最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第43號上 訴 人 紅象食品有限公司代 表 人 呂東諺訴訟代理人 謝明智 律師被 上訴 人 新北市政府代 表 人 朱立倫訴訟代理人 朱月如上列當事人間食品安全衛生管理法事件，上訴人對於中華民國105年5月26日臺北高等行政法院104年度訴字第764號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、民國103年9月4日強冠企業股份有限公司（下稱「強冠公司」）全統香豬油劣質油品事件爆發，被上訴人所屬衛生局（下稱「衛生局」）人員於103年9月8日到上訴人位於新北市○○區○○路○○○巷○號工廠（下稱「系爭工廠」）稽查，請上訴人提供其以強冠公司生產之劣質油品全統香豬油製造蔥抓餅販售之下游廠商清冊，上訴人僅提供由宅配業者出貨之散戶資料。嗣衛生局於103年9月9日接獲上品國際流通股份有限公司（下稱「上品公司」）通報使用上訴人之蔥抓餅，經再次詢問，上訴人始表示願意於103年9月10日補正下游廠商資料。被上訴人認為上訴人103年9月8日提供之資料不實，違反行為時（下同）食品安全衛生管理法第47條第11款規定，以103年9月18日北府衛食藥字第1031780464號行政處分書，對上訴人裁處罰鍰新臺幣（下同）300萬元（下稱「原處分」）。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，經原審判決駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，訴願決定及原處分均撤銷。
二、上訴人起訴主張略以：㈠衛生局人員於103年9月8日稽查時，上訴人負責人之女呂欣
芳已表示電腦資料不完整，須另外補件，103年9月9日衛生局人員來電，呂欣芳詢及有沒有補述機會，表示將於103年9月10日陳報資料，亦經衛生局人員同意，是被上訴人明知103年9月8日自上訴人處攜回之下游資料可能不全，且上訴人將於103年9月10日彙整資料陳報，卻逕為認定上訴人提供不實下游資料，其認定事實已有不當，於103年9月9日對外發布裁罰事由及金額，並於103年9月18日為原處分，違反行政程序法第8條誠信原則。又上訴人是否有食品安全衛生管理法第47條第11款拒不提供或提供資料不實之情，並非一望即知，客觀上明白足以確認，依法應予上訴人陳述意見之機會，惟被上訴人逕行裁罰，違反行政罰法第42條規定。
㈡被上訴人認為103年9月8日稽查時，上訴人製造販售變質腐
敗食品及規避稽查，先於103年9月9日對上訴人依食品安全衛生管理法第44條第1項第2款裁處罰鍰200萬元及依同法第47條第10款裁處罰鍰300萬元。被上訴人顯然認為上訴人提供不實廠商名單為規避稽查行為之一部，二者屬同一規避稽查故意下之自然上同一違規行為，其復於103年9月18日作成原處分，已違反一行為不二罰原則。又上訴人103年9月5日出具之品質保證聲明書，所聲明出售未使用全統香豬油之產品日期為8月7日，上訴人誤用全統香豬油之時點為「103年3、4月間、103年8月25日至103年9月4日」，103年5月至103年8月24日上訴人使用者均為合格油品，聲明書並無不符事實之處。
㈢上訴人於第一時間提供透過宅急便配送之下游廠商名單，其
餘下游業者名單亦已於2日內主動補齊，縱有延滯，影響有限，受責難程度輕微；上訴人資本額僅300萬元，客戶數量有限，縱提供不完整下游廠商名單，對食品安全所生影響有限；上訴人誤用全統香豬油期間甚短、產品數量有限，且產品未全數售出，不致對消費者產生大範圍危險；上訴人販售蔥抓餅非獲利豐厚之產品，是被上訴人先後之裁罰總金額遠高於上訴人資產總額，形同迫使上訴人破產倒閉。本件縱有違章行為，上訴人並非故意，違章情節非重大，被上訴人未審酌行政罰法第18條第1項所定各種因素，對上訴人裁處最高額罰鍰300萬元，屬裁量權濫用，並有裁量怠惰。再者，參考臺北市政府衛生局違反食品安全衛生管理法事件統一裁罰基準，及另案潘記天津蔥油餅經原審104年度訴字第345號判決撤銷、劉媽媽菜包經原審104年度訴字第272號判決撤銷，足見原處分有裁量濫用之情形。
㈣呂欣芳並非上訴人員工，只是義務協助上訴人接單，對公司
原料使用狀況，無通盤全面之理解，是其因不知上訴人有無使用全統香豬油，故一再表示須詢問上訴人負責人或廠長陳明騏，上訴人並無故意隱匿、妨礙稽查之主觀意圖與客觀行為。另被上訴人103年9月9日作成裁罰結論，上訴人因為必須處理大量客戶電話及處理退貨事宜，當日亦無整理資料提供被上訴人之可能性等語，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人答辯略以：㈠上訴人於衛生局人員初次電話詢問及103年9月8日前往稽查
