最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第447號上 訴 人 陳健榮（即陳健興等之被選定當事人）訴訟代理人 丁榮聰 律師
許文懷 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 柯文哲訴訟代理人 廖學興 律師
林倖如 律師潘英芳 律師上列當事人間有關大眾捷運系統事務事件，上訴人對於中華民國105年9月1日臺北高等行政法院104年度訴更一字第109號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人與陳健興、吳重盛、呂淑娟、陳日松、呂流溢（原名呂良溢）、周清塗及周清欽等8人（下稱「上訴人等8人」）所有坐落臺北縣○○鎮（現為新北市○○區○○○段○○○小段1-83、1-140、1-149、1-90、1-92、1-93、6-4、6-5、6-6、13-3、13-4、13-6、13-7等地號土地（下稱「系爭土地」），原編定之都市計畫使用分區為「廣場兼停車場用地」，經前臺灣省都市計畫委員會民國79年6月16日第387次會議決議變更為「捷運系統用地」，並納入聯合開發範圍，而為臺北都會區大眾捷運系統淡水線淡水站（下稱「淡水捷運站」）前捷運系統用地（新北市○○區○○路北側○○路口）。被上訴人為進行相關捷運系統工程，自84年6月30日起先後與上訴人等8人簽訂大眾捷運系統土地聯合開發契約書（下稱「系爭聯合開發契約」），約定由其等提供土地與被上訴人依79年2月15日訂定發布之大眾捷運系統土地聯合開發辦法（89年10月2日修正發布更名為大眾捷運系統土地開發辦法，下稱「開發辦法」）合作興建聯合開發建築物，並就土地所有權人提供土地、開發方式、地上建物之處理、保證事項、土地及建物權利義務分配、費用及稅捐分攤、交付證件及產權登記、投資興建、營運管理、違約處理、解除契約、其他約定及特別約定事項等為約定。另方面，被上訴人與同為土地提供人之駱榮吉、駱榮吉之合作人即連帶債務人名統建設股份有限公司、威利建設股份有限公司、家旺建設有限公司等，於93年6月10日簽訂臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發投資契約書（下稱「系爭投資契約」），就開發方式、建造成本、權益分配、設計監造及請領建造執照、保險、施工、完工期限、產權登記、稅費負擔、履約保證金、保固及保固保證金、管理與監督、違約罰則、契約之解除與終止、附則及特別約款等為約定。上訴人等8人認為「權益分配時，關於捷運設施未使用到之土地其地上物處理費用，應依系爭聯合開發契約第7條第5項規定，計入聯合開發之建造費用，由建物取得人按建物面積比率分攤。上訴人等8人依規定領得之地上物補償費，受法律之保護，但是被上訴人卻於權益分配時逕行回收，使上訴人等8人之原可分得價值，於減去回收金額後，上訴人等8人在權益分配中應分得的建物坪數及相對應之土地持分因而減少，此部分被上訴人即有不當得利；另外系爭聯合開發契約未規定上訴人等8人捐贈捷運設施土地持分予被上訴人，被上訴人應將上訴人等8人捐贈之捷運設施土地持分，返還上訴人及其他區分所有權人」等情，遂推由陳健榮為被選定當事人，提起行政訴訟，經原審以101年度訴字第1700號判決(下稱「原審前判決」)駁回。上訴人不服，提起上訴，經本院104年度判字第704號判決（下稱「本院前判決」），將原審前判決關於上訴人領取地上物處理費用所涉權益分配部分及該訴訟費用部分均廢棄，發回原審重新審理(關於捷運設施所應持分之土地所有權部分業已確定)。嗣原審以104年度訴更一字第109號判決（下稱「原判決」）（除確定部分外）駁回後，上訴人仍表不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；廢棄部分，被上訴人應給付上訴人陳健榮新臺幣（下同）248萬3,451元與選定人陳健興248萬3,451元、吳重盛41萬3,062元、呂淑娟488萬1,336元、陳日松378萬2,681元、呂流溢231萬7,953元、周清塗230萬8,433元、周清欽107萬5,568元，及自行政訴訟起訴狀繕本送達被上訴人翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
二、上訴人起訴主張略以：㈠依司法院釋字第732號李震山大法官協同意見書意旨，捷運
系統需用土地與捷運系統毗鄰土地之區分未盡明確，有違反明確性原則之疑義。本案系爭聯合開發契約所指「捷運設施未使用到之土地」並無法規明確規範，於意思表示不明確時，應為有利人民之認定，行政機關應承擔解釋契約之不利益。
㈡系爭聯合開發契約，雖未就「捷運設施用地」或「捷運設施
未使用到之土地」加以定義，惟依系爭聯合開發契約第14條第2項之目的解釋、第5條及第11條之體系解釋可知，所謂「捷運設施用地」係指依聯合開發計畫所為之捷運相關設施、必要之交通設施及服務性設施。系爭土地現既作為「淡水線淡水站三角廣場聯合開發範圍」之用，已達實際使用之目的，且無收回自用之可能，故其性質應屬系爭聯合開發契約第14條第2項前段所稱「捷運設施用地」。
