最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第413號上 訴 人 台灣肥料股份有限公司代 表 人 康信鴻訴訟代理人 李永然 律師
盧孟蔚 律師被 上訴 人 基隆市政府代 表 人 林右昌上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國105年12月15日臺北高等行政法院105年度訴字第339號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：㈠緣被上訴人辦理「田寮河畔公園闢建工程（第一工區）」（
下稱系爭工程），申請徵收上訴人所有基隆市○○區○○段○○號土地（下稱系爭土地），經內政部以民國103年10月31日台內地字第1031302388號函（下稱內政部103年10月31日函）核准徵收，被上訴人遂以103年11月6日基府地用貳字第0000000000B號公告（下稱被上訴人103年11月6日公告）徵收（公告期間自103年11月7日起至103年12月6日止），並通知上訴人。
㈡上訴人對系爭土地徵收補償價額不服，並聲明異議，經被上
訴人以104年2月6日基府地價貳字第1040204931號函（下稱被上訴人104年2月6日函）復知上訴人：本案公共設施保留地之市價，即依毗鄰○○區○○區段之地價計算，為每平方公尺新臺幣（下同）72,100元，該查估結果於103年6月18日經基隆市地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）103年第1次會議評議通過。
㈢上訴人仍不服，被上訴人因此依土地徵收條例第22條規定，
提請基隆市地評會復議，於104年6月18日經該地評會104年第1次會議復議作成維持原評定之市價（即每平方公尺72,100元）之決議，並以104年6月30日基府地價貳字第1040226435號函（下稱原處分）復知上訴人。上訴人不服，提起訴願、行政訴訟，均遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠被上訴人為其徵收作業之便，將原屬同一工區之徵收範圍於
徵收時逕自以土地上是否有建物而分割為第一、二工區，而致徵收時原本應屬同一工區之估價基準變更為估價基準不一致，並致使上訴人之系爭土地於徵收時之查估價格總價僅為60,347,700元，未能與兩造於103年6月2日協議價購時之估價基準有評估基準之一致性（毗鄰商業區），且與上訴人委託估價師之評估結果即每坪為287,871元，總價為72,886,800元，差距甚大，致上訴人配合被上訴人之徵收，而被上訴人未遵守合理補償原則，致上訴人遭受重大財產權之損害。
㈡被上訴人就本件徵收之估價基準日係以102年9月2日至103年
3月1日期間之買賣實例為準，與行為時土地徵收補償市價查估辦法（下稱查估辦法）第27條第1項及第17條第2項所定一般徵收案件之估價基準日指每年9月1日，案例蒐集期間為當年（指102年）3月2日至9月1日之規定不符，足見本件徵收程序就估價基準日之決定顯有瑕疵；且依行為時查估辦法第10條第2項前段及第3項規定，系爭土地屬公共設施保留地，並非建築用地，雖被上訴人主張其係依據行為時查估辦法第10條第3項即公共設施保留地之地價區段得視原建築使用情形再予細分之規定，作為本件系爭土地逕自分割為第一、二工區之依據，惟依前述行為時查估辦法第10條第2項前段之規定精神，於宗地為非建築用地之情形下，就建築使用之土地單獨劃分地價區段劃分之基準前提，應係以「依法允許作為建築使用」且其「地價有顯著差異」者，亦即徵收機關就區段劃分縱有裁量權，就建築使用情況作為劃分區段之裁量判斷基礎時，應以該建物是否屬「依法允許作為建築使用」者，則徵收機關就此部分之裁量權應收縮至零，亦即不得任意將合法建物與違章建築混為一談，否則未視建物合法與否即以此作為劃分價格區段之衡量基準時，造成違規使用土地者卻反因違規使用而得利之情況，當非法所許。
㈢土地徵收條例第3條之1第4項涉及所謂可例外徵收特定農業
區農牧用地之事由，而該等事由可與重大建設並列者，均係關於國防、交通、水利事業、公用事業供輸電線路或其他經行政院核定之重大建設者，然被上訴人主張本件徵收目的欲建闢之田寮河畔公園，其性質至多屬鄰里公園，當不可與土地徵收條例所定可與重大建設事項並列。再依促進依民間參與公共建設法施行細則第15條之規定，田寮河畔公園於性質上可歸類為公園綠地設施，而依據行政院公共工程委員會（下稱工程會）所發布之促進民間參與公共建設法之重大公共建設範圍命令，公園綠地設施係明文排除在重大公共建設之範圍外；又被上訴人提出之「基隆市政府施政計畫管制考核作業要點」，其第1條明示該要點訂定目的觀之，係為被上訴人之處務規程而用以規範其機關內部與行政人員之規定，顯非源自土地徵收條例之相關授權規定，尚與行為時查估辦法第27條第1項但書所稱之重大公共建設有別，且其性質至多僅為行政規則，當不得用以拘束或解釋行為時查估辦法第27條第1項但書所稱之「重大建設」等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人應就系爭土地（基隆市○○區○○段○○號土地）作成補償上訴人徵收補償費72,886,800元之行政處分。
