最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第541號上 訴 人 臺北市政府勞動局代 表 人 賴香伶訴訟代理人 陳彥霖被 上訴 人 遠東國際商業銀行股份有限公司代 表 人 侯金英訴訟代理人 陳慧滿 律師上列當事人間勞動基準法事件，上訴人對於中華民國105年11月17日臺北高等行政法院105年度訴字第1194號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、被上訴人經營銀行業，為適用勞動基準法之行業，經上訴人於民國104年7月23日實施勞動檢查，發現被上訴人有就所屬勞工陳泱靜（下稱「陳員」）104年4月1日、2日、7日、8日、9日、10日、13日、14日、15日及16日延長工時部分，未依規定給付延長工時工資，違反勞動基準法第24條規定等6項違規行為；上訴人所屬臺北市勞動檢查處（下稱「勞檢處」）以104年7月29日北市勞檢建字第10431250301號函檢送勞動檢查結果通知書予被上訴人，命即日改善，並得於通知書送達之次日起10日內以書面敘明理由向該處提出異議。被上訴人於104年8月7日以書面向勞檢處提出異議，經勞檢處以104年8月13日北市勞檢建字第10431342400號函復被上訴人。嗣臺北市政府另以104年9月9日府授勞動字第10435031910號函通知被上訴人陳述意見，經被上訴人於104年9月21日以書面陳述意見後，臺北市政府仍審認被上訴人違反勞動基準法第24條等規定，乃依行為時同法第79條第1項第1款、第80條之1第1項及101年12月6日修正發布並自101年12月24日實施之臺北市政府處理違反勞動基準法事件統一裁罰基準（下稱「裁罰基準」）第3點等規定，以104年9月30日府勞動字第10435031900號裁處書，認被上訴人有本件違規行為及其他違規行為，合計處被上訴人新臺幣（下同）23萬元罰鍰，並公布被上訴人名稱及負責人姓名。被上訴人不服，向勞動部提起訴願，經勞動部以原處分未明確敘明從重裁罰被上訴人所憑之事由，逕行對被上訴人違反勞動基準法第24條規定之情事從重處罰鍰15萬元部分，不符行政程序法第5條及第96條行政行為及行政處分應明確之規定，以105年2月15日勞動法訴字第1040028581號訴願決定書將上開處分關於違反勞動基準法第24條規定部分撤銷，由原處分機關於2個月內另為適法之處分；其餘訴願駁回。上訴人依訴願決定意旨重新審查後，仍認定被上訴人違反勞動基準法第24條規定，並審酌被上訴人違反行政法上義務所生影響及考量其規模及資力，乃依同法第79條第1項第1款、第80條之1第1項及裁罰基準第3點等規定，以105年3月21日北市勞動字第10508078200號裁處書（下稱「原處分」），處被上訴人15萬元罰鍰，並公布被上訴人名稱及負責人姓名。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院105年度訴字第1194號判決（下稱「原判決」）將訴願決定及原處分關於罰鍰15萬元部分撤銷，並確認原處分關於公布受裁處人名稱及負責人姓名部分為違法。上訴人不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄。
二、被上訴人起訴主張略以：㈠依被上訴人公告於內部網站上之「遠東國際商業銀行員工出
勤管理辦法」（下稱「員工出勤管理辦法」）第11條㈠加班申請程序規定可知，被上訴人加班係採申請制，符合法令，且有拘束員工之效力。是以，被上訴人員工如於正常上班時間無法完成工作，須再加班，自須與被上訴人另行約定。被上訴人未於104年4月份延長陳員之工作時間，且陳員亦未依規定程序申請加班，則被上訴人於一般工作時間外，即無支配管控該名員工之權利，亦無支付加班費之義務。況陳員為年資達15年之資深員工，熟知被上訴人規定之加班申請程序，倘其於104年4月份下班後留滯於辦公場所進行公務，卻未依規定申請加班，亦未對被上訴人提出任何負面表示，實不合常理，是其於104年4月份可能係滯留於辦公場所從事其他私事。縱陳員有進行公務，惟其未依規定申請加班，其所執行之作業亦未受被上訴人之指揮監督，則勞動契約之雙方當事人顯未就延長工時達成合致之意思表示，上訴人即不得以被上訴人違反勞動基準法第24條規定，而依同法第79條第1項第1款加以處罰。
㈡上訴人僅以被上訴人設置之簽到/簽退登記簿即逕認被上訴