㈢依「臺北都會區大眾捷運系統土地開發實施要點」（下稱「
開發實施要點」，本院按91年10月14日公告修正前之名稱為「臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發實施要點」，上訴人此處所指者為91年10月14日修正後之內容）第3條第1款等規定，所謂捷運設施用地包含「交通用地」、「捷運系統用地」、「聯合開發區」及「實際提供捷運設施使用之土地」。又依建築法第11條第1項規定及其立法理由可知，系爭土地經合併後，已與本案「淡水線淡水站三角廣場聯合開發範圍」之建築基地具有一體性，事實上無法單獨切割特定區塊異其用途，系爭土地之使用分區既為捷運系統用地，目前亦實際作為站前廣場使用，性質上當屬系爭聯合開發契約第14條第2項之「捷運設施用地」。
㈣依司法院釋字第287號解釋意旨，91年10月14日修正之「開
發實施要點」第3點第1款「捷運設施用地」之定義，其性質屬「解釋性行政規則」，係用以闡述法規原意，自法規生效之日起即有適用，故於91年10月14日前亦有所適用。加以，被上訴人於92年7月2日、94年11月28日與上訴人及選定人呂流溢、陳健興簽訂系爭聯合開發契約時，仍於契約上使用上開用語，迄本案臨訟始稱無上開開發實施要點之適用，自屬卸責之詞。
㈤兩造就系爭地上物處理費應如何分配回收，並未於92年2月
17日協商會議達成合意，上訴人復於收受上開會議紀錄後更改切結書內容，表示異議，依系爭聯合開發契約之歷史解釋、體系解釋，系爭地上物處理費應依第7條第5項約定由建築取得人按建物面積比率分攤。
㈥依系爭聯合開發契約第5條約定，上訴人僅負責提供系爭土
地，至於系爭土地之捷運出入口、聯合開發大樓坐落於何處，上訴人根本無決定權。系爭土地既經合併為同一宗建築基地，目前並全部作為聯合開發區、站前廣場及捷運出入口等「捷運設施用地」使用，被上訴人依系爭聯合開發契約第14條第2項約定，自應返還上訴人於權益分配時扣除之地上物處理費。
㈦依被上訴人擬具之切結書、臺北市政府捷運工程局85年4月1
5日(85)北市捷權字第85008281號函可知，拆除日期取決於諸多因素，無從以此反推系爭土地之使用性質，又被上訴人自始皆將系爭土地錯誤歸類為「捷運設施未使用到之土地」，於補償清冊違法扣除上訴人之地上物拆遷補償費，該補償清冊既係以錯誤、不完全資訊為基礎，自不能執此主張系爭土地補償費應予回收等語，並聲明：被上訴人應分別給付上訴人陳健榮248萬3,451元與選定人陳健興248萬3,451元、吳重盛41萬3,062元、呂淑娟488萬1,336元、陳日松378萬2,681元、呂流溢231萬7,953元、周清塗230萬8,433元及周清欽107萬5,568元，及自行政訴訟起訴狀繕本送達被上訴人之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
三、被上訴人答辯略以：㈠系爭土地為系爭聯合開發用地之部分土地。而系爭聯合開發
用地實際存在「系爭聯合開發建物（地址為：新北市○○區○○路○號）」（下稱「系爭聯合開發大樓」）及「捷運出入口設施」。又系爭聯合開發大樓與捷運出入口設施乃分別獨立，因此，系爭聯合開發用地之土地使用，乃區分為「捷運設施用地」──捷運出入口使用到之土地與「捷運設施未使用到之土地」──系爭聯合開發大樓所使用到之土地兩種情形。核對系爭土地所在地籍圖位置及系爭聯合開發大樓之竣工圖說可證，系爭土地係開發作為系爭聯合開發大樓使用，系爭聯合開發用地上之捷運出入口設施並無使用系爭土地，是系爭土地屬「捷運設施未使用到之土地」，應無疑義。㈡系爭聯合開發用地中屬「捷運設施用地」上之地上物拆除工
程，係於捷運淡水線淡水站86年3月28日通車日前即予拆遷完畢，然系爭土地上之地上物，因屬「捷運設施未使用到之土地」，故於92年6月17日始拆除完畢，包括上訴人在內之地主亦依規定領取補償費，就此雙方並無爭議。另依89年2月24日研商「捷運淡水線淡水站捷運系統用地內之地上物處理費回收事宜」會議紀錄及92年2月17日召開「捷運淡水線淡水站捷運系統用地內之地上物處理費回收事宜」會議紀錄可知，兩造均係就「捷運設施未使用到之土地」其地上物處理費用，討論應否計入聯合開發成本。
㈢系爭土地上之原有地上物，係坐落於「捷運設施未使用到之
土地」，而非「捷運設施用地」，而關於系爭地上物處理費，雙方已於系爭聯合開發契約第14條「特別約定事項」第2項合意約定其分配回收方式，自應依約辦理。
㈣系爭聯合開發契約於84年6月30日即已簽訂，上訴人執84年9
