最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第475號上 訴 人 郭亭萱訴訟代理人 羅明通律師
陳璿伊律師朱秀晴律師被 上訴 人 教育部代 表 人 潘文忠訴訟代理人 林繼恆律師
陳旭安律師姜宥汝律師上列當事人間有關教育事務事件，上訴人對於中華民國106年1月12日臺北高等行政法院105年度訴字第1131號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人參與被上訴人辦理之民國103年公費留學考試經錄取在案，兩造於104年7月17日簽訂103年公費留學行政契約書（下稱系爭契約）。其間，上訴人及訴外人王博彥等人於104年4月10日具函建請刪除系爭契約第4條及第5條第2項有關檢附DS-2019 Form及J-1簽證等相關規定，被上訴人以104年6月22日臺教文㈢字第1040079929號函（下稱被上訴人104年6月22日函）復說明有關公費生赴美留學者，限申請DS-20
19 Form之原因，並請依103年公費留學考試簡章（下稱系爭簡章）及系爭契約規定辦理。上訴人復於104年6月29日具函略以其簽訂之具結書，與其就系爭契約為議約分屬二事，請求刪除系爭契約第4條及第5條第2項有關檢附DS-2019 Form及J-1簽證等相關規定，被上訴人復以104年7月30日臺教文㈢字第1040088929號函（下稱被上訴人104年7月30日函）復上訴人公費留學考試及系爭契約有其關聯性。嗣上訴人於104年12月29日申請被上訴人出具103年錄取公費留學生出國留學同意函（下稱留學同意函）。被上訴人以105年1月13日臺教文㈢字第1050005109號函（下稱系爭函文）復略以，上訴人為103年公費留學考試錄取生，應依系爭契約第5條規定，補送赴美國留學者已核准之DS-2019 Form後報部憑核等語。
上訴人就系爭函文提起訴願，經訴願機關為不受理之決定，乃提起行政訴訟，經原判決駁回後，復提起上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠上訴人申請被上訴人核發「留學同意函」，因被上訴人明知上訴人具有美國永久居留權而無從申請「DS-2019 Form」及「J-1簽證」，故系爭函文雖僅要求上訴人補正，實質上與否准上訴人之申請無異，且對外發生法律效果，其性質確為行政處分，訴願機關竟不予受理，依本院103年度裁字第809號裁定意旨，上訴人自得依行政訴訟法第5條第2項規定提起本件訴訟。依教育部公費留學諮詢委員會設置要點第2點第5款、教育部組織法第2條第3款、教育部處務規程第10條第4款、教育部公費留學委員會設置要點第1點及第2點等規定，被上訴人核發留學同意函予公費留學生屬依法令所為之決定。依系爭契約第4條前段及第5條，被上訴人出具留學同意函乃基於當事人間約定之行政處分。若認出具留學同意函之性質非行政處分，上訴人亦得依行政訴訟法第8條第1項規定，提起一般給付訴訟，請求被上訴人核發留學同意函。至上訴人依系爭契約訴請被上訴人給付公費留學獎學金，係基於系爭契約請求被上訴人為財產上之給付，依行政訴訟法第8條第1項規定提起一般給付訴訟，自屬有據。又上訴人已於104年9月間抵達留學地美國就讀，留學期間2年，上訴人自得依系爭契約第8條第1款、第9條第1款及第10條第1項第1款之規定，請領2年留學期間之公費留學獎學金美元（下同）84,000元。㈡系爭簡章第4點第1款第1目、第12點第11款及系爭契約第4條後段、第5條第2款等有關赴美國留學者應檢附DS-2019 Form及申請J-1簽證規定（下合稱系爭規定）雖屬公費留學之給付行政措施，然其涉及公共利益重大事項，依司法院釋字第443號解釋理由意旨，自須有法律或法律授權之命令為依據，否則即違反法律保留原則。㈢上訴人係基於持有美國綠卡亦得從事J-1簽證許可之留學活動，符合系爭簡章資格要求之認知下，方簽署具結書，自不得僅以此即認上訴人已充分瞭解DS-2019 Form及J-1簽證之實質內容。況與美國「傅爾布萊特獎助學金」有關申請資格及簽證之說明、102年簡章、104年簡章相較，益證系爭簡章之規定，根本無從使報考者知悉DS-2019 Form及J-1簽證之適用對象、申請資格為何、如何申請等節，其顯違反行政行為明確性原則。