人員工出勤之時間，與被上訴人所採記錄員工出勤時間之方式截然不符，無法證明被上訴人有要求陳員加班，或加班經被上訴人同意，或陳員確實有加班等事實存在。又行政訴訟之違法要件舉證義務，應由主管機關就違法事實負舉證責任，是陳員未於簽到簿、出勤卡所示時間提供勞務之事實之舉證責任，不應轉置由被上訴人負擔。
㈢上訴人僅以被上訴人僱用勞工人數眾多，且員工出勤管理辦
法之規定對全體員工均一體適用，即認被上訴人違反行政法上義務應受責難程度及所生影響重大，未言明被上訴人加班採申請制，於法有何違誤，且未言明二者之關聯性，亦未考量被上訴人並未指派陳員於104年4月份加班、陳員未依被上訴人內部規定程序申請加班費，被上訴人無給付加班費之義務等，其無具體理由對被上訴人進行裁處，有違行政罰法第4條、第18條第1項及行政程序法第5條、第9條、第96條第1項第2款等規定。
㈣臺北榮民總醫院（下稱「榮總」）員工人數高達6千餘人（
被上訴人人數約2千餘人），是其員工人數、資力應不亞於被上訴人，惟上訴人於同一時期之勞動檢查（104年7月），對同是第一次違反勞動基準法第24條規定之榮總僅處罰鍰2萬元，卻對被上訴人以員工人數、資力為由，加重裁罰15萬元，其標準不一，實不可採等語。並聲明：訴願決定及原處分關於罰鍰15萬元部分均撤銷；確認原處分關於公布受裁處人名稱及負責人姓名部分為違法。
三、上訴人答辯略以：㈠勞動基準法第30條第5項規定之立法目的，在於使勞工正常
工作時間及延長工作時間紀錄明確化，以備作為勞資爭議之佐證，且簽到簿、出勤卡之簽到、簽退時間如有不實，依通常情形，主管人事人員自當命有關人員即時更正。是除非有證據足資認定勞工有未於簽到簿、出勤卡所載簽到、簽退時間內提供勞務之事證，否則即應認勞工有於簽到簿、出勤卡所示簽到、簽退時間內提供勞務。依被上訴人提供之陳員出勤紀錄，顯示陳員於104年4月1日、2日、7日、8日、9日、10日、13日、14日、15日、16日確實於正常工作時間外有延長工時之紀錄。倘陳員出退勤紀錄所記載之下班時間有不實，被上訴人應循內部管理程序查核後請其適時更正，其遲至勞檢處實施勞動檢查時，始稱無加班申請，自行留滯辦公場所云云，難認可採。況被上訴人未提供任何陳員未依簽到簿、出勤卡所示時間提供勞務之佐證資料，亦未就其主張提出陳員於該時段確係從事私人事務而未提供勞務之具體反證，自應依該法第24條規定給付陳員延長工時之工資。是以，被上訴人違反勞動基準法第24條規定事證明確。
㈡上訴人依裁罰基準第3點第13項次所定罰鍰額度之間，處被
上訴人罰鍰15萬元，符合法規授權目的，亦未逾越法律保留原則。又被上訴人雖第1次違反勞動基準法，惟審酌其所訂員工出勤管理辦法係一體適用受僱之2千多位勞工，所生影響及應受責難程度重大，且有因違反勞動基準法規定提起行政訴訟前例（即原審103年度簡上字第178號），應非不知法律，故被上訴人違反行政法上義務之行為，縱非出於故意，仍有重大過失，被上訴人在第1次違反罰鍰額度2萬至15萬元間，處罰鍰15萬元，並公布被上訴人名稱及負責人姓名，所為處分，於法並無不合，無違行政程序法第165條及行政罰法第8條規定意旨。另上訴人之裁量係為確保公共利益所必要，且被上訴人在違規情節及應受責難程度上，並無得從輕裁罰之正當理由，原處分無悖行政罰法第4條、第18條第1項及行政程序法第5條、第9條、第96條第1項第2款等規定，並聲明：被上訴人在第一審之訴駁回。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰15萬元部分，並確認原處分關於公布被上訴人名稱及負責人姓名部分為違法，係以：
㈠勞動基準法第24條規定負有依所定標準給付工資義務者，為
主動延長勞工工作時間之雇主，苟雇主並無延長勞工工作時間之行為，雖勞工有依己意而延長工作時間之結果，雇主應無依上開規定給付延長工作時間工資之義務。蓋勞動契約乃雙務契約，勞工係在約定之正常工作時間內為雇主提供勞務，雇主則以工資為對待給付，倘有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，須經勞雇雙方同意，雇主並應給付延長工作時間之工資，惟雇主尚無於契約約定外受領勞工依己意所提供延長工作時間之勞務的義務，因此自無須就此給付勞工延長工作時間工資。是勞工雖有延長工時之舉措，然如未向雇主事先申請，其所執行之工作業務亦未受雇主之指揮監督，事後復未經雇主追認並受領其勞務，則在勞動契約之雙方當事人顯未就延長工時達成意思表示合致之情形下，主管機關即不得以雇主違反勞動基準法第24條規定，依同法第79條第1項第1款予以處罰。
㈡被上訴人於101年6月21日第7-75次常董會核備修訂員工出勤