月23日修正「開發實施要點」第4條第1款及91年10月14日修正之「開發實施要點」第3條第1款等規定，以捷運設施用地包含交通用地、捷運系統用地及聯合開發區，並以系爭土地既已變更為「捷運系統用地」，主張系爭土地性質屬「捷運設施用地」，應適用系爭聯合開發契約第14條第2項前段規定，已違反法律（規）不溯及既往原則。退步言之，倘依上訴人前開主張，「捷運系統用地」均為「捷運設施用地」，則系爭聯合開發契約第14條第2項約定內容，尤無將「捷運系統用地」區分為「捷運設施用地」及「捷運設施未使用到之土地」之理，則何須有第14條第2項特別約定存在，益證上訴人主張顯然違背事理，不足採憑等語，並聲明：駁回上訴人在第一審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依淡水捷運站現場拍攝相片及聯合開發計劃竣工圖所示，系
爭聯合開發大樓○○○區○○路○號）用途為商場，系爭土地為系爭聯合開發大樓法定空地之一部分。又系爭聯合開發大樓整體基地為○○路與○○路圍成之三角形基地，故被上訴人於原審前審提出之附表2土地清冊以「三角廣場」名之，至該「三角廣場」是否為「站前廣場」之一部分，應依實際狀況認定之。系爭聯合開發大樓係獨立之建築，與淡水捷運站主體建築並非共構，且該大樓整體基地與「站前廣場」間，尚有○○路之大馬路相隔離，是難認該大樓之法定空地（系爭土地）為「站前廣場」之一部分。再者，依建築法第5條、第77條之2、消防法第10條第1、3項及第13條第1項暨第14條之1規定可知，建築法為了公共安全之目的，將建築物區分為「供公眾使用之建築物」與「非供公眾使用之建築物」，而於建築裝修及消防安全等有差別規範。依101年7月2日系爭聯合開發大樓使用執照所示，該大樓建物為一商場、餐廳、超級市○○○○街等多用途之綜合商業大樓，固屬建築法第5條所稱供公眾使用之建築物，其「法定空地」係公眾得自由進出之場所。惟大眾捷運系統場站設施等，依建築法第98條規定列為「特種建築物」，免申請建照興建，並屬公共設施性質，與建築法第5條所稱供公眾使用之建築物不同。又依79年2月15日發布之開發辦法第3條第3款規定，所謂「站前廣場」，應屬提供作為捷運公共設施使用之廣場，例如：屬公共設施之淡水捷運站前廣場即是，是系爭聯合開發大樓法定空地與捷運站「站前廣場」二者性質有別，自不能認系爭聯合開發大樓之法定空地亦屬捷運「站前廣場」之一部分。另捷運通行之人行道出入口（即地下道出入口A）與系爭聯合開發大樓基地同側，與「站前廣場」間亦有中山路之大馬路相隔離，足見其並非「站前廣場」之一部分。加以該地下道出入口A實際上未坐落在系爭土地上，縱該地下道出入口A坐落在系爭土地上，亦屬系爭土地是否為「捷運設施用地」認定之問題，非謂系爭土地即為「站前廣場」之一部分。
㈡淡水捷運站地下道出入口A，係位於系爭聯合開發大樓之法
定空地中，所謂「捷運設施所使用到之土地」，除淡水捷運站A出入口結構體本身外（參原審卷第179頁，更一被證11之紅色虛線區塊），應尚包括A出入口周圍必要之通行範圍等施工須用範圍（更一被證11之藍色虛線區塊），為因應此淡水捷運站A出入口施工需要，於86年6月12日拆除系爭捷運系統用地上於○○路與○○路口處由右至左共6棟地上物，此由系爭聯合開發契約第1條第3項約定地上物拆除時間及淡水站實際通車之時間可明。該6棟地上物所涉基地，依補償清冊記載，包含重測○○○鎮○○段○○○小段13-3、13-4、
13 -6、13-11、13-13及13-14等6筆地號之部分土地，而該6棟地上物因屬坐落在「捷運設施使用到之土地」上，故依系爭聯合開發契約第14條第2項前段，就該6棟地上物之處理費用，應由捷運特別運算支付，且不列入回收。是以，系爭土地縱有部分位於藍色虛線區塊範圍內，然該範圍內之地上物均非上訴人等8人所有，亦即上訴人所領取之地上物處理費用，其地上物並非位於藍色虛線區塊範圍內，屬捷運設施未使用到之土地。又查系爭捷運系統用地其餘21棟地上物（包含上訴人等8人所有之地上物），因非屬坐落在「捷運設施使用到之土地」上，故由上訴人等8人繼續使用，直到淡水捷運站通車6年後才陸續於92年5、6月期間進行拆除工程，且於92年6月17日拆除完畢，包括上訴人在內之地主亦依規定領取補償費。另依上訴人所提出其擬具之切結書亦記載「……請貴府同意將該地上物延至捷運工程（或聯合開發工程）必需使用上開土地時，於二個月前提前通知……拆除」等語，對照前開所述上訴人等8人所有之地上物實際是在92年6月17日拆除完畢等情，益徵上訴人所有之地上物，係屬坐落在「捷運設施未使用到之土地」，則上訴人等8人所領取之地上物處理費用，既為捷運設施未使用到之土地其地上物處理費用，自應依系爭聯合開發契約第14條第2項後段之特別約定，計入被上訴人參與聯合開發之成本，並於權益分配時回收。
㈢上訴人等8人所有之地上物，均屬坐落在「捷運設施未使用
到之土地」上之地上物。包括選定人呂流溢、周清欽及周清塗等3人固為土地合併前13-3、13-4、13-6等地號土地之共有人，但其等3人所有之地上物，亦未坐落在「捷運設施使用到之土地」（原判決植為「捷運設施未使用到之土地」）上，依系爭聯合開發契約第14條第2項後段之特別規定，該地上物補償費，應於捷運特別預算補償後，計入被上訴人參與聯合開發之成本，並於權益分配時回收之。