㈣被上訴人非但未於草擬系爭規定時主動揭露該規定對於預計赴美國留學者所造成之影響為何，甚至於上訴人陳情後，仍執意保留系爭規定限制，其確實漏未審酌系爭規定對於上訴人所造成之重大影響，違反行政程序法第9條有利不利一律併予注意原則。又被上訴人僅針對赴美國留學者設有系爭規定之限制，就至其他國家留學之公費留學生，則未有任何限制，被上訴人確有區分「赴美國留學之公費留學生」或「至美國以外國家留學之公費留學生」而為差別待遇，且不具有正當理由，違反平等原則。㈤系爭規定要求赴美國留學者應檢附DS-2019 Form及申請J-1簽證，而使持有J-1簽證赴美國留學者受有於取得學位後返國服務2年規定之限制，實與返國服務義務已由「取得學位後即刻返國」放寬至「於符合一定要件下得以延緩返國服務義務」之政策相違，顯見被上訴人採取之檢附限制手段根本無從達到其所欲追求之目的。且被上訴人已藉由保證人制度確保公費留學生返國服務義務之履行，竟仍以系爭規定限制赴美國留學者僅得申請DS-2019 Form及J-1簽證，業已損及赴美公費留學生取得學位後於當地求職、就業之機會，顯見被上訴人並未採取對上訴人權益侵害最小之手段，所採取之手段與目的間亦顯失均衡，違反比例原則等語。求為判決：1.撤銷原處分及訴願決定。2.被上訴人應核發留學同意函予上訴人。3.被上訴人應給付上訴人84,000元。
三、被上訴人則以：㈠系爭函文僅通知上訴人依系爭契約第5條第2款規定，提出已核准之DS-2019 Form，並未對上訴人之請求有所准駁，亦不因函文內容之敍述或說明而生任何法律上之效果，故系爭函文非行政處分，上訴人針對之提起訴願，未合法定要件。又該「已核准之DS-2019 Form」之障礙並非無法除去，仍得以放棄美國綠卡等變通方式補正，上訴人謂其現實上無可能提出「DS-2019 Form」及被上訴人通知其補正之真意為否准申請云云，洵不可採。又系爭契約之訂立以系爭簡章為準據，就雙方請款、報告及返國服務等事項為細節之約定，確屬行政契約，依行為形式併用禁止原則，無從再以行政處分為處理，而須依契約關係為權利之行使及義務之履行。被上訴人提供留學同意函予上訴人，係履行系爭契約第4條、第5條規定義務之行為，上訴人亦依據該規定為請求，而非屬依法申請之案件，故其提起課予義務訴訟，即非適法。至教育部組織法、處務規程、公費留學委員會設置要點及公費留學諮詢委員會設置要點等法令無一對被上訴人是否應核發留學同意函有所規定，本院105年度判字第467號判決之事實及理由與本件不同，無從比附援引。㈡公費留學考試乃為培育國家人才，提供有意至國外深造之學生經濟支援，核其性質屬給付行政範疇，以預算法為據，並非涉及公共利益之重大事項，與法律保留原則無違。被上訴人為鑑別選取適當人才，因而舉辦公費留學考選，所提供給付之內容既以考試簡章所載為據，自得本諸裁量權於考試簡章為應考資格之限制，無關法律保留原則之適用。況上訴人業已簽署具結書表示願遵守系爭簡章規定，並簽訂系爭契約，自應受系爭契約之拘束。㈢系爭簡章於103年7月20日即為公告，其第12點第11款已明確說明對DS-2019 Form及J-1簽證之相關疑義應洽詢權責單位美國在臺協會瞭解，且上訴人經與其他同樣赴美留學之錄取生討論、研究及上網搜尋後即知悉DS-2
019 Form及J-1簽證之相關內容，足證其知悉相關內容事實上並無困難，故其於103年8月26日簽署具結書前，已有充分時間瞭解系爭簡章之規定，該簡章未違反明確性原則。又公費留學生須以J-1簽證入境，係因應美國政府之要求，以達雙方政府控管之目的。自89年起之公費留學考試規範，被上訴人均要求錄取人須能取得J-1簽證，此為既定之政策，上訴人無法取得J-1簽證，係因其持有美國綠卡之故，並非公費留學制度有差別待遇之情事，並違平等原則及有利不利一律併予注意原則。㈣公費留學考試屬給付行政，對於合格者給予一定之資助，對不合格者則無任何權利或自由之損害或限制，無適用比例原則所謂「對人民權益損害採取之方法所造成之損害」要件可言。美方核發J-1簽證，與我國要求公費留學生返國服務義務之政策適可相合，有助於落實被上訴人所欲追求之目的，系爭規定符合適當性原則。況即便被上訴人對上訴人在臺保證人求償，終究無法達到請其返國服務為國貢獻之目的。而只取得J-1簽證之學生，於學成後美國即不允許其繼續滯留，可確保其返國而盡服務義務，系爭規定亦與必要性原則相符。