最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第46號上 訴 人 楊鴻謨等119人（詳如附表所示）共 同訴訟代理人 屠啟文 律師被 上訴 人 國防部代 表 人 馮世寬訴訟代理人 張靈秀輔助參加人 金門縣政府代 表 人 陳福海上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國105年6月28日臺北高等行政法院104年度訴字第992號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人以渠等為新北市中和區（改制前為臺北縣中和市）復興新村、太湖新村、太武新村、浯江新村及九如新村（下稱復興新村等眷村）原眷戶，該等眷村前經被上訴人報經行政院85年11月4日台85防字第38406號函（下稱行政院85年11月4日函）核定辦理國軍老舊眷村改建計畫，嗣復興新村等眷村改建基地（下稱復興新村改建基地）於92年2月13日由輔助參加人金門縣政府（下稱金門縣政府）接管並辦妥所有權移轉登記，金門縣政府自辦眷村改建並經行政院93年1月16日准予核備，渠等陸續自93年12月起填具復興新村改建基地原眷戶改（遷）建申請書（下稱改建申請書），選擇自費增上一階坪型有關輔助購宅款、自備款及優惠貸款依權責機關核定之金額辦理，並經臺灣新北地方法院（原臺灣板橋地方法院）民間公證人公證。上訴人等係於金門縣政府報經行政院93年1月16日准予核備自辦眷村改建後始簽署改建申請書，認應以93年度之公告現值計算輔助購宅款等云，於103年10月8日委由康禾法律事務所向金門縣政府請求核發短少之輔助購宅款。經金門縣政府以103年10月21日府財產字第1030085361號函轉被上訴人103年11月25日國政眷服字第1030014976號函（下稱系爭函）復康禾法律事務所，略以：依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第20條第1項規定及行政院93年1月16日院臺防字第0980081076號函釋意旨，行政院於85年核定國軍老舊眷村改建計畫，已核列復興新村改建基地改建計畫，故以85年土地公告現值核算69.3％國有可計價土地輔助購宅款，則有關原眷戶可獲輔助購宅款金額，均依法核算，並無不當。另依「國防部與金門縣政府運用臺北縣復興新村改建住宅協議書」第9條議定原眷戶可獲輔助購宅款，係以行政核定改建計畫時，即85年11月4日土地（非屬公共設施用地）公告現值總額69.3％為分配總額，被上訴人無法逕予違反協議內容，業經被上訴人總政治作戰局以99年7月15日國政眷服字第0990009404號書函復各自治會等語。
上訴人不服，提起訴願，遭不受理決定，乃提起行政訴訟。
經臺北高等行政法院（下稱原審法院）以104年度訴字第992號判決（下稱原判決）駁回後，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
（一）上訴人分別於93年12月起，陸續簽署之改建申請書，經民間公證人詹孟龍認證，該申請書內容從未記載輔助購宅款應依85年土地公告現值之69.3％核算，倘被上訴人明確告知以85年土地公告現值核算輔助購宅款，上訴人自不願簽署申請書同意改建。至於被上訴人與金門縣政府簽訂「國防部與金門縣政府運用臺北縣復興新村改建住宅協議書」，本於契約相對性之法理，與上訴人無涉。
（二）本件復興新村改建基地產權於92年2月18日轉由金門縣政府取得後，已不屬行政院85年間核定改建計畫之國有土地。被上訴人錯誤引用眷改條例第9條第3項，提供金門縣政府權屬高雄市政府所有土地之「高雄市實踐五村改建計畫」之範例，使金門縣政府錯誤援引，以85年度土地公告現值69.3％計算輔助購宅款之規範內容，套用於本件改建計畫，而於92年9月17日提出予被上訴人，被上訴人再錯誤引用眷改條例施行細則第10條規定，將本件改建計畫以核備方式送行政院。惟本件復興新村基地改建計畫應僅適用眷改條例第20條第1項、同法施行細則第17條規定，以行政院93年1月16日「核定」本件改建計畫之93年度土地公告現值之69.3％計算輔助購宅款。
