對於出租人收回出租耕地之限制，其目的係為使另有家庭農場之出租人得收回耕地自耕，藉此擴大既有家庭農場之經營規模，提高農地利用之經濟效益。故出租人於租約屆滿，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回耕地自耕，當以出租人在所擬收回之出租耕地同一或鄰近地段內，已有從事農耕經營之自耕地，為擴大家庭農場經營規模而須收回自耕者，始得謂符合減租條例第19條第2項所定之積極要件。
⒉又事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證
據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為判決有違背法令之情形。經查，原審就其認定本件上訴人以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回出租耕地亦即系爭土地時，並無於所主張之自耕地即1276地號土地經營耕作之事實，未合致減租條例第19條第2項規定（積極）要件乙節，已於原判決內論明：「原審法院於105年3月25日至1276地號土地現場進行勘驗，勘驗結果顯示1276地號土地乃寬約1公尺至4公尺之間，呈東西走向長達120公尺以上之不規則狹長土地，依其走向描述，分為西段、中段、東段。西段長約70公尺，雜草叢生，北鄰他人所有大片魚塭，因此之故，1276地號部分土地已供該魚塭之黑色網布覆蓋，而其南邊則沿著998地號之農田排水溝渠與被上訴人朱少山承租之984地號及他人之985地號（均水田）相鄰，上訴人郭耀聲雖於其上種植7株龍眼小苗，惟其中1株靠近產業道路之龍眼小苗已枯萎，至其最西端之已成樹之芒果樹則非上訴人郭耀聲種植，故此芒果樹即與上訴人郭耀聲有無耕作之事實無關。又1276地號中段，位在寬4.6公尺之柏油路面之北端部分，已結合為供公眾通行之產業道路一部分；再往東走，則為1276地號之東段，長約50公尺，北鄰1295-2地號魚塭，亦因緊鄰魚塭之故，此部分1276地號土地幾乎全遭該魚塭使用之黑色網布覆蓋，而其南邊則沿著1284地號農田排水溝渠與他人所有之983地號水田相鄰，上訴人郭耀聲雖於此1276地號東段土地上種植龍眼小苗，惟僅3株，至於靠近中段產業道路路邊雖有1棵芒果樹，但全樹幾遭藤蔓攀爬覆蓋，上訴人郭耀聲主張為其種植，被上訴人則主張是自然產出……綜上勘驗結果可知，1276地號土地乃沿著農田排水溝旁之總長約120公尺之細長歪曲土地，其現況功能顯係作為兩側水田及魚塭之區隔，並為蓄水、分界之憑藉，及平時供相鄰之農、漁民及路人通行之用。再比對上訴人六甲區公所104年3月27日及原審法院105年3月25日現場勘驗拍攝照片，於104年3月27日時，1276地號土地上僅見雜草叢生，益徵其無作為農作物栽培利用之事實(本院卷一第159頁），佐以上訴人郭耀聲於原審法院準備程序中陳稱：『（問：在1276地號有無從事耕作？）我在105年1月有種果樹。』『（問：105年1月以前，於1276地號有無從事耕作？）沒有，但這是我個人的權利。
』（本院卷一第204-205頁），顯見上訴人郭耀聲於本件申請收回系爭土地自耕時（104年1月5日），尚未以1276地號土地從事家庭農場經營使用。又上訴人郭耀聲雖於105年間於長達120公尺之1276地號土地上種植10株龍眼小苗，另東段靠近中間產業道路部分另有1棵上訴人郭耀聲主張為其所種植長成數年之芒果樹，惟上開龍眼小苗於勘驗時1株已枯萎，芒果樹全樹幾遭藤蔓入侵攀附(本院卷一第
