最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第554號上 訴 人 員林國宅公寓大廈管理委員會代 表 人 謝淑眞訴訟代理人 林見軍 律師被 上訴 人 彰化縣員林市公所代 表 人 張錦昆訴訟代理人 楊錫楨 律師上列當事人間公寓大廈管理條例事件，上訴人對於中華民國105年11月30日臺中高等行政法院105年度訴字第212號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人前曾多次以其於民國104年5月29日改選主任委員為事由，檢具書件向被上訴人申報備查，均經被上訴人審認其申報之相關資料存有疑義，予以退件請其修正後申報在案。上訴人嗣於104年12月8日具函說明其改選主任委員及管理委員係由當屆管理委員會選舉產生，非由區分所有權人會議選舉產生，而再檢具與先前相同之上訴人基本資料表、區分所有權人名冊、區分所有權人會議紀錄、104年度第一次區分所有權人會議紀錄及住戶簽到名冊、上訴人104年4月1日第五屆管理委員會委員選舉公告、委員當選名單公告、104年5月份（第六屆主委改選）委員會議紀錄等書件，向被上訴人申報備查（下稱「系爭申報」），經被上訴人審認後認其適法性尚存有疑義，經通知補正釐清，雖經上訴人提出補正，被上訴人猶認有疑義之處，乃退件請其備齊文件再申報，上訴人乃向原審提起一般給付訴訟，其雖於訴訟繫屬中即105年11月8日提出書件補正，惟被上訴人以其提出之報備檢查表簽章欄及關於區分所有人會議召開情形欄位各項目均空白為由，認仍無從同意其系爭申報備查案後，經原審判決駁回。上訴人仍未服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；被上訴人就上訴人所提出之系爭申報應同意備查，或發回原審更為審理。
二、上訴人起訴主張略以：㈠公寓大廈管理委員會是否依公寓大廈管理條例合法成立，固
屬民事爭議，但是否獲得同意報備，將影響主管機關後續依據公寓大廈管理條例之監督管理措施、其他行政上之補助獎勵權益，以及管理委員會在訴訟法或私法上之地位。公寓大廈管理委員會成立後，依法有向直轄市、縣（市）主管機關報備之義務，其間已存在公法上權利義務關係，主管機關審認申辦文件是否齊備與其成立程序是否合法所生的爭議，乃公法上爭議，依行政訴訟法第2條規定，本得依法提起行政訴訟。故主管機關是否准予報備的行為縱非行政處分，而不能對之提起訴願、撤銷訴訟及課予義務訴訟，亦應於否准報備時，容許申請人依行政訴訟法第8條第1項前段規定提起給付訴訟，由行政法院審查其申辦文件是否齊備與其成立程序是否符合法令規定，據以判斷主管機關是否應准予報備，始符合憲法第16條保障人民訴訟權之意旨及有權利即有救濟（無漏洞的權利保護）之法理。
㈡上訴人第六屆管理委員改選結果，其名單為主任委員謝淑眞
、其他委員高玉銘、張育睿、李永長、黃惠珍、何來香、王清榮、洪慶生、吳能仁、蔡張秀金、陳建寧、謝江麗玉、張義豐、林東瑨，任期均自104年6月1日起至106年5月31日止共計2年。上訴人改選後之第六屆管理委員會依法備具文件向被上訴人申報准予備查，卻遭被上訴人一再以格式不合為由退件。依上訴人所訂規約第5條第3項，管理委員選舉究竟何時要召開區分所有權人會議，決定權乃在管理委員會，且與改選是否適法核屬二事。再者，公寓大廈成立管理委員會或推選管理負責人，應向直轄市、縣（市）主管機關報備；申請人應為公寓大廈管理委員會主任委員或管理負責人；申請人應備齊相關文件向受理報備機關報請備查；公寓大廈依公寓大廈管理條例規定程序訂定規約、成立管理委員會或推選管理負責人，即具效力。是主管機關僅能就此一申請改選核備事件為形式審查，不得執不相干之事由或刻意曲解用法進行實質審查改選是否適法，或增加法所無之限制。惟被上訴人竟執不相干事由予以退件，不為准予備查及備查證明書之核發，此當損及上訴人合法權益甚鉅等語，並聲明：被上訴人對上訴人所提出之系爭申報應同意備查。