三、被上訴人則以：㈠本案徵收補償市價查估係考量建築使用情形之不同而劃分不
同之公共設施保留地區段，並非因工程用地範圍劃分第一、二工區致有不同之查估情形。另有關徵收補償市價與協議價購估價之基準無一致性之疑義，被上訴人與上訴人協議價購之金額及上訴人自行委託估價之評估金額，係不動產估價師依「不動產估價技術規則」查估，其查估之方法與土地徵收補償市價查估作業依據並不相同，且揆諸二估價報告書所採用之買賣實例期間與徵收市價查估之規定期間並未相符（僅1例為102年10月買賣實例，其餘皆為102年9月前之案例），因估價依據方式不同，而使價格存在差異，被上訴人依規定以行為時查估辦法查估之本案徵收補償市價，未有不合理之處。
㈡本案係奉內政部103年10月31日函核准徵收，被上訴人遂以1
03年11月6日公告辦理徵收公告30日，依土地徵收條例施行細則第30條第1項規定，本案徵收補償市價係為徵收公告期滿次日起算第15日經基隆市地評會評定之當期市價，查估單位以103年3月1日為估價基準日查估之徵收補償市價，其適用期間符合行為時查估辦法第28條規定；上訴人引用土地徵收條例第3條之1及促進民間參與公共建設法施行細則第15條規定，認本件無查估辦法第27條第1項規定之適用，惟土地徵收條例第3條之1係規範「特定農業區農牧用地」不得徵收之但書規定，且本件非屬促進民間參與之公共建設，自不應引促進民間參與公共建設法施行細則，而就行為時查估辦法第27條所謂「重大建設」，目前並未訂有明文規範得列為重大建設之要件，自當回歸由各地方政府依實際情形予以認定。
㈢行為時查估辦法第10條第3項規定，其立法意旨係考量臨街
情形或建築使用之土地，其對地價影響程度與未臨街或未建築使用之土地有所差異，因而規定得再予細分地價區段，並非一概齊頭式平等之補償；同條第4項規定亦有類似規定，故查估單位考量上訴人所有之系爭土地，與其餘○○段224地號等14筆土地上有建物之狀況不同。又該14筆土地中有7筆土地上有建物登記，建築完成日期皆登載為44年8月，足見該等土地自44年起即有建築使用，且上訴人告所稱○○段1-38地號等14筆土地建築物有占用國有土地之情事，惟大多數建物使用人原與國有財產署皆訂有租約，故依建築使用現況○○○區○○段○○○○號等15筆土地公園保留地範圍劃分為2個公共設施保留地區段，係屬合理等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以兩造之爭點係系爭土地徵收補償，被上訴人依查估作業程序以每平方公尺72,100元補償予上訴人，是否適法有據。上訴人訴請被上訴人按每坪以287,871元計算，就系爭土地作成補償上訴人徵收補償費72,886,800元之行政處分，有無理由。
㈠行為時（即101年6月5日訂定發布，並自101年9月1日施行）
查估辦法，係依土地徵收條例第30條第4項規定，授權中央主管機關內政部，就被徵收土地查估市價之地價調查程序、方法及應遵行事項等所訂定之法規命令，核其內容符合授權意旨，且未逾越授權範圍，被上訴人予以援用自無不合。
㈡又按，地價及標準地價評議委員會組織規程（下稱地評會組
織規程）第2條、第3條規定，土地徵收之價額，依土地徵收條例第30條規定，即應以徵收當期之市價為準，並由地評會為評議。且依行為時地評會組織規程第4條之規定，地評會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之專家學者、不動產估價師、地政士公會代表、不動產經紀業公會代表、建築師公會代表、建築開發商業同業公會代表、銀行公會代表、農會代表、地政主管人員、財政或稅捐主管人員、工務或都市計畫主管人員、建設或農業主管人員等，是有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，為經由該委員會所作成，係本於其專業知識所作成之決定，應享有判斷餘地，而在判斷之範圍內，行政法院僅能就行政機關之判斷時，有無遵守法定程序，是否基於錯誤之事實所為，有無遵守一般有效之價值判斷原則，及判斷時有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項予以審查外，其他屬行政機關之專業認定部分，行政法院應予尊重。
㈢依土地徵收條例第30條第1項規定，系爭土地應按照徵收當
期市價補償地價，茲就系爭土地市價徵收補償價格之形成，分述如下：
⒈劃分地價區段：