385、383、381頁)，足見久未有人管理，而是放任自然生長甚明。倘上訴人郭耀聲確有於1276地號土地種植農作物，進而為擴大其農場經營之舉，自無放任其自耕地上果樹枯萎或任由芒果樹遭藤蔓嚴重攀附影響果樹生長等情形發生。從而，申請人申請收回系爭土地時，1276地號土地僅是名義上之農牧用地，惟其實際狀況，則為供區隔、蓄水等如同田埂功能之用地而已，其並無農耕之事實，洵堪認定」等語（原判決事實及理由六、㈣參看），核已就其認定所憑證據及得心證之理由詳予論述，與證據法則及論理法則尚屬無違。上訴人郭耀聲以1276地號土地地目為田，確屬耕地，因受制於地形，僅能種植芒果樹及龍眼樹等農作物，樹上藤蔓攀附顯示其係以「自然農法」方式種植為由，指摘原判決認定事實有誤而有違背法令情事，洵不足採。另依前揭原判決理由，可知上開認定乃係原審綜合現場勘驗結果、土地地形與現況及上訴人郭耀聲陳述而為之判斷，上訴意旨以不能僅以作物數量之多寡，更不能以土地面積狹小即可論斷人力無法種植農作物，作為指摘原判決之理由，顯有誤會。
⒊再按行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束
，對當事人有利及不利事項一律注意，行政程序法第36條定有明文。故出租人依減租條例第19條第2項規定申請收回出租耕地自耕，是否符合法律所定要件，應由受理申請機關依職權調查證據認定之。而現場履勘乃證據調查方法之一，視個案案情之需要而為，如有必要，自當為之。至於工作手冊僅係主管機關內政部為協助下級行政機關為減租條例第19條規定之執行，依行政程序法第159條第2項第2款所訂立之行政規則，尚不得據之而免除行政機關依行政程序法第36條所定職權調查證據之義務。上訴意旨主張本院歷年判決及103年工作手冊均未要求機關必須現場調查，上訴人六甲區公所依郭耀聲提出之自任耕作切結書及相距系爭土地15公里內之1276地號土地登記簿謄本等資料審認即足云云，核屬其歧異見解，不足為採。另依卷附資料可知，原審受命法官於105年2月24日準備程序時，即詢以「參加人在『基準地1276地號』於105年1月以前沒有耕作事實，且1276地號面積不大，是否符合擴大家庭農場經營規模收回的要件？」就此，原審參加人即上訴人郭耀聲業以105年3月22日行政訴訟參加理由㈡狀表明其意見，嗣再以105年6月17日（原審法院收文日期為105年6月20日）行政訴訟參加理由㈢狀續為說明，迨105年8月24日言詞辯論時，原審審判長復向上訴人郭耀聲詢以「原告（即被上訴人）主張依據第19條規定，必須是要擴大家庭農場經營規模，質疑到底有無這樣的計畫？如何看得出有這樣經營家庭農場的傾向？」亦經上訴人郭耀聲之原審訴訟代理人據以說明在案，並無上訴意旨所指未命兩造及參加人就上開各節為必要之陳述，以及未行使闡明權而有違反行政訴訟法第125條第3項闡明義務情事，是上訴意旨據此指摘原判決違背法令，亦無可採。
⒋綜上所述，原判決以上訴人郭耀聲申請收回系爭土地自行
耕作，不符減租條例第19條第2項「擴大家庭農場經營規模」之要件，上訴人六甲區公所以原處分准其收回，於法不合，並因上訴人郭耀聲未符收回自耕之要件，依減租條例第20條規定，被上訴人主張應准其2人續租，即屬可採，被上訴人訴請撤銷，為有理由，而將訴願決定及原處分均予撤銷（即原判決主文第1項），揆諸前開說明，其認事用法並無違誤，且已就認定事實之依據及得心證之理由，以及上訴人郭耀聲與六甲區公所在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，於判決理由中為必要之說明，尚無上訴意旨所指違背法令之情事。上訴論旨，指摘原判決關於主文第1項部分違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
九、據上論結，本件上訴為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第255條第1項、第104條、第98條第1項、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 10 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新法官 汪 漢 卿法官 張 國 勳法官 程 怡 怡以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 8 月 10 日
書記官 彭 秀 玲