最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第486號上 訴 人 王詹碧霞訴訟代理人 葉美利 律師被 上訴 人 彰化縣政府代 表 人 魏明谷輔 佐 人 陳麗玲上列當事人間市地重劃事件，上訴人對於中華民國105年8月25日臺中高等行政法院105年度訴字第49號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於原審先位聲明一、二部分及該訴訟費用部分均廢棄，發回臺中高等行政法院。
其餘上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣內政部於民國98年8月24日以內授中辦地字第0980048639號函核定「彰化縣第八期員林都市計畫整體開發單元1-10市地重劃計畫書」（下稱系爭市地重劃案），並經被上訴人以98年9月17日府地價字第0000000000A號公告在案。上訴人重劃前原有坐落彰化縣員林鎮（104年8月8日改制為彰○縣○○市○○○段○○○○○○○○○○○○○○○號等3筆土地，其中溝皂段58及58-34地號土地（下稱系爭重劃範圍內土地）位於上開市地重劃範圍內；同段58-25地號土地則位於重劃範圍外。嗣被上訴人以101年6月11日府地價字第0000000000A號公告重劃分配成果（下稱原處分），公告期間自101年6月19日起至101年7月19日止。上訴人重劃後獲配溝皂段803地號土地，扣除重劃負擔後應得權利面積251.347平方公尺，實際分配面積為251.85平方公尺。上訴人不服重劃分配結果，分別於公告期間內之101年6月21日及26日提出異議，主張其應納入減輕道路負擔之名單，及其重劃後分配之土地比例太低等語。另員林都市計畫溝皂里10鄰1弄自救會（下稱自救會）亦向內政部提出陳情，經內政部以101年8月22日內授中辦地字第1016651527號函轉被上訴人辦理，嗣被上訴人於101年8月30日以府地價字第1010246449號函復略以，考量該重劃區內合法建物及既成社區之土地所有權人受益程度較低，其應繳納差額地價於101年8月6日再提彰化縣市地重劃委員會101年第2次會議決議減輕成數由25％提高至50％，並可申請免息分期繳納等語。嗣後上訴人以被上訴人未依市地重劃實施辦法第35條規定進行查處、調處及調處不成時函報內政部裁決之程序，亦未對異議案為任何回應，乃於103年間陸續向被上訴人陳情應減輕差額地價、土地重劃後分配比例太低及買回土地，經被上訴人以103年4月8日府地價字第1030101737號函復略以，上訴人所有之溝皂段58、58-34地號土地因位於計畫道路而未能於原位次分配，故將上訴人分配於同段803地號土地，無需繳納差額地價，上訴人申請減輕差額地價，歉難辦理等語；另以103年5月30日府地價字第1030171230號函否准上訴人陳情買回溝皂段58、58-34地號土地。
上訴人復於103年7月28日向內政部提出申訴陳情書，請求協助工程費可以抵銷差額地價，又於103年8月20日以訴願書向內政部提起訴願，主張請求被上訴人應買回溝皂段58、58-2
5、58-34地號等3筆土地。經內政部以103年9月2日台內訴字第1030237345號函及103年9月15日台內訴字第1030237503號函，將訴願案移回被上訴人辦理。被上訴人以103年9月23日府地價字第1030312627號函（下稱被上訴人103年9月23日函）復上訴人以：「一、依據內政部103年9月15日台內訴字第1030237503號函辦理，兼復台端103年8月20日訴願書。二、依據市地重劃實施辦法第7條第2項規定略以：『都市計畫指定整體開發之地區，其以市地重劃方式開發者，應以都市計畫指定整體開發地區為重劃範圍，……。』本重劃區範圍係依據『擬定員林都市計畫（整體開發單元1-10）細部計畫』範圍辦理，經套繪地籍圖台端所有坐○○○鎮○○段58、58-34地號等2筆土地為重劃範圍內土地，該2筆土地重劃後分配於同段803地號；至於同段58-25地號土地則非屬本重劃區範圍內土地，不得參與市地重劃交換分合，訴請按公告土地現值收買，歉難辦理。」然上訴人以被上訴人仍怠於依市地重劃實施辦法第35條規定之程序辦理，提起行政訴訟，先位聲明部分，經臺中高等行政法院（下稱原審法院）105年度訴字第49號判決（下稱原判決）駁回；備位聲明部分，經原審法院以105年度訴字第49號裁定移送至臺灣彰化地方法院。上訴人對先位聲明部分之原判決猶表不服，遂提起本件上訴。