時，皆否認使用全統香豬油，俟衛生局人員出示103年8月29日查核上訴人作業廠區存置全統香豬油照片後，始坦承使用該原料。上訴人於坦承上開情節後，僅提供由宅配出貨之散戶資料，上訴人代表人表示其下游廠商為網購民眾。被上訴人於當日公布回收訊息後，翌日即103年9月9日接獲上訴人之下游業者上品公司電話通報使用上訴人提供之抓餅產品，經衛生局人員再次電話詢問後，上訴人始表示願意於103年9月10日到衛生局補正下游資料。上訴人明知使用油品品項違反食品安全衛生管理法第15條第1項規定，且於第一時間提供不實下游業者名單，致產品仍於市面流通，危害民眾食用安全。又上訴人103年9月1日出貨225包蔥抓餅予上品公司，103年9月4日南部打擊犯罪中心破獲郭姓業者回收餿水油販售予強冠公司製成全統香豬油等食用油，上訴人竟於103年9月5日仍開立產品品質保證書予下游上品公司，上訴人隱匿下游業者名單之違規事實明確，依行政程序法第103條第5款行政處分所依據之事實，客觀上明白足以確認，得不給予陳述意見之機會。
㈡上訴人為本次劣質豬油事件被上訴人另案裁罰違規廠商巧紳
有限公司（下稱「巧紳公司」）之下游廠商，據該公司受託人表示，103年9月6日提供下游廠商名單時就知道名單中之呂太太即為上訴人公司，因上訴人想維護商譽，請託巧紳公司於提供名單時以呂太太表示，足見上訴人於衛生局人員103年9月7日、103年9月8日向其電話查詢及稽查前，已明知其產品使用全統香豬油，卻意圖規避檢查請託上游廠商提供不實名單，事後一再諉稱不知，嚴重延誤行政調查。本案係食品安全重大事件，上訴人未考量消費大眾飲食衛生及其製售層面廣大，未及時進行產品回收銷毀，於衛生局人員現場稽查時，拒絕檢查拒不吐實，嗣後雖坦承使用違規油品製售產品，惟提供之下游資料仍有闕漏。被上訴人審酌產品流向正確掌握對民生食品安全保障之重要性及所生危險程度，應受責難程度甚高，非裁處法定罰鍰最高金額，不足以達成食品安全衛生管理法之管制目的，乃依法裁罰300萬元，於法無誤，亦未違反平等原則、比例原則。
㈢103年9月8日稽查時，呂欣芳僅在電腦前面，沒有做什麼事
，也沒有查什麼資料，當日上訴人負責人亦在現場，若擔心電腦資料不完整，應可現場立即提供固定客戶資料。另衛生局人員103年9月18日前往位於新北市之三順冷凍有限公司（下稱「三順公司」），現場查獲冷凍庫內有上訴人所製純手工蔥抓餅及宜香純手工蔥抓餅計888箱，上訴人坦承產品供貨下游有達弘食品有限公司（下稱「達弘公司」）及「宜香」，惟上訴人於103年9月10日提供之銷售下游業者名單未見「宜香」。上訴人不僅未據實提供下游名單，經告知不得使用問題油品及販售問題油品之產製品，仍未告知衛生局人員其尚有承租冷凍庫放置產製之抓餅產品，致未能即時封存該項產品，致違規產品有於市面上流通之虞。
㈣衛生局人員於103年8月29日、9月8日、9月18日前往系爭工
廠稽查時皆由呂欣芳陪同，未見上訴人代表人異議。103年8月29日稽查時，呂欣芳不僅清楚上訴人工廠產品之銷售對象，亦能說明產品生產流程及使用之原料。103年9月8日稽查時，上訴人代表人於14時25分到場，其表示產品下游廠商為網購民眾，上訴人代表人明知產品販售之下游廠商資料，卻未於第一時間提供，僅以下游對象為網購民眾之局部資料搪塞，提供不完整資料，妨礙被上訴人追蹤調查問題油品之產製品流向。又上訴人與上品公司之蔥抓餅交易始於100年，上訴人103年3月至9月均出貨蔥抓餅產品予上品公司，復於103年9月5日針對103年8月7日出貨產品出具保證書，強調未使用問題油品，距103年9月8日稽查相隔僅數日，應記憶猶新，上訴人顯刻意提供不實下游廠商資料，未提供固定進貨之客戶資料。事後上訴人於103年9月10日提供之下游廠商遍及高雄、臺中、桃園、新北、臺北及花蓮之早餐店及百貨公司等地，竟於第一時間僅提供下游為網購民眾之局部資料搪塞，罔顧社會大眾因食用問題油品之產製品造成健康持續遭受危害之風險，影響國計民生至鉅，應受責難程度及所生後續影響，難謂非屬重大。被上訴人認定上訴人拒絕提供全部流向資料，消極地以局部或不實資料搪塞，有拒不提供或提供不實資料之實等語，並聲明：上訴人在第一審之訴駁回。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠現代食品風險行政，要求的是整體的控管。依食品安全衛生