㈣所謂「捷運系統用地」，只是編定地目時使用分區之歸類，
得作為捷運系統用地，至於實際上是否確實供「捷運設施用地」使用，仍應依實際使用情形認定之。況若依上訴人主張，土地已變更為「捷運系統用地」，性質上即屬「捷運設施用地」，則系爭聯合開發契約第14條第2項「特別約定事項」內容，即無將「捷運系統用地」再區分為「捷運設施用地」及「捷運設施未使用到之土地」之必要，益證上訴人主張無可採。
㈤為處理地上物拆遷補償費之回收分配，兩造於系爭聯合開發
契約第14條第2項特別約定：「本契約書第3條第1項㈠雙方同意修正為：有關拆遷補償處理悉依當地舉辦公共工程拆遷補償之規定辦理。『捷運系統用地』範圍內捷運設施用地上之地上物拆遷補償費由捷運特別預算支付後不計入聯合開發成本。捷運設施未使用到之土地其地上物處理費用，由捷運建設特別預算補償後計入甲方參與聯合開發之成本，並於權益分配時回收。」將「捷運系統用地」範圍內，區分為「捷運設施用地上之地上物」及「捷運設施未使用到之土地其地上物」二種情形，前者地上物補償費不計入聯合開發成本；後者地上物補償費計入被上訴人參與聯合開發之成本並於權益分配時回收。又上開約定既經兩造合意修正，自有拘束兩造之效力，兩造自應依約辦理。
㈥綜上，上訴人主張核無足採，其訴請被上訴人應分別給付上
訴人陳健榮248萬3,451元與選定人陳健興248萬3,451元、吳重盛41萬3,062元、呂淑娟488萬1,336元、陳日松378萬2,681元、呂流溢231萬7,953元、周清塗230萬8,433元及周清欽107萬5,568元，及自行政訴訟起訴狀繕本送達被上訴人之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，為無理由，乃判決駁回上訴人在第一審之訴。
五、上訴意旨略謂：㈠依建築法第11條規定，建築基地應包括建築物本身所占地面
及法定空地。又依建築法第1條及建築物使用類組及變更使用辦法第2條規定可知，大眾捷運車站之建築管理事項仍受建築法規範，故依法應留設法定空地，此與大眾捷運車站之「站前廣場」並非互斥之概念。迺原判決以系爭土地為系爭聯合開發大樓基地之一部分為由，認定其性質為法定空地，逆向推論系爭土地並非「站前廣場」，其混淆站前廣場與法定空地之概念，有適用法令錯誤之違法。況依「淡海新市鎮第一期細部計畫地區都市設計審議規範」（下稱「淡海新市鎮都市設計審議規範」）第3點規定可知，捷運站之站前廣場係規劃設置於捷運站之主要出入口旁，並不因是否有大馬路隔離而異，本案兩造既不爭執系爭土地經合併後，其上之捷運淡水站地下道出入口A，現作為連通淡水捷運站使用，則系爭土地應有「站前廣場」之性質，迺原判決未詳究相關法規就「站前廣場」之定義及規劃設計目的，逕以是否有大馬路區隔作為是否為「站前廣場」之判斷基礎，顯無法律根據，亦與都市設計審議規範設置站前廣場之目的不符，有判決不適用法規、不備理由之重大違誤。
㈡依被上訴人82年8月14日修訂之「開發實施要點」第4條第1
款、91年10月14日修訂之「開發實施要點」第3條第1款規定可知，捷運設施用地包含交通用地、捷運系統用地及聯合開發區。又依司法院釋字第287號解釋意旨，被上訴人91年10月14日修正之「開發實施要點」第3條第1款規定既詳加定義「捷運設施用地」，詳細闡述法條文義，前開定義於91年10月14日前亦有所適用，本件上訴人及選定人均為適用對象。
從而，原判決既認系爭土地供作系爭聯合開發大樓基地之一部，即認系爭土地實際作為聯合開發區使用，當符合上開「開發實施要點」所稱「捷運設施用地」，迺原判決認定系爭土地屬捷運設施未使用到之土地，惟未說明本件為何不適用上開「開發實施要點」，亦未詳究上開「開發實施要點」已定義「捷運設施用地」而漏未適用，除有判決理由矛盾外，亦有判決不備理由及不適用法規之違法。倘原判決認「聯合開發區」並非「捷運設施用地」之範疇，以最狹義之定義理解捷運設施用地，自應於理由中說明其論理演繹之依據，而非刻意迴避此有利上訴人之主張。
㈢本院發回意旨係命原審查明系爭土地究竟屬於「捷運設施用
地」或「捷運設施未使用到之土地」，釐清系爭土地實際使用用途為何，而非以「系爭土地之地上物」坐落位置為本案判斷標準。迺原審誤將系爭土地與系爭土地之地上物為相同標的，逕將本件爭點變更為系爭土地之地上物坐落位置，而未依法行使闡明權，曉諭本件爭點有所變更，顯然違反行政訴訟法第125條、第260條第3項規定。又本院發回意旨命原審調查釐清「臺北縣政府86年12月擬定淡水都市計畫（捷運系統淡水站前捷運系統用地）細部計畫書」及「新北市政府工務局101年度淡使字第259號使用執照上之竣工圖及面積計算表」等證據，以認定系爭土地是否為站前廣場或捷運系統用地，迺原判決完全未提及上開證據，亦未說明理由，有理由不備、未予調查釐清發回意旨之違誤。
㈣上訴人及選定人簽訂系爭聯合開發契約之動機，係因系爭土
