最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第482號上 訴 人 蔡政穎訴訟代理人 蔡明和 律師被 上訴 人 新北市政府代 表 人 朱立倫上列當事人間不動產估價師法事件，上訴人對於中華民國106年2月9日臺北高等行政法院105年度訴更一字第72號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人為不動產估價師，其於環球不動產估價師事務所（下稱環球事務所）開業期間，涉及臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）民事執行處3名書記官利用職務指定特定鑑價業者之刑事案件，內政部以民國102年9月26日台內地字第1020311582號函通知被上訴人查明上訴人之行為是否違反不動產估價師法第16條、第17條及第19條規定。經被上訴人參據臺北地院101年度訴字第210號刑事判決內容，認上訴人之行為已超過不動產估價師執行職務時得委由他人申請、調整、整理必要資料之範圍，又上訴人於該刑事案件中自承並非逐一看過每件報告書內容，其行為有違反不動產估價師法第16條、第17條及第19條規定之情形，遂以102年10月11日北府地價字第1022833130號函通知上訴人於文到20日內陳述意見或於懲戒委員會開會時到會陳述，經上訴人以102年10月31日函陳述意見。嗣被上訴人於103年3月31日召開新北市不動產估價師懲戒委員會，上訴人亦到會陳述意見，經審認相關資料後，以上訴人允諾訴外人陳泳學以其名義執行業務，未依不動產估價師法第17條規定辦理，經查證屬實，審酌違法行為之持續期間（95年8月30日起至99年7月16日止）、所得利益（共計承辦245件民事強制執行案件之鑑價）、違反社會期待程度及悛悔實據等，依同法第36條第3款規定議決予以停止執行業務1年，被上訴人乃據以103年4月23日北府地價字第1030649884號函檢送103年度估懲字第2號懲戒決定書（下稱原處分）裁處上訴人停止執行業務1年。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。案經臺北高等行政法院以103年度訴字第1560號判決訴願決定及原處分均撤銷。被上訴人不服，提起上訴，經本院以105年度判字第436號判決廢棄原判決，發回原審法院，更行審理，嗣經原審法院以105年度訴更一字第72號判決駁回，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）有關專業技術人員「允諾他人以其名義執行業務」一事，內政部針對建築師、地政士（俗稱代書）等專業人士，已函布相關解釋令，就專門職業及技術人員簽證意義而言，不外乎為「專技人員對某項事實加以證實之行為，並藉由簽名或蓋章的形式，對自己所證實之行為，負法律上之責任。」以建築師執業為例，依建築師個人興趣、能力與工作團隊規模，其「執業」型態可大致分為幾種類型：1.全由事務所員工完成，建築師實質參與並簽章；
2.全由事務所員工完成，建築師未參與僅簽章；3.部分由事務所員工、部分委外完成，建築師實質參與並簽章；4.部分由事務所員工、部分委外完成，建築師未參與僅簽章；5.全部委外完成，建築師實質參與並簽章。6.全部委外完成，建築師毫不過問，甚至他人代簽代章。就法律層面來說，上述一至五種都是建築師執業的「常態」，難謂違反建築師職責；畢竟建築師以他的簽章行為，對一切工作內容表示認可與負起應負責任。是被上訴人斷不可以上訴人於刑事自承並非逐一看過每件報告書內容，即認定上訴人有借牌之行為。（二）依不動產估價師法第17條規定，不動產估價師不可以答應別人以自己的名義來執行業務，被上訴人未善盡職責進行調查，亦無新的事證，僅以判決書中部分內容，即認定上訴人違反不動產估價師法第17條，對上訴人顯有不公之處，況該案中，上訴人僅是證人，只說明其事務所當時的工作模式。且上訴人並於103年12月22日提出95年8月至99年7月銀行存款明細證明，除每月入帳日期不一定外，上訴人亦並非係每月固定領取新臺幣（下同）1萬元。