二、本件上訴人主張：上訴人不服原處分，已於公告期間內之101年6月21日及26日提出異議，依行為時平均地權條例（下稱平均地權條例）第60條之2第2項及102年12月23日修正發布前之市地重劃實施辦法（下稱市地重劃實施辦法）第35條第3項規定，即阻斷原處分確定，且已踐行訴願先行程序，毋待被上訴人辦理後續查處、調處或函報內政部裁決等程序，即得提起訴願及行政訴訟。又被上訴人未依上開規定進行查處、調處及調處不成時函報內政部裁決之程序，基於徵收異議程序之相同法理，應認上訴人得以分配結果之公告處分為標的，直接提起訴願及行政訴訟。況上訴人以訴願書或申訴陳情書向內政部表達其不服被上訴人就系爭市地重劃案所為違法行政處分之意旨，應認已發生提起訴願之效力，內政部竟率將該訴願案移回被上訴人辦理，迄未作成訴願決定，顯已逾越決定期限而不為，上訴人自得逕行提起撤銷訴訟。又系爭重劃範圍內土地其上原有合法建物，且因位處既成社區，其參與重劃之受益程度較低，應有系爭市地重劃案「有關重劃區內原有合法建物或既成社區負擔減輕原則」（下稱重劃負擔減輕原則）之適用。且上訴人重劃前土地及合法建物面臨已開闢之溝皂巷1弄，係於73年間由上訴人等土地所有權人自行負擔工程費用闢建，共同捐贈給政府供作道路使用，重劃後無進行任何工程，是上訴人已負擔重劃區內公共設施用地之取得及開闢費用，則其參與系爭市地重劃案之受益程度更低。又重劃土地分配結果之合法性係以土地所有權人之重劃負擔合法為前提，則關於適用重劃負擔減輕原則之疑義，將影響獲配土地面積，自屬平均地權條例第60條之2第2項及市地重劃實施辦法第35條第4項規定之異議範圍。惟被上訴人率以上訴人之異議內容不涉及土地分配或不符合法定分配原則，屬於不須進行調處之類型為由，未為任何回應，導致上訴人無法尋求救濟。至上訴人配合辦理後續土地登記、點交及權狀換發等程序，係因即使提出異議，重劃分配結果之處分並不停止執行，然上訴人已提出異議阻斷處分之確定。再者，系爭重劃範圍內土地上原有合法建物，其受益程度與單純以空地參與重劃之情形本屬有別，被上訴人率將兩者相同對待，認定上訴人無合法建物，不適用重劃負擔減輕原則云云，已有違公平原則。另依平均地權條例第60條之1第1項及第2項規定，上訴人雖係獲配空地，而無須繳納差額地價，然訴外人詹前旗同係獲配空地，卻得另增配3坪土地，基於平等原則，被上訴人不得拒絕增配土地予上訴人。且自救會成員為保留重劃前原有合法建物或既成社區之土地所有權人，其繳納差額地價之數額均獲得50％之減輕，上訴人雖無法原地分配，然無損受益程度較低之事實，應比照自救會成員之處理方式，同意上訴人繳交50％差額地價後增配土地。又上訴人所有未於重劃範圍外之溝皂段58-25地號土地，面積僅70平方公尺，地形狹長，且位於30公尺園道及防汛道路之間，其殘餘部分面積過小、形勢不整，致無法為相當之使用。是基於財產權保障及土地徵收條例第8條保護殘餘土地所有權人權益之法理，上訴人類推適用土地徵收條例第8條規定，請求被上訴人一併徵收或價購溝皂段58-25地號土地云云。為此，求為判決：1.先位聲明：(1)撤銷原處分。
(2)被上訴人應遵照原判決之法律見解對於上訴人申請繳交差額地價增配差額土地作成決定。(3)被上訴人應按公告現值價購上訴人所有坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○○○號（面積70平方公尺）土地。2.備位聲明（有關備位聲明部分，原審法院另以裁定移送臺灣彰化地方法院）：(1)被上訴人應給付上訴人新臺幣（下同）2,795,756元，及自起訴狀送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。(2)被上訴人應按公告現值價購上訴人彰化縣○○鎮○○段○○○○○○號（面積70平方公尺）土地。