又具美國國籍或持有綠卡者，通常資力較豐、知識較足、家庭支持強且合理預期對我國忠誠度較低，而被上訴人經濟補助數額本即有限，自得考量國家財政狀況而設限。且錄取者如有美國國籍或永久居留權，其可選擇留在該國工作及生活，不回國盡其義務，被上訴人實難對其追訴。故系爭規定雖排除具美國國籍或永久居留權者赴美進行公費留學，然仍有本質之正當性及關聯性，亦符狹義比例原則。況被上訴人設立之獎學金種類中亦有毋須盡返國服務義務者，系爭規定縱對上訴人造成不便或限制，亦難謂與所欲達到之目的間顯失均衡，系爭規定未違反比例原則。㈤依上訴人於系爭契約簽訂前，所提出之函文、陳情函及其起訴狀載內容，可證其於簽訂系爭契約前已充分明瞭DS-201
9 Form及J-1簽證之意義，被上訴人亦以104年6月22日函表明無法刪除有關DS-2019 Form及J-1簽證相關規定，則系爭規定實為上訴人簽約時所預知，其既已簽約即表示同意，依據誠信原則，自應受其拘束。又系爭契約第10條既規定上訴人須檢附留學同意函始得請領公費，而其既未取得留學同意函，被上訴人自無給付之義務，上訴人請求被上訴人給付84,000元，於法無據等語，資為抗辯。
四、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠關於聲明請求撤銷訴願決定、系爭函文及請求命被上訴人應核發留學同意函部分：
1.上訴人依系爭簡章於103年8月間報名參加被上訴人辦理之103年公費留學考試，於103年12月31日經公告錄取，此項錄取措施，屬行政處分。嗣被上訴人於104年3月30日舉辦103年公費留學考試錄取生研習會，並於會中提供系爭契約草案予錄取生參考，俾有意遵循契約之錄取生，於104年8月31日前，與被上訴人簽訂系爭契約，且至遲於106年9月30日前辦妥出國手續，啟程出國留學。系爭契約明載「茲經甲（即被上訴人）、乙（錄取生）雙方協議，乙方依照甲方錄取之學門、研究領域，前往外國、何一城市、某學校留學，由甲方補助公費期限年，經議定條件如下，並同意本契約所附之其他文件，及現在或將來所修訂之公費留學規定，均屬本契約之內容」等語，可知錄取生與被上訴人就公費留學之補助所為之協議，而簽訂之契約屬行政契約，至臻明確。則上訴人本於系爭契約所規定之權利義務所為主張，僅能依契約條款為之，要無主張被上訴人依契約規定之意思表示為行政處分之理。至教育部公費留學諮詢委員會設置要點第2點第5款、教育部組織法第2條第3款、教育部處務規程第10條第4款、教育部公費留學委員會設置要點第1點、第2點等規定，均屬組織法規，並無被上訴人有核發留學同意函義務之規定，僅將核發留學同意函列為諮詢委員會之任務、教育部之掌理事項而已，並未規定公費留學生有請求被上訴人核發出國同意函之權利。
2.系爭簡章之「報考資格」已明定報考本考試者應符合下列一般資格、學歷資格及語言資格，其中學歷資格並應擇一檢附相關文件，語言資格應提出符合本簡章之規定文件。而一般資格則以在臺灣地區設有戶籍之中華民國國民，預定赴美國留學者須能取得J-1簽證為要件，又系爭契約之「貳、出國以前：」項之第4條亦已明定「乙方應自行申請甲方認可之國外優秀大學校院無條件入學許可，其獲准入學系所應合於原錄取之學門、研究領域，經甲方同意後據以核發公費留學出國同意函。凡赴美國留學（含博士後研究者），限申請DS-2019 Form，由美國權責機構據以核發J-1簽證。（有關J-1簽證相關事宜，請逕洽美國在臺協會瞭解。」第5條亦明載「乙方應於預定啟程出國日30日前，檢附下列文件向甲方申請公費留學出國同意函：申請書（如附件1）。國外大學校院無條件入學許可影印本。（赴美國留學者須另檢附已核准之DS-2019 Form）」等語，足見獲錄取103年公費留學考試之錄取生欲赴美國留學，即須申請DS-2019 Form，由美國權責機構據以核發J-1簽證，此乃依系爭契約應履行之義務。被上訴人於104年3月30日即提供系爭契約草案予上訴人審閱，並註明「填寫時，務請詳閱契約內容」等語，上訴人於審閱系爭契約草案後，先後於104年4月10日、6月29日具函建請刪除系爭契約第4條及第5條第2款有關檢附DS-2019 Form及J-1簽證等相關規定，被上訴人亦分別以104年6月22日及7月30日函，請其依系爭簡章及系爭契約規定辦理，上訴人猶於104年7月17日與被上訴人簽訂系爭契約，則上訴人依約即有檢附已核准之DS-2019 Form及取得J-1簽證之義務。