（三）被上訴人92年10月15日勁勢字第0920012501號函所附之「復興新村改建計畫」，核屬眷改條例施行細則所稱之「改建計畫」。又前揭函文載有「二、……於92年2月18日移交為縣府所有，該府復按眷改條例第9條第3項規定自辦改建事宜；另擬妥計畫依施行細則第10條規定，函請本部轉呈鈞院核備，俾據以執行後續改建作業。」金門縣政府於該函批示擬辦「一、本府所報改建計畫業由國防部呈請行政院核定……」等語，更可證明行政院係於93年始就「復興新村改建基地」之改建計畫為核定；前揭函所附之「復興新村改建計畫」，載有「一、基本資料……其公告現值總價（92年度）約4億8163萬2000元……」等語，足徵前揭改建計畫係於92年間所擬，被上訴人所主張「復興新村改建計畫」係行政院早於85年間即核定云云，實屬無稽等語。求為判決原處分及訴願決定均撤銷；併命被上訴人就上訴人103年10月8日申請事件，應作成依93年土地公告現值核算69.3％國有可計價土地輔助購宅款，核增上訴人輔助購宅款如原審法院卷一第118頁至第122頁原證6所示金額之行政處分。
三、被上訴人則以：依眷改條例第5條第1項、第20條第1項、眷改條例施行細則第17條及原審法院98年度訴更一字第83號判決意旨，原眷戶可獲之輔助購宅款之權益，應係以行政院核定改建計畫當期之公告現值為基準，以核算上訴人輔助購宅款。復興新村改建基地改建計畫已核列於被上訴人85年9月20日所提之國軍老舊眷村縣（市）改建計畫中，經行政院85年11月4日函核定在案，上訴人可獲之輔助購宅款，應以85年之公告土地現值總額69.3％核算上訴人輔助購宅款。被上訴人乃依眷改條例第20條第1項之規定及行政院於85年核定「國軍老舊眷村改建計畫」，即已核列「復興新村改建基地」改建計畫等相關事實，被上訴人93年1月16日以院臺防字第0930081076號函核定金門縣政府自辦「復興新村改建基地」改建計畫案，即已明定原眷戶可獲得之輔助購宅款依眷改條例第20條辦理，以行政院85年11月16日核定被上訴人改建計畫時之公告土地現值之69.3％為分配總額，而依被上訴人92年10月15日勁勢字第0920012501號函，金門縣政府之改建計畫乃經被上訴人轉報行政院93年1月16日院臺防字第0930081076號函核備在案，並非行政院重為核定，上訴人執被上訴人總政治作戰局91年11月18日（91）祥祉字第0000000號函旨，認金門縣政府重新擬定改建計畫報行政院核定，顯係誤解法律與事實等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人在原審之起訴。
四、金門縣政府陳述意見：本件系爭改建計畫，早經行政院85年11月4日號函核定在案，上訴人可獲之輔助購宅款，即需依85年核定之土地公告現值計算，且被上訴人93年1月16日亦以院臺防字第0930081076號函通知原眷戶可獲得之輔助購宅款係以行政院85年11月16日核定被上訴人改建計畫之土地公告現值為計算標準。又依眷改條例施行細則第10條第1項之規定及本院101年度判字第606號判決意旨，金門縣政府於系爭改建計畫並無否准、變更或修改之權限，上訴人簽署遷建申請書僅係確認原眷戶是否同意改建確認程序，而達法定同意改建比例之要求，至於原眷戶簽署同意之動機為何，於本件被上訴人及金門縣政府辦理、執行眷村改建計畫，並提列輔助購宅款項之合法性與否無涉。另本件因執行上開改建計畫時，系爭土地已由金門縣政府取得，自應由金門縣政府依原計畫執行系爭改建業務，性質上僅係類似行政程序上重複處置之作法，並非重為擬定新計畫，更無上訴人所述錯誤引用法條而為適用之疑慮。復依金門縣政府擬定之「金門縣政府辦理中和五眷村眷戶遷移暨復興新村改建計畫」六、㈠觀之，系爭計畫之內容係依行政院核定被上訴人85年改建計畫而為分配總額，亦可徵金門縣政府於93年擬定之改建計畫，確依行政院85年核定之方案而來，並由被上訴人轉呈報請行政院核備。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
（一）參照眷改條例第1條之立法目的，被上訴人辦理眷村改（遷）建計畫，應考量國家經濟及財政狀況，以妥善分配福利資源。85年眷改條例制定前，被上訴人曾以「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」（下稱舊制）推行眷村改建，係採一村一村推動改建，輔助購宅款以個案眷村完工當期土地公告現值69.3％計算，致使地價款高者無須負擔自備款，獲利甚豐，低者負擔沈重，配合改建意願低落，形成實質不公；故眷改條例85年制定時，其第8條第1項即規定「政府為辦理國軍老舊眷村改建工作，應設置國軍老舊眷村改建基金（以下簡稱改建基金）；其收支保管及運用辦法，由行政院定之。」且參照該條例第9條第1、2、3項及第20條第1、2項規定暨第20條規定立法理由載明「明定眷村改建原眷戶可獲輔助購宅款標準，將考量眷戶負擔能力及『基金整體統籌運用』」，即無論公告土地現值高低、區位好壞，一律辦理改建，就85年行政院核定同期辦理改建之公告土地現值69.3％補貼原眷戶，於86年一次編列特別預算，並設置改建基金，全面推行眷村改建。
