最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第409號上 訴 人 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 巫慶仁
陳冠儒被 上訴 人 經濟部代 表 人 李世光訴訟代理人 林世勳 律師
郭群裕 律師上列當事人間重測事件，上訴人對於中華民國105年12月13日高雄高等行政法院105年度訴字第191號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要︰㈠緣高雄市○○區○○段○○號（重測前為○○段107-9地號）
等8筆土地（下稱系爭土地），屬高雄市104年度數值法地籍圖重測區範圍內之土地，其土地所有權人為中華民國，管理機關為被上訴人，被上訴人於上訴人重新實施地籍測量期間，委請所轄「經濟部工業局高雄臨海林園大發工業區聯合污水處理廠」（下稱污水處理廠）人員處理地籍圖重測作業相關事宜。
㈡嗣上訴人所屬地政局大寮地政事務所（下稱大寮地政）完成
地籍調查、地籍測量等作業程序後，上訴人即於民國104年9月15日以高市府地發字第10471178701號公告（下稱上訴人104年9月15日公告）公告地籍圖重測結果，公告期間30日（自104年9月30日至104年10月30日止），並另於104年9月30日以高雄市縣（市）政府地籍圖重測土地標示變更結果通知書（下稱上訴人104年9月30日土地標示變更結果通知書）通知被上訴人關於系爭土地重新實施地籍測量之結果（下合稱原處分）。
㈢被上訴人不服，於地籍圖重測公告期間內提出異議並申請複
丈，經大寮地政實地檢測，核對相關圖冊結果，確認該成果無誤，乃於104年11月25日以高市地寮測字第10471088800號函（下稱大寮地政104年11月25日函）送地籍圖異議複丈結果通知書予被上訴人。被上訴人不服，提起訴願，經上訴人作成訴願不受理之訴願決定，遂提起行政訴訟。經原審法院以105年度訴字第191號判決將訴願決定撤銷，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：㈠系爭土地屬於國有土地，管理者為被上訴人，而污水處理廠
僅屬被上訴人轄下內部單位，是本件被上訴人應以管理機關即經濟部之名義起訴，始為適格。又本件地籍圖重測結果爭議，乃上訴人依土地法及相關地籍測量法規等公法上規定，對於系爭土地重新測量並劃定界址，致系爭土地所有權之範圍及內容發生變更之效果，進而作成地籍圖並以其名義公告處分。是以，本件請求撤銷之標的，應係「上訴人於104年9月15日所為之高市府地發字第10471178701號公告處分」，並應以「高雄市政府」為訴訟被告。準此，本件起訴狀原雖分別載明原告污水處理廠、被告大寮地政及請求撤銷大寮地政104年11月25日函之行政處分等語，惟核諸起訴狀全文意旨，實無逸脫被上訴人所主張：被上訴人所有之土地，因上訴人未經合法程序，辦理地籍圖重測及標示變更登記作業，致被上訴人財產權受侵害之基礎事實，是以，依法請求變更本件當事人欄及訴之聲明，以符訴訟經濟及紛爭解決一次性。
㈡參司法院釋字第423號解釋及本院92年度裁字第1392號及100
年度判字第1231號裁判意旨，並參以大寮地政105年1月11日訴願答辯書載明：「訴願人於地籍圖重測公告期間內申請異議複丈，本所受理（104年10月29日寮專土025500號收件），排定於104年11月19日辦理，案經實地檢測重測成果，並核對相關圖冊確認成果無誤，即於104年11月25日高市地寮測字第000000000000函送地籍圖異議複丈結果通知書予訴願人。」等語，顯見被上訴人對於上訴人重新實施地籍測量之結果認有錯誤有所不服，並於公告期間內申請複丈，在複丈結果通知前，重測結果之公告即無確定可言。嗣被上訴人申請複丈，上訴人雖認複丈結果無誤並據以辦理重測結果登記等情，揆諸上開意旨，堪認有其法律上之效果甚明。再者，該登記之結果造成系爭土地面積重測前後不一致，已嚴重違法侵害被上訴人之財產權，對於被上訴人權利義務產生具有拘束力之「規制」效果，核屬行政處分至明。被上訴人自得於收受複丈結果之處分書後，依法提起訴願及行政訴訟。惟受理訴願機關即上訴人未察及此，率以非行政處分為由，即遽為不受理訴願決定，認事用法實有違誤。