地之使用分區變更為「捷運系統用地」而將作為興建捷運設施使用，為避免系爭土地遭徵收故改以簽訂上開契約，然有關捷運設施出入口、系爭聯合開發大樓之實際坐落位置，上訴人及選定人並無決定權。又依系爭聯合開發契約體系解釋可知，上訴人負有無償提供系爭土地之義務，且系爭土地係依「聯合開發計畫」及投資開發建議圖說之規範，規劃設計捷運設施空間，換言之，系爭聯合開發契約第14條第2項所稱「捷運設施用地」或「捷運設施未使用到之土地」應以系爭土地是否按聯合開發計畫及投資開發建議書內容實際使用而定，詎原判決無視系爭聯合開發契約之整體文義，未慮及系爭土地之徵收目的及系爭聯合開發契約約定系爭土地僅能作為捷運設施使用，其解釋契約違反經驗法則、證據法則。再依改制前臺北縣政府86年12月「擬定淡水都市計畫（捷運系統淡水站前捷運系統用地）細部計畫書」「捷運系統用地得作為捷運相關設施及下列各項設施（含其附屬設施）：……6.綜合性大樓……。」可知，系爭聯合開發契約第14條第2項所稱「捷運設施用地」係指依聯合開發計畫等規範作為捷運相關設施及鐵路車站、轉運站、道路、停車場、廣場、綠地、商業設施、住宅、綜合性大樓、其他必要之交通設施及服務性設施。原判決未說明其不採此有利上訴人證據之原因，有理由不備之違法。另依系爭土地之97淡建字第297號竣工圖可知，本基地開發後即是包含地下道出入口、廣場、系爭聯合開發大樓，並未變更為其他用途。系爭土地是否確實供「捷運設施使用」應以徵收及簽訂系爭聯合開發契約時之法令及往來文件為據，不應僅以出入口位置為要件。況上訴人與其他捷運系統使用地上之公、私地主不分其土地是否「坐落於捷運出入口」，皆依其土地持分捐贈相同比例之土地持分提供作為捷運出口使用，是目前捷運出口坐落於包含上訴人等地主所共同捐贈之土地上，且原坐落於捷運出入口土地之地主，依其土地持分也分別於系爭聯合開發大樓取得相同比例建物與應持分之土地。實則，「系爭土地」究屬「捷運設施用地」或「捷運設施未使用到之土地」，應依系爭土地之使用用途而定，非以土地上之建物位置逆向推論是否為捷運設施用地，迺原判決無視整體契約文義、締約背景，逕以「系爭土地上之地上物」坐落位置作為判斷依據，顯然違反經驗法則、論理法則，亦有判決不備理由之違法。
㈤原判決既認系爭土地之性質「應依實際使用情形認定」，依
本案完工時之法律規範為依據，本案當有91年10月14日修正之「開發實施要點」第3條第1款之適用。又82年8月14日訂定之「開發實施要點」第4條第1款規定「本要點用語定義如左：一、捷運設施用地：指依都市計畫或區域計畫規定為交通用地（臺北市轄區）或捷運系統用地（臺灣省轄區），或實際提供捷運設施使用之土地。」其文義既以「或」字連接，其中「實際提供捷運設施使用之土地」指的是「交通用地（臺北市轄區）」或「捷運系統用地（臺灣省轄區）」以外之土地而實際提供捷運設施使用者。系爭土地既經本院前判決確認屬捷運系統需用土地，而非捷運系統毗鄰土地，自無上開「實際提供捷運設施使用之土地」之適用。此外，系爭聯合開發大樓位於捷運系統用地，且系爭聯合開發大樓興建後必須捐贈予被上訴人「出口用地之土地持分」、「因聯合開發辦法獎勵規定而取得之建築物所應持分之土地所有權」，甚且系爭聯合開發大樓之開發必須受開發辦法第4章開發項目管制，是故，系爭聯合開發大樓是否屬捷運設施，與其是否屬特種建築物無關。
六、本院經核原判決之結論，並無違誤。茲就上訴理由再予補充論述如下：
㈠按系爭聯合開發契約第1條第3項約定：「乙方提供土地：…
…三、乙方提供土地屬捷運系統需用土地、或雖屬毗鄰土地但需與捷運系統工程同時施工共構基礎者，應配合捷運系統工程建設之需要，依甲方通知之期限(本契約簽訂生效前，甲方已通知者，依已通知之期限)，先行拆除地上物無償提供土地供甲方使用，乙方絕無異議。屬捷運系統毗鄰土地而無興築共構基礎之需者，乙方應於聯合開發之建造執照領取後投資人預定開工前10日騰空土地交甲方或投資人建築使用。」可知，系爭聯合開發案之土地提供人提供之土地，或屬捷運系統需用土地，或屬捷運系統毗鄰土地，後者再區分為二，一為需與捷運系統工程同時施工共構基礎者，一為無興築共構基礎之需者。且依系爭聯合開發契約第3條第1項第1款約定：「地上建物之處理：一、屬捷運系統用地（或交通用地）部分：㈠有關拆遷補償處理悉依當地舉辦公共工程拆遷補償之規定辦理。捷運系統『交通用地』範圍內捷運設施用地上之地上物拆遷補償費由捷運系統建設特別預算支付後不計入聯合開發成本。捷運設施未使用到之土地其地上物處理費用計入該土地之聯合開發成本，並於分配權益時結算之。……」及第14條第2項約定：「本契約書第3條第1項㈠雙方同意修正為：有關拆遷補償處理悉依當地舉辦公共工程拆遷補償之規定辦理。『捷運系統用地』範圍內捷運設施用地上之地上物拆遷補償費由捷運特別預算支付後不計入聯合開發成本。捷運設施未使用到之土地其地上物處理費用，由捷運建設特別預算補償後計入甲方參與聯合開發之成本，並於權益分配時回收。」暨系爭投資契約第18條約定：「特別約款：依據本土地聯合開發契約書第14條特別約定事項規定，『捷運系統用地』範圍內捷運設施未使用到之土地其地上物處理費用係由捷運建設特別預算補償後計入本府參與聯合開發之成本共計新臺幣68,640,389元，並於權益分配時回收。