三、被上訴人則以：本件上訴人並未提出訴願，其逕提起本件訴訟不符法定程序。又系爭市地重劃案經內政部核定，被上訴人公告確定，符合市地重劃實施辦理規定，且依平均地權條例第56條規定辦理市地重劃，不須徵求土地所有權人同意。系爭重劃範圍內土地因位於30公尺計畫道路上，無法按原位置分配，而分配至溝皂段803地號土地，上訴人無需繳納差額地價，至於同段58-25地號因非屬重劃範圍內土地，上訴人訴請被上訴人價購，並無法源依據。又依平均地權條例第62條之1及市地重劃實施辦法第38條規定，系爭重劃範圍內土地上之建築改良物，屬因重劃工程施工所必須拆遷者，業依彰化縣辦理公共工程拆遷建築改良物補償自治條例辦理補償完竣。另上訴人異議內容，因不涉及土地分配或不符合法定分配原則，係屬查處第（二）類之維持公告分配內容者，經辦理土地登記、點交及所有權狀換發，上訴人皆親自辦理，並未提出土地分配相關意見。又重劃負擔減輕原則係指重劃後因建築改良物未妨礙工程及分配等而予保留，因土地利用價值較空地分配之價值為低，而由縣市政府視實際狀況予以訂定減輕負擔方式標準。本件上訴人之建築改良物因位於計畫道路上而無法保留並予拆遷補償，既無建物保留，自不適用重劃負擔減輕原則。另溝皂巷1弄土地捐贈者為東方果菜加工廠，因重劃區內土地所有權人並非上開巷弄道路捐贈者，致無法辦理撤銷捐贈及回復原土地所有權云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭市地重劃案係依「擬定員林都市計畫（整體開發單元1-10）細部計畫」附帶條件規定應以市地重劃方式開發，係由農業區變更為住宅區之整體開發區，依市地重劃實施辦法第7條第2項規定，應以上開細部計畫範圍為重劃區範圍。系爭市地重劃案經內政部核定，並經被上訴人公告確定，符合市地重劃辦理之程序規定，且依平均地權條例第56條規定辦理市地重劃，並不需徵求土地所有權人同意。上訴人主張被上訴人未經其同意強行進行重劃云云，顯有誤會。㈡依平均地權條例第62條之1及市地重劃實施辦法第38條規定，系爭重劃範圍內土地因位於30公尺計畫道路，其上建築改良物即屬因重劃工程施工所必須拆遷者，經依彰化縣辦理公共工程拆遷建築改良物補償自治條例辦理查估及補償完竣，且無法按原位置分配，經調整後分配至溝皂段803地號土地。再依平均地權條例第60條之1第2項規定，系爭重劃範圍內土地之建築改良物已依法拆遷，是上訴人土地係以空地型態參加土地分配，且其實際分配之土地面積等於應分配之面積，故無應繳納差額地價情形。再重劃負擔減輕原則，係指重劃後因建築改良物未妨礙工程及分配等而予保留，因土地利用價值較空地分配之價值為低，而由縣市政府視實際狀況予以訂定減輕負擔方式、標準，本件上訴人之建築改良物因位於計畫道路上而無法保留並予拆遷補償，無建物保留，自不適用重劃負擔減輕原則。㈢本件上訴人對於原處分於101年6月21日及6月26日雖提出異議，核其內容因不涉及土地分配（上訴人認為係被迫參與重劃）或不符合法定分配原則（認為早期其有捐地應准予減輕重劃負擔、提高分配比例），係屬查處第（二）類之維持公告分配內容者，被上訴人後續辦理土地登記作業、完成土地點交及土地所有權狀換發，上訴人皆親自辦理，並未提出土地分配相關意見，故原處分已告確定。㈣上訴人雖又於103年8月20日提出訴願書，惟核該訴願書之內容係請求收買溝皂段58、58-34、58-25地號等3筆土地，並經被上訴人函復上訴人，並非對於原處分請求撤銷，故本件上訴人先位聲明1.及2.，請求撤銷原處分並命被上訴人作成特定內容之行政處分之課予義務訴訟，係對已確定之原處分提起，且未踐行訴願前置程序，應屬不合法，本應以裁定駁回，因先位聲明3.為無理由，併以判決駁回。㈤關於上訴人請求按公告現值價購溝皂段58-25地號土地部分，按土地徵收條例第8條之適用要件為徵收之案件，且殘餘土地或建築改良物面積過小或形勢不整，致不能相當使用。而本件並非強制徵收案件，溝皂段58-25地號未位處重劃範圍內，不涉及重劃業務，並無法適用土地徵收條例第8條規定請求併予徵收，被上訴人以103年9月23日函復上訴人否准價購，並無不合，上訴人請求無理由等由，爰判決駁回上訴人先位聲明之訴。