㈢上訴人未按土地法第46條之2第2項規定準用同法第59條第2
項規定進行調處，即作成系爭通知書之行政處分，洵屬違法。
㈣上訴人作成原處分，致生被上訴人土地面積短少，已生侵害
人民財產權無疑，且未給予被上訴人陳述意見之機會，核已違反行政程序法第102條、第103條規定甚明，足見原處分違法，實有撤銷之必要，求為判決訴願決定（上訴人105年3月4日高市府法訴字第10530181800號訴願決定書）、異議複丈結果（大寮地政104年11月25日高市地寮測字第10471088800號函送地籍圖重測異議複丈結果通知書）及原處分（上訴人104年9月15日高市府地發字第10471178701號公告關於後開通知書土地標示變更部分、104年9月30日高雄市縣（市）政府地籍圖重測土地標示變更結果通知書）均撤銷。
三、上訴人則以：㈠本件地籍圖重測，係因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或
其他重大原因，須重新實施地籍測量。又系爭土地其地籍圖重測前所使用之地籍圖，係日據時期依據地籍原圖套成之副圖，此類地籍圖使用迄今已逾90餘年，因圖紙伸縮、折損、破舊、比例尺過小，已達不堪實際使用之程度，自有賴地籍圖重測，重新建立新地籍測量成果，始能切實保障公私有財產合法權益。大寮地政於104年度辦理地籍圖重測作業期間，依土地法第46條之1至第46條之3規定通知被上訴人辦理地籍調查及協助指界程序，並寄送上訴人地籍圖重測土地標示變更結果通知書，重新實施地籍測量之結果公告30日。惟被上訴人不服，於地籍圖重測公告期間內申請異議複丈，經大寮地政再實地檢測及核對重測成果確認無誤後函送地籍圖異議複丈結果通知書予被上訴人，大寮地政依規定程序處理，並無違誤。
㈡經查，本案系爭土地重測成果固經上訴人公告期滿確定，惟
被上訴人如對該重測成果有所爭執，仍得依法提起民事訴訟解決（司法院釋字第374號解釋、本院51年判字第89號及第226號判例意旨可資參照）。職是，本案被上訴人所不服之原處分、大寮地政104年11月25日函檢送之地籍圖異議複丈結果通知書，其內容僅係原處分機關就系爭土地重測前、後土地標示及經異議複丈檢測後土地標示，並未涉及具體請求事項之准駁，對被上訴人之權利或法律上利益，尚不發生具體法律效果，核其性質，應屬觀念通知，而非行政處分，被上訴人對之遽而提起行政訴訟，自非法之所許等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以，兩造之爭點為：㈠本件依被上訴人起訴主張上訴人重新實施地籍測量，未踐行正當行政程序所生之爭議，是否屬公法上之爭議事件？㈡大寮地政104年11月25日函送地籍圖異議複丈結果通知書之性質為何？㈢本件法定訴願管轄機關為何？茲分述如下：
㈠經查，系爭土地屬高雄市104年度數值法地籍圖重測區範圍
內之土地，其土地所有權人為中華民國，管理機關為被上訴人，並為上訴人作成有關系爭土地重新實施地籍測量結果處分之相對人。而被上訴人就上訴人重新實施地籍測量相關事宜，係委由污水處理廠人員處理之，則污水處理廠人員相關作為之效力自應及於被上訴人。是以，被上訴人不服原處分關於系爭土地重新實施地籍測量之結果，於地籍圖重測公告期間內提出異議並申請複丈，然對地籍圖異議複丈結果亦表不服，乃循序提起訴願及行政訴訟，而其於起訴狀原雖誤載被上訴人污水處理廠，然嗣已補正正確適格之被上訴人名稱，自應准許。
㈡其次，被上訴人提起訴願及行政訴訟時，其訴願書及起訴狀