」可知，系爭聯合開發契約第3條第1項第1款及第14條第2項約定中所謂之「捷運設施用地」，係指捷運設施實際使用到之土地而言（下稱「捷運設施使用到之土地」），以與「捷運設施未使用到之土地」相區隔。又系爭聯合開發案處理地上物後，所提供之土地若屬捷運系統需用土地者，土地提供人所領取之地上物處理費用應否計入聯合開發成本區分為二，一為所領取者是「捷運設施使用到之土地」其地上物拆遷補償費，不計入聯合開發成本，一為所領取者是「捷運設施未使用到之土地」其地上物處理費用，應計入被上訴人參與聯合開發之成本，並於權益分配時回收。
㈡系爭土地原編定之都市計畫使用分區為「廣場兼停車場」，
於變更淡水都市計畫第1期公共設施保留地專案通盤檢討時，經前臺灣省都市計畫委員會79年6月16日第387次會議決議，將該「廣場兼停車場」變更為「捷運系統用地」，並納入聯合開發範圍，而為淡水捷運站前捷運系統用地（新北市○○區○○路北側○○路口）；又系爭捷運系統用地共有27筆土地，部分係因徵收而由被上訴人取得，部分則係因私有土地所有權人願意與被上訴人合作興建聯合開發建物，並簽訂「大眾捷運系統土地聯合開發契約書」而提供土地，本件上訴人等8人所有之系爭土地共13筆，為系爭捷運系統用地之一部分，因其等願意提供系爭土地，與被上訴人依開發辦法合作興建聯合開發建築物，是自84年6月30日起乃先後與被上訴人簽訂系爭聯合開發契約，又依淡水捷運站現場拍攝相片及聯合開發計劃竣工圖所示，系爭聯合開發大樓○○○區○○路○號）用途為商場，其整體基地為○○路與○○路圍成之三角形基地（下稱「三角形基地」），故被上訴人於原審前審提出之附表2「淡水線淡水站三角廣場聯合開發範圍之土地清冊」方以「三角廣場」名之，系爭土地則為該聯合開發大樓法定空地之一部分等情，為原審依法調查所確定之事實，且為兩造所不爭執，堪予認定。則上訴人等8人所領取拆遷補償費之地上物，是否坐落於「捷運設施使用到之土地」上，而得依系爭聯合開發契約第14條第2項約定，不計入聯合開發成本？即為本件主要爭點之所在。
㈢次按被上訴人與上訴人等8人簽訂系爭聯合開發契約時所適用（下同）之77年7月1日制定公布大眾捷運法第7條規定：
「（第1項）為有效利用土地資源，促進地區發展，地方主管機關得自行開發或與私人、團體聯合開發大眾捷運系統場、站與路線之土地及毗鄰地區之土地。……（第4項）聯合開發辦法，由交通部會同內政部定之。」交通部與內政部基於該條第4項規定授權，而於79年2月15日發布（下同）之開發辦法第3條第3款規定：「本辦法用語定義如左：……三、場、站鄰近建築物：係指聯合開發計畫地區範圍內與『大眾捷運系統場、站設施』或『站前廣場』、『道路土地』毗鄰之建築物。」及第17條規定：「『場、站周圍廣場』及鄰近道路下層空間得聯合開發項目如左：……」可知，「大眾捷運系統場、站設施」與「站前廣場」及「場、站周圍廣場」有別。又被上訴人與上訴人等8人簽訂系爭聯合開發契約時所適用（下同）之83年9月9日修正發布「開發實施要點」第4點第1項第1款規定：「本要點用語定義如左：一、捷運設施用地：指依都市計畫或區域計畫規定為交通用地（臺北市轄區）或捷運系統用地（臺灣省轄區），或實際提供捷運設施使用之土地。……」可知，該要點所稱之「捷運設施用地」，包括交通用地（臺北市轄區）或捷運系統用地（臺灣省轄區）及實際提供捷運設施使用之土地，亦即所謂「捷運設施用地」，而與系爭聯合開發契約所稱之「捷運設施用地」（即「捷運設施使用到之土地」）有別，且縱經都市計畫或區域計畫編定為「捷運系統用地」，亦非當然屬於系爭聯合開發契約所稱之「捷運設施用地」，仍需該土地實際供捷運設施使用，始屬系爭聯合開發契約所稱之「捷運設施用地」，應予辨明。
㈣又按「淡海新市鎮都市設計審議規範」雖係內政部於被上訴
人與上訴人等8人簽訂系爭聯合開發契約後之97年1月23日所訂定，惟仍非不得作為解讀捷運站及周邊規劃設計概念之參考，其第3點第6款第1目規定：「……㈥捷運站及周邊規劃設計規定如下：1.捷運站之主要出入口應留設適當規模之站前廣場，在設計上應具自明性，結合鄰里商業區出入口，以特殊舖面、建築物立面或街道傢俱（如：公用電話區、諮詢台等），標示其公共空間之特性。……」可知，所謂「站前廣場」，係設置於捷運站之主要出入口。原判決認定淡水捷運站之「站前廣場」係如更審卷第125頁上方照片所示，而更審卷第179頁「地籍圖與捷運地下道出入口A施工需用範圍套繪圖」（下稱「套繪圖」）所示之「三角形基地」，雖坐落有捷運地下道出入口A，惟因其與淡水捷運站之「站前廣場」間，尚有中山路之20米大馬路相隔離，故非屬淡水捷運站之「站前廣場」等情，經檢視更審卷第125頁上方照片所示之廣場，確係位於淡水捷運站之直接主要出入口（無庸經由地下道或天橋連接之出入口）前方，符合前揭「站前廣場」規劃設計之概念，而更審卷第179頁套繪圖所示之淡水捷運站地下道出入口A（下稱「地下道出入口A」），需經由地下道穿越中山路，始得通達淡水捷運站主體建築，與淡水捷運站之上開主要出入口相較，顯非屬得以直接進出淡水捷運站之主要出入口，故地下道出入口A所在之「三角形基地」，即非屬淡水捷運站之「站前廣場」甚明。