管理辦法，依其中第11條規定可知，被上訴人加班採申請制，且未違反勞動基準法等相關規定，依同法第71條規定，有約束被上訴人所屬員工之效力。依此，被上訴人員工如須加班，應事先徵得部門主管同意，且由主管簽認，被上訴人為此並設有電腦考勤系統，由員工登錄系統後，點選加班單並填寫加班類別、開始加班時間、結束加班時間、加班時數、加班原因等事項後送出，以辦理加班申報，作為勞資雙方合意延長工作時間之平台，被上訴人員工加班即應依上開規定辦理。
㈢本件依出勤紀錄所載，陳員於104年4月間雖有在正常工作結
束時間之後始離開辦公場所之事實，但其未於事前徵得部門主管同意而提出加班申請，亦未於事後補辦申請，更未經主管簽認於延長工作時間內確係從事與其職務有關之工作，揆之前開說明，被上訴人自無依勞動基準法第24條規定給付延長工作時間工資之義務，亦不生未給付該項工資而違反上開規定之問題。至被上訴人委任會同勞動檢查之資深副理蔡明徹於檢查時陳稱：「因陳員未申報加班，故本單位並無核給陳員加班費或補休紀錄可稽，對於陳員是否於延長工時內提供勞務，本單位還不知情，查明後再陳報貴處」，並無足證明陳員有於正常上班時間以外提供被上訴人勞務。
㈣原處分關於公布被上訴人名稱及負責人姓名部分，因已於10
5年7月29日執行完畢，現實上無回復原狀之可能，則被上訴人請求確認原處分關於公布被上訴人名稱與負責人姓名部分為違法，即無不合，應予准許。
五、上訴意旨略謂：㈠雇主對勞工於工作場所內所為之行為有監督管理之權，勞工
如有加班情形，除雇主積極指派行為外，亦包括其「明知或可得而知」下消極容任之行為，自不得以「需辦理加班之申請，方能請求延長工作時間之工資」，改制前行政院勞工委員會81年4月6日台81勞動2字第09906號函釋略以：「……勞工於工作場所超過工作時間自動提供勞務，雇主如未為反對之意思表示或防止之措施者，其提供勞務時間即應認屬工作時間，並依勞動基準法計給延時工資。」亦同此旨。是以，下班時間常有超時，依一般論理及經驗法則判斷，且被上訴人無法舉證所屬勞工延後下班皆從事非公務行為，難謂勞工於延後下班係從事非提供勞務性工作，自應依出勤表而認定勞工之出勤時間。本件勞工陳員出退勤紀錄所記載之下班時間如有不實，被上訴人應循內部管理程序查核後請其適時更正，而非於勞檢處實施勞動檢查時，始稱「無加班申請，自行留滯辦公場所」。從而，上訴人依勞動基準法第24條予以裁處，洵屬正當。
㈡原判決解釋勞動基準法第24條規定文義錯誤，遽認勞工主動
延長工作時間，雇主即無給付勞工工作時間工資之義務，而忽略實務上事業單位雇主使員工加班，未必需要透過明示之方式即可達到其效果。倘依原判決之意見，將使雇主得無限制交付勞工工作，致其無法於正常工時處理完畢，片面擴張雇主指揮監督之權力，使勞工難以獲得相關報酬，戕害勞工之權益甚大等語。
六、本院經核原判決固非無見，惟查：㈠按「雇主延長勞工工作時間者，其延長工作時間之工資依左
列標準加給之：一、延長工作時間在2小時以內者，按平日每小時工資額加給3分之1以上。二、再延長工作時間在2小時以內者，按平日每小時工資額加給3分之2以上。三、依第32條第3項規定，延長工作時間者，按平日每小時工資額加倍發給之。」「雇主應置備勞工出勤紀錄，並保存五年。」「雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後，得將工作時間延長之。」「（第1項）有下列各款規定行為之一者，處新臺幣2萬元以上30萬元以下罰鍰：一、違反……第22條至第25條……。」及「違反本法經主管機關處以罰鍰者，主管機關應公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名，並限期令其改善；屆期未改善者，應按次處罰。」分別為裁處時（下同）勞動基準法第24條、第30條第5項、第32條第1項、第79條第1項第1款及第80條之1第1項所明定。可知，勞動契約乃雙務契約，勞工係在約定之正常工作時間內為雇主提供勞務，雇主則以工資為對待給付，勞動基準法第24條雖規定，雇主對於延長工作時間之勞工負有給付延長工作時間工資之義務，惟依同法第32條第1項規定，雇主倘有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，須經勞雇雙方同意，雇主並應給付延長工作時間之工資。