三、被上訴人答辯略以：㈠依本院95年度判字第207號判決意旨，公寓大廈管理條例第
26條第1項，係非封閉式之公寓大廈規約訂定之報備規定；第28條第1項，係成立管理委員會或推選管理負責人之報備規定；第53條，係集居地區之管理及組織準用上開等規定之規定；第55條第1項，係本條例實施前之公寓大廈成立管理委員會或推選管理負責人之報備規定。除此之外之公寓大廈管理條例、同條例施行細則或公寓大廈管理組織申請報備處理原則（104年6月15日修正發布更名為公寓大廈管理報備事項處理原則，下稱「報備處理原則」），均無任何關於公寓大廈管理委員會主任委員改選結果後，應向主管機關報備之明文規定。故上訴人申請事項欠缺公法上請求之依據，與行政訴訟法第8條第1項前段規定未合，其請求無理由。
㈡上訴人於104年5月9日管理委員選舉結束後，於同年月15日
召開第六屆管理委員會議，選出謝淑眞擔任主任委員，嗣於同年7月21日向被上訴人申請變更報備（檢附文件中有該大廈104年7月18日區分所有權人會議之會議記錄），經被上訴人以函文檢附上訴人前述報備文件，送請彰化縣政府准予備查。彰化縣政府審查後函知被上訴人轉知上訴人應補正：⑴申請報備檢查表（區分所有權人會議之同意所有權比例有誤）。⑵請確認104年7月18日區分所有權人會議之會議紀錄主席簽名是否正確。⑶區分所有權人會議紀錄中未記載主任委員及管理委員之選任過程等事項，被上訴人乃函請上訴人依彰化縣政府函文意旨辦理修正或說明補正後，報請被上訴人轉呈彰化縣政府備查。嗣上訴人以104年8月21日員宅字第0000000號函行文被上訴人表示意見，惟未依彰化縣政府前開函文意旨為補正；上訴人復以104年12月8日員宅字第0000000號函要求被上訴人就其第六屆管理委員改選後之主任委員及委員准予備查，被上訴人以函向其表示應依彰化縣政府函意旨為補正，並表示依上訴人規約第5條第3項規定：「管理委員選舉得於定期區分所有權人會議召開期間同時舉行，或待會議結束後由管委會另行擇期辦理。」惟上訴人管理委員會改選日期（104年5月9日）係在召開區分所有權人會議（104年7月18日）之前，顯然與上訴人規約第5條第3項規定不符。嗣兩造雖互有函文往返，惟上訴人迄未依彰化縣政府函所示意旨為補正。被上訴人上開作為係基於職權範圍內，為實現對國民住宅社區管理維護之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議等不具法律上強制力之方法，促請上訴人遵守公寓大廈管理條例等相關規定以免違法之行政指導，上訴人所為系爭選舉乃屬私權範圍，是否適法有效，應依私權法律關係決定，並不因行政機關有無核備而影響或改變其效力。
㈢內政部營建署亦認為，報備處理原則第3點第1款及第5點，
亦僅針對公寓大廈成立管理委員會或推選管理負責人，應向直轄市、縣（市）主管機關報備，而不及於公寓大廈管理委員會主任委員改選結果依法應或可報備之情形等語，並聲明：上訴人在第一審之訴駁回。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依本院105年1月份第1次、第2次庭長法官聯席會議決議，以
及95年度判字第207號判決意旨可知，行政權原則上不介入團體自治事項，其管理人選任後雖應向主管機關報備，但並非以備查為其法律效果之生效要件，新任管理人申請備查僅係供主管機關事後監督之用，主管機關准予備查與否，不發生法律效果，並不影響申報人在法律上之權利或利益，顯非為保障申報人之利益而設，自不能因認備查係屬事實行為，非行政處分，申報人不得提起課予義務訴訟救濟，即謂其享有對主管機關請求給付之公法上權利。是以，上訴人援引公寓大廈管理條例第26條規定作為主張被上訴人應就其系爭申報為同意備查之請求權基礎，難認適法有據。