是以原判決關於此部分之認定，核無違誤。上訴人主張依「淡海新市鎮都市設計審議規範」第3點規定可知，捷運站之站前廣場係規劃設置於捷運站之主要出入口旁，並不因是否有大馬路隔離而異，系爭土地上既坐落有地下道出入口A，即應有「站前廣場」之性質，迺原判決逕以是否有大馬路區隔判斷是否為「站前廣場」，顯屬無據，且與都市設計審議規範設置站前廣場之目的不符，有判決不適用法規、不備理由之重大違誤云云，核屬其歧異之法律上見解，洵不足採。至於原判決認捷運站之「站前廣場」與建築物之「法定空地」為絕對不相容之概念，雖容值商榷，惟不影響於判決之結果，仍應予維持。是上訴人主張原審混淆站前廣場與法定空地之概念，以系爭土地為系爭聯合開發大樓之法定空地，逆向推論系爭土地並非「站前廣場」，據以指摘原判決有適用法令錯誤之違法，求予廢棄云云，亦不足採。
㈤復按事實認定乃事實審法院之職權，而證據之證明力如何或
如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟其事實之認定已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則、經驗法則或證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，亦不得謂為原判決有違背法令之情形。本件原判決業已論明地下道出入口A，係位於系爭聯合開發大樓之法定空地中，所謂「捷運設施使用到之土地」，除地下道出入口A結構體本身外，尚應包括出入口周圍必要之通行範圍等施工需用範圍，而屬「捷運設施使用到之土地」，為因應地下道出入口A施工需要，於86年6月12日拆除○○路與○○路口處由右至左共6棟地上物（下稱「系爭6棟地上物」），所涉基地包含重測○○○鎮○○段○○○小段13-3、13-4、13-6、13-11、13-13及13-14等6筆地號之部分土地，而系爭6棟地上物因屬坐落在「捷運設施使用到之土地」上，故依系爭聯合開發契約第14條第2項前段，就該6棟地上物之拆遷補償費，應由捷運特別運算支付，且不列入回收，系爭土地雖有部分位於上開「捷運設施使用到之土地」範圍內，惟因上訴人等8人均非系爭6棟地上物之所有權人，亦未領取系爭6棟地上物之拆遷補償費，至於上訴人等8人所領取之地上物處理費用，其地上物則非位於地下道出入口A之「捷運設施使用到之土地」範圍內，而屬「捷運設施未使用到之土地」，故上訴人等8人所領取之地上物處理費用，自應依系爭聯合開發契約第14條第2項後段之特別約定，計入被上訴人參與聯合開發之成本，並於權益分配時回收等情，其認定事實核與卷內證據資料相符，亦無違反證據法則、論理法則及經驗法則之情形，其據以適用系爭聯合開發契約第14條第2項後段之特別約定所為之涵攝，亦無違誤。上訴人主張82年8月14日修訂之「開發實施要點」第4條第1款、91年10月14日修訂之「開發實施要點」第3條第1款規定之「捷運設施用地」包含交通用地、捷運系統用地及聯合開發區，原判決既認系爭土地供作系爭聯合開發大樓基地之一部，當符合「開發實施要點」所稱「捷運設施用地」之要件，且系爭土地既經本院前判決認屬捷運系統需用土地，自無「實際提供捷運設施使用之土地」之適用，迺原判決卻認定系爭土地屬「捷運設施未使用到之土地」，有判決理由矛盾、理由不備及不適用法規之違法云云，顯係誤解「開發實施要點」所稱之「捷運設施用地」與系爭聯合開發契約所稱之「捷運設施用地」二者之概念內涵，自不足採。
㈥本院前判決發回意旨係以系爭聯合開發案處理地上建物後，
土地提供人所領取者如係捷運設施用地上之地上物拆遷補償費，不計入聯合開發成本，如為捷運設施未使用到之土地其地上物處理費用，則應計入被上訴人參與聯合開發之成本，並於權益分配時回收為由，並據以指明觀諸被上訴人向原審前審提出之「淡水線淡水站三角廣場聯合開發範圍之土地清冊」、101淡使字第00259號使用執照竣工圖說及面積計算表及擬定淡水都市計畫【捷運系統淡水站前捷運系統用地】細部計畫書節本，系爭土地是否開發為「站前廣場」？倘系爭土地開發為「站前廣場」，究應歸類為「捷運設施用地」抑或「捷運設施未使用到之土地」？且現況捷運設施是否使用到系爭土地，上訴人等8人領取地上物處理費時，將系爭土地關於此部分歸類為「捷運設施未使用到之土地」是否有誤？