雖僅記載大寮地政104年11月25日函送地籍圖異議複丈結果之行政處分文號，然揆其訴願書及起訴狀全文，業已明確表明其係對上訴人就系爭土地重新實施地籍測量之結果不服，循序申請複丈，未獲變更，因而提起訴願及行政訴訟，被上訴人訴願書及起訴狀在卷可參，足認被上訴人提起行政救濟不服之程序標的，係包括原處分及異議複丈結果。是被上訴人不服上訴人所為之地籍圖重測結果，業已依法循序提起異議，申請複丈，並提起訴願及行政訴訟，則其於行政訴訟程序中將原處分文號增列為訴訟審理之程序標的，僅係補正原起訴聲明不服之標的範圍。又依行政訴訟法第24條規定可知，行政訴訟法關於訴訟對象，原則上係採原處分主義。是以，土地所有權人如對地籍圖重測異議複丈結果仍有不服，即應以原處分機關為對造，循序提起訴願及行政訴訟，始足以除去不利益而達保障權利之訴訟目的。從而，被上訴人補正適格之被告機關，即作成原處分之高雄市政府為被告，於法即無不合，先予敘明。
㈢次查，本件依被上訴人主張上訴人重新實施地籍測量時，並
未遵守土地法第46條之2及行政程序法第102條、第103條等規定，因認原處分為違法之行政處分，乃提起本件行政爭訟等情，可知被上訴人主張之訴訟標的及原因事實，係就主管機關重新實施地籍重測行政程序中，是否遵守正當行政程序有所爭議，並循序對地籍圖重測結果提起行政救濟，則該爭議事件之性質，核屬公法上之爭議事件，並非私法上之爭議事件，是故，行政法院對之自有審判之權限。又大寮地政104年11月25日函送地籍圖異議複丈結果通知書，既係被上訴人對於地籍圖重測結果公告不服，於提起訴願前依法所踐行之先行程序，則該異議複丈結果通知自屬行政救濟程序中所為具有規制效力之行政處分。從而，被上訴人對該異議複丈結果猶仍不服，自得賡續提起訴願及行政訴訟。上訴人主張大寮地政104年11月25日函送地籍圖異議複丈結果通知書為觀念通知云云，應有誤解，而不足採。
㈣又查，本件上訴人重新實施高雄市104年度數值法地籍圖重
測作業程序，而作成原處分之機關為上訴人，參諸訴願法第4條5款：「訴願之管轄如左：……五、不服直轄市政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。」、第58條第1項、第3項：「（第1項）訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。……（第3項）原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」之規定可知，其法定訴願管轄機關應為內政部。又「訴願管轄權為法定權限，不具法定管轄權者所為之訴願決定屬管轄錯誤，原判決如予維持者，本院應廢棄原判決並撤銷訴願決定，以維護當事人權利。」（本院99年度6月份庭長法官聯席會議(二)決議意旨足資參照）。準此，訴願管轄為法定管轄，管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項，法院認訴訟事件之訴願管轄錯誤，即應為撤銷訴願決定之判決。從而，本件上訴人對於被上訴人不服原處分所提起之訴願，未依訴願法第4條第5款、第58條第3項規定，送交訴願管轄機關內政部，而自居於訴願機關之地位作成105年3月4日高市府法訴字第10530181800號訴願決定，於法即有未合，應予撤銷。
㈤綜上所述，本件法定訴願管轄機關應為內政部，並非上訴人
，則被上訴人訴請撤銷上訴人作成之訴願決定，為有理由，應予准許。至被上訴人訴請撤銷原處分之實體上主張，因本件訴願前置程序尚未完成，基於程序不合實體不究之原則，尚無審酌論究之必要。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及訴訟資料，經核於本判決結果不生影響，爰不一一論駁，附此說明。
五、上訴人上訴意旨略以：㈠依訴願法第56條及行政訴訟法第105條規定，被上訴人依處