五、上訴理由略謂：㈠平均地權條例第60條之2及市地重劃實施辦法第35條第3項明文土地所有權人對於重劃分配結果之公告於公告期間內提出異議者，無論其異議內容為何，均阻斷原處分確定之規範意旨，然並無主管機關得按土地所有權人之異議內容對查處加以分類，進而決定是否續行調處之規定。是被上訴人擅將土地所有權人之異議區分為「不須進行調處」與「須進行調處」兩類，不僅違反平均地權條例及市地重劃實施辦法之相關規定，且剝奪土地所有權人之訴訟權，顯非適法。上訴人於公告期間內提出異議主張其早期有捐地應予減輕重劃負擔、提高分配比例等事項，係爭執重劃負擔不合法，導致分配結果即原處分不合法，仍屬平均地權條例第60條之2第2項及市地重劃實施辦法第35條第4項規定之異議範圍，況上開規定並未限制土地所有權人之異議內容應與土地分配有關。是被上訴人對上訴人之異議未進行查處、調處及函報裁決等程序，致其無法獲得司法救濟之機會，即不合法，原判決未予糾正，亦屬違背法令。另主管機關有無續辦登記作業與重劃分配結果之公告處分有無確定，分屬二事，上訴人雖配合被上訴人辦理土地登記、接管及權狀換發等重劃作業，亦難謂有認同該分配結果之意思。原判決徒以上訴人親自辦理相關重劃作業，並未提出土地分配相關意見為由，率認原處分已確定云云，未載明其據以認定原處分已確定之法條依據及其法律上之意見，自有不備理由之違誤，亦與平均地權條例第60條之2第2項及市地重劃實施辦法第35條第3項及第4項規定不合，實有違誤。㈡由上訴人歷次異議或陳情時所提出抵銷差額地價或比照溝皂社區鄰居繳納50％差額地價增配土地之要求，其真意始終係在爭執其參與系爭重劃案應有重劃負擔減輕原則之適用，而減輕其重劃負擔增配土地。上訴人既以訴願書或申訴陳情書向內政部表達其不服被上訴人就系爭市地重劃案所為之違法行政處分之意旨，且明示係向內政部提起訴願，自應認已發生提起訴願之效力，而踐行訴願前置程序。原判決誤認本件訴訟係對已確定之原處分提起，且未踐行訴願前置程序，程序不合法云云，即有違誤。㈢市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定之重劃負擔減輕原則，非僅適用於「重劃後因建築改良物未妨礙工程及分配等而予保留」之情形，於原有合法建物未獲保留者，亦有適用餘地。系爭重劃範圍內土地因屬原有合法建物與既成社區，其參與重劃之受益程度本即較重劃前之未建築空地為低，自有重劃負擔減輕原則之適用。依本院103年度判字第56號判決意旨，被上訴人有義務依系爭市地重劃計畫書規定辦理重劃負擔之減輕卻不為，原判決未予糾正，自有適用市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定不當及消極不適用重劃計畫書之違背法令。又「重劃後因建築改良物未妨礙工程及分配等而予保留」之情形，僅重劃負擔減輕原則其中一種類型而已，本即不能排除該原則亦有其他適用之可能。參諸內政部103年1月22日台內訴字第1030066206號訴願決定意旨，土地所有權人即使係獲配空地而以未建築土地抵付重劃負擔，無繳納差額地價，但因重劃區之土地有合法建物或既成社區者，確屬重劃後土地受益比例較低情形，自亦應獲得減輕重劃負擔，始符公平原則。惟原判決認定重劃負擔減輕原則已無其他適用類型，其解釋法規顯有邏輯上之謬誤，自有適用法令不當之違法等語。
六、本院查：
甲、原審先位聲明一、二部分：
（一）按平均地權條例第60條之2第2項及第3項規定：「……（第2項）土地所有權人對於重劃之分配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議；未提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。（第3項）前項異議，由主管機關調處之；調處不成，應報請上級主管機關裁決之。」；而「（第1項）主管機關於辦理重劃分配完畢後，應檢附下列圖冊，將分配結果公告於重劃土地所在地鄉（鎮、市、區）公所30日，以供閱覽：一、計算負擔總計表。二、重劃前後土地分配清冊。三、重劃後土地分配圖。四、重劃前地籍圖。五、重劃前後地號圖。六、重劃前後地價圖。……（第3項）土地所有權人對於第1項分配結果有異議時，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議。未提出異議或逾期提出者，其分配結果於公告期滿時確定。（第4項）主管機關對於土地所有權人提出之異議案件，得先予查處。其經查處結果如仍有異議者或未經查處之異議案件，應予以調處；調處不成者，由主管機關擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決之。……」則為市地重劃實施辦法第35條第1項、第3項及第4項所規定。