管理法第7條、第8條規定，食品業者必須能確認其產品或加工物質係由何人所取得，也必須能確定其產品所銷售的客戶，使其資訊得依主管機關之要求而提供，加上主管機關之稽查抽驗並得加以處罰，以確保法規目的之實現。是以，當主管機關要求業者提供產品之銷售對象時，此涉及問題食品流向之追查，業者不為完整銷售資料之提供，縱部分提供資料之內容並非虛偽，就食品流向之完整性而言，仍屬提供資料不實。
㈡103年9月4日全統香豬油劣質油品事件爆發後，上訴人於103
年9月5日針對其103年8月7日出貨之抓餅，出具品質保證聲明書予上品公司（上品公司與雙漁公司、博多公司同為元家集團，上品公司銷售予網購消費者，雙漁公司銷售予博多公司，博多公司再銷售予餐飲業者），保證未摻雜媒體報導之劣質油品。元家集團於103年3月至103年9月期間向上訴人進貨抓餅量達6,435包，其中103年3月4日至103年9月1日上品公司之進貨量為1,635包，103年3月18日至103年8月7日雙漁公司之進貨量為4,800包，足見103年9月8日衛生局人員要求上訴人提供產品之販賣對象時，上訴人明知上品公司為其銷售對象之一。又衛生局人員於103年9月18日在上訴人租用三順公司之冷凍庫（位於新北市○○區○○路○○○號）B3查得上訴人產製之「宜香純手工蔥抓餅」800箱；B6查得上訴人產製之「純手工抓餅」88箱。該等抓餅主要係出售給「宜香」及達弘公司，其中「宜香」是在市場銷售。另衛生局人員於103年8月29日對上訴人執行良好衛生規範稽查時，上訴人即存有包裝為「宜香純手工蔥抓餅」之產品，益見103年9月8日衛生局人員要求上訴人提供產品之販賣對象時，上訴人明知「宜香」為其銷售對象之一。
㈢上訴人明知上品公司及「宜香」均為其產品之銷售對象，卻
於103年9月8日衛生局人員為追查產品流向，要求提供販賣對象時，僅提出由宅配業者出貨之客戶資料，確有提供資料不實之故意，此行為於103年9月8日已合致食品安全衛生管理法第47條第11款之裁罰要件。又上訴人於103年9月5日出具之品質保證聲明書內容是否真實，與上訴人就販賣對象資料之提供是否不實，係屬二事。至上訴人於上品公司103年9月9日通報後之翌日提供含「上品公司」但無「宜香」之客戶資料，此事後一部分補正之行為，不影響上訴人提供資料不實之認定，上訴人指摘原處分違反誠信原則，洵無可採。本件上訴人違規事證明確，客觀上明白足以確認，被上訴人於作成原處分前，未給予上訴人陳述意見機會，於法並無違誤。
㈣呂欣芳乃上訴人代表人之女，上訴人廠長陳明騏之配偶，其
於103年8月29日被上訴人進行良好衛生規範稽查時即代表上訴人在現場協助查訪並說明，103年9月18日被上訴人在三順公司之現場稽查，呂欣芳仍代表上訴人到場，參以呂欣芳於105年1月5日於原審證述「在公司負責接訂單、我弟弟推銷，我先生幫忙煮油或打麵團，我負責開車，上訴人訂購單上留有其行動電話，是因為弟弟有時在現場服務，不方便接電話，請我幫他接電話」等語，呂欣芳實質介入上訴人業務經營之情事，應可認定。上訴人於本件起訴時，原稱呂欣芳為上訴人負責網路行銷業務之員工，嗣改稱呂欣芳非上訴人員工，應係臨訟之詞，並非事實。
㈤依行政罰法第24條至第26條規定可知，行政罰法本於一行為
一罰，數行為數罰原則，而是否為一行為應個案判斷，就具體個案之事實情節，依行為人主觀犯意、構成要件實現、受侵害法益及所侵害法律效果，斟酌被違反行政法上義務條文文義、立法意旨、制裁之意義、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷。行政不法行為之個數，最客觀之方法雖莫如依法律之規定，在法律未規定情形下，始依立法目的及法規範義務之態樣，判斷行為義務之個數。食品安全衛生管理法第47條第10款規避稽查，與同條第11款對於主管機關要求提供之資料而提供資料不實，係不同之違規態樣，分列於同法第47條之不同款項，危害性亦屬有別，有其獨立處罰之必要與價值，並非一行為。上訴人認為提供不實廠商名單為規避稽查行為之一部，被上訴人已於103年9月9日依同法第47條第10款裁罰300萬元（下稱「前處分」），復於103年9月18日依同法第47條第11款裁罰300萬元，違反一行為不二罰原則，應有誤解。
㈥國內103年9月4日傳出強冠公司全統香豬油劣質油品事件，
形成食安風暴，各地方衛生機關如火如荼展開調查，此經媒體廣為披露，乃重大食安事件，上訴人為相關業者，理當知之甚詳。上訴人曾購買全統香豬油以產製蔥抓餅，其銷售對象廣及網購民眾、自有品牌客戶，並代工客製，銷售通路廣佈，卻於103年9月8日衛生局人員為追查產品流向要求提供販賣對象資料時，故意不提供完整資料，妨害主管機關分秒必爭之行政調查，嚴重影響主管機關就此重大食安事件問題油品之後續追查與民眾食用之安全，其應受責難之程度及違章情節誠屬重大。被上訴人綜合全案資料，對上訴人提供資料不實之行為，裁處法定最高額罰鍰300萬元，依本院105年度判字第30號判決意旨，並未違反比例原則，亦無裁量濫用及怠惰之情事等語，乃判決駁回上訴人在第一審之訴。