分權主義及當事人協力義務自有表明訴之要素及其原因事實的必要性及責任，且被上訴人於行政爭訟階段，無論是訴願書或行政訴訟起訴狀，皆以大寮地政104年11月25日函表明不服之意，顯見被上訴人已具體表明及擇定爭訟標的為大寮地政104年11月25日函，然原審未諳此節，實有違反行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第388條之規定，而逕自替其決定並變更聲明，就未經聲明之事項為判決，有違法訴外裁判與判決理由矛盾等情。
㈡退步言，縱認被上訴人有於原審階段分別再對上訴人104年9
月15日公告及上訴人104年9月30日土地標示變更結果通知書表示不服之意，且認前開兩行政行為屬性為行政處分，惟因大寮地政104年11月25日函、上訴人104年9月15日公告及上訴人104年9月30日土地標示變更結果通知書，均屬對外個別獨立之行政行為，而被上訴人既未曾對上訴人104年9月15日公告及上訴人104年9月30日土地標示變更結果通知書提起訴願在案，依訴願前置原則，理應先向法定訴願管轄機關提起訴願救濟方是。是原審法院亦應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定以裁定駁回此部分之主張，惟原審似有將各行政行為混為一談，而認上訴人對大寮地政104年11月25日函部分亦無訴願管轄權，予以判決撤銷訴願決定，實有適用法規不當之處。
㈢參訴願法第4條、第13條、高雄市政府組織自治條例第2條第
2項及第3項、同條例第6條第1項第23款規定及高雄市政府地政局組織規程第3條第2款、同組織規程第8條及高雄市政府地政局各地政事務所組織規程第2條第12款、同組織規程第4條規定，及本院103年2月份庭長法官聯席會議決議意旨可知，大寮地政事務所為管轄高雄市大寮、林園2區測量與複丈之地政主管機關，且依上開相關法規，上訴人業將本市大寮、林園2區測量與複丈之權限，移轉劃歸由大寮地政事務所辦理，現被上訴人係對上訴人所屬二級機關大寮地政104年11月25日函表示不服，依訴願法第13條規定及本院103年2月份庭長法官聯席會議決議意旨，應可認定原處分機關為上訴人所屬二級機關大寮地政，是以依訴願法第4條第1項第4款規定，法定訴願管轄機關應為上訴人，上訴人所為訴願決定並無違誤。
㈣查上訴人地政局於每年度地籍圖重測展辦之初，均會發文授
權各轄區地政事務所代理並決行地籍圖重測各階段事務。爰此，上訴人所屬二級機關大寮地政於104年度辦理地籍圖重測作業期間，依土地法第46條之3、地籍測量實施規則第185條、土地法第46條之1至第46條之3、執行要點第14點、第15點規定，通知被上訴人辦理地籍調查、協助指界等各階段作業並完成程序，期間並無發生界指爭議事件，系爭土地並無參與「104年度大寮地政事務所轄區不動產糾紛調處」議程，是以自無土地法第59條第2項土地爭議調處法令之適用。
後污水處理廠於公告期間因系爭土地面積增減情形不服，於地籍圖重測公告期間內申請異議複丈，經上訴人所屬二級機關大寮地政依上揭規定辦理實地檢測及核對重測成果確認無誤後，函送地籍圖異議複丈結果通知書與污水處理廠，均依上揭規定之程序處理，並無違誤。又地籍圖異議複丈結果通知書僅係異議複丈結果之通知，並未涉及具體請求事項之准駁，對污水處理廠或被上訴人之權利或法律上之利益，並未發生具體法律效果，核其性質應屬複丈結果之通知，而非行政處分，是以對於非行政處分提起行政訴訟者，應為不受理之決定，併予敘明。
六、本院按：㈠本件上訴爭點之確定：
⒈訴訟兩造所不爭執之客觀事實：
⑴中華民國所有、由被上訴人擔任管理機關之系爭土地，
於104年間經上訴人依法辦理土地重測，其重測作業之實際經過則如下述。
①由被上訴人委請其下級機關「污水處理廠」之人員，
會同上訴人下級地政機關「大寮地政」之公務員到達土地現場，由被上訴人方之人員指界，而上訴人方之公務員則依指界結果進行測量。