㈡稽之卷附上訴人申報檢附之報備檢查表關於區分所有權人會
議召開情形欄位原載為「出席區分所有權人會議人數及所有權比例。出席人數為346人；同意人數比例為34.70%；同意所有權比例為0.248%。」繼則更改為「出席區分所有權人會議人數及所有權比例。出席人數為346人；出席人數比例為
36.77%；所有權比例為24.80%。」「出席區分所有權人會議人數、所有權人比例。出席人數為346人；同意人數比例為100%；同意所有權比例為24.80%。」其後，又將上開欄位空白未填實等情，有原提出之檢查表及更正後之檢查表在卷可稽。依上訴人就同一事實先後填具不一致之檢查表，難認其陳報改選主任委員無適法性之疑義，而關於上訴人改選管理委員及主任委員是否具備成立及生效要件，本屬私法上之實體事項，應歸普通法院（民事庭）審理之範疇，被上訴人不但無實質審查權限，事實上亦不具實質調查能力，殊難責求其負此義務。是依上訴人申報檢附之相關資料，由形式上觀察，既非毫無疑義可言，姑不論上訴人在公法上是否享有請求被上訴人應予同意備查之權源，因其申報備查案，經被上訴人依檢附書件為形式審查，認存有適法性疑義而無法補正釐清，無從作為事後監督之用，乃通知不予同意備查，殊難認其有違背應對上訴人履行之公法上作為義務等情。乃以判決駁回上訴人在第一審之訴。
五、上訴意旨略謂：㈠依內政部104年6月15日修正發布之報備處理原則第1點、第3
點及第10點規定可知，主任委員改選應向直轄市、縣（市）主管機關報備，此為絕對要履行的法定義務，相對的，改選後之管理委員會當然對主管機關享有請求作成准予備查之權利。況公寓大廈管理Q&A彙編所詢Q168明白指出，公寓大廈成立管理組織後管理負責人、主任委員有異動時，應向原受理機關申請報備。惟原判決援引舊判決即本院95年度判字第207號判決，作為上訴人不能對主管機關請求作成准予備查之依據，有判決不適用法規或適用不當之違法。又主管機關所為同意備查性質並非行政處分，而係觀念通知，是依高雄高等行政法院92年度訴字第565號判決意旨，提起訴訟請求行政法院判命被告機關為某種事實行為或單純之行政行為，應依行政訴訟法第8條規定提起一般給付訴訟，準此，上訴人自可請求被上訴人就系爭申報作出准予備查之事實行為。㈡原判決漠視報備處理原則之存在，且不依行政訴訟法第8條
第1項前段規定一般給付訴訟之立法意旨，以「不能因認備查係屬事實行為，非行政處分，申報人不得提起課予義務訴訟救濟，即謂其享有對主管機關請求給付之公法上權利。」為由，駁回上訴人之請求，顯將「請求作成行政處分之課予義務之訴」與「請求作成一般給付之訴」混為一談，有判決不適用法規或適用不當之違法。又依報備處理原則第10點規定，申請管理組織報備經查文件齊全，主管機關即應發給報備證明，詎原判決以被上訴人無實質審查權限，事實上亦不具實質調查能力等不相干事由，駁回上訴人請求。
㈢公寓大廈管理Q&A彙編所詢Q64明白指出，管理委員之選任事
項，如規約有規定者，從其規定；未定於規約者，依區分所有權人會議之決議。上訴人一再強調，其於規約約定，由各棟住戶選出該棟之管理委員，選出各棟之管理委員會，再由各委員會推選及改選新的主任委員及其他委員，而不是由區分所有權人會議來改選管理委員及新的主任委員。被上訴人強令上訴人提出區分所有權人會議文件，再以該文件有問題等之不相干事由而不予備查，影響管理委員會之運作，自屬違背公法上應作為之義務或該為之事實行為。況原判決未說明何以管理委員會之改選應由區分所有權人會議改選，而不得於規約中另行規定？依規約所訂選舉制度而為改選，為何要審究區分所有權人會議之開會及決議資料？顯有判決不備理由之違法。
六、本院經核原判決並無違誤。茲就上訴理由再予補充論述如下：