被上訴人於104年8月4日檢送系爭契約予上訴人，說明欄第1頁亦明載「請於出國前填妥旨揭契約書第1頁擬前往留學地區城市及校院名稱等欄位後影印該頁，並依契約書第5條規定檢齊相關文件，……」，上訴人於104年12月29日申請留學同意函，且於說明欄二表明「前開103年公費留學行政契約書檢附第5條第2項提及赴美國留學，需另檢附已核准之DS-2019 Form內容，經查因不符公費留學之目的及行政程序法公平性等原則，恕不檢附。」等語。上訴人既未檢附DS-201
9 Form，即與申請出國同意函之契約要件不符，被上訴人以系爭函文，請上訴人補送赴美留學已核准之DS-2019 Form後再報請被上訴人憑核，乃依系爭契約之約定所為，經核並無不合，則系爭函文顯非行政處分至明，訴願決定依訴願法第77條第8款規定，針對上訴人不服系爭函文所提起之訴願，為不受理之決定，核無不合。又上訴人依法並無請求被上訴人核發留學同意函之申請權，其提起本件課予義務訴訟，要屬無據。另上訴人陳明其起訴之聲明第1項、第2項是課予義務訴訟，第3項是一般給付訴訟，足見其未曾主張依系爭契約請求被上訴人核發出國同意函之聲明，況其迄未檢附DS-2
019 Form而未合致申請留學同意函之契約要件，縱依系爭契約為請求，亦屬無據。
㈡關於聲明請求一般給付部分：欲依系爭契約第8條之公費年
限，申領第9條之公費支給數額，須依第10條規定核發，另參照系爭契約第4條及第5條第2款規定，上訴人若欲申領留學公費，必須於出國前取得被上訴人核發之留學同意函，出國後檢附該同意函向駐外機構辦理報到事宜，始得請領。上訴人既未能於出國前檢附DS-2019 Form，而未取得被上訴人核發之留學同意函，辦理出國留學程序及完成報到事宜，不符系爭契約所定請領公費之規定，則其訴請被上訴人給付留學期間之公費留學獎學金84,000元，洵屬無據。
㈢依教育部組織法第2條第3款、教育部處務規程第10條第4款
及教育部公費留學委員會設置要點第2點規定可知，公費留學考試簡章及公費留學行政契約，乃被上訴人為培育國家人才，提供有意至國外深造之我國學生經濟支援，透過公費留學委員會之集思廣益，基於職權所訂定，核其性質屬給付行政範疇，係以預算法為據，並非涉及公共利益之重大事項，與法律保留原則無違。被上訴人為鑑別選取適當人才而舉辦考選，其提供給付之內容既以考試簡章所載為據，自得於簡章內為應考資格之限制，此屬被上訴人之裁量範圍，不生無法律或法律授權之命令即不得就應考資格為限制之問題，無關法律保留原則之適用，且無所謂權利濫用可言。系爭簡章第12點第11款業明確記載「赴美國留學者，限申請DS-2019Form，俾美國權責機構據以核發J-1交換學生或研究人員簽證，有關本項簽證相關疑義，請逕洽美國在臺協會瞭解。」，以上訴人通過103年公費留學考試獲得錄取之才能及其起訴狀載內容，其只要上網搜尋或洽詢美國在臺協會，即可知悉DS-2019 Form及J-1簽證之相關內容，況其已於103年8月26日簽署具結書，表示願遵守系爭簡章規定，足見其已充分瞭解系爭簡章之規定，上開規定即無違反明確性原則可言。至系爭簡章及契約要求赴美留學者須申請DS-2019 Form，取得J-1簽證，不僅係配合美國政策及法律之要求，且與我國要求公費留學生應返國服務義務之政策具其合致性，有助於落實被上訴人所欲追求之目的，亦無違平等原則及有利不利一律併予注意原則。又公費留學考試屬給付行政，僅在給予符合條件者一定之資助，對不符合條件者並無任何權利或自由之損害或限制。且若取得公費留學之留學生毀約，即便被上訴人對在臺保證人求償，終究無法達到請其返國服務而為國貢獻之目的。此外，具雙重國籍或持有綠卡之權利並非不可放棄，故系爭規定縱對上訴人造成不便或限制，亦難謂與所欲達到之目的間顯失均衡，系爭規定亦未違反比例原則。又至美國以外國家公費留學者，未受到須申請DS-2019 Form，取得J-1簽證之要求，乃因留學國國情不同之故，無涉「等者等之、不等者不等之」平等原則之違反。故縱使103年度以後，公費留學簡章已廢止具雙重國籍之限制一節，無論基於何種政策或原因，均與本件無任何因果關係，亦無執為上訴人有利認定之餘地。
㈣綜上，系爭函文並非行政處分，訴願機關為不受理之決定，