②測量結果經上訴人依法定程序（土地法第46條之3第1
項參照），以「上訴人104年9月15日公告」向外揭示「（包括系爭土地在內之）地籍圖重測結果」。公告期間為30日（自104年9月30日至104年10月30日止）。此外上訴人並另外作成「104年9月30日土地標示變更結果通知書」之公文書，送達予被上訴人，通知系爭土地重新實施地籍測量之結果（原判決即認定前開公告與通知書，合併為本案之原處分）。
⑵被上訴人認為該重測結果實質侵犯國家之公有財產權益
，故以管理機關之身分，由所屬下級機關「污水處理廠」具名，在上開地籍圖重測公告期間內，向上訴人所屬下級機關「大寮地政」提出異議，並依土地法第46條之3第2項規定申請複丈。
⑶上訴人所屬下級機關大寮地政受理該異議與複丈申請後
，因此作成「大寮地政104年11月25日函」，檢送以「大寮地政」具名作成之「地籍圖異議複丈結果通知書」予被上訴人，告知重測並無錯誤。
⑷被上訴人先認定本案之原處分為「大寮地政104年11月2
5日函」所附之「地籍圖異議複丈結果通知書」，而處分機關則為「大寮地政事務所」，因此向上訴人提起訴願，並經上訴人以訴願機關之身分，作成「訴願不受理」之決定。理由則是「土地重測成果因上訴人之公告期滿而確定，當事人如仍有爭議，依司法院釋字第374號解釋意旨及改制前行政法院51年判字第89號判例意旨及51年判字第226號判例意旨，得提起民事訴訟救濟。從而前開『大寮地政104年11月25日函』所附之『地籍圖異議複丈結果通知書』，其內容僅係原處分機關（指大寮地政事務所），就系爭土地重測前、後土地標示及經異議複丈檢測後土地標示，並未涉及具體請求事項之准駁，對被上訴人尚不發生具體法律效果，非屬行政處分」等情。
⑸被上訴人因此以其下級機關「污水處理廠」名義，以上
訴人下級機關「大寮地政」為被告，向原審法院提起「處分撤銷訴訟」，請求撤銷「大寮地政104年11月25日函」與上訴人作成之訴願決定。但在原審法院審理期間，經原審法院於105年7月26日準備程序中行使闡明權，指明「本件爭議事件乃關於地籍重測結果，整個行政程序原處分機關應為上訴人」（見原審卷第171頁），被上訴人因此於105年8月25日出具準備(二)狀載明，將原審被告變更為上訴人，而訴之聲明則改為：「撤銷」以下3項行政措施。事後又在105年9月27日之準備程序中再「追加」訴之聲明，一併請求撤銷上訴人作成之「104年9月15日公告」（範圍限定在與系爭土地有關之部分）。
①原訴願決定。
②大寮地政104年11月25日函所附之地籍圖異議複丈結
果通知書（即原來起訴階段認定之原處分）。③上訴人名義作成之「104年9月30日土地標示變更結果
通知書」（此一通知書與前開104年9月15日公告，經由原審法院之闡明後，合而為本案之原處分）。
⒉原判決乃在前開兩造所不爭執之客觀事實基礎下，基於下
述法律涵攝，將原訴願決定撤銷，並在判決理由中指明，本案之原處分應為「土地重測結果」（經由「上訴人104年9月15日公告」與「上訴人104年9月30日土地標示變更結果通知書」所共同表徵），被上訴人已依法踐行訴願救濟所須遵行之前置程序，本案應由上訴人之上級機關內政部受理被上訴人提出之訴願。
⑴按依土地法第47條規定授權、由內政部訂定之地籍測量
實施規則第2條之規定，上訴人為土地重劃行政事務之主管機關。
⑵再依前開地籍測量實施規則第199條、第201條第1項之
規定，與本院104年度裁字第1446號裁定意旨所示，土地經重測者，其土地所有權人對主管機關公告之「地籍圖重測結果」如有不服，應提出異議，並申請複丈，而異議複丈內容如屬公法爭議，該異議複丈程序乃提起訴願之先行程序，如對異議複丈結果仍有不服，再循序提起訴願及行政訴訟。而異議複丈爭議內容是否具有公法屬性，其判準則以爭議主張內容是否為「行政作業違反公法規定」決定。