五、上訴意旨略謂：㈠食品安全衛生管理法第47條第11款規定「提供資料不實」應
限於提供之資料與實際情形不符，並不包括未完整提供資料之情形，迺原判決擴張該款規定之行為態樣包含「未完整提供資料」，增加法律所無之限制，違反法律保留原則。又本件原審原告應限於法人紅象食品有限公司，惟原判決使用「原告」二字竟同時包含紅象食品有限公司及代表紅象食品有限公司之自然人，則其以「原告」為論述時，即有前後矛盾之違誤。再者，呂欣芳非上訴人代表人，惟原判決僅論述呂欣芳有介入上訴人之業務，而未論述說明呂欣芳於本件之行為可等視為上訴人之行為，有判決不備理由之違法。另103年9月8日為中秋節，上訴人員工未上班，故無法提供完整資料；呂欣芳非上訴人代表人，且不知悉上訴人內部所有細節運作狀況，其於103年9月8日已告知衛生局人員關於下游廠商資料須待相關工作人員上班整理後方可提供，是「衛生局人員確實知悉其所取得之資料尚非完整，且同意上訴人再補件」為本件可肯認之事實，且有證人紀雅雯、黃瓊瑱、呂欣芳105年1月5日於原審準備程序時證稱可稽，乃原判決認上訴人未提供販賣對象包括上品公司、「宜香」之資料，違規事證明確，客觀上明白足以確認，而未予上訴人陳述意見之機會，除違反行政罰法第42條規定與正當法律程序外，其對上開有利於上訴人之證據未予說明，亦有判決不備理由之違法。
㈡依行政罰法第24條第1項及第25條規定可知，「行為數量」
與「違反行政法上義務之數量」係不同之概念，非可等同視之，惟原判決未單獨就上訴人之行為數為判斷，逕以違反行政法義務之數量作為認定上訴人之行為數，違反一行為不二罰原則。又縱使（假設語）上訴人之行為違反食品安全衛生管理法第47條第10款及第11款規定，惟該行為係在103年9月8日稽查行為下所為，就時間、空間關係而論，應認定屬一行為，是原判決於行為數之認定違反一行為不二罰原則。
㈢原判決未依行政罰法第18條第1項規定，逐一審酌「違反行
政法上義務行為應受責難程度」、「所生影響」、「因違反行政法上義務所得之利益」、「受處罰者之資力」等4要件，僅考量「違反行政法上義務行為應受責難程度」，有判決不備理由之違法。又上訴人於103年8月25日至同年9月4日間，在不知情下使用全統香豬油，所使用數量尚少，使用期間尚短，所製成之產品數量有限且多數尚未售出，所生影響堪稱輕微，所得利益尚少，且於稽查當日即交付衛生局人員相當之資料，並告知完整之資料尚待相關人員補齊，嗣於103年9月10日上午主動補齊資料，就此而論，應受責難程度難謂甚高，加以上訴人資本額僅300萬元，原處分處以最高罰鍰300萬元，如併計原審104年度訴字第344號事件之裁罰金額300萬元，裁罰總金額已超過上訴人之資產總額，惟原判決對上開內容皆未審酌，逕認被上訴人之裁罰合法，其認定違反行政罰法第18條第1項規定、比例原則與合法裁量。另依本院101年度判字第73號判決意旨，故意與過失行為應受責難程度本屬有別，呂欣芳於103年9月8日已告知衛生局人員所取得之資料並非完整，尚待相關人員補齊，足見呂欣芳之行為非故意，至多僅為過失，乃原判決未予考量且未附理由即認本件無裁量怠惰情事，有判決不備理由及裁量違法之違誤。
㈣上訴人與另案「潘記天津蔥油餅」事件相同，皆非經過多次
裁罰仍不知改正之公司，且與「潘記天津蔥油餅」、台富食品行、老克明蔥油餅、劉媽媽米食之裁罰事件相同，皆為誤用全統香豬油，而本院104年度判字第723號判決認為「潘記天津蔥油餅」事件裁罰最高額罰鍰300萬元不合理而予以撤銷，台富食品行、老克明蔥油餅、劉媽媽米食之裁罰亦非最高罰鍰金額，是原判決認原處分對本件所為300萬元裁罰為合法，已違反平等原則。另依臺北市政府衛生局處理違反食品安全衛生管理法事件統一裁罰基準，第1次處罰鍰3萬元至8萬元，情節重大者，視具體個案裁處罰鍰。上訴人屬第1次違反規定，而是否有情節重大之情形，未見原判決有所論述，顯有判決不備理由之違法。
六、本院經核原判決之結論並無違誤。茲就上訴理由再予補充論述如下：
㈠按「為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，特制定本