此等疑點攸關上訴人等8人所領取之地上物處理費用，究竟應否計入聯合開發成本，原判決未予調查釐清並敘明其理由，遽謂上訴人等8人所領取之地上物補償費應計入被上訴人參與聯合開發之成本云云，有判決不備理由之違法等情，故原審除應調查釐清系爭土地是否屬「站前廣場」，而屬「捷運設施使用到之土地」外，仍應進一步查明上訴人等8人所領取之地上物處理費，是否屬「捷運設施使用到之土地」上之地上物拆遷補償費，始得以正確涵攝系爭聯合開發契約第14條第2項約定，並判斷該費用是否不應計入聯合開發成本，而非僅得依「淡水線淡水站三角廣場聯合開發範圍之土地清冊」、101淡使字第00259號使用執照竣工圖說及面積計算表及擬定淡水都市計畫【捷運系統淡水站前捷運系統用地】細部計畫書節本予以認定系爭土地是否開發為「站前廣場」（如有其他客觀證據足以證明，並無不可），亦非要求原審僅須查明系爭土地是否屬「捷運設施使用到之土地」即為已足。況被上訴人於原審即一再主張上訴人等8人所有地上物並未位於「捷運設施使用到之土地」上，故其等所領取之地上物處理費，即應計入聯合開發成本，並於權益分配時回收（更審卷第147、189、265頁），且經上訴人為充分之攻擊防禦（更審卷第147、189、197、257、265、287至289頁），復經原審依被上訴人聲請向新北市政府工務局函詢系爭6棟地上物之坐落範圍（更審卷第233頁）。是上訴人主張本院前判決發回意旨係命原審調查釐清「臺北縣政府86年12月擬定淡水都市計畫（捷運系統淡水站前捷運系統用地）細部計畫書」及「新北市政府工務局101年度使字第259號使用執照上之竣工圖及面積計算表」等證據，以認定系爭土地是否為站前廣場或捷運系統用地，迺原判決完全未提及上開證據，亦未說明理由，有理由不備、未予調查釐清發回意旨之違誤；又本院前判決係命原審查明系爭土地究竟屬於「捷運設施用地」或「捷運設施未使用到之土地」，而非以「系爭土地之地上物」坐落位置為本案判斷標準，迺原審誤將系爭土地與系爭土地之地上物為相同標的，逕將本件爭點變更為系爭土地之地上物坐落位置，而未依法行使闡明權，曉諭本件爭點有所變更，顯然違反行政訴訟法第125條、第260條第3項規定云云，容有誤解，殊難憑採。
㈦末按依系爭聯合開發契約第14條第2項之約定，限於「捷運
設施用地」上之地上物拆遷補償費，始得不予計入聯合開發成本，而不必於權益分配時回收，且該約定所稱「捷運設施用地」，係指實際提供捷運設施使用到之土地而言，已如前述，是上訴人等8人簽訂系爭聯合開發契約之動機為何，以及「聯合開發計畫」及投資開發建議圖說之規劃設計為何，暨改制前臺北縣政府86年12月「擬定淡水都市計畫（捷運系統淡水站前捷運系統用地）細部計畫書」說明捷運系統用地得作為捷運相關設施及鐵路車站、轉運站、道路、停車場、廣場、綠地、商業設施、住宅、綜合性大樓、其他必要之交通設施及服務性設施等用途等情，均與上訴人等8人所領取之地上物處理費用，得否不計入聯合開發成本，而不必於權益分配時回收之要件判斷有別。是上訴人主張上訴人等8人係為避免系爭土地遭徵收，始與被上訴人簽訂系爭聯合開發契約，系爭聯合開發契約第14條第2項所稱「捷運設施用地」或「捷運設施未使用到之土地」應以系爭土地是否按聯合開發計畫及投資開發建議書內容實際使用而定，詎原判決無視系爭聯合開發契約之整體文義，未慮及系爭土地之徵收目的及系爭聯合開發契約約定系爭土地僅能作為捷運設施使用，其解釋契約違反經驗法則、證據法則；再依改制前臺北縣政府86年12月「擬定淡水都市計畫（捷運系統淡水站前捷運系統用地）細部計畫書」可知，系爭聯合開發契約第14條第2項所稱「捷運設施用地」係指依聯合開發計畫等規範作為捷運相關設施及鐵路車站、轉運站、道路、停車場、廣場、綠地、商業設施、住宅、綜合性大樓、其他必要之交通設施及服務性設施，原判決未說明其不採此有利上訴人證據之原因，有理由不備之違法；另依系爭土地之97淡建字第297號竣工圖可知，本基地開發後即是包含地下道出入口、廣場、系爭聯合開發大樓，系爭土地是否確實供「捷運設施使用」應以徵收及簽訂系爭聯合開發契約時之法令、往來文件及系爭土地之使用用途而定，迺原判決無視整體契約文義、締約背景，逕以「系爭土地上之地上物」坐落位置作為判斷依據，顯然違反經驗法則、論理法則，亦有判決不備理由之違法云云，均為其歧異之法律上見解，尚無足採。
㈧綜上所述，上訴人之主張均無可採。原判決駁回上訴人（除
確定部分外）在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令求予廢棄，並判命被上訴人應給付上訴人陳健榮248萬3,451元與選定人陳健興248萬3,451元、吳重盛41萬3,062元、呂淑娟488萬1,336元、陳日松378萬2,681元、呂流溢231萬7,953元、周清塗230萬8,433元、周清欽107萬5,568元，及自行政訴訟起訴狀繕本送達被上訴人翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 10 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 林 樹 埔法官 汪 漢 卿法官 程 怡 怡法官 張 國 勳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 8 月 10 日
書記官 張 玉 純