⑶本案被上訴人基於下述理由，實已對上訴人作成土地重
測行政事務結果（即「地籍圖重測結果」）表示不服，且其爭議內容具公法屬性，為公法爭議，故應認其已合法提起訴願。
①被上訴人在整個行政救濟過程中，雖然一度在各式爭
訟文書中，具名「污水處理廠」為爭訟主體，但此屬「誤載」，得予事後補正。
②又被上訴人主張「系爭土地之地籍圖重測結果違法」
之理由為「上訴人實施地籍測量時，並未遵守土地法第46條之2及行政程序法第102條、第103條等規定」等情，顯係對「實施地籍重測行政作業之行政機關，在執行職務過程中，是否遵守正當行政程序有所爭議」，則該爭議事件之性質，核屬公法上爭議。③此外被上訴人雖然狀載「大寮地政104年11月25日函
送地籍圖異議複丈結果通知書」為原處分，但通觀其書狀全部，可以確認「對上訴人就系爭土地重新實施地籍測量結果表示不服而申請複丈，而複丈結果未獲變更，而提起行政爭訟」。因此得以確定本案行政救濟之程序標的，即是前開「地籍圖重測結果」與「異議複丈結果」，上訴人事後可於訴訟中補正「正確」之程序標的及適格被告，以貫徹行政訴訟法第24條採行之「原處分主義」。
⑷而本案原處分（「上訴人104年9月15日公告」與「上訴
人104年9月30日土地標示變更結果通知書」）及處分作成機關（上訴人）既然得以確認，依訴願法第4條第5款及同法第58條第1項、第3項之規定與本院99年度6月份庭長法官聯席會議㈡決議意旨所示，本案原處分之法定訴願管轄機關應為內政部，而管轄有無錯誤則屬行政法院職權調查事項，而上訴人未將本案送交訴願管轄機關內政部審查，反而自居於訴願機關之地位，作成原訴願決定，程序即屬違法，故應撤銷訴願決定，改由內政部審查本案之原處分。
⒊上訴意旨則指摘原判決之法律涵攝有下列違法情事，難以
維持，應予廢棄改判，改諭知「駁回被上訴人在原審之起訴」。
⑴上訴意旨首先指摘原判決之法律涵攝，而謂其法律適用，有違本院103年度判字第644號判決意旨，因為：
①提起行政訴訟之原告，應依行政訴訟法第105條第1項
之規定，起訴之始明確表明「該訴訟之對造（即被告）」與請求內容（即訴之聲明）」及「訴訟標的與原因事實」。
②其中「原因事實」部分，依行政訴訟法第125條規定
，行政法院有職權闡明及調查之義務，且可不受當事人主張之拘束。但「訴之聲明」部分，依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第388條之規定，行政法院不得就當事人未聲明之事項為判決，只能在當事人「訴之聲明」有「不明瞭或不完足」之情形時，透過闡明權之行使，使之得以「明瞭」或「完足」，但仍受當事人「訴之聲明」內容拘束，不得訴外裁判。此即本院103年度判字第644號判決意旨所揭示之法理。
③但原審法院卻在被上訴人已清楚表明爭訟標的（即「
大寮地政104年11月25日函」所附之「地籍圖異議複丈結果通知書」）情況下，猶謂「被上訴人增列不服之程序標的（指『上訴人104年9月15日公告』與『上訴人104年9月30日土地標示變更結果通知書』），僅係補正原起訴聲明不服之標的範圍」云云。明顯違反本院103年度判字第644號判決意旨在詮釋「行政訴訟法第218條應如何準用民事訴訟法第388條規定」時，所揭示之前開法理。
⑵上訴意旨復謂：退而言之，前開由「上訴人104年9月15
日公告」與「上訴人104年9月30日土地標示變更結果通知書」與「大寮地政104年11月25日函」等三份公文書，其所表徵者為三個「內容不同、且各自獨立」之行政行為，應各自起算之行政救濟程序，原判決卻將之混為一談，進而認為「上訴人對大寮地政104年11月25日函亦無訴願管轄權」，實有適用法規不當之違法。
⑶此外上訴意旨再引用103年2月11日本院103年2月份第1