（二）因基金係整體統籌運用，故眷改條例第20條第1項明定輔助購宅款，係以「『同期改建之國軍老舊眷村土地』，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之69.3為分配總額」，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。而依同條例第29條及其施行細則第17條規定可知，眷改條例創設之改建配售措施，明顯賦予原眷戶享有優於一般國民或公教人員之權益，乃典型給付行政，參照司法院釋字第443號解釋意旨，其法律保留密度較低，在不涉及公共利益之重大事項時，自應允許主管機關以法規命令或行政規則訂定。眷改條例施行細則第17條規定，乃就眷改條例第20條有關「國有土地可計價」規定為補充性解釋，並未違反法律保留原則，且施行細則第17條規定，按「行政院核定改建計畫當期公告土地現值計算之價格」計算，容係考量基金係整體統籌運用，眷改條例第20條第1項又明定以「同期改建之國軍老舊眷村土地」公告土地現值總額69.3％為「分配總額」補貼原眷戶，如未於行政院核定改建計畫時即確定補貼原眷戶之「分配總額」，將致基金帳務管理困難，故前開施行細則第17條規定，符合眷改條例立法意旨，並未逾越授權範圍，行政機關適用，應予以尊重。
（三）復興新村等眷村之改建計畫，早經行政院85年11月4日函核定，有經核定之國軍老舊眷村改建計畫在卷可稽。該計畫納入之改建老舊眷村土地面積共計1,552公頃，屬國有者計1,285公頃，財務計畫並記載經規劃後，以公告土地現值為基礎，輔助原眷戶69.3％購宅款1,898億元。足見復興新村改建案輔助原眷戶69.3％購宅款之「分配總額」，於85年11月4日行政院核定改建計畫時即已確定，於決定原眷戶是否應負擔自備款時，計算原眷戶可獲之輔助購宅款，自應以行政院85年核定改建計畫時同期改建之國軍老舊眷村土地之公告土地現值69.3％為分配總額。
（四）至於系爭土地於行政院85年核定改建計畫時，原為國有土地，嗣因被上訴人「金馬地區各級戰地政務機關簿冊財產人員移接處理方案」修正案於91年11月1日奉行政院核定，而於92年2月間將系爭土地移轉登記為金門縣所有，且財政部90年8月15日「研商金門縣政府陳報『國防部與金門縣政府運用臺北縣復興新村改建住宅協議書（草案）』及『金門縣政府辦理中和五眷村眷戶遷移暨復興新村改建計畫』一案」會議結論㈡，本改建案仍依眷改條例辦理（見財政部92年12月29日台財產管字第0920036830號函），故財政部奉行政院交議邀集有關機關會商後，認為原審輔助參加人金門縣政府，未能依眷改條例第9條第3項規定，於眷改條例施行之日起6個月內擬訂計畫，執行國軍老舊眷村改建，事出有因，本案不由被上訴人按公告現值價購；且改建基地範圍內有2筆國有土地，應請被上訴人依眷改條例施行細則第4條第2項規定會同有關單位勘定後，由金門縣政府編列預算向被上訴人或財政部國有財產局價購；金門縣政府所擬自辦改建計畫其中銷售對象以設籍金門之民眾及公教員工優先之條文，基於社會公平性，建議刪除；所擬「輔助原眷戶購宅作法」原眷戶無需負擔自備款部分，因原眷戶需否負擔自備款，應俟房屋完工核計房地成本時，始能確定，故建議刪除。經行政院93年1月16日院臺防字第0930081076號函（下稱行政院93年1月16日函）核示「所報福建省金門縣政府自辦臺北縣『復興新村改建計畫』一案，准照財政部意見辦理。」足見行政院93年1月16日函僅係表示復興新村改建計畫，「准照財政部意見辦理」，並非重新核定復興新村改建計畫。上訴人主張應以93年1月16日為行政院核定改建計畫之時，並依該年度公告土地現值69.3％為分配總額，核算輔助購宅款金額云云，核已違反眷改條例第20條及施行細則第17條規定，尚嫌無據。另眷改條例賦予原眷戶享有配購改建住宅及領取輔助購宅款之恩遇措施，眷改條例第20條及其授權訂定之施行細則第17條既已明定以行政院核定改建計畫時同期改建之國軍老舊眷村土地之公告土地現值69.3％為分配總額，計算輔助購宅款，此係立法者之抉擇。上訴人主張以「完工時」公告土地現值計算分配總額，本屬於法無據；況102年完工時因近年不動產價格飛漲，與17年前不可同日而語，金門縣政府以其所有之土地執行眷村改建，所得房屋及基地出售，縱依上訴人所述，一戶市價高達2、3千萬元而獲有利益，原眷戶配購改建房屋，扣除輔助購宅款，亦同獲利益，尚難以此作為不應按85年行政院核定改建計畫時之公告土地現值作為計算輔助購宅款之論據。是被上訴人依85年行政院核定改建計畫時之土地公告現值核算輔助購宅款，於法並無不合，上訴人主張應按93年土地公告現值核增輔助購宅款，即屬無據。被上訴人以系爭函文予以否准，於法並無違誤，訴願決定誤為不受理，雖有未洽，但其結論維持系爭函文，亦無不合為由，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略謂：