系爭工程用地徵收範圍，屬被上訴人102年6月26日基府都計壹字第1020065380號函「擴大暨變更基隆市主要計畫（通盤檢討）案－（第二階段）」範圍，其都市計畫使用分區由「停車場用地」變更為「公園用地」，在被上訴人未取得之前，屬公共設施保留地性質。依行為時查估辦法第22條規定，公共設施保留地宗地市價以所屬公共設施保留地地價區段之地價為準，而其區段地價係以其毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算，其毗鄰部分為公共設施用地經納入計算致平均市價降低者，不予納入，毗鄰非公共設施保留地之區段地價，依規定則於該毗鄰地價區段內選取比準地，查估該比準地地價，作為該區段之地價。另依行為時查估辦法第10條第3項規定，查估單位考量上訴人所有系爭土地，徵收前土地使用現況為地上無建物且權屬為共有分管之情形（上訴人權利範圍為962分之837；基隆市權利範圍為962分之125），其中837平方公尺係擺放洗車設備及作為中古車買賣場所，另125平方公尺係基隆市所有，闢建為旺牛橋之部分橋面，與其餘○○段224地號等14筆土地地上有建物之狀況不同，故依建築使用現況○○○區○○段○○○○號等15筆土地公園保留地範圍劃分為2個公共設施保留地區段，即東側：P002-05區段（第一工區內，地上無建物）及西側：P002-06區段（第二工區內，地上有建物）。另依其毗鄰之土地使用分區不同而分別劃設2個公共設施用地地價區段（公園用地、加油站用地）及1個工業區、1○○○區○○區段【P002○○○區段○鄰○區段為P002-02（工業區）、P002-03（加油站用地）、P002-4（公園用地）、P002-06（公共設施保留地）】。
⒉選取比準地及查估比準地地價：
依行為時查估辦法第18條規定，查估單位於本案徵收範圍土地地價區段（P002-05）毗鄰之各非公共設施保留地地價區段中選取具代表性之土地作為比準地，P002-02地價區段內選取○○段242地號土地為比準地，P000-0○○○區段內選取○○段1-1地號土地為比準地，P002-04地價區段內選取○○段1-45地號土地為比準地；又依行為時查估辦法第17條規定，本案估價基準日為103年3月1日，查估單位遂於該規定之法定期間102年9月至103年3月1日期間蒐集買賣實例，並排除特殊交易情形案例，且考量與比準地之距離及其他相關條件相近而選擇買賣實例；再依行為時查估辦法第19條規定，依基隆市信義地政事務所影響地價區域因素評價基準明細表、基隆市影響地價個別因素評價基準明細表進行修正，以推估各地價區段之比準地地價；決定P002-02地價區段比準地地價為每平方公尺72,100元，P002-03地價區段比準地地價為每平方公尺57,800元，P002-04地價區段比準地地價為每平方公尺12,400元，各比準地地價為其區段地價。
⒊估計徵收土地宗地單位市價：
依行為時查估辦法第22條規定，因系爭土地所屬公共設施保留地區段P002-05區段，其毗鄰之2個公共設施用地區段P002-03、P002-04之地價納入計算致平均市價降低，故P002-05區段即依毗鄰○○○區○○區段之區段地價計算，為每平方公尺72,100元，故被上訴人依前揭規定核認系爭土地宗地市價即以前揭區段地價，即每平方公尺72,100元計算。
⒋是系爭土地之市價，茲依前揭規定及說明，乃以毗鄰○○
區○○區段之地價計算，為每平方公尺72,100元，該查估結果於103年6月18日經基隆市地評會103年第1次會議評議通過。上訴人不服，被上訴人依土地徵收條例第22條規定，提請基隆市地評會復議，於104年6月18日經該會104年第1次會議復議作成維持原評定市價之決議。是本件系爭土地補償之價格每平方公尺72,100元，確係經基隆市地評會評定通過，且經復議亦維持原評定市價之決議；又系爭土地所屬第P002-05地價區段之徵收當期之市價，係基隆市地評會本其專業知識所作成之決定，並無未遵守法定程序、或基於錯誤事實所為、亦無未遵守一般有效之價值判斷原則，及判斷時並無夾雜與事件無關之考慮因素等事項予以審查之恣意等情事，是其所為之判斷，原審法院亦應予以尊重。
㈣次查據被上訴人陳明本件需地單位係於103年編列「田寮河
畔公園用地取得」預算，而系爭工程經被上訴人列為103年重大施政計畫，且訂於103年底完成用地取得作業，是配合預算編列作業，本件需地單位無法於102年9月1日前將預定徵收宗地個別因素清冊依規定請被上訴人協助辦理徵收補償市價查估，以作為103年徵收補償市價，而於預算確定後，需地單位以103年2月26日函○○○區○○段○○○○號等15筆土地（含系爭土地）宗地個別因素清冊請被上訴人協助辦理徵收補償市價查估，以作為當年7月至12月報送徵收計畫計算徵收補償價額之基準。又系爭工程，經依當時被上訴人施政計畫管制考核作業要點第8點，列入被上訴人重大施政計畫管控，系爭工程預算為1億2,000萬元，超過5,000萬元，且於103年預算確定後，訂於103年底完成用地取得作業，是被上訴人乃依其施政之實際需求暨該項工程預算金額頗鉅等情形考量下，核認本件為重大公共建設，尚與行為時查估辦法第27條第1項之規定無違。上訴人援引土地徵收條例第3條之1第4項、行為時促進民間參與公共建設法施行細則第15條等規定，認本件並無行為時查估辦法第27條第1項規定之適用云云，惟行為時查估辦法第27條所謂「重大公共建設」，並無明文予以規範其要件，則由各地方政府依其實際情形予以認定，參諸前揭說明，即無違法之處。而核土地徵收條例第3條之1第4項係規範「特定農業農牧用地」不得徵收之但書規定，與系爭工程可否認定為「重大公共建設」乙節尚屬無涉；至行為時促進民間參與公共建設法施行細則第15條係就促進民間參與公共建設法第3條第1項第10款所稱公園綠地設施予以規範，而工程會所發布之促進民間參與公共建設法之重大公共建設範圍命令，亦就關於促進民間參與公共建設法相關規定所為規範，然本件非屬促進民間參與之公共建設，自無從援引上揭規定為本件是否為「重大公共建設」之認定依據，是上訴人此項主張，亦不足採。