依本院104年9月份第1次庭長法官聯席會議決議：「縣政府辦理市地重劃為地方自治事項，於辦理重劃分配完畢後，將分配結果公告，土地所有權人對分配結果不服，依平均地權條例第60條之2第2項、第3項及市地重劃實施辦法第35條第3項、第4項規定，向縣政府提出異議，經縣政府查處結果，土地所有權人仍有異議，復經縣政府調處不成，由縣政府擬具處理意見，報經內政部裁決維持縣政府所擬處理意見，此裁決程序，為上級機關之監督程序。故土地所有權人不服市地重劃分配結果時，應以市地重劃分配處分機關縣政府為被告提起行政訴訟。」意旨，主管機關就土地所有權人對於重劃之分配結果，於公告期間內為異議者，應依查處、調處及送內政部裁決之程序處理，土地所有權人對處理結果，仍有不服，始以市地重劃分配處分為標的，經訴願程序，提起撤銷訴訟以為救濟。惟此所指「查處」、「調處」及「內政部裁決」程序，固屬在依通常救濟程序提起訴願前所增設之救濟程序，然此程序之設計，係於進入行政救濟程序前，先由主管機關受理異議後，為查處、調處及送裁決程序，目的在藉此先自我檢視是否有錯誤情形，而非以之限制土地所有權人為權利救濟。因此，土地所有權人對於重劃之分配結果，已於公告期間，提出異議，因主管機關未依法進行查處程序，達相當期間，客觀上足認主管機關無踐行此程序之意思時，當無因主管機關怠為執法，而影響土地所有權人行使權利救濟之理，故應許土地所有權人於有此情形時，逕行提出訴願及為行政訴訟。
（二）次按「重劃區內之土地扣除前條規定折價抵付共同負擔之土地後，其餘土地仍依各宗土地地價數額比例分配與原土地所有權人。……」為平均地權條例第60條之1第1項所規定。準此，重劃後區內之土地扣除折價抵付共同負擔之土地後，其餘土地，依各宗土地地價數額比例為分配。因此，重劃負擔比例之增、減，與重劃後土地分配之面積相關，而影響其分配結果，土地所有權人對於其重劃負擔為爭議，認應為較低比例之重劃負擔，主張其重劃後所分配土地面積過少，即屬土地所有權人對於重劃之分配結果之爭議，而有平均地權條例第60條之2第2項，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議規定之適用。本件上訴人於101年6月21日提出異議書，主張「異議人當初也有捐贈土地○○○區○道路使用，溝皂巷1弄的所有住戶皆獲減輕道路負擔，異議人理當須納入減輕道路負擔的名單」等語；另於101年6月26日提出異議書，以「……（一）被迫參與重劃……（二）一隻牛剝兩層皮：異議人甲○○○名下○○○鎮○○段58、58-34地號」的土地（位於『員林鎮溝皂里10鄰』社區），地目為建地，民國72年，就和所有住戶們共同捐獻22%土地（約717坪）來作為道路使用，但只因被劃入市地重劃整體開發範圍內，必需再負擔一次公共設施用地負擔。這種情況無異『一隻牛剝兩層皮?』（三）分回比例太低……。訴求：重新計算公共設施用地負擔……」為主張，係以其重劃負擔比例過高，及分回土地過少為爭執，核為對系爭市地重劃案分配結果不服，提出異議。原判決以：「101年6月21日及6月26日雖提出異議，其內容分別為『異議人甲○○○名下土地參與『彰化縣第八期員林都市計畫整體開發單元1-10市地重劃』，重劃前土地為○○○鎮○○段58、58-34地號等2筆土地』。異議人當初也有捐贈土地○○○區○道路使用，溝皂巷1弄的所有住戶皆獲減輕道路負擔，異議人理當須納入減輕道路負擔的名單，以維權益。』、『主旨：異議人甲○○○名下○○○鎮○○段58、58-34地號』的土地為建地，被迫參與彰化縣政府辦理『彰化縣第八期員林都市計畫整體開發單元1-10市地重劃』，於重劃後分配回的土地比例太低，有損權益，特提出異議。』核其內容因不涉及土地分配（原告認為係被迫參與重劃）或不符合法定分配原則（認為早期其有捐地應准予減輕重劃負擔、提高分配比例），係屬查處第㈡類之維持公告分配內容者，被告於102年7月31日土地登記作業辦理完竣後，並通知於102年8月23日完成土地點交，並經彰化縣員林地政事務所通知於102年11月12日完成重劃後土地所有權狀換發，原告皆親自辦理，並未提出土地分配相關意見，故原處分已告確定。」揆諸前開規定及說明，已屬誤解。