（三）內政部102年10月16日台內地字第1020324986號函，其要旨為「不動產估價師不得以簽具他人擬具之報告書並分享酬金之模式經營估價業務」，即是以臺北地院101年度訴字第210號及101年度訴字第619號刑事判決內容作成解釋，且置於不動產估價師法第16條規定之下，該解釋令要旨與不動產估價師法第17條規定有異。主管機關係於102年10月16日發函告知勿以上開模式經營估價業務，然怎可以溯及以前，此已違反信賴保護原則及法律不溯及既往原則。（四）本案應屬行政罰法第2條規定「違反行政法上義務」而受之「裁罰性不利處分」，即有行政罰法第27條裁處權時效規定之適用，本院101年度6月份第一次庭長法官聯席會議決議、100年度判字第557號判決及原審法院103年度訴字第1560號判決意旨參照。又同樣屬專門職業技術人員，如會計師、建築師、醫師、技師、地政士等之懲戒罰，參酌102年12月法務部行政罰法諮詢小組第7次會議紀錄，則以如有行政法上義務違反，則屬行政罰，而「類推適用」行政罰法3年裁處權時效規定。故同屬可參與法院有關不動產之鑑定估價業務（現行技師依規定無法參與法院估價業務），即不動產估價師之懲戒時效應可比照目前建築師懲戒時效方式，若屬違反行政法上義務之行為，而受之「裁罰性不利處分」，均認定有適用行政罰法3年裁處權時效規定更為妥適，而非比照修正後之技師法規定。又行政罰法之主管機關為「法務部」，不動產估價師法內懲戒條文是否有行政罰法第27條3年裁處權之適用，除應詢問內政部外，更應詢問法務部的意見，但被上訴人僅詢問內政部，卻無函詢法務部，明顯違反行政程序法第6條及行政院及所屬各機關處理人民陳情案件要點第6條規定，此行政處分程序有瑕疵。（五）綜上所述，本件不動產估價師之懲戒權行使，如有行政法上義務違反，而受之「裁罰性不利處分」，則應屬行政罰，而適用行政罰法時效規定。且被上訴人未查明不動產估價師之懲戒權行使是否有適用行政罰法時效規定即逕為處分，程序顯有瑕疵。另被上訴人僅以刑事判決書中一段文字，未確實證明違法事實之存在，即認定上訴人違反不動產估價師法第17條規定，該處分即非適法等語，求為判決確認原處分違法。
三、被上訴人則以：（一）被上訴人作成懲戒處分前，為釐清案情曾針對上訴人及訴外人陳泳學於刑事案件內所提證詞，分別以102年10月11日北府地價字第1022833130號函及103年3月31日新北市不動產估價師懲戒委員會103年第1次會議，請上訴人提出答辯及到場陳述，上訴人於102年10月31日提出之書面答辯及103年3月31日到場陳述時，皆自承並無全程審閱報告內容，非屬被上訴人自行臆測，非如上訴人所陳僅以判決書中部分內容認定。嗣經被上訴人綜整刑事案件證詞、前述書面答辯及到場陳述內容後，認定上訴人所涉有「於新北市環球不動產估價師事務所開業期間內，自95年8月30日起至99年7月16日止承攬臺灣臺北地方法院民事強制執行估價案件共計245件，但本身卻非以從事估價業務為正職」、「與陳泳學合作期間，係由陳泳學負擔上訴人之不動產估價師公會會員費2萬元，且上訴人本身並不負擔公司成本」、「與陳泳學合作關係為陳泳學負責現場拍照、做報告書，且部分報告書之價格係以電話告知，倘報告書之價格有普遍均價時，則由陳泳學逕以上訴人名義出具」之行為。且陳泳學就上訴人承接之部分案件實際從事估價，並以上訴人名義執行業務，其行為非僅為內政部92年3月31日台內地字第0920069720號函釋所稱之不動產估價師執行業務時委由他人申請、調查、整理必要資料之輔助地位，已足堪認定違反不動產估價師法第17條規定；況上訴人並非每月領取固定報酬之說詞又與刑事判決書之內容相異，說詞反覆不一，理由應不足採。（二）內政部營建署89年2月3日營署建字第55994號函送之會議紀錄結論，採行之第一項措施即訂定簽證項目抽查作業要點，並要求被抽查之建築師，應親自到場說明，顯見該函釋要求建築師針對簽證項目製作過程皆應充分瞭解並親自說明，反觀上訴人於書面答辯及到場陳述均自承並非每份報告書皆經審閱，足見上訴人未符對於專業從業人員之紀律要求。