（一）行政院85年11月4日函，並無復興新村改建之起迄時間。而金門縣政府92年9月17日府財產字第0920039257號函檢附之「金門縣政府辦理中和五眷村眷戶遷移暨復興新村改建計畫」始為國軍老舊眷村改建條例施行細則第10條規定之「改建計畫」。且查行政院85年11月4日函載有「柒……四、……(分年預算案另編)，如有不足……向銀行辦理融資方式週轉……」、「拾……嗣後如有改建基地位置調整及增列……經提國軍老舊眷村改建推行委員會通過後，由國防部核定，報請行政院備查。」等語，益徵行政院85年11月4日函並非最終定版之改建計畫、亦非復興新村之改建計畫。是原判決逕認定行政院85年11月4日函為國軍老舊眷村改建條例施行細則第10條規定之「改建計畫」乙節，顯有判決不適用眷改條例施行細則第10條規定或適用不當之違背法令。
（二）依國防部總政治作戰局（已改制為國防部政治作戰局）91年11月18日(九一)祥址字第0000000號函主旨之記載，金門縣政府並非依85年核定改建計畫辦理「復興新村改建基地」改建，而是重新擬定改建計畫報行政院核定，原判決認應依85年公告現值核算輔助購宅款容有不當。又復興新村改建案所需資金，係由金門縣政府支付，非由眷村改建基金支付。是本件復興新村改建所需經費既非自86年編列之特別預算（改建基金）項下支應，原審以此作為駁回上訴人請求之論述依據，即有判決不備理由及理由矛盾之違背法令。再依國防部92年10月15日勁勢字第0920012501號函所附之「復興新村改建計畫」暨金門縣政府於該函之批示擬辦「本府所報改建計畫業由國防部呈請行政院核定……」等語，足徵本件改建計畫係於92年間所擬。且國防部於101年7月27日亦自承本件復興新村改建係於93年奉行政院核定依眷改條例第9條及第27條自辦改建，俟改建完成後騰空土地由金門縣政府運用，益徵原判決認定復興新村改建計畫係行政院早於85年間即核定云云，實有認定事實不依卷內證據之違背法令。
（三）上訴人等人原居住之復興新村等眷村，其46筆土地85年之土地公告現值合計應為13億5,595萬163元，依此計算輔助購宅款為34坪型728萬5,630元、30坪型642萬8,497元、28坪型599萬9,931元，而該等46筆土地93年土地公告現值合計為14億8,137萬6,348元，依該年度公告現值總額計算之輔助購宅款應為34坪型796萬3,818元、30坪型702萬6,898元、28坪型655萬8,438元，短少金額為34坪型67萬8,187元、30坪型59萬8,401元、28坪型55萬8,507元。是原判決認以85年土地公告現值69.3％核算輔助購宅款，顯已嚴重損及上訴人權利。
七、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由再論述如下：
（一）原審業就眷改條例85年2月5日制定之立法目的，及該條例第8條、第9條、第20條、第29條及其施行細則第17條等規定，暨兩造所不爭之行政院85年11月4日函核定被上訴人所報「國軍老舊眷村縣（市）改建計畫」案等項，論明眷改條例（第3條）規範之國軍老舊眷村之改建，係由行政院設置改建基金整體統籌運用，不分個案改建基地公告土地現值高低、區位好壞，一律改建；並以行政院85年11月4日函核定改建計畫當時，即85年度同期改建之國軍老舊眷村土地公告現值69.3％補助原眷戶購宅款；並敘明眷改條例所創設之改建配售措施，乃典型給付行政，其法律保留密度較低，該條例第29條既已概括授權被上訴人就施行細則為規定，被上訴人就眷改措施，自有其整體性考量之自由形成空間，其基於行政之積極性、公益性，衡酌當時之社會經濟狀況、財政收支情形，就眷改條例第20條有關「國有土地可計價」規定，於施行細則第17條為補充性解釋，未違反法律保留原則，又該第17條所為「按行政院核定改建計畫當期公告土地現值計算之價格計算」規定，容係考量基金係整體統籌運用，且眷改條例第20條第1項既明定以「同期改建之國軍老舊眷村土地」公告土地現值總額69.3％為「分配總額」補貼原眷戶，如未於行政院核定改建計畫當時即確定補貼原眷戶之「分配總額」，將致基金帳務管理困難，依此足認施行細則第17條規定，符合眷改條例立法意旨，並未逾越授權範圍等節甚詳，核此論述，於法並無不合。因此，眷改條例施行細則第17條規定所謂行政院核定改建計畫當期公告土地現值，自指85年行政院核定時之公告土地現值，並以之作為國有土地可計價之基準，應無疑義。