（三）又按平均地權條例第60條第1項：「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。……」規定，明示參加重劃土地所有權人應「按其土地受益比例」共同負擔重劃區內供公共使用設施之土地、工程費用、重劃費用與貸款利息等重劃負擔。而重劃前已有合法建物或已成社區者，通常為已開發地區，相較於屬空地者，因市地重劃而受益之程度較低，故市地重劃實施辦法第14條第3項第10款規定，主管機關應於重劃計畫書記載「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」，要求主管機關應審酌重劃區內原有合法建物，或已為既成社區部分之土地，因土地重劃而受益之程度，是否較一般土地為低，合理調降其重劃負擔，以符合平均地權條例第60條第1項規範之意旨。至平均地權條例第62條之1：
「（第1項）重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，直轄市或縣（市）政府應予公告，並通知其所有權人或墓主，土地改良物限期30日內墳墓限期3個月內自行拆除或遷葬。逾期不拆除或遷葬者，得代為拆除或遷葬。（第2項）前項因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，應予補償；其補償數額，由直轄市或縣（市）政府查定之。但違反依第59條規定公告禁止或限制事項者，不予補償。代為拆除或遷葬者，其費用在其應領補償金額內扣回。」係規定，重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，為其所有人因市地重劃所致之特別犧牲，應給予補償，與「重劃受益程度」，並無關連，尚難因有此規定，而認重劃區內原有合法建物之土地，因都市計畫劃為公共設施用地，於市地重劃之實施，予以拆除時，其所有權人已受有法定補償，且重劃後無法為原地分配，而無須審酌該等土地所有權人因重劃受益之程度是否較低。是以，若謂「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」，僅適用於重劃後建築改良物未妨礙工程及分配而予以保留者，與平均地權條例第60條第1項規範之意旨不符。
（四）經查，被上訴人為系爭市地重劃案之實施，因上訴人原所有溝皂段58、58-34地號土地位於系爭重劃範圍內，上訴人因原處分獲配溝皂段803地號土地後，上訴人於103年7月28日向內政部提出陳情書，表示：「一、彰化縣第八期員林都市計畫整理開發單元1-10市地重劃○○○鎮○○段51-6、58-31重劃前，所有土方由住戶完成，重劃期間並沒有做任何工程，所有該住戶自行負擔工程費用。懇請貴單位協助工程費可以抵銷差額地價。二、彰化縣○○鎮○○段58-15道路，民國72年10月1日熟該住戶買道地完成，怎○○○區○○段58、58-34、58-1、58-5、58-40，要再買一次四米道路，一隻牛劃2層皮，內政部也訴願、監察院也訴願，統沒有用，請查明真相，以示公平。」（見原證17），已就上訴人所有溝皂段58、58-34地號土地因系爭市地重劃案，再負擔道路設施之重劃負擔主張不公平，向內政部表示不服；另上訴人103年8月20日訴願書，雖以「為請求收買土地事」為由，然該訴願書「事實及理由」，已表示：「……訴願人原來所有之建地總面積約134坪，合法房屋約72坪，經貴府強行實施都市計劃工程後，分配回給訴願人土地變成2塊，1塊為在原地之溝皂段0000-0
000、0000-0000、0000-0000地號等3筆狹長方形土地總面積21坪，另1塊為溝皂段0000-0000地號方形土地。……因此確定貴府強行實施『彰化縣第八期員林都市計劃整體開發單元1-10市地重劃』工程，造成訴願人甲○○○財產上之損害是事實，貴府應該賠償訴願人之損害……3、……唯有訴願人甲○○○之原有土地，參與貴府第八期員林都市計劃整體開發單元1-10市地重劃後，給予訴願人原有土地權益不增反減，因此證明貴府實施該市地重劃之行政行為，確定是恣意差別對待訴願人……」（見原證18），亦論及其所有土地因系爭市地重劃案，分配結果造成其財產權損害，非僅對其請求收買土地為主張。