另於上訴人說明稱建築師存有未實質參與僅簽證之執業常態，與上訴人經營型態相似，惟該經營型態已違反內政部營建署89年2月3日前述函釋意旨及建築師法規定，常態並非代表不違法，況不動產估價係不動產估價師以其高度知識、豐富經驗、準確判斷力、倫理道德及充分市場資訊下，客觀運用邏輯方法，評估出不動產價格之過程，嚴謹之估價過程為推導正確之價格所必須，上訴人針對部分報告書完全未經審視且未對估價過程加以確認，如何經由前述推導過程決定合理之不動產價格，顯有不當，且違反不動產估價師法第17條規定甚明。（三）內政部102年10月16日台內地字第1020324986號函釋，係內政部本於主管機關立場，就不動產估價師法第9條、第16條、第17條、第19條及內政部92年3月31日台內地字第0920069720號函為具體化之補充，並無違信賴保護原則及法律不溯及既往原則。（四）依本院105年度判字第436號判決見解，不動產估價師之懲戒罰非屬行政罰法之適用範圍等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按行政罰法第1條、第2條第1款規定，第2條第1款雖就同法第1條本文所稱其他種類行政罰加以定義，惟依第1條但書規定，如其他法律有特別規定者，即使是此定義下之裁罰性不利處分，仍應依其他法律之特別規定。而行政罰法第1條之立法理由，固指懲戒罰如採用行政罰法第2條所規定之其他種類行政罰，且兼有行政法上義務違反之制裁與內部秩序之維護目的，但其應否適用行政罰法，仍要考量其立法目的、淵源等因素，未可一概而論。關於不動產估價師之懲戒罰，既於不動產估價師法已有特別規定，依行政罰法第1條但書，解釋上當無行政罰法之適用。且參以不動產估價師之懲戒罰仍以內部秩序之維護及管制為主要目的，其行政法上義務違反之制裁則屬次要目的，因認不動產估價師之懲戒罰非屬行政罰法之適用範圍。再查不動產估價師法並未規定懲戒權行使期間，應屬法律漏洞，尚待填補，而依填補法律漏洞之類推適用，應以達成憲法平等原則中之「相同者為相同處理」之要求。參酌司法院釋字第583號解釋理由書意旨，不動產估價師係具高度技術之專門職業人員，應類推適用同為專門職業技術人員之技師法之規定，而就類似原處分所繫之違反事由（允諾他人以其名義執行業務），技師法第19條第1項第1款亦有規定（技師不得容許他人借用本人名義執行業務），類推適用技師法第44條第1項第3款有同法第41條第1項第5款（即違反同法第19條第1項第1款之情形者）應停止執行業務之懲戒權行使期限5年之規定等情，業經本院105年度判字第436號判決於發回意旨闡述甚詳。依行政訴訟法第260條第3項規定，本件懲戒權之行使期限自應為5年。準此，原處分既以上訴人係自95年8月30日起至99年7月16日止承攬臺北地院估價案件245件，作為懲戒之事實基礎，足認上訴人違反不動產估價師法第17條規定之行為終了日，即為99年7月16日，被上訴人於103年4月23日作成原處分，並未逾5年期限。
（二）依訴外人陳泳學上開證述內容，已明確坦承環球事務所是其借用上訴人名義經營，上訴人則未全然否認，並自承其白天在銀行工作，從業內容亦係鑑價等語。而陳泳學既能分辨借牌與合夥之區別，其於刑案偵查中復坦承在88、89年間成立環球不動產鑑定有限公司，87年間起開始做估價業務等語，顯見訴外人陳泳學乃熟悉房地產估價業務之人，苟其與上訴人就環球事務所之經營為合夥模式，又何來「借牌」之語？況倘陳泳學與上訴人間就環球事務所經營模式確為合夥，以環球事務所承接之民事執行案件數觀之，陳泳學僅按月支付上訴人1萬元及年底會員費2萬元，亦不合理。是上訴人主張其與陳泳學間並非借牌云云，自無足採。（三）至上訴人每月領取報酬為何，並非認定是否違反不動產估價師法第17條規定之要件，況亦無從由存款明細認定該等款項性質為何，尚無從據為有利上訴人之認定。（四）綜上，被上訴人依上訴人及訴外人陳泳學於刑事案件之相關證述；以及被上訴人作成原處分前，上訴人於102年10月31日提出之書面答辯及103年3月31日到場陳述之內容後，認定上訴人違反不動產估價師法第17條事實明確，依同法第36條第3款規定予以停止執行業務1年之處分，於法自屬有據。