法。」「本法所稱主管機關：在中央為衛生福利主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「直轄市、縣（市）主管機關為確保食品、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑符合本法規定，得執行下列措施，業者不得規避、妨礙或拒絕：一、進入製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣場所執行現場查核及抽樣檢驗。二、為前款查核或抽樣檢驗時，得要求前款場所之食品業者提供原料或產品之來源及數量、作業、品保、販賣對象、金額、其他佐證資料、證明或紀錄，並得查閱、扣留或複製之。……」及「中央主管機關於必要時，亦得為前項規定之措施。」食品安全衛生管理法第1條、第2條、第41條第1項第1款、第2款及第2項分別定有明文。可知，主管機關為確保食品符合食品安全衛生管理法之規定，以維護國民健康，得進入製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣場所執行現場查核及抽樣檢驗；且為前開查核或抽樣檢驗時，復得要求食品業者提供原料或產品之來源及數量、作業、品保、販賣對象、金額、其他佐證資料、證明或紀錄；而食品業者，對於主管機關執行上開措施，均負有不得規避、妨礙或拒絕之行政法上義務。
㈡次按食品安全衛生管理法第47條第10款、第11款規定：「有
下列行為之一者，處新臺幣3萬元以上3百萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，1年內不得再申請重新登錄：……十、規避、妨礙或拒絕本法所規定之查核、檢驗、查扣或封存。十一、對依本法規定應提供之資料，拒不提供或提供資料不實。……」依據前揭食品安全衛生管理法第41條第1項第1款、第2款規定，食品業者負有不得規避、妨礙或拒絕主管機關執行現場查核及抽樣檢驗，以及為前開查核或抽樣檢驗時所要求提供原料或產品之來源及數量、作業、品保、販賣對象、金額、其他佐證資料、證明或紀錄等措施之行政法上義務，食品業者如有規避、妨礙或拒絕主管機關所為上開查核與抽樣檢驗及為查核或抽樣檢驗所要求提供相關資料之措施者，則分別該當同法第47條第10款、第11款之裁罰要件。至於食品業者如於密集時間以緊接舉動違反食品安全衛生管理法第41條第1項第1款及第2款所定之行政法上義務者，則其違規行為數之認定，應視主管機關執行上開措施之行政目的是否同一，以及食品業者是否出於違反行政法上義務之單一意思而定。詳言之，主管機關依食品安全衛生管理法第41條第1項第1款及第2款規定，對食品業者執行現場查核，並要求食品業者提供相關資料，倘係基於同一查核目的，且食品業者規避、妨礙或拒絕查核，並拒不提供資料或提供資料不實，亦係出於違反食品安全衛生管理法第41條第1項第1款所定義務之單一意思，則僅該當於一個違反上開行政法上義務之行為，應評價為法律上一行為而非數行為，依行政罰法第24條第1項前段所揭示之一行為不二罰原則，僅依食品安全衛生管理法第47條第10款規定裁罰即可；反之，則屬數行為，依行政罰法第25條規定，應依食品安全衛生管理法第47條第10款、第11款規定分別處罰。
㈢103年9月4日強冠公司生產劣質油品全統香豬油事件爆發後
，衛生局人員於103年9月8日到系爭工廠稽查，請上訴人提供其以強冠公司生產之劣質油品全統香豬油製造蔥抓餅販售之下游廠商清冊，上訴人明知其大宗客戶包括上品公司及「宜香」，竟僅提供由宅配業者出貨之散戶資料，嗣衛生局於103年9月9日接獲上品公司通報使用上訴人之蔥抓餅，經再次詢問，上訴人始於103年9月10日補正其他下游廠商資料，惟仍不包括「宜香」，迄103年9月18日衛生局人員至三順公司冷凍庫始查獲上訴人產製並供貨給「宜香」之蔥抓餅等情，乃原審本於職權依法調查認定之事實，與卷內證據核屬相符，並無違背論理法則、經驗法則或證據法則之違法。原判決基於上開事實，並論明主管機關要求業者提供產品之銷售對象時，涉及問題食品流向之追查，業者不為完整銷售資料之提供，縱部分提供資料之內容並非虛偽，就食品流向之完整性而言，仍屬提供資料不實，而上訴人明知上品公司及「宜香」均為其產品之銷售對象，卻於103年9月8日衛生局人員為追查產品流向而要求提供販賣對象時，僅提出由宅配業者出貨之客戶資料，確有提供資料不實之故意，此行為於103年9月8日已合致食品安全衛生管理法第47條第11款之裁罰要件，至上訴人於上品公司103年9月9日通報後翌日提供含「上品公司」但無「宜香」之客戶資料，不影響上訴人提供資料不實之認定，且上訴人違規事證明確，客觀上明白足以確認，因認被上訴人以上訴人103年9月8日提供之資料不實，違反食品安全衛生管理法第41條第1項第2款規定，且情節重大，而依同法第47條第11款規定，以原處分對上訴人裁處罰鍰300萬元，並未違反誠信原則及行政罰法第42條規定等語，於法並無違誤。上訴意旨以食品安全衛生管理法第47條第11款規定「提供資料不實」應限於提供之資料與實際情形不符，並不包括未完整提供資料之情形，迺原判決擴張該款規定之行為態樣包含「未完整提供資料」，增加法律所無之限制，違反法律保留原則，又原判決認上訴人未提供販賣對象包括上品公司、「宜香」之資料，違規事證明確，客觀上明白足以確認，而未予上訴人陳述意見之機會，違反行政罰法第42條規定與正當法律程序云云，洵不足採。