次庭長法官聯席會議之下述決議意旨，而謂「上訴人有基於自主組織權，將依土地法授權委辦之土地重測職權，授與大寮地政執行，故大寮地政有權作成『大寮地政104年11月25日函』之行政處分，被上訴人對該行政處分不服，其訴願機關仍為上訴人，從而原判決撤銷上訴人作成之合法訴願決定，亦屬違法」云云。
①該決議之法律問題內容：
高雄市政府工務局以甲建築師有違反建築師法第17條規定之情事，將之移送高雄市建築師懲戒委員會處理，經高雄市建築師懲戒委員會決議停業6個月，高雄市政府工務局將決議結果函送甲，甲不服該停業處分，循序提起行政訴訟，應以何機關為被告？②該決議之議決內容與決議文
採甲說認應以高雄市政府工務局為被告，決議文內容則如下述：
A.建築師法第3條規定「本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」之「地方主管機關條款」係我國立法上以最高行政機關代替行政主體之習慣，故其規範意義應解為「直轄市」與「縣（市）」公法人本身，僅在表明相關地方自治團體有其管轄權限，而不應認其係限定直轄市政府或縣（市）政府為主管機關。
B.故無論是自治事項的確認或委辦事項的規定，其均屬「地方自治團體之權限」，從而取得團體權限之地方自治團體，得基於自主組織權，決定其內部執行機關。高雄市既依上開規定取得建築師懲戒之團體權限，並依該市政府組織自治條例將此權限劃歸所屬工務局辦理，則甲不服該停業處分，自應以高雄市政府工務局為被告。
⑷上訴意旨尚稱：在沒有發生「（私人間）界址爭議」之
「給定」實證條件下，即無土地法第59條第2項所定「土地爭議調處」法令之適用，是以「大寮地政104年11月25日函」所附之「地籍圖異議複丈結果通知書」，顯然未涉及具體請求事項之准駁，自非屬行政處分（此部分上訴意旨之真意乃是：土地重測作業只會發生具「私權爭議」屬性之界址糾紛；如果沒有界址糾紛發生，就等於不存在任何爭議，所以土地重測結果不可能產生「公法爭議」，而成為行政救濟之程序標的）。
㈡本院對前開上訴爭點之判斷：
⒈按原判決對本案事實所為之法律涵攝，符合行政訴訟法第
125條對行政法院行使職權之規範期待，即立足於整個土地重測之法制架構基礎下，完整且充分地對爭議內容為闡明，使訴訟兩造得以有效率地找出爭點，以及對應之正確法律救濟途徑，使本案法律爭議之實體判斷得以儘早獲致解決。其認事用法，均無違誤，應予維持。
⒉上訴人對原判決所提出之各項指摘均非可採，爰逐項說明如下：
⑴首先必須指明，即使依本院103年度判字第644號判決意
旨，亦認為「當訴之聲明有不明瞭或不完足之情形時，法院同樣應行使闡明權，令當事人敘明或補充完足，使其聲明內容具體、明確，到達可為裁判之程度」。而訴之聲明是否具體、明確，當然必須透過爭議過程之背景事實來詮釋，其間之相互作用可以「焦點與背景」來比擬。就以本案為例，如果只單獨觀察「訴之聲明」，可能認為該聲明之程序標的具體明確，但是一旦理解到整個爭議事實之發生經過與法制架構，知悉土地重測成果之宣示手段，無論在規範設計上或實證作業上，皆是由上訴人以自己之名義作成公告及通知，後續之「異議及複丈程序」亦是以土地重測成果為對象之行政救濟前置程序，即可知悉被上訴人起訴之始所提出之「訴之聲明」，顯然無法有效滿足被上訴人尋求法律救濟之合理期待，原審法院在此情況下行使闡明權，使被上訴人能正確「鎖定」程序標的而為訴之聲明，原判決亦係在此經闡明後更正之正確聲明下作成判斷，實無違反行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第388條之規範意旨，更與本院103年度判字第644號判決意旨沒有衝突。⑵再者本案中上訴人本乎自身行政職權而作成「地籍重測