亦無違誤，上訴人訴請撤銷，為無理由。另上訴人既未依系爭契約檢附DS-2019 Form，完成公費留美程序，要無請求被上訴人給付其留學費用之餘地，上訴人請求被上訴人給付84,000元，要屬無據等詞，為其判斷之依據。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠公費留學制度攸關國家人才之培育，與教育資源之分配息息相關，且對於公費留學生將來工作之選擇、生涯規劃等涉及憲法基本國策保障之事項影響甚大，參諸司法院釋字第626號解釋理由意旨，應就系爭規定採取較嚴格之審查標準。而針對相同之公費留學事務，系爭規定僅特別針對「赴美國留學之公費留學生」設有應申請「DS-2019 Form」及「J-1簽證」之限制，對於至其他國家留學之公費留學生，則未設有任何限制，顯見被上訴人確有區分赴美國留學或至美國以外國家留學之公費留學生，而為差別待遇之情事，其不具有正當理由，違反平等原則。原判決僅以留學國國情不同，即認定系爭規定無違反平等原則，而未探究系爭規定以「留學國是否為美國」作為差別待遇之分類基準之制度目的為何、該分類基準與制度目的之達成是否具有關聯等，實與平等原則之檢驗步驟相違。且原判決未說明系爭規定之審查標準、以「留學國是否為美國」作為差別待遇之分類基準是否合理等節，實有判決理由不備之違法。㈡系爭簡章第4點第1款第1目規定在臺灣地區設有戶籍之中華民國國民即可報考，卻又謂預定赴美留學者須能取得J-1簽證等語，報考者根本無從知悉該規定之適用對象、實質內容為何。且系爭簡章未揭露「DS-2019 Form」及「J-1簽證」意涵，亦未說明其適用之相關資訊，僅泛稱逕洽美國在臺協會瞭解等語，確有造成報考者求助無門，無從獲悉相關資訊之高度可能性。且經與美國「傅爾布萊特獎助學金」有關申請資格及簽證之說明、102年及104年簡章相較，系爭簡章第4點第1款第1目及第12點第11款中有關赴美國留學者應申請「DS-2019 Form」及「J-1簽證」之規定，確已違反明確性原則。又上訴人係基於持有美國綠卡亦得從事「J-1簽證」許可之留學活動，而符合系爭簡章資格要求之認知下，方於具結書上簽名，不得僅以上訴人簽署具結書，即認上訴人業已充分瞭解系爭簡章所稱「DS-2019 Form」及「J-1簽證」之實質內容，更無從認定系爭簡章之規定業已符合明確性原則。原判決徒以上訴人曾上網搜尋及洽詢美國在臺協會有關「DS-2019 Form」及「J-1簽證」之相關內容及已在具結書上簽名等情，即遽認系爭簡章第4點第1款第1目及第12點第11款之規定並無違反明確性原則，顯有邏輯上之謬誤，違反論理法則。㈢公費留學制度係屬涉及公共利益之重大事項給付行政措施，系爭規定具有干涉行政之性質，均應有法律或授權命令為依據，被上訴人僅以職權命令作為系爭規定之依據，已違反法律保留原則。原判決未察，誤認公費留學制度並非涉及公共利益之重大事項而與法律保留原則無違，顯係刻意忽視系爭規定業已對於公費留學生造成重大不利限制，而具有干涉行政之性質；且公費留學制度與國家人才之培育、國家競爭力等重要公共利益息息相關等情，實有適用法律保留原則不當之違法。況原判決未於理由中說明其認定公費留學制度非屬涉及公共利益之重大事項之依據為何、何以認定上訴人有關系爭規定屬干涉行政等之主張為不可採，有判決理由不備之違法。㈣上訴人於收受系爭契約草案，經自行收尋資料、研究而獲悉「DS-2019 Form」及「J-1簽證」之適用對象、實質內容後，旋即提出陳情函，建請被上訴人刪除系爭規定，期間兩造更有於立委召開之協調會中交換意見，然被上訴人仍將系爭規定納入系爭契約中，上訴人根本毫無磋商變更之餘地，遑論有何同意系爭規定可言。上訴人礙於簽約時程急迫，方於對系爭規定尚有爭執之情況下簽訂系爭契約，要難認業已同意受系爭規定之拘束。原判決竟以上訴人於審閱系爭契約草案後仍簽署契約，即稱上訴人業已明瞭負有檢附已核准之「DS-2019 Form」及「J-1簽證」之契約義務云云，其認定事實有違反論理法則。㈤被上訴人核發留學同意函之行政行為，乃係依據法令所為之決定，況其對於是否核發留學同意函予上訴人具有審查、核准之權限，上訴人並無與其協議磋商之餘地，核其性質確屬行政處分無疑。縱認被上訴人核發留學同意函之行政行為屬履行契約義務之行為，亦係基於「當事人間之約定」而為之行政處分，自無違反行政行為併用禁止原則。