㈣又按行政罰法第7條第2項規定：「法人、設有代表人或管理
人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」可知，法人等組織除就其機關（代表人、管理人、其他有代表權之人）之故意、過失，負推定故意、過失責任外，其實際行為之職員、受僱人或從業人員為法人等組織參與行政程序，係以法人等組織之使用人或代理人之地位為之，此際，法人等組織就彼等之故意、過失，亦應負推定故意、過失責任。又該條項所謂「實際行為之職員、受僱人或從業人員」，本即應與同條項所定法人等組織之機關即「代表人、管理人、其他有代表權之人」有所區別，且由上開規定中「從業人員」之文義「從事某種行業之人」觀之，顯見所謂「實際行為之職員、受僱人或從業人員」，解釋上以實際上為法人等組織參與行政程序之人即為已足，而非以有權代表法人等組織或經其正式僱用而為形式上之職員或受僱人為必要。至於法人等組織之代表人、管理人及其他有代表權之人，其等職務上之行為，本即應視為法人等組織之行為，自不待言。本件原審本於職權依法調查證據後，認定呂欣芳乃上訴人代表人呂東諺之女，上訴人廠長陳明騏之配偶，其於103年8月29日衛生局人員進行良好衛生規範稽查時即代表上訴人在現場協助查訪並說明，103年9月8日查核事件後之103年9月18日衛生局人員在三順公司之現場稽查，呂欣芳仍代表上訴人到場，參以呂欣芳於105年1月5日於原審到場證述「在公司負責接訂單、我弟弟推銷，我先生幫忙煮油或打麵團，我負責開車，上訴人訂購單上留有其行動電話，是因為弟弟有時在現場服務，不方便接電話，請我幫他接電話」等語，且上訴人於本件起訴時，原稱呂欣芳為上訴人負責網路行銷業務之員工，嗣改稱呂欣芳非上訴人公司員工等事實，核與卷內證據相符，足徵呂欣芳確係實際參與上訴人業務經營之從業人員，且於衛生局派員稽查時在場協助及說明，而參與相關行政程序。況參酌上訴人於103年9月4日將剩餘之29桶全統香豬油退貨予巧紳公司時，即請託該公司於提供下游客戶資料時，以「呂太太」表示，顯有逃避稽查之主觀意圖，且上品公司及「宜香」均係向上訴人大量採購蔥抓餅之客戶，呂欣芳豈有諉為不知之理，則呂欣芳於103年9月8日提供不完整下游客戶名冊予衛生局人員，即屬提供資料不實之客觀行為。故原判決認定呂欣芳提供不完整下游客戶名冊予衛生局人員之行為，核屬上訴人故意規避主管機關要求提供相關資料之行為，已違反食品安全衛生管理法第41條第1項第2款規定，而合致同法第47條第11款之裁罰要件，其論理雖未盡周詳，惟其結論尚無不合，仍應予維持。況證人即103年9月8日前往系爭工廠查核之衛生局人員黃瓊瑱、紀雅雯均於原審準備程序時到場證稱，伊等一再要求呂欣芳於當天下午5時前補提完整下游廠商資料，而呂欣芳則未主動表示要補提下游廠商資料，且上訴人當日並未補提任何資料，伊等嗣後亦未告知呂欣芳當天不用再去補件等語（原審卷第210至212頁），足徵衛生局人員僅同意上訴人於103年9月8日下午5時前補提完整下游廠商資料，惟上訴人並未依限補提。是上訴意旨以本件原審原告應限於法人紅象食品有限公司，惟原判決使用「原告」二字竟同時包含紅象食品有限公司及代表紅象食品有限公司之自然人，則其以「原告」為論述時，即有前後矛盾之違誤；又呂欣芳並非上訴人之代表人，原判決僅論述呂欣芳有介入上訴人業務經營之情事，而未說明呂欣芳於本件之行為可等視為上訴人之行為之理由，有判決不備理由之違法，又103年9月8日為中秋節，上訴人員工未上班，且呂欣芳不知上訴人內部所有細節運作狀況，故無法提供完整資料，其於103年9月8日已告知衛生局人員關於下游廠商資料須待相關工作人員上班整理後方可提供，是「衛生局人員確實知悉其所取得之資料尚非完整，且同意上訴人再補件」為本件可肯認之事實，並有證人紀雅雯、黃瓊瑱、呂欣芳105年1月5日於原審準備程序時證稱可稽，乃原判決對上開有利於上訴人之證據未予說明，亦有判決不備理由之違法云云，尚難憑採。
㈤本件被上訴人前以強冠公司生產全統香豬油劣質油品事件爆