（二）本件復興新村等眷村確屬上述行政院85年核定改建計畫所列復興新村改建基地內老舊眷村，所坐落土地原為國有，嗣92年2月間，因移轉登記為金門縣所有，即由金門縣政府依眷改條例第9條第3項規定接辦眷村改建事宜，至金門縣政府接辦後，所擬「自辦臺北縣復興新村改建計畫」，雖經被上訴人核轉行政院以93年1月16日函核備，然僅係指示該改建計畫，應依財政部意見辦理，並非重新核定復興新村改建計畫；而財政部之意見即該部92年12月29日台財產管字第0920036830號函所表示「本改建案仍依眷改條例辦理」等事實，業據原審參據其全辯論意旨及調查證據之結果認定屬實，核與卷證相符，無違證據法則。此觀被上訴人原審所舉行政院85年11月4日核定之被上訴人所呈國軍老舊眷村改建計畫附冊中由改制前臺北縣所擬具改建計畫已將「復興新村改建基地」納入（見原審卷一第162頁、第163頁）益明；況金門縣政府接辦系爭眷村改建後，所擬之改建計畫已明載：「六、輔助原眷戶購宅作法：㈠原眷戶可獲之輔助購款依眷改條例第20條規定辦理，原眷戶可獲得之輔助購宅款，以行政院核定國防部之改建計畫時（民國85年11月16日）之土地公告現值之百分之69.3為分配總額……。」（見原審卷一第76頁、第233頁）亦可知，金門縣政府92年間辦理「復興新村改建基地」改建，實係接續執行行政院85年核定之眷改計畫，因而，關於原眷戶輔助購宅款部分，仍係依行政院85年核定被上訴人改建計畫時之公告土地現值之69.3％為分配總額無誤。原判決基於上開事實，認上訴人請求以93年1月16日行政院核定改建計畫或改建工程完工時之年度公告土地現值69.3％為分配總額，核算輔助購宅款金額，不合於眷改條例第20條及其施行細則第17條規定，且依法無據，而駁回上訴人在原審之起訴，揆諸前開規定及說明，原判決之認事用法均無不合，且已詳述其得心證之理由及法律上意見，並就上訴人之主張，何以不足採取，分別予以指駁甚詳。
（三）系爭改建案並無行政院85年11月4日函第柒項所稱「預算如有不足，可向銀行辦理融資」，或第拾項所稱「基地位置調整及增列，經提改建推行委員會通過後由國防部核定，報請行政院備查」等情形，上訴人援引行政院上開核定函內容，主張該函並非最終定版之改建計畫，金門縣政府所送經行政院93年1月16日核備之改建計畫始為眷改條例施行細則第10條規定之改建計畫云云，自無可採。
（四）至上訴意旨所指國防部政治作戰局91年11月18日(91)祥址字第0000000號函，僅係該局函復立法委員關於復興新村等5眷村土地移交金門縣政府及辦理改建計畫案乙事，被上訴人會積極協助金門縣政府於辦理土地移交及提交改建計畫安置眷戶等相關作業所為之說明，尚難執為金門縣政府係重新擬定改建計畫之有利依據。
（五）綜上所述，原審已依職權調查證據並斟酌辯論意旨及調查證據之結果，依論理及證據法則判斷事實而為判決，並明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審法院之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令及判決理由不備之情形。又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形，上訴意旨仍執前詞對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，核屬以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨仍執詞指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 25 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔法官 沈 應 南法官 楊 得 君法官 江 幸 垠以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 1 月 25 日
書記官 張 雅 琴