原判決竟僅以系爭契約之性質為行政契約，率認被上訴人於行政契約關係中不得再作成行政處分云云，顯忽視行政契約與行政處分並非不得併行，行政機關於法律另有規定或當事人另有約定之情況下，仍得於行政契約關係中作成行政處分，原判決顯有適用法則不當之違背法令。㈥上訴人於原審法院審理時，已明確主張依行政訴訟法第8條第1項規定，提起一般給付訴訟，請求被上訴人核發留學同意函予上訴人，原判決竟認定「上訴人未曾主張依系爭契約請求被上訴人核發留學同意函之訴之聲明或備位聲明，顯與上訴人書狀內容、筆錄等卷內證據資料不符。況原審如認上訴人聲明第2項主張或陳述有不明瞭或不完足之處，即應令上訴人為敍明或補充，惟原審從未曉諭上訴人其已認定留學同意函之性質非屬行政處分之心證，亦未令上訴人轉換訴訟類型，即率認上訴人提起課予義務訴訟於法不合，實已違反行政訴訟法第125條之闡明義務。㈦教育部公費留學諮詢委員會設置要點第2點第5款、教育部組織法第2條第3款、教育部處務規程第10條第4款、教育部公費留學委員會設置要點第1點及第2點等規定雖均屬組織法，然被上訴人業已依據上開規定長期辦理公費留學考試及核發留學同意函等行政事務，基於行政慣行及平等原則，上開法令當已產生外部效力，則公費留學錄取生依上開規定申請被上訴人核發留學同意函，當係屬行政訴訟法第5條規定所稱「依法申請」之案件無疑。原判決僅以上開規定非屬作用法規乙節，即率以認定上訴人不得提起課予義務訴訟云云，實與行政訴訟法第5條規定之意旨相違，顯有判決適用法規不當之違背法令等語。
六、本院經核原判決駁回上訴人訴，並無違誤。茲就上訴意旨補充論斷如下：
㈠被上訴人為辦理103年公費留學考試，於103年7月20日公告
系爭簡章，其四「報考資格」㈠1.已明定報考者應符合一般資格、學歷資格及語言資格，其中學歷資格並應擇一檢附相關文件，語言資格應提出符合簡章之規定文件。而一般資格則以在臺灣地區設有戶籍之中華民國國民，預定赴美國留學者須能取得J-1簽證為要件；簡章第12點第11款載明「凡報考本部公費留學考試錄取赴美國留學者，限申請DS-2019 Form，俾美國權責機關據以核發（J-1）交換學生或研究人員簽證，有關本項簽證相關疑義，請逕洽美國在臺協會瞭解。」上訴人於同年8月間報名應考、同年8月26日簽具具結書，表示願遵守系爭簡章規定，同年12月31日經公告錄取，嗣於104年3月30日參加被上訴人舉辦之「103年公費留學考試錄取生研習會」，被上訴人於研習會中將系爭契約（草案）提供予公費留學考試錄取生參考。上訴人先後於104年4月10日、6月29日具函被上訴人建請刪除系爭契約第4條及第5條第2款有關檢附DS-2019 Form及J-1簽證等相關規定，被上訴人分別於104年6月22日及7月30日函復，請依系爭簡章及系爭契約規定辦理。嗣兩造於104年7月17日簽訂系爭契約，其內容與被上訴人104年3月30日所提供系爭契約之草案相同，而上訴人於104年12月29日填具留學同意函申請書，且於說明欄二表明「前開103年公費留學行政契約書檢附第5條第2項提及：赴美國留學，需另檢附已核准之DS-2019 Form內容，經查因不符公費留學之目的及行政程序法公平性等原則，恕不檢附。」等語，而未檢附DS-2019 Form等情，為原判決依法確定之事實，核與卷證資料相符，復為兩造所不爭，自得為本院判決之基礎。
㈡系爭簡章係被上訴人基於職權，就有關103年補助公費出國
留學考試事項，所訂定並對外發布之一般性法規範，為行政命令（司法院釋字第626號及第715號解釋參照）。被上訴人就此行政命令之訂定如何之內容，具有裁量權，是為訂定命令之裁量。又「憲法上之法律保留原則乃現代法治國原則之具體表現，不僅規範國家與人民之關係，亦涉及行政、立法兩權之權限分配。給付行政措施如未限制人民之自由權利，固尚難謂與憲法第23條規定之限制人民基本權利之法律保留原則有違，惟如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者，原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據，主管機關始得據以訂定法規命令（本院釋字第443號解釋理由書參照）……。」業經司法院釋字第614號解釋在案。