㈤再者，如前所述，本件徵收補償市價查估，被上訴人係考量
建築使用情形之不同而劃分不同之公共設施保留地區段，並非因系爭工程用地範圍劃分第一、二工區致有不同之查估情形；系爭工程用地在被上訴人未取得前，屬公共設施保留地，故有關地價區段劃分，依行為時查估辦法第10條第3項規定「公共設施保留地應單獨劃分地價區段，並得視臨街情形或原建築使用情形再予細分。」，核與上訴人援引之行為時查估辦法第10條第2項規定無涉。復依行為時查估辦法第10條第3項其立法意旨，係考量臨街情形或建築使用之土地，對地價影響程度，與未臨街或未建築使用之土地，對地價影響程度，乃有差異，因而規定得再予細分地價區段，以求對同一公共設施內土地，亦能考量現有實際差異性而有合理之補償，並非一概予以齊頭式平等之補償。是以，被上訴人陳明查估單位考量上訴人所有之系爭土地，徵收前該土地現況地上無建物且權屬共有分管之情形，經核與其餘○○段224地號等14筆土地上有建物之狀況不同：且○○段224地號等14筆土地中，有7筆土地登記簿上有建物登記，建築完成日期皆登載為44年8月，該等土地使用分區於44年6月公告發布實施之「港口商埠部分都市計畫」，係劃設為「工業區」，足見該等土地自44年起即有建築使用，且依當時都市計畫並非不可作為建築使用等情，據被上訴人陳明在卷；至另7筆土地上之建物，固無建物保存登記，惟該等建物確屬實際存在，是上揭建物雖未有保存登記，然被上訴人依其現況確有實際建築使用情形，將本○○○區○○段○○○○號等15筆土地公園保留地範圍劃分為2個公共設施保留地區段，尚與前揭規定無違，亦屬合理。上訴人據以指摘被上訴人此項劃分地價區段與法有違云云，亦不足取。又上訴人所有系爭土地其毗鄰之使用分區確係工業區，上訴人主張其係毗鄰商業區云云，乃有誤解，委不足採。
㈥從而，依上揭規定及說明，被上訴人原處分所為查估本件系
爭土地徵收補償市價，於法並無不合。至上訴人自行委託估價之評估金額，係不動產估價師依「不動產估價技術規則」查估，其查估方法與土地徵收補償市價查估作業依據並不相同，且其採用買賣實例期間與本件徵收市價查估規定期間並未相符，是因估價依據及方式不同，而使價格存有差異，自無足採為本件徵收補償市價之依據；另被上訴人與上訴人前固曾協議價購之金額，惟核屬土地徵收前所為之協議價購程序，該協議價購程序既已無法達成，所為協議價購金額自非得為本件補償地價計算之依據。本件已進入徵收程序，該徵收土地之地價補償，自應依土地徵收條例、行為時查估辦法等相關規定予以辦理，併此敘明。
㈦綜上所述，上訴人之主張均不足採，被上訴人所為補償地價
之原處分核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人猶執前詞，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與本件判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
五、上訴意旨略以：㈠原判決有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由或理由矛盾之當然違背法令情事：
⒈被上訴人係於103年8月20日、103年9月23日方將上開徵收
計畫書送達予內政部，且徵收目的係為闢建田寮河畔公園，則本件徵收應僅係查估辦法第27條第1項本文之通常徵收事件，當非屬同條項但書所稱之「當年具急迫性或重大公共建設推動之需者」。則依據查估辦法第17條第2項前段之規定，本件徵收之估價基準日實應為當年即103年9月1日，案例蒐集期間為當年即103年3月2日至9月1日，並以此作為「次年」土地徵收補償查估之依據。惟查，被上訴人就本件徵收之估價基準日竟係以102年9月2日至103年3月1日期間之買賣實例為準，已與上開查估辦法第27條第1項、第17條第2項所訂一般徵收案件之估價基準日指每年9月1日，案例蒐集期間為當年3月2日至9月1日之法定程序規定不符，足見本件被上訴人主張其徵收程序依查估辦法第17條第1項、第2項估價基準日決定為「103年3月1日」，查估單位「案例蒐集期間為102年9月2日至103年3月1日」，已然違反法定程序而有瑕疵，自難以維持而應予撤銷。惟原審既未於判決理由說明其不採上訴人所主張「本件徵收之估價基準日實應為當年即103年9月1日，案例蒐集期間為當年即103年3月2日至9月1日。」之理由，即逕於判決理由項載以：「（四）2.……又依行為時查估辦法第17條規定，本案估價基準日為103年3月1日，查估單位遂於該規定之法定期間102年9月至103年3月1日期間蒐集買賣實例。」（參原判決書第19頁倒數第2行至第20頁第5行）云云之認定，核其判決，非但有採證與卷存資料不符之處，亦有判決不備理由之違誤。
⒉又原審不僅摒棄不採本件上訴人主張被上訴人其「徵收補