（五）再按解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句。而提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，須以經合法訴願為前置程序，原告是否踐行此一程序，關係起訴是否合法，此一事實為法院應依職權調查確定之事項。本件上訴人於原處分公告期間提出異議，被上訴人應依「查處」、「調處」及「內政部裁決」程序處理，經相當時日，被上訴人均未處理，依前揭說明，應准許上訴人提起訴願，又依上開陳情書及訴願書所載內容，應認上訴人已對原處分不服提起訴願。上訴人為本件權利救濟，既已依法向內政部提起訴願，經內政部將訴願案函移被上訴人辦理，而未依訴願程序處理，因而逾3個月未為決定，上訴人提起本件訴訟，尚難謂未踐行訴願決定。原審就關係本件判斷之重要事實，未經調查、認定，逕以「該訴願書之內容在於請求收買58、58-25、58-34地號等3筆土地，並已由被告函復，並非對於原處分請求撤銷，故本件原告先位聲明一及二，請求撤銷原處分並命被告作成特定內容之行政處分之課予義務訴訟，係對已確定之原處分提起，並且未踐行訴願前置程序」為由，以上訴人於原審先位聲明一、二起訴不合法，而予以駁回。核有不適用行政訴訟法第125條第1項及第133條規定之違誤。
（六）綜上，原判決關於原審先位聲明一、二部分，既有上開違誤，上訴意旨指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，為有理由。又本件此部分事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決關於原審先位聲明一、二部分廢棄，發回原審法院，另為適法之裁判。
乙、原審先位聲明三部分：
（一）按市地重劃，係依照都市計畫之規劃內容，將一定區域內，畸零細碎不整之土地，於扣除重劃負擔後，按原有位次交換分合為形狀方整之各宗土地，重新分配予原土地所有權人之土地改良措施，其主要目的在於促進都市整體建設發展及提高土地經濟價值。依平均地權條例第56條規定，主管機關係以其選定之市地重劃地區為範圍，擬具市地重劃計畫書，送經上級主管機關完成核定後，始依核定結果公告實施市地重劃。是未於市地重劃地區範圍內之土地，因未參與市地重劃，其所有權人對土地之使用，自不因市地重劃之實施，而受有直接影響。至土地徵收條例第8條：「（第1項）有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起1年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。二、……（第3項）一併徵收之土地或建築改良物殘餘部分，應以現金補償之。」規定，係土地因徵收致殘餘部分不能為相當之使用為條件，賦與所有權人得請求一併徵收，以保障土地所有權人之財產權。此與土地因所在位置不利使用，以主管機關未將之劃入市地重劃範圍，致未能依重劃結果分配土地之情形，以財產權保障之評價言，二者仍屬不同，難認土地重劃相關法規，未有如土地徵收條例第8條一併徵收制度，存有法律之漏洞，自不得主張類推適用，作為請求價購之依據。
（二）查上訴人所有坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○○○號土地，未位於系爭市地重劃案之重劃範圍內，為原審所確定之事實，亦為上訴人所不否認。基此事實，上訴人主張類推土地徵收條例第8條規定，請求被上訴人應按公告現值價購其所有前開土地，揆諸前開說明，自難認其請求為有理由。原判決以：「『彰化縣第八期員林都市計畫整體開發單元1-10市地重劃』，係依據『擬定員林都市計畫（整體開發單位1-10）細部計畫』辦理，規定以市地重劃方式開發，並非強制徵收案件，而58-25地號並未位處重劃範圍內，不涉及重劃業務，並無法適用上述土地徵收條例第8條規定請求併予徵收，被告以103年9月23日府地價字第1030312627號函復原告否准價購，並無不合，原告請求無理由」而駁回上訴人在原審此部分之請求，理由雖未盡妥適，然其結果則無二致，原判決此部分，仍應予維持。上訴意旨就原判決此部分，以原判決違法，求予以廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由。爰依行政訴訟法第255條第1項，第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 9 月 6 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔法官 江 幸 垠法官 楊 得 君法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 9 月 6 日
書記官 吳 玫 瑩