最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第557號上 訴 人 理律法律事務所代 表 人 陳長文訴訟代理人 劉昌坪 律師
李劍非 律師陳毓芬 律師被 上訴 人 金融監督管理委員會代 表 人 顧立雄訴訟代理人 王允中
蔡佩容
參 加 人 國泰世華商業銀行股份有限公司代 表 人 陳祖培訴訟代理人 傅祖聲 律師
鍾薰嫺 律師蔡維恬 律師上列當事人間提供行政資訊事件，上訴人對於中華民國105年7月27日臺北高等行政法院104年度訴字第1458號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於上訴人申請提供參加人資訊及該訴訟費用部分廢棄，發回臺北高等行政法院。
其餘上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人之全體合夥人於民國103年3月14日出具申請書，以上訴人91年2月受美商新帝公司SanDisk Corporation（下稱美商新帝公司）委託保管並依該公司指示出售特定股票，遭前員工劉偉杰盜賣為由，依檔案法第17條規定，向被上訴人申請閱覽及抄錄以下文件：1.財政部93年2月致國泰世華商業銀行股份有限公司（下稱參加人）糾正函（下稱文件1）。
2.參加人接獲前開函件後向財政部函報後續改善情形之函件及其附件（下稱文件2及其附件）。3.財政部93年5月17日台財融(六)字第0938010830號致中央銀行函及其附件（下稱文件3及其附件）。4.被上訴人及財政部於處理參加人辦理前員工劉偉杰盜領及提、匯客戶美商新帝公司股款案，涉有違反洗錢防制法申報義務一案全部案卷，包含處分提案、不作成行政處分之決定、相關之內部簽呈、文稿及對外函件等全部案關檔案資料（下稱文件4）。經被上訴人以103年5月28日金管檢控字第1030102707號函復（下稱被上訴人103年5月28日函），略以：文件1函文影本，被上訴人業以103年4月15日金管檢控字第1030002885號函提供上訴人外，同意提供文件3函文影本，至所請文件2及其附件、文件3之附件及文件4部分資料內容，涉檔案法第18條第6款及第7款、政府資訊公開法第18條第1項第3款、第4款及第7款規定，不予提供。上訴人全體合夥人就該被上訴人不予提供部分提起訴願，經行政院將被上訴人103年5月28日函關於該部分撤銷，責由被上訴人於不妨礙金融監理之進行及目的之必要範圍內，另為適法之處分。嗣被上訴人重為處分，就文件2及其附件及文件3之附件，於遮蔽與申請事項無關之第三人資料後，以104年1月23日金管檢控字第10301523580號函（下稱被上訴人104年1月23日函）提供予上訴人之全體合夥人。另於104年1月26日以金管檢控字第10401001260號函（下稱原處分）上訴人，就文件4部分，遮蔽與申請事項無關之第三人資料及相關決策參與人員姓名後，同意提供被上訴人決定不予裁罰之簽及函稿影本；至所請文件4附件包括被上訴人93年9月21日簽稿內法律事務處會銜資料、94年1月26日簽呈、94年9月5日簽呈、中央銀行函復意見及參加人之陳述意見等資料，關於被上訴人上開部分，以屬政府資訊公開法第18條第1項第3款之政府資訊，而不予提供；中央銀行函復意見屬該行依法令製作之文書，須由上訴人洽該行提供；參加人陳述意見資料部分，以參加人就屬於其文書曾表示公開將侵害其利益，屬政府資訊公開法第18條第1項第4款、第7款及檔案法第18條第7款之政府資訊及檔案，應不予提供。