償程序」違法適用查估辦法第27條第1項本文及但書、第17條第1項及第2項而違反法定程序誤將「估價基準日」決定為「103年3月1日」、「案例蒐集期間為102年9月至103年3月1日」（實則被上訴人係基於「協議價購程序」而決定該估價基準日，並非基於「徵收補償程序」而決定該估價基準日，參見訴願卷第91至95頁、第101至103頁）已然違反法定程序而有瑕疵之有利證據，亦就此有利於上訴人之物證未置乙詞，核其判決之採證非但就有利於上訴人之物證未詳為審閱，亦未載明其不採之心證理由。故而原審判決當有判決不備理由之違誤。
⒊原判決未依職權調查亦未於判決理由中載明本件徵收土地
之「劃分地價區段」之依據究否合法，且其依據查估辦法第10條第3項規定顯與同條第2項之規定不符，則原判決實有判決不備理由之瑕疵：
⑴被上訴人於辦理徵收時，擅自將原屬同一工區之徵收範
圍逕自以土地上是否有建物，並無論該土地上之建物係合法或違法建築，而逕行改分割為第一、二工區（即被上訴人所劃分出之P002-5區段與P002-6區段）。退步言之，縱認被上訴人就如何細分徵收區段在一定條件下有裁量權，惟當其單以「建築使用情況」作為細○○○區段之裁量判斷基礎，並嚴重影響區段價格時，自應以該土地上之建物是否屬「依法允許作為建築使用」者，作為該裁量之基準，則被上訴人就此部分之裁量權應收縮至零。然本件被上訴人卻濫用其裁量權，未就○○○區段（即被上訴人所劃分出之P002-6區段，第二工區內，地上有建物）之土地上建物是否均為合法建築予以探究，反將所有權屬單純且未違規使用亦未占用國有土地之上訴人土地自原徵收範圍中劃分出為P002-5區段（第一工區內，地上無建物），並致上訴人土地因其上無建物反適用較不利益之補償價格基準（即自原本毗鄰商業區而改遭劃歸毗鄰工業區），明顯違反行政程序法第6條及第10條之規定，使上訴人因遵守法規卻反受到更不利益之處分，形成上訴人個人特別犧牲，卻未受到國家之合理補償，足見被上訴人於本件徵收程序擅自單以「有無建物之建築使用情況」作為細分徵收區段之裁量判斷基礎細分徵收區段之決定顯有瑕疵，實難予以維持而應撤銷。
⑵復依法體系解釋，前述查估辦法第10條第3項既然規範
在第10條第2項之後，則依該法脈絡，第10條第2項前段之規定精神，係於宗地為「非建築用地」之情形下，就建築使用之土地單獨劃分地價區段之基準前提，應至少有一要件係「依法允許作為建築使用」者，其應係指合法建物，則第10條第3項所稱公共設施保留地得視原建築使用情形再予細分之基準，既公共設施保留地屬非建築用地，於衡量是否依建築使用情況來細分基地時，自應以同條第2項規範之脈絡解釋，即該建築是否屬「依法允許作為建築使用」者，為判斷之基礎，亦即徵收機關就區段劃分縱有裁量權，就建築使用情況作○○○區段之裁量判斷基礎時，應以該建物是否屬「依法允許作為建築使用」者，則徵收機關就此部分之裁量權應收縮至零，亦即不得任意將合法建物與違章建築混為一談，否則未視建物合法與否即以此做為劃分價格區段之衡量基準時，造成違規使用土地者卻反因違規使用而得利之情況，當非法所許，並悖於行政程序法第10條之規定。
⑶惟原判決未予審究被上訴人所劃分出之系爭徵收土地第
二工區（即被上訴人所劃分出之P002-6區段）上之建物，尚有諸多屬違法占用或違規使用之情況者，且該土地本非屬建築用地，是否可為建築？如經建築，建物或增建部分又是否合法？均已存有疑義；又縱該等建物所有人如被上訴人所主張曾係與國有財產署訂有租約云云，然該租約之訂立是否係建築目的，或是因已經占用之既存事實而不得不然？況縱有租約存在，於該國有土地上之建物或增建部分，是否為合法建物？凡此均明該等建物至少有部分應非屬依法允許作為建築使用者，惟原判決未就被上訴人劃分出欲徵收之系爭土地第二工區（即被上訴人所劃分出之P002-6區段）即基隆市○○區○○段○○○○號等14筆土地，其上所築有之建築物皆有建築至接臨田寮河岸之情況，顯有逾越地界並分別建築至後方○○段1-38地號等14筆土地上之嫌，則該等建物應有違法占用國有土地或違規使用之情事，足明該等建物至少有大部分應非屬依法允許作為建築使用者，即與查估辦法第10條第2項前段之規定相左，則查估辦法第10條第3項所稱公共設施保留地得視原建築使用情形再予細分之基準，既公共設施保留地屬非建築用地，於衡量是否依「建築使用情況」來細分基地時，自應以同條第2項規範之脈絡解釋，即該建築是否屬「依法允許作為建築使用」者，為判斷之基礎，惟原判決未依職權調查亦未說明其不採上訴人主張之理由而逕對上訴人為不利之認定，實有判決不備理由之違法。
⒋原審單以「系爭土地所屬公共設施保留地區段P002○○○區
段，其毗鄰之2個公共設施用地區段P002-03、P002-04之地價納入計算致平均市價降低，故P002-05區段即依毗鄰○○○區○○區段（P002-02）之區段地價計算，為每平方公尺72,100元，故被告（即被上訴人）依前揭規定核認系爭土地宗地市價即以前揭區段地價，即每平方公尺72,100元計算」云云，為被上訴人103年11月6日辦理徵收公告時之徵收補償價格依據，惟其徵收補償價格究係依何而定，原審為此一事實之認定，依其判決理由顯係單以「訴願卷」而認定，惟未見原判決說明其所憑證據足供證明事實之心證理由，而有判決不備理由之違法：
⑴經查，系爭工程用地徵收範圍，屬被上訴人102年6月26