結果」之公法上內部「確認」意思，必須透過對外宣示之「表示」行為，方成為一個完整的公法上意思表示，而構成一個「行政處分」。因此上訴人作成之「104年9月15日公告」與「104年9月30日土地標示變更結果通知書」之送達通知，實為一個確認意思之二次對外「宣示」。其中「公告」宣示手段有土地法第46條之3第1項規定為其規範依據，而依行政程序法第110條第2項規定，該「確認地籍重測結果」行政處分發生處分效力，事後之通知，依循嚴格行政法總則之法理，可視為「重複處分」。因此被上訴人為異議與申請複丈之對象，從法制架構體系客觀言之，當屬上訴人作成之前開「104年9月15日公告」，即使被上訴人出於對法制之誤解，而向大寮地政提出異議及申請複丈，大寮地政亦不因此取得「受理地籍圖重測異議及複丈案」之行政職權，因此大寮地政本應將該異議及複丈申請送交上訴人處理，上訴人亦應視該異議及複丈申請為「行政救濟前置程序請求」，而依法自行處理，根本不能作成訴願決定。是以上訴意旨謂「前開『公告』、『通知』與『異議複丈結果通知』等三份文書，代表三個各自獨立之行政行為，不能混為一談」以及「上訴人對『大寮地政104年11月25日函』有訴願管轄權」云云，均非有據，亦難動搖前開「原判決合法」之判斷結論。
⑶至於上訴意旨引用103年2月11日本院103年2月份第1次
庭長法官聯席會議會議之決議意旨，而認「上訴人已將其依土地法第46條之1至同法第46條之3所定『土地重測』行政職權，依地方自治法規授予大寮地政行使，因此大寮地政有權作成『大寮地政104年11月25日函』之行政處分，且上訴人亦為合法之訴願機關」云云。此等法律主張基於下述三項理由，顯有未合。
①首先是前開「上訴人104年9月15日公告」與「上訴人
104年9月30日土地標示變更結果通知書」皆是由上訴人具名作成。而依土地法授權予上訴人之「地籍重測」行政職權，本質上無從分割，自無「地籍重測由上訴人職掌，而地籍重測之異議複丈事項，卻改由各級地政事務所職掌」之道理。上訴人此等「職掌不具功能性之盲目切割」主張，顯然與「基於專業分工，而將職掌『完整』分授不同專業部門處理」之基本分工原理有違。
②再者參諸上訴人對此爭點所引用之地方自治團體高雄
市各類「地方自治法規」，從未發現高雄市政府有將其依土地法規定而享有之「土地『重』測」（而非一般之土地測量）職權，授與二級機關地政事務所之明文規定，也與前開決議意旨所立基之「法制狀態」不盡相符。
③另外附帶言之，本院前開決議意旨亦僅就「建築師懲
戒處分之處分機關為何」作成決議，並未一併決議「對該懲戒處分為訴願時，其訴願機關為誰」之法律適用議題。因此在適用該決議而決定原處分機關後，如當事人對該處分不服而提起訴願時，其訴願機關之決定，是否可當然適用訴願法第8條規定，而以該地方自治團體所屬之上級行政機關擔任，在法理上亦非無疑。因為如採此等解釋，國家公法人對委辦事項之監督權責，即會因為地方自治團體透過地方自治法規將委辦事項授權下級機關執行，而實質喪失。故訴願法第8條條文中所稱之「依法」，是否包括「地方自治法規」在內，目前學理上仍有爭議存在，亦不能遽下定論。
⑷至於上訴意旨認為「土地重測只可能因為私人間之界址
糾紛而生私法爭議，除此之外，別無公法爭議存在。因此『地籍圖異議複丈結果』未涉及請求之准駁，非屬行政處分」等情，則原判決已指明「本案被上訴人係主張：在實施系爭土地重測作業過程中，於現場指界階段，上訴人指派之測量人員有違反土地法第46條之2及行政程序法第102條與同法第103條所定之公法上職務義務，導致土地重測失準，損害被上訴人權益」，此等情形自屬公法上爭議，而需透過行政爭訟而為實體認定，上訴人此部分主張，亦非有據。
㈢總結以上所述，本件原判決之法律涵攝尚無違誤，上訴論旨
指摘原判決違背法令之各項理由均非有據，其上訴為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 27 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 鄭 小 康法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 7 月 27 日
書記官 葛 雅 慎