發後，巧紳公司於103年9月6日提供其銷售全統香豬油之下游廠商予衛生局人員時，將其中銷售予上訴人部分，以「呂太太」名義表示，嗣於103年9月7日始向衛生局人員坦承「呂太太」即為上訴人，因上訴人請託始以「呂太太」名義表示，衛生局人員隨即電詢上訴人有無使用全統香豬油？上訴人代表人之配偶張禎文及代表人均予否認，衛生局人員為追查全統香豬油流向，乃於103年9月8日到系爭工廠稽查，惟上訴人仍一再否認使用全統香豬油，迨衛生局人員出示103年8月29日稽查照片，上訴人始坦承於103年1月至4月間及103年8月25日向巧紳公司購買全統香豬油，並已製成蔥抓餅販售，因認上訴人於103年9月8日衛生局人員稽查時規避查核，違反食品安全衛生管理法第41條第1項第1款規定為由，而於103年9月9日依同法第47條第10款規定，以前處分對上訴人裁處罰鍰300萬元，上訴人不服，循序提起行政訴訟，先後經原審104年度訴字第344號及本院106年度判字第42號判決駁回確定在案等情，為本院因受理上開事件而已知之事實。綜合上開前處分及原處分裁罰所依據之事實，可知於103年9月4日強冠公司生產劣質油品全統香豬油事件爆發後，衛生局人員檢視103年8月29日至系爭工廠稽查時所拍攝照片及巧紳公司之通報，懷疑上訴人有使用全統香豬油產製蔥抓餅，乃基於追查全統香豬油流向之目的，於103年9月8日前往系爭工廠執行查核，上訴人一再否認，則係為掩飾其使用全統香豬油產製蔥抓餅之手段；而衛生局人員於上訴人坦承確有使用全統香豬油後，復基於追查以劣質油品產製蔥抓餅流向之目的，要求上訴人提供以全統香豬油產製蔥抓餅銷售之下游廠商清冊等資料，而上訴人提供資料不實，則係出於隱匿其產品流向以規避下架、銷毀之意思。顯見衛生局人員於103年9月8日前往系爭工廠查核，及要求上訴人提供下游廠商清冊等資料，並非基於同一行政目的，而上訴人規避查核，及提供資料不實，亦非僅係出於違反食品安全衛生管理法第41條第1項第1款所定義務之單一意思，揆諸前揭規定及說明，上訴人應該當於二個違反上開行政法上義務之行為，而應評價為二行為而非一行為，依行政罰法第25條規定，應依食品安全衛生管理法第47條第10款、第11款規定分別處罰。
是被上訴人除針對上訴人規避查核部分，以前處分予以裁罰外，又針對上訴人提供資料不實部分，以原處分予以裁罰，核與一行為不二罰原則並無違背。原判決所持理由雖與本件見解略有不同，惟其結論並無二致，仍應予以維持。上訴意旨仍執前詞，以原判決未單獨就上訴人之行為數為判斷，逕以違反行政法義務之數量作為認定上訴人之行為數，違反一行為不二罰原則，又縱上訴人之行為違反食品安全衛生管理法第47條第10款及第11款規定，惟該行為係在103年9月8日稽查行為下所為，就時間、空間關係而論，應認定屬一行為，是原判決於行為數之認定違反一行為不二罰原則云云，亦不足採。
㈥復按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反
行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」可知，主管機關針對違反行政法上義務者裁處罰鍰時，固應以違規情節之輕重為斷，包括審酌其應受責難之程度、所生之影響及因違規行為所得之利益等因素，至於受處罰者之資力，則屬裁量時所「得」考量之事項，縱未予審酌，亦無裁量怠惰之可言。原判決業已論明國內103年9月4日傳出強冠公司全統香豬油劣質油品事件，形成食安風暴，各地方衛生機關如火如荼展開調查，此經媒體廣為披露，乃重大食安事件，上訴人為相關食品業者，理當知之甚詳，上訴人曾購買全統香豬油以產製蔥抓餅，其銷售對象廣及網購民眾、自有品牌客戶，並代工客製，銷售通路廣佈，卻於103年9月8日被上訴人為追查產品流向要求提供販賣對象資料時，「故意」不提供完整之販售對象資料，妨害主管機關分秒必爭之行政調查，嚴重影響主管機關就此重大食安事件問題油品之後續追查與民眾食用之安全，其應受責難之程度及違章情節誠屬重大。被上訴人綜合全案資料，對上訴人提供資料不實之行為，裁處法定最高額罰鍰300萬元，並未違反比例原則，亦無裁量濫用及怠惰之情事等語綦詳，且原判決復認定上訴人曾先後於103年1月至4月間及103年8月25日購買全統香豬油25桶及45桶（已於103年9月5日前退貨29桶），已製成蔥抓餅販售，衛生局人員除於103年9月8日在系爭工廠查扣製成品計91箱（每箱15公斤，計1,365公斤）外，元家集團（上品公司與雙漁公司、博多公司同為元家集團，上品公司銷售予網購消費者，雙漁公司銷售予博多公司，博多公司再銷售予餐飲業者）於103年3月至103年9月間向上訴人進貨抓餅達6,435包，且上訴人於103年7月間向三順公司租用冷凍庫使用，103年9月18日經被上訴人於三順公司位於新北市○○區○○路○○○號B3查得上訴人產製之「宜香純手工蔥抓餅」800箱，於B6查得上訴人產製之「純手工抓餅」88箱等情，另參酌上訴人代表人於103年9月10日前往衛生局接受訪談時表示1桶全統香豬油可以製作3,000片抓餅（原處分卷第88頁），足以推知上訴人以全統香豬油產銷抓餅之數量已高達12萬3,000片，影響層面極為廣大。