日基府都計壹字第1020065380號函「擴大暨變更基隆市主要計畫（通盤檢討）案─（第二階段）」範圍，且係為內政部以103年10月31日函核准辦理徵收，被上訴人遂以103年11月6日公告辦理徵收公告30日（公告期間自103年11月7日起至103年12月6日止），並通知上訴人，依土地徵收條例施行細則第30條第1項規定，則本案徵收補償市價應係為徵收公告期滿次日起算第15日經基隆市地評會評定之當期市價，故其公告期滿日期為103年12月6日，準此，依上開規定，系爭土地之徵收當期市價則應以103年12月21日經地價評議委員會評定之當期市價，為徵收補償之計算依據，而系爭土地是否屬公共設施保留地，亦應以是日作為判斷之標準。
⑵原審未依職權調查亦未於判決理由說明上訴人所有之系
爭土地雖屬公共設施保留地區段P002-05區段，惟其究與相毗鄰之○○○區○○區段」與○○○區○○區段」之毗鄰狀況如何，及被上訴人逕自以○○○區○○區段」作為選取比準地及查估比準地地價有無符合依法行政之標準。惟實則本件上訴人所有之系爭土地即位於東側：P002-05區段（第一工區內，地上無建物），與旺牛橋西側：P002-06區段（第二工區內，地上有建物）之○○段224地號等共15筆土地均為面臨基隆市田寮河面同側，屬性相當，原應屬同一工區徵收範圍，惟被上訴人不僅將旺牛橋東側：P002-05區段與西側P002-06區段毗鄰之○○○區○○區段」與○○○區○○區段」作不同之處理，並直接以此較偏低之○○○區○○區段」即每平方公尺72,100元計算，作為上訴人系爭徵收土地徵收補償價格估計價格之參考，實有違平等原則。何以經估價後每平方公尺價差達33,900元（P002-06區段為每平方公尺106,000元作為土地徵收補償價格；P002○○○區段為每平方公尺72,100元作為土地徵收補償價格），亦未見被上訴人對此有何說明，且本件103年6月18日召開之「基隆市地價及標準地價評議委員會103年第1次會議-編號4」亦以此作為評議之依據，難謂無瑕疵。本件地價評議委員會所為系爭土地之市價，乃以毗鄰○○區○○區段之地價計算，為每平方公尺72,100元評定，其所依據估算之買賣實例，實有審酌必要，再者其據以估算出之土地徵收補償價格實難期正確，此實攸關上訴人之權益，又其以區段毗鄰之P002-06區段為每平方公尺106,000元作為土地徵收補償價格；而P002-05區段則僅為每平方公尺72,100元作為土地徵收補償價格，並有對相同事物為不合理之差別對待，既未見被上訴人說明其理由，原審未依職權調查審酌，亦未於判決理由說明，則原判決實有判決不備理由之當然違背法令。
㈡原判決有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規及適用不當之違背法令情事：
⒈被上訴人所提出之「基隆市政府施政計畫管制考核作業要
點」第1點即明示該要點訂定目的觀之，係為被上訴人之處務規程而用以規範其機關內部與行政人員之規定，充其量僅係被上訴人就其內部組織與運作，為其計畫預算、經費多寡與相對應之行政效率、管控注意程度等之要求，顯非源自土地徵收條例之相關授權規定，實與查估辦法第27條第1項但書所稱之重大公共建設有別。況查，「基隆市政府施政計畫管制考核作業要點」之位階至多為被上訴人機關之內部行政規則，又豈可用以拘束具法律位階之土地徵收條例所授權而制定且其性質應屬法規命令之「查估辦法」，惟原審未就被上訴人之主張顯係企圖以其機關內部自行訂定之行政規則用以拘束上位階之法規命令，當於法無據，並違背行政程序法第4條所稱之一般法律原則，足明本件當無查估辦法第27條第1項但書適用之餘地，且被上訴人於本件所使用之查估時點，於法未合予以審究；且原判決亦未說明其不採上訴人主張之理由及法律依據為何，竟係以被上訴人主張之「被上訴人乃依其施政之實際需求暨該項工程預算金額頗鉅等情形考量下，核認本件為重大公共建設，尚與行為時查估辦法第27條第1項之規定無違。」作為是否為「重大公共建設」之認定依據，即遽為不利於上訴人之認定而駁回上訴人在原審之訴，核原判決實顯有判決不適用法規及適用不當之違背法令情事。
⒉原審對於上訴人所提出被上訴人103年1月15日所提出系爭
土地補償之「不動產估價報告書」所估價之協議價購系爭土地補償金額為新台幣270,860元/坪（即每平方公尺81,935元；1坪=3.3058平方公尺，270,860/3.3058=81,934.78≒81,935元），與被上訴人於同一年度以每平方公尺72,100元作為認定系爭土地補償之價格差距，何以經徵收程序估價後竟跌幅達12％，且每平方公尺價差達9,935元，惟此不僅未見被上訴人對此有何說明，而本件地價評議委員會直接以此偏低每平方公尺72,100元作為認定系爭土地補償之價格，並以此作為評議之依據，實難謂無瑕疵，亦實有違反行政程序法第8條之誠信原則，則原判決實有判決不適用法規及適用不當之違背法令情事。
六、本院按：㈠本案上訴爭點之確定：
⒈兩造所不爭執之客觀原因事實：
⑴被上訴人於103年8月間因辦理系爭工程，向內政部申請