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴人上訴主張略以：（一）上訴人於行政處分前，針對內政部103年1月24日台內地字第1030072511號函（下稱內政部103年1月24日函），依行政院及所屬各級機關處理人民陳情案件要點第6條規定向法務部提出陳情，副本知會內政部，亦全無回覆。因上開內政部103年1月24日函之解釋牴觸既存之上位規範，即被上訴人所為之判斷，係出於不完全之資訊，且違反行政院及所屬各機關處理人民陳情案件要點第6條規定之正當程序及平等原則，故原判決未就此部分為調查，即有未依職權調查事實，並有判決理由不備之違法。（二）查立法院第四屆第二會期法制、內政及民族兩委員會第一次聯席會議紀錄及91年12月內政部編印不動產估價師法制定實錄可知，不動產估價師法原名為土地估價師法，而土地估價師法草案初稿參考條文均以建築師法、會計師法、醫師法及律師法為主，其中名義不得出借（借牌條款）即僅參考建築師法、會計師法之條文。另有關會計師、建築師等懲戒要件，經行政法院判決有行政罰法第27條裁處權時效規定之適用，如本院103年度判字第513號、103年度判字第211號、101年度判字第1094號、104年度判字第611號、原審法院102年度簡上字第19號等，故不動產估價師懲戒應是比照建築師、會計師，而有行政罰法之適用。參酌102年12月法務部之行政罰法解釋及諮詢小組會議紀錄彙編，同樣屬專門職業技術人員：會計師、建築師、醫師、技師、地政士等之懲戒罰，則以如有行政法上義務違反，則屬行政罰，而類推適用行政罰法3年裁處時效規定。（三）原判決內容與本院101年度6月份第一次庭長法官聯席會議決議相違。內政部103年1月24日函之解釋不符正當程序，被上訴人即依此作為行政處分之依據，程序顯有不當；原判決內容亦未說明「不動產估價師之懲戒罰仍以內部秩序之維護及管制為主要目的，其行政法上義務違反之制裁則屬次要目的」依據為何？如何區分主要目的與次要目的？有未依職權調查事實，並有判決理由不備之違誤。
六、本院查：㈠按不動產估價師法第17條規定：「不動產估價師不得允諾他
人以其名義執行業務。」第35條第1項規定：「不動產估價師之懲戒處分如下︰……三、停止執行業務2個月以上2年以下。」第36條第3款規定：「不動產估價師違反本法規定者，依下列規定懲戒之︰……三、違反第16條第1項、第17條、第21條或第22條第4項規定情事之一者，應予停止執行業務或除名。」次按行政罰法第27條第1項及第2項規定：「（第1項）行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。（第2項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」經查94年2月5日制定公布、95年2月5日施行之行政罰法第1條、第2條第1款分別規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：一、限制或禁止行為之處分：限制或停止營業……或其他限制或禁止為一定行為之處分。」依上開規定，該法第2條第1款雖就同法第1條本文所稱其他種類行政罰加以定義，惟依第1條但書規定，如其他法律有特別規定者，即使是此定義下之裁罰性不利處分，仍應依其他法律之特別規定。而行政罰法第1條之立法理由：「依本條規定，本法所稱之行政罰，係指行政秩序罰而言，不包括『行政刑罰』及『執行罰』在內。至『懲戒罰』與『行政罰』之性質有別，懲戒罰著重於某一職業內部秩序之維護，故行政罰之規定非全然適用於懲戒罰，從而行政罰法應無納入懲戒罰之必要。另懲戒內容如兼具行政法上義務違反之制裁與內部秩序之維護目的，則是否具有行政秩序罰性質，而屬本法第2條之範疇，應由其立法目的、淵源等分別考量。」固指懲戒罰如採用行政罰法第2條所規定之其他種類行政罰，且兼有行政法上義務違反之制裁與內部秩序之維護目的，但其應否適用行政罰法，仍要考量其立法目的、淵源等因素，未可一概而論。關於不動產估價師之懲戒罰，既於不動產估價師法已有特別規定，依行政罰法第1條但書，解釋上當無行政罰法之適用。