㈠按行為時（下同）公寓大廈管理條例第2條規定：「本條例
所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第26條第1項本文規定：「非封閉式之公寓大廈集居社區其地面層為各自獨立之數幢建築物，且區內屬住宅與辦公、商場混合使用，其辦公、商場之出入口各自獨立之公寓大廈，各該幢內之辦公、商場部分，得就該幢或結合他幢內之辦公、商場部分，經其區分所有權人過半數書面同意，及全體區分所有權人會議決議或規約明定下列各款事項後，以該辦公、商場部分召開區分所有權人會議，成立管理委員會，並向直轄市、縣(市)主管機關報備。……」行為時（下同）報備處理原則第1點規定：「為推動公寓大廈管理申請報備業務，特訂定本處理原則。」第2點第5款規定：「適用範圍：……㈤非封閉式公寓大廈集居社區，依本條例第26條第1項規定，就住宅、辦公、商場分別召開區分所有權人會議，成立管理組織者。……」第3點第1款規定：「報備事項：㈠公寓大廈成立管理委員會或推選管理負責人，應向直轄市、縣（市）主管機關報備。……」第4點第2項規定：「管理組織之報備，直轄市、縣（市）主管機關得委由鄉（鎮、市、區）公所受理。」第9點規定：「受理報備程序如下：㈠申請人應備齊相關文件向受理報備機關報請備查。㈡申請人應備文件不齊全或未符合申請報備檢查表自主檢查重點，受理報備機關應通知申請人於一定期間補正，屆期不補正或未完成補正者，不受理其申請。……」第10點規定：「行政配合：㈠申請管理組織報備經查文件齊全或線上報備系統申報電子檔登錄完成後，由受理報備機關發給報備證明，格式如附件七；管理組織變更報備或其他報備事項，由受理報備機關發給報備函。㈡由鄉（鎮、市、區）公所受理管理組織之報備者，應逐件報請直轄市、縣（市）主管機關備查，同時副知該轄警察局（分局）。……」彰化縣政府102年1月17日府建使字第1020021236號公告（下稱「系爭公告」）：「主旨：公告本縣各公寓大廈管理組織申請報備業務，本府委由本縣各鄉鎮市公所辦理。依據：公寓大廈管理條例、公寓大廈管理組織申請報備處理原則及地方制度法第2條辦理。公告事項：一、委辦期限：自102年1月1日起。二、受理機關：彰化縣各鄉鎮市公所。三、委辦公寓大廈管理組織申請報備業務：㈠依公寓大廈管理條例及公寓大廈管理組織申請報備處理原則規定辦理本業務之審查。㈡受理轄管各公寓大廈管理組織之成立報備，申請案件經查文件齊全者，發給同意報備證明，並逐件報請本府備查，同時副知該轄警察局（分局）。……㈣受理轄管各公寓大廈管理組織重新互推之主任委員或推選管理負責人者之申請變更報備，申請案件經查文件齊全者，發給同意報備函，並逐件報請本府備查，同時副知該轄警察局（分局）。」㈡次按行政機關須在實體公法上對人民負有作為義務而不履行
，人民始享有公法上之請求權，而得視行政機關應作為義務內容為行政處分或事實行為，分別提起課予義務訴訟或一般給付訴訟。故行政機關表現於外部之行為雖屬事實行為，惟其行為所依據之規範意旨，並無賦予人民公法上請求權，亦非為人民之權益而設者，即不能僅因其行政行為係屬事實行為即謂人民得提起一般給付訴訟向行政機關為請求。是若規範公法關係事項之行政法規意旨，並未賦予人民得請求主管機關為一定行為之權利，且主管機關對於人民申請所為之對應舉措，亦係出於遂行公共事務之公益目的，並無兼及保障私人權益者，即使社會上常有將主管機關之對應舉措用以證明或判斷私權效果之情形，惟因其屬於事實上之利益，僅具反射利益性質，並非公法賦予之權利或法律上利益，自無從據以為向行政機關請求給付之權利基礎。又公寓大廈管理委員會之成立，係依公寓大廈管理條例第28條第1項（或第26條第1項、第53條、第55條第1項）規定，經由召集區分所有權人會議，並依同條例第31條所定人數及區分所有權比例之出席、同意而決議為之，屬於私權行為，其依公寓大廈管理條例施行細則第8條及報備處理原則第3點、第4點規定程序申請報備（報請備查），係為使主管機關知悉，俾便於必要時得採行其他監督方法之行政管理措施，核與管理委員會是否合法成立有別。