徵收上訴人所有之系爭土地，經內政部作成「內政部103年10月31日函」之核准徵收處分。被上訴人再以徵收補償機關之身分，作成「被上訴人103年11月6日公告」（具徵收補償處分屬性，其公告期間自103年11月7日起至103年12月6日止），並通知上訴人。
⑵上訴人認徵收補償處分所揭示之補償價額過低，因此依
土地徵收條例第22條第2項規定聲明異議，被上訴人依法作成查處，並以「被上訴人104年2月6日函」通知上訴人查處結果，即：
①系爭土地為公共設施保留地。
②其徵收補償基準之之市價，依毗鄰○○區○○區段之地價計算，為每平方公尺72,100元。
③該查估結果曾於103年6月18日經被上訴人所屬之地評會103年第1次會議評議通過。
⑶上訴人對查處結果仍表不服，經被上訴人依法提請地評
會復議（土地徵收條例第22條第3項參照），地評會於104年6月18日舉行之104年第1次會議復議作成「維持原評定市價（即每平方公尺72,100元）」之決議，並由被上訴人作成原處分通知上訴人，上訴人因此提起本件行政爭訟。在遭原審法院駁回其課予義務訴訟後，復行提起本件上訴。
⒉在前開客觀事實基礎下，上訴人認為本案徵收補償價格評
定「違法」，導致其估價偏低。復認原判決對各該「評定違法」事由，給予迴護而未加糾正，致其有判決不適用法規或適用不當及不備理由等違法情事存在。其上訴意旨已如前述，以下爰從體系的觀點，整理其主要論點如下：
⑴系爭土地因屬「公共設施保留地」，故其徵收補償價格
評定之判準規範，依土地徵收條例第30條第1項之規定，要以「毗鄰非公共設施保留地之平均市價」定之。再者土地徵收補償價格之第1次決定，依現行土地徵收條例之法制設計，是在內政部核准徵收處分作成前，即應完成（土地徵收條例第12條至同法第13條之1參照），因此相對於「內政部徵收處分之作成時點」，有「補償價格估價基準日」之議題存在。而依行為時查估辦法（指101年6月5日實施之舊查估辦法）第27條第1項前段及同辦法第17條第2項前段規定，應以「每年9月1日」為估價基準日，案例蒐集期間則為「當年3月1日至9月1日」（供為次年土地徵收補償查估之依據）。但被上訴人卻引用行為時查估辦法第27條第1項但書及同辦法第17條第2項但書規定，以「系爭工程」具有「當年急迫或重大公共建設」屬性為由，而以「徵收當年3月1日」為估價基準日，且案例蒐集期間則為「前1年9月2日至徵收當年3月1日」。原判決對為何「系爭工程」屬「徵收當年急迫或重大公共建設」一事，未置一詞，自屬理由不備。
⑵原判決引用「基隆市政府施政計畫管制考核作業要點」
第8點規定，以「系爭工程列入被上訴人重大施政計畫管控，工程預算高達120,000,000元，超過50,000,000元，且於103年預算確定後，訂於103年底完成用地取得作業」為由，認為被上訴人將系爭工程認定為「重大公共建設」，尚與行為時查估辦法第27條第1項但書之規定無違。但「基隆市政府施政計畫管制考核作業要點」第8點規定屬下位規範，不得據為詮釋上位規範即行為時查估辦法第27條第1項但書所定「當年急迫或重大公共建設」法條用語之依據，如有此等情事，即有違行政程序法第4條所定之「一般法律原則」，故原判決此部分法律見解有不適用法規或適用不當之違背法令情事。⑶又決定土地徵收補償價格以前，要先劃分地價區段，但
本案系爭土地之地價區段劃分，是按「土地上是否有建物」為準，而分割第一、二工區（上訴人系爭土地以無建物之P002-05區段以決定補償金額），但「以建築使用情況」為劃分裁量，而不考量有建物土地上之建物是否「合法」，明顯違反行為時查估辦法第10條第3項及第2項規定，與行政程序法第6條有關平等原則、同法第10條有關裁量準則等規定。原判決對此爭點未說明被上訴人之地價區段劃分裁量合法之理由，自屬違法。
⑷就本案徵收補償價格決定應遵守之估價程序事實，上訴
意旨復引用本院105年度判字第606號判決意旨，指摘原判決沒有詳細說明心證之理由。且謂「依土地徵收條例施行細則第30條第1項及第2項，對土地徵收條例第30條第1項所稱『當期市價』（亦即徵收補償）之解釋，明定『本條例第30條第1項所稱徵收當期之市價，指徵收公告期滿次日起算第15日經地價評議委員會評定之當期市價。』及『前項當期市價低於徵收公告之市價，仍按徵收公告之市價補償。』而原判決對當期市價如何形成，顯然未予認定」云云。
⑸再者在計算「毗鄰非公共設施保留地」之平均地價時，
有關與「系爭土地」毗鄰之「非公共設施保留地」，究竟應如何決定一節，上訴意旨亦指摘「被上訴人沒有整體考量，系爭土地與其他與之相連結而屬上訴人所有之多筆土地間，有一體性，故「毗鄰非公共設施保留地」之決定亦應一致，有必要將毗鄰之「商業區地價區域」納入考量，分割處理即有違平等原則。原判決對此爭點未說明被上訴人主張可採之理由，亦有理由不備之違法情事存在。
⑹此外原判決沒有交待為何上訴人提出之不動產估價報告
書，所載明之協議價購價格（每平方公尺81,935元），為不可採之理由，有違行政程序法第8條所定之誠信原則。
㈡本院對前開上訴爭點之判斷結論及其理由形成：
⒈首先必須指明，上訴人前開上訴意旨本身，在論述邏輯上