顯見原判決已就上訴人應受責難之程度、所生之影響及因違規行為所得之利益等因素予以審酌，而與行政罰法第18條第1項之規範意旨尚無違背。是上訴意旨以原判決未依行政罰法第18條第1項規定逐一審酌「違反行政法上義務行為應受責難程度」、「所生影響」、「因違反行政法上義務所得之利益」、「受處罰者之資力」，有判決不備理由之違法；又上訴人於103年8月25日至同年9月4日間，在不知情下使用全統香豬油，所使用數量尚少，使用期間尚短，所製成之產品數量有限且多數尚未售出，所生影響堪稱輕微，所得利益尚少，且於稽查當日即交付衛生局人員相當之資料，並告知完整之資料尚待相關人員補齊，嗣於103年9月10日上午主動補齊資料，就此而論，應受責難程度難謂甚高，加以上訴人資本額僅300萬元，原處分處以最高罰鍰300萬元，如併計前處分之裁罰金額300萬元，裁罰總金額已超過上訴人之資產總額，惟原判決對上開內容皆未審酌，逕認被上訴人之裁罰合法，其認定違反行政罰法第18條第1項規定、比例原則及合法裁量；另依本院101年度判字第73號判決意旨，故意與過失行為應受責難程度本屬有別，呂欣芳於103年9月8日已告知衛生局人員所取得之資料並非完整，尚待相關人員補齊，足見呂欣芳之行為非故意，至多僅為過失，乃原判決未予考量且未附理由即認本件無裁量怠惰情事，有判決不備理由及裁量違法之違誤云云，殊無足採。
㈦況食品業者規避地方主管機關稽查之裁罰，為該地方主管機
關之權責，各地方主管機關自得本諸確保食品衛生安全及品質，以維護國民健康之規範目的，決定其貫徹行政調查權行使之強度，並於法律所賦予之裁量權範圍內，審酌行為人違規情節之輕重自訂裁罰之標準，而不受其他地方主管機關裁罰先例之拘束。是上訴意旨以上訴人與其他地方主管機關裁罰「潘記天津蔥油餅」、台富食品行、老克明蔥油餅、劉媽媽米食之事件相同，皆為誤用全統香豬油，而上開實務見解認為「潘記天津蔥油餅」事件裁罰最高額罰鍰300萬元不合理而予以撤銷，台富食品行、老克明蔥油餅、劉媽媽米食之裁罰亦非最高額罰鍰，是原判決認原處分對上訴人所為300萬元裁罰為合法，已違反平等原則云云，要無足採。另按「臺北市政府衛生局處理違反食品安全衛生管理法事件統一裁罰基準」，為臺北市政府衛生局為處理違反食品安全衛生管理法事件，依法而妥適及有效之裁處，建立執法之公平性，以期減少爭議及行政爭訟之行政成本，提升公權力所訂定之裁罰基準（第1點參照），核屬行政程序法第159條第2項第2款所謂行政機關為協助下級機關或屬官行使裁量權所訂定之裁量基準，是其適用範圍應以臺北市政府衛生局及其下級機關與屬官處理違反食品安全衛生管理法之裁罰事件為限，被上訴人既非隸屬於臺北市政府衛生局，自不受該裁量基準之拘束甚明。是上訴人主張依臺北市政府衛生局處理違反食品安全衛生管理法事件統一裁罰基準，第1次處罰鍰3萬元至8萬元，情節重大者，視具體個案裁處罰鍰，上訴人屬第1次違反規定，而是否有情節重大之情形，未見原判決有所論述，顯有判決不備理由之違法云云，尤非可採。
㈧綜上所述，原審已依職權調查證據並斟酌全辯論意旨及調查
證據之結果，依論理及證據法則判斷事實而為判決，並明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審法院之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令及判決理由不備之情形。又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形，上訴意旨仍執前詞對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，核屬以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨仍執詞指摘原判決違背法令，求予廢棄，並撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 23 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 林 樹 埔法官 汪 漢 卿法官 程 怡 怡法官 張 國 勳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 2 月 3 日
書記官 張 玉 純