是以，關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，如無涉公共利益之重大事項者，雖非直接有法律或法律明確之授權為依據，亦不生違反法律保留原則問題。查被上訴人為職司教育文化之主管機關，為培育國家人才，以預算法為據編列預算，舉辦公費留學考試，提供有意至國外深造之學生經濟支援，無限制或剝奪應考人之自由或權利，核其性質屬給付行政範疇，並僅涉及小部分人民。又因系爭簡章係涉及被上訴人補助人民出國留學，並非提供教育予人民，既與憲法第21條所規定「受國民教育之權利」，及屬於憲法第22條所保障「人民受國民教育以外之權利」無關，更無涉人民服公職權利，與司法院釋字第626號號解釋涉及之中央警察大學研究所碩士班招生簡章及第715號解釋涉及之國軍志願役專業預備軍官預備士官班考選簡章有別。再者，人民並無要求國家補助其出國留學之一般性公法上請求權，僅在合於系爭簡章之條件下，經考試獲錄取後，始獲得受公費補助出國留學之法律上利益（可資為請求依據）。是以系爭簡章既無限制人民之基本權利，亦與公共利益或實現人民基本權利保障之重大事項無涉，依上開解釋意旨，被上訴人本其主管機關職權，就公費留學考試之條件及資格為裁量設限，即不生違反法律保留問題。何況人民既無要求國家補助其出國留學之一般性公法上請求權，被上訴人提供給付之對象、條件及內容以系爭簡章為據，自得於系爭簡章為應考資格之限制，與無法律或法律授權之命令即不得就應考資格為限制一節無關。上訴意旨主張系爭簡章違反法律保留云云，並不足採。上訴人一方面主張系爭簡章違反法律保留原則，另一方面以系爭簡章為據起訴為本件請求，豈非自相矛盾？㈢被上訴人訂定系爭簡章既係行使其訂定命令裁量權限，僅於
逾越權限及濫用權限時，始得認為其違法。鑒於系爭簡章既無限制人民之基本權利，亦與公共利益或實現人民基本權利保障之重大事項無涉，所涉對象有限，被上訴人訂定系爭簡章應有其寬廣的空間，司法審查其裁量權行使有無濫用權限自應寬鬆審查之。原判決就系爭規定如何有助於被上訴人辦理公費留學考試所要追求的目的，且無違明確性及平等原則，已敍明其理由，經核無不合。上訴意旨所為關於系爭規定不能達到目的和違反明確性及平等原則之指摘，均不可採。㈣系爭簡章「其他注意事項」規定：「凡經本考試公告錄
取者，應自本部通知之期限內與本部完成簽訂公費留學行政契約書，逾期未簽訂公費留學行政契約書，視為放棄公費留學錄取資格」。據此可知，被上訴人已明白選擇以與錄取者訂立行政契約形成錄取後其兩造間之法律關係，上訴人又已與被上訴人簽訂具行政契約性質之系爭契約，兩造自應以系爭契約做為相互請求之法律上依據。
㈤核發留學同意函部分：
1.按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項定有明文。
準此，提起課予義務之訴，須以有「依法申請」之案件存在為前提，若非依法申請，而係依契約請求，或人民對行政機關所為之陳情、檢舉或建議之事項，而無法令賦予申請權者，即非屬課予義務訴訟之範疇。至所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。茍屬行政機關所為單純事實之敍述、理由之說明或就法令所為之釋示，既不因該項敍述、說明或釋示而對具體事件發生任何法律上之效果，自非行政處分。
2.依上訴人104年12月29日之申請函所載「主旨：請接受申請公費留學出國同意函。說明：按貴部103年公費留學行政契約書檢附第5條及第6條所要求之文件。……。」及系爭函文所載「主旨：臺端申請……，請依說明事項補正後報部憑核……。說明：……。查臺端為本部103年公費留學考試錄取生，請依據103年公費留學行政契約書第5條規定申請公費留學出國同意函應附文件，補送赴美國留學者應檢附已核准之DS-2019 Form至本部。」內容可知，上訴人上開申請係依系爭契約而為，並非其所主張之依法申請。而系爭函文則為被上訴人請上訴人補提已經核准之DS-2019 Form文件，核屬被上訴人所為單純事實之敍述及理由之說明，對外亦未直接發生法律效果，原判決認其非屬行政處分，上訴人不得對之提起課予義務訴訟，經核並無不合。上訴意旨仍執詞主張系爭函文性質上為行政處分，洵無足取。另就課予義務訴訟訴之聲明而言，本件應聲明為「被上訴人應為核發留學同意函予上訴人之行政處分」，上訴人之聲明為「被上訴人應核發留學同意函予上訴人」，原審法院雖未予闡明令上訴人為完足之聲明致有欠妥適，然其駁回之結論並無二致，仍應予以維持。