是勞工在正常工作時間外，延長工作時間，基於雇主明示或可得推知之意思，為雇主提供勞務，以及雇主明知或可得而知勞工在其指揮監督下之工作場所延長工作時間所提供之勞務，卻未制止或為反對之意思而予以受領，則應認勞動契約之雙方當事人業就延長工時達成合致之意思表示，雇主即負有本於勞動契約及勞動基準法規定給付延長工作時間工資之義務，且不因雇主採取加班申請制而有所不同。改制前行政院勞工委員會81年4月6日台81勞動2字第09906號函釋：「……勞工於工作場所超過工作時間自動提供勞務，雇主如未為反對之意思表示或防止之措施者，其提供勞務時間即應認屬工作時間，並依勞動基準法計給延時工資」等語，亦同此旨。原判決以勞動基準法第24條規定負有依所定標準給付工資義務者，為主動延長勞工工作時間之雇主，苟雇主並無延長勞工工作時間之行為，雖勞工有延長工作時間之舉措，惟如未向雇主事先申請，其所執行之工作亦未受雇主之指揮監督，事後復未經雇主追認並受領其勞務，雇主無依上開規定給付延長工作時間工資之義務等情，其所表示之法律見解，稽諸前揭規定與說明，難認妥適，容有判決適用法規不當之違法。
㈡次按我國行政訴訟係採取職權調查原則（行政訴訟法第125
條第1項及第133條規定參照），其具體內涵包括事實審法院有促使案件成熟，使案件達於可為實體裁判程度之義務，故事實審法院原則上應依職權查明為裁判基礎之事實關係，據以認定事實並進而為法律之涵攝，以審查行政處分之合法性及確保向行政法院尋求權利保護者能得到有效之權利保護。又觀諸前揭勞動基準法第30條第5項規定，可知出勤紀錄乃雇主對於勞工是否有於正常工作時間或延長工作時間內，前往指定工作場所出勤之佐據，故出勤紀錄所記載勞工到、離工作場所之時間，衡諸常情固為勞工工作時間前、後之時點，惟仍非不得以反證推翻之。本件依被上訴人簽到、簽退登記簿所載，陳員於104年4月間有在正常工作時間結束之後始簽退等情，為原審確定之事實，則應可推定陳員有於上開期間延長工作時間，雖原審亦認定被上訴人所屬員工加班係採申請制，依被上訴人之考勤系統，陳員於上開期間未於事前提出加班申請單，並徵得部門主管核可等情，惟上情僅能證明陳員確未於上開期間申請加班，尚不足以推翻依簽到、簽退登記簿推定陳員有於上開期間延長工作時間之事實。而就陳員是否確有於上開期間基於被上訴人明示或可得推知之意思，為被上訴人提供勞務，抑或被上訴人對於陳員在其監督下之工作場所延長工作時間所提供之勞務，是否未為反對之意思而予以受領一節，則據被上訴人資深副理蔡明徹於104年7月23日會同勞動檢查時，陳稱：「（問：提示貴單位提供陳員出勤紀錄，發現陳員有多次於18:15以後方簽到下班，請問貴單位是否依規定核給加班費？另貴單位是否對其延長工時下班表達反對意見？）因陳員未申報加班，故本單位並無核給陳員加班費或補休紀錄可稽，對於陳員是否於延長工時內提供勞務，本單位還不知情，查明後再陳報貴處」等情，亦為原審確認之事實，則蔡明徹查明後有無陳報？查明之結果為何？且被上訴人於起訴時亦陳稱其所屬員工因各種考量（如交通、接送小孩上、下課或其他因素）早到或遲退之情形所在多有，因此於正常工作時間外，逗留於辦公場所之時間，可能從事瀏覽與工作無關之網路、聚餐或其他私事等語（原審卷第20頁），則陳員於上開遲退期間是否確有為被上訴人提供勞務？原審均未依職權予以調查審認，僅以陳員未於事前提出加班申請，亦未於事後補辦申請，更未經主管簽認於延長工作時間內確係從事與其職務有關之工作為由，遽認被上訴人未給付延長工作時間工資，並不違反勞動基準法第24條規定，而以原判決撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰15萬元部分，並確認原處分關於公布被上訴人名稱及負責人姓名部分為違法，容有認定事實違反證據法則及判決不適用行政訴訟法第125條第1項及第133條規定之違法。㈢綜上所述，原判決既有如上所述之違法，則上訴人求予廢棄
，為有理由。而陳員於上開遲退期間是否確有為被上訴人提供勞務，抑或被上訴人對於陳員在其監督下之工作場所延長工作時間所提供之勞務，是否未為反對之意思而予以受領等事實，則尚未經原審依法調查認定，影響被上訴人提起本件訴訟有無理由之判斷，可知，本件事證尚有未明，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 9 月 28 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新法官 陳 秀 媖法官 程 怡 怡法官 張 國 勳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 10 月 5 日
書記官 張 玉 純