故申請案件文件齊全者，由受理報備機關發給同意報備證明，僅係對管理委員會檢送之成立資料作形式審查後，所為知悉區分所有權人會議決議事項之觀念通知，對該管理委員會之成立，未賦予任何法律效果；同理，主管機關所為不予報備之通知，對於該管理委員會是否合法成立，亦不生任何影響（本院103年9月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。
㈢又按公寓大廈成立管理組織後之管理負責人、主任委員或管
理委員有異動之情形，亦非屬前揭法令條文規範之事項；且稽之國民住宅條例及其施行細則或國民住宅社區管理維護辦法等規定，亦未見公寓大廈成立管理組織後管理負責人、主任委員或管理委員有異動時，須向管理機關申請報備之明文。故性質上屬於行政程序法第159條第2項第1款所定關於業務處理方式之報備處理原則第10點第1款後段，雖將受理管理組織變更之報備申請及發給報備函事宜，列入行政配合事項之一，彰化縣政府復以系爭公告將上開業務委由所轄各鄉鎮市公所辦理，惟其規範目的，仍係為使主管機關知悉，俾便於必要時得採行其他監督方法之行政管理措施，核與管理組織變更是否合法生效有別，故其並未賦予人民得請求主管機關為一定行為之公法上請求權，亦非兼為保障人民之權利或法律上利益而設，自無從據以為向主管機關申請備查之請求權基礎。是尚不能僅因備查係屬事實行為，申請人不得對之提起課予義務訴訟，即謂其享有得提起一般給付訴訟請求主管機關就其申請准予備查之權利。從而，原審以上訴人援引公寓大廈管理條例第26條規定作為其主張被上訴人應就其系爭申報為同意備查之請求權基礎，難認適法有據，而判決駁回上訴人在第一審之訴等情，經核於法並無違誤。上訴人仍執詞主張依報備處理原則第1點、第3點、第10點規定及公寓大廈管理Q&A彙編Q168，公寓大廈成立管理組織後管理負責人、主任委員有異動時，應向主管機關申請報備，是改選後之管理委員會對主管機關享有請求准予備查之權利，且主管機關所為同意備查性質並非行政處分，上訴人自得提起一般給付訴訟，請求被上訴人就系爭申報作出准予備查之事實行為，故原判決漠視報備處理原則之存在，且不依行政訴訟法第8條第1項前段規定一般給付訴訟之立法意旨，有判決不適用法規或適用不當之違法云云，為其歧異之法律上見解，尚難憑採。
㈣本件上訴人既無請求被上訴人就其系爭申報准予備查之依據
，即無就被上訴人否准系爭申報是否違背其對上訴人應履行之作為義務一節，併予審究之必要，是原判決就此所為之論述，核與判決結果不生影響。上訴意旨指摘原判決關於此部分之論述，有判決不適用法規、適用不當及不備理由之違法，而應予廢棄云云，亦不足採。
㈤綜上所述，原判決所適用之法規與該案應適用之法規並無違
背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當或判決理由不備與矛盾等違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，並判命被上訴人就上訴人所提出之系爭申報應同意備查，或發回原審更為審理，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 10 月 12 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新法官 陳 秀 媖法官 程 怡 怡法官 張 國 勳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 10 月 12 日
書記官 張 玉 純