3.上訴人主張其為留學同意函之申請，依教育部公費留學諮詢委員會設置要點第2點第5款、教育部組織法第2條第3款、教育部處務規程第10條第4款及教育部公費留學委員會設置要點第1點、第2點等規定，亦屬依法申請等語。惟查，教育部公費留學諮詢委員會設置要點第2點第5款規定「本會任務如下：㈠……。㈤審查公費留學生出國同意函等事項」教育部組織法第2條第3款規定「本部掌理下列事項：……。國際與兩岸教育學術交流、國際青年與教育活動參與、海外華語文教育推廣、留學生、外國學生、僑生、港澳生與陸生之輔導、外僑學校、大陸地區臺商學校與海外臺灣學校之輔導及行政監督。」教育部處務規程第10條第4款規定「國際及兩岸教育司掌理事項如下：……。公費留學生、獎學金生之考選與留、遊學之輔導及服務。」教育部公費留學委員會設置要點第1點、第2點規定「教育部（下稱本部）為規劃公費留學制度，以培育國家人才，並協助相關試務決策，特設公費留學委員會（下稱本會）。本會之職責如下：㈠公費留學考試制度之擬訂、研究、改進、推行及諮詢等。㈡公費留學考試學門之訂定。㈢公費留學考試相關規定之修訂。㈣公費留學考試各類錄取標準之訂定。㈤研議公費留學考試應考人違規事件之處理方式。㈥公費留學考試相關規章、契約書等未盡事宜之決定。」，上開規定均屬組織法規，而非作用法規，僅將核發公費留學生留學同意函列為諮詢委員會之任務、教育部之掌理事項而已，屬抽象之法規範，並未賦予公費留學生請求被上訴人核發留學同意函之權利，上訴人主張上開規定對外發生外部效力，其依上開規定為依法申請，無非係個人主觀見解，無足憑採。
4.上訴人又以其於原審審理時，已依行政訴訟法第8條第1項規定，請求被上訴人核發留學同意函云云。惟核其準備書狀載內容之論述方式，其仍主張本件屬依法申請之案件，被上訴人有核發之義務，屬行政處分。嗣再以「退步言之」方式，主張縱認非行政處分（並註明假設語，上訴人否認之），上訴人仍得依行政訴訟法第8條第1項規定，提起一般給付訴訟，請求被上訴人核發留學同意函。原判決據以認定，上訴人就此部分係提起課予義務訴訟，明確論述其認定之依據及理由，先說明上訴人非依一般給付訴訟為請求，再論及因上訴人迄未檢附DS-2019 Form，而未合致申請留學同意函之契約要件，被上訴人以系爭函文請其補送赴美國留學已核准之DS-2019 Form後再報請憑核，乃依系爭契約之規定而為，上訴人依據系爭行政契約之請求並無理由。足見，原判決亦已就上訴人依行政訴訟法第8條第1項提起一般給付訴訟，請求被上訴人核發留學同意函是否有理由為論述，上訴人據以指摘原審法院違反闡明義務，亦非有據。
㈥上訴人請求一般給付84,000元部分：依原判決確定之事實，
被上訴人辦理103年公費留學考試，既已於103年7月20日公告系爭簡章，約定應考之相關資格及條件。而依前所述，被上訴人所提供給付之內容既以考試簡章所載為據，自得本諸職權依據需求及經費而為裁量，而系爭簡章之內容明確，其內容並未限制應考人之自由權，並無違法，上訴人指摘其欠缺明確性，核屬主觀見解。又原判決已依被上訴人辦理103年公費留學考試、上訴人報名應考及兩造簽訂系爭契約之流程，審認系爭契約性質屬行政契約，並就雙方之權義為說明，並依系爭契約第4條、第5條第2款、第8條、第9條及第10等相關規定，論明上訴人未能於出國前檢附DS-2019 Form，而未獲得被上訴人核發留學同意函，辦理出國留學程序，而未完成報到事宜，不符合系爭契約所定請領公費84,000元之規定，據以駁回上訴人之訴，其認定與經驗法則無違。
㈦綜上，原判決認事用法並無違誤，並已明確論述其事實認定
之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令及判決理由不備之情形。上訴意旨無非執其主觀歧異之法律見解，對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 24 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 文 舟法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 8 月 24 日
書記官 莊 俊 亨