即有衝突存在，其先指摘「就系爭工程符合行為時查估辦法第27條第1項但書及同辦法第17條第2項但書所定之『當年急迫或重大公共建設』要件一事，原判決未為任何論述，有理由不備之違法」云云但隨即又稱「原判決引用基隆市政府施政計畫管制考核作業要點第8點規定，認定系爭工程屬『當年急迫或重大公共建設』，其認定理由違法」云云，前後論述顯然相互矛盾，應先予指明。
⒉再者原判決引用基隆市政府施政計畫管制考核作業要點第
8點規定，並結合個案事實，用以詮釋行為時查估辦法第27條第1項但書所定「當年急迫或重大公共建設」等法律文字之定義，亦屬認識實證法規範意旨之正常方式。既無上訴意旨所稱「用下位規範拘束上位規範」可言，更與行政程序法第4條所定「行政行為應受法律及一般法律原則拘束」之規範意旨無涉，上訴人此部分上訴意旨顯非可採。
⒊又地價區段之決定，涉及特定土地之地理位置及其週邊環
境，以及該等地理、環境等因素對土地市價所造成之影響，本來即涉及專業判斷，具有「裁量」屬性（此點連上訴意旨也未否認），法院僅享有有限度之審查權。且依舉證責任之客觀配置法則，主張裁量違法者，應對裁量怠惰、裁量逾越及裁量濫用等裁罰違法事由，負擔事證不明之不利益。因此就本案而言，經查：
⑴上訴意旨雖謂「本案被上訴人在劃分地價區段時，只考
量（毗鄰）土地有無建物，而不考量該等建物是否為合法興建者，因此裁量違法」云云，但究竟如何違法，其內涵為何﹖上訴意旨除了引用行為時查估辦法第10條第3項及第2項規定外，並沒有詳細明確之具體說明（特別是前開條文第2項規定內含區分合法建物與非法建物，並給予差別處理之規範意旨）。
⑵事實上，行為時查估辦法第10條第2項僅規定「非建築
用地中經依法允許局部集中作建築使用且其地價有顯著差異時，應就該建築使用之土地單獨劃分地價區段。非都市土地及都市計畫農業區、保護區之零星建築用地，或依規定應整體開發而未開發之零星已建築用地，在同一區段範圍內，得將地價相近且使用情形相同而地段不相連之零星建築用地，視為一○○○區段○○區段號。」同條第3項則僅規定「公共設施保留地應單獨劃分地價區段，並得視臨街情形或原建築使用情形再予細分。」為何被上訴人之地價區段劃分標準裁量（以毗鄰土地有無建物為準），有違前開條項規定，構成裁量違法，還有為何劃歸P002-06區段之被徵收土地建物屬性，會與本案之徵收補償金額決定產生關連，上訴意旨中完全沒有因果關連性之合理說明，其此部分主張亦非可採。⒋有關系爭土地徵收補償價格之決定，有無遵守估價程序之
爭點部分，上訴意旨除了引用本院105年度判字第606號判決意旨外，並沒有針對本案事實，具體指明「有那些估價程序未被遵守（即估價作業違反查估辦法中之何項具體規定」。事實上在原審審理中，上訴人始終未對此程序細節事項為爭議，原判決自得簡略記載其事，豈能事後不附具體理由，任意指摘原判決理由不備。再者決定徵收補償金額之「當期市價」，依土地徵收條例施行細則第30條第1項之規定，係以「徵收公告期滿次日起算第15日經地價評議委員會評定之當期市價」為準，但是從實務作業言之，徵收補償價格早在核准徵收處分作成前即應決定（土地徵收條例第13條之1第16款與同條例施行細則第21條第1項第4款規定參照），而且在「核准徵收處分及公告」時所決定下來之「公告補償地價」，其估價基準日在本案中是103年3月1日，與103年12月21日（即「徵收公告期滿次日起算第15日」之時點），相距僅有10個月，期間未滿1年，因此核准徵收時所公告之市價，通常即是當期市價之最佳參考點，除非別有特殊因素，導致徵收土地市價明顯上漲，不然二種價格應該一致（土地徵收條例施行細則第30條第2項規定參照），上訴人如果不能證明「有特殊因素情況導致土地在極短時間內快速上漲」等情存在，即不能以「當期地價金額與徵收公告之市價金額相等」為由，指摘「地價評議委員會對當期市價之評定不實」。原判決就「當期市價認定合法」之判斷，亦不得任意指摘為違法，是以上訴人此部分之上訴理由自無可採。
⒌再者有關系爭土地「毗鄰非公共設施保留地」之決定及其
平均地價之計算，同樣涉及土地之地理位置及週邊環境因素，具有專業性，上訴人如欲指責此等判斷違法，必須具體指明該決定所違反之實證法規範，不然依任何人均可依其主觀認知，決定自認「合法」之標準，法院實無「審究當事人此部分主張合法性」之客觀規範判準可憑，此等上訴理由已逾越行政法院之「行政作為合法性」審查界線，自非可採。
⒍至於有關決定徵收補償金額之當期地價，被上訴人之認定
有無違法，只能由其法定估價程序定之（現行土地徵收法制就協議價購金額與徵收補償價格之決定，有二套各自獨立之作業流程），原判決審查後確認其估價程序合法，即無必要再行論述「為何當期地價與上訴人主張之協議價購價格存在差異」，因為此等論述要求，已超出「行政法院審查行政作為合法性」之任務界線。
㈢總結以上所述，本件原判決之認事用法大體上尚無違誤，上
訴意旨指摘原判決有違背法令情事云云，依上所述，其指摘於法無據，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 27 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 鄭 小 康法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 7 月 27 日
書記官 葛 雅 慎