且參以不動產估價師之懲戒罰仍以內部秩序之維護及管制為主要目的，其行政法上義務違反之制裁則屬次要目的，因認不動產估價師之懲戒罰非屬行政罰法之適用範圍。再查不動產估價師法並未規定懲戒權行使期間，應屬法律漏洞，尚待填補，而依填補法律漏洞之類推適用，應以達成憲法平等原則中之「相同者為相同處理」之要求。參酌司法院釋字第583號解釋理由書意旨，不動產估價師係具高度技術之專門職業人員，應類推適用同為專門職業技術人員之技師法之規定，而就類似原處分所繫之違反事由（允諾他人以其名義執行業務），技師法第19條第1項第1款亦有規定（技師不得容許他人借用本人名義執行業務），類推適用技師法第44條第1項第3款有同法第41條第1項第5款（即違反同法第19條第1項第1款之情形者）應停止執行業務之懲戒權行使期限5年之規定等情，業經本院105年度判字第436號判決及原判決闡述甚詳。是本件懲戒權之行使期限自應為5年。準此，原處分既以上訴人係自95年8月30日起至99年7月16日止承攬臺北地院估價案件245件，作為懲戒之事實基礎，足認上訴人違反不動產估價師法第17條規定之行為終了日，即為99年7月16日，被上訴人於103年4月23日作成原處分，並未逾5年期限。原判決以上訴人主張對不動產估價師而言，違反不動產估價師法第17條規定，應有行政罰法第27條所定3年裁處權時效之適用，洵難憑採，即無不合。
㈡至上訴人固引用本院104年判字第611號等判決見解，主張有
關會計師、建築師等懲戒要件，有行政罰法第27條裁處權時效之適用，故本件亦應比照適用云云。惟查本院上開等判決認有關會計師、建築師等懲戒要件，有行政罰法第27條裁處權時效之適用，乃因該等案件均係因會計師等所為，就其懲戒內容及目的，為違反行政法上義務所為之制裁，而屬於行政罰法之裁罰性不利之行政處分，故有行政罰法規定之適用，核與本件上訴人所違反係以內部秩序之維護懲戒罰，仍以內部秩序之維護及管制為主要目的，其行政法上義務違反之制裁則屬次要目的，因認不動產估價師之懲戒罰非屬行政罰法之適用範圍，從而自難援引上開本院之判決作為其有利之判斷。再者本院101年度6月份庭長法官聯席會議決議，認廠商有政府採購法第101條第1項各款情形，具有裁罰性，屬行政罰，應適用或類推行政罰第27條第1項所定之3年裁處罰時效，乃因係違反行政法上義務之行為或特定管制行為所致，亦與本件不同，故上訴人此部分之主張，亦難採憑。
㈢上訴人另主張被上訴人於向內政部103年1月24日函復後，經
上訴人函請再予釋疑，惟被上訴人並未另向法務主管之機關法務部請求予以解釋，有違行政院及所屬各機關處理人民陳情案件要點第6條規定之正當程序及平等原則云云，惟查內政部本屬不動產估價師法之主管機關，被上訴人就本件向內政部請求釋疑後，本即無庸再向法務部請求解釋。況法務部業於96年4月20日行政罰法諮詢小組第7次會議所為結論亦認懲戒罰，各主管機關應就主管法規相關規定予以檢視，釐清其性質，如係因違反行政法上義務而予裁罰者，應屬行政罰；如非違反行政法上義務，而純因違反內部紀律所為之制裁者，則屬懲戒，而無行政罰法之適用。原判決所採見解亦與該結論無違。從而上訴人主張本件被上訴人未再向法務部另為釋疑，有違正當程序及平等原則，自無可採。再本件上訴人允諾他人以其名義執行業務，係違反內部秩序之維護，核違不動產估價師法第17條規定而應依同法第36條第3款而為懲戒，該懲戒本即以內部秩序之維護及管制為主要目的，此自無庸待言，並無上訴人所主張原判決有未依職權調查及判決不備理由之違誤。
㈣綜上所述，原判決以上訴人違反不動產估價師法第17條事實
明確，原處分依同法第36條第3款規定予以停止執行業務1年之處分，且未逾裁處權時效，於法自屬有據，而駁回上訴人之訴，自無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 31 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲法官 林 文 舟法官 姜 素 娥法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 8 月 31 日
書記官 黃 淑 櫻