上訴人全體合夥人就文件4部分不服，提起訴願遭駁回，循序提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）上訴人申請被上訴人提供其上述簽稿，係為瞭解被上訴人於92年間接獲中央銀行意見後所為之後續處置過程，何以被上訴人採取與中央銀行相反之見解，未對參加人作成裁罰處分之原因，基於「檔案法」特殊目的考量，政府資訊公開法第18條第1項第3款有關政府單位作成意思決定前之內部擬稿及其他準備作業應限制公開之規定，應受到「目的性限縮」、「合憲性解釋」，於人民申請提供「檔案」之案件中，排除其適用，是被上訴人上述簽稿既已歸檔，且經過相當之時間，無影響政府決策之可能，經上訴人依檔案法第17條規定提出申請，被上訴人即應提供系爭檔案之「全部卷宗資料」，而不得援引政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定拒絕上訴人閱覽之申請。被上訴人既得提出94年10月4日之內部簽呈予上訴人閱覽、抄錄及複製，則就其法律事務處之會銜資料、94年1月26日及94年9月5日之內部簽呈自亦應提出，而無拒絕提供之理由，否則，即有禁止恣意原則之違反。另上訴人曾接獲3封匿名信，均明確告知被上訴人就系爭案件之處理過程確有刻意包庇參加人之情形，被上訴人之處理過程是否適法，顯屬可疑。被上訴人處理系爭案件之經過有上述諸多明顯可疑之處，本件實僅有再給予上訴人完整檢視系爭檔案（尤其係被上訴人上述拒絕提供之內部簽呈），相關疑問方可充分釐清，否則上訴人根本無法完足瞭解被上訴人就系爭案件之處理過程究竟是否適法，有無刻意包庇之不法情形。（二）被上訴人係以上訴人與參加人現有民事損害賠償訴訟繫屬，作為不予提供上述資料之理由，有違不當聯結原則。又上開文件迄今已逾10年，相關行政程序早已結束，其係利害關係人，提供該等檔案資料實無可能對案關金融監理程序之實施目的造成任何困難或妨害，參加人就其於上訴人前員工劉偉杰涉嫌盜領美商新帝公司股款案有無涉及洗錢防制之相關判斷過程之敘述，僅係針對「單一個案」之處理過程所作之意見陳述，實難構成所謂之營業秘密，上訴人請求被上訴人提供上述參加人文件，不僅有助於金融監理工作之落實，亦有督促金融機構履行洗錢防制法定義務之作用，以防制不法金融犯罪行為及維持正常金融交易秩序之公益目的之達成，顯與公共利益之維護密切相關，比較上訴人行使資訊公開請求權對於監督政府機關決定所發揮之功能，以及被上訴人拒絕提供相關資訊所欲維護之利益，兩相權衡下，前者顯具優越地位，被上訴人不得拒絕提供，原處分有違明確性原則。況參加人於93年4月20日所提出之「申覆意見」已經被上訴人提供上訴人，針對參加人之後再提出之陳述意見及補充陳述意見，被上訴人亦得就參加人內部營業資訊適度遮蔽後（摒除其中銀行人員姓名等其他無關第三人之個人資料以外）提供上訴人等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分不利於上訴人之部分、被上訴人應准許上訴人閱覽及抄錄複製被上訴人於處理「參加人辦理上訴人前員工劉偉杰盜領及提、匯客戶美商新帝公司（Sa-nDisk Corporation）股款案，涉有違反洗錢防制法申報義務」乙案檔案卷內之以下各項文件：㈠被上訴人法律事務處會銜資料。㈡被上訴人94年1月26日簽。㈢被上訴人94年9月5日簽。㈣參加人93年8月17日(93)國世銀稽字第281號函（下稱參加人93年8月17日函）。㈤參加人94年1月21日(94)國世銀稽字第017號函（下稱參加人94年1月21日函）。
三、被上訴人則以：（一）被上訴人「94年10月4日簽呈內容所稱法律事務處意見」、「94年1月26日」及「94年9月5日」內部簽呈等資料，係被上訴人作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，為涉及決策過程之內部意見溝通及思辯材料，屬政府資訊公開法第18條第1項第3款規定應限制公開或不予提供之政府資訊，爰不同意提供。又本件行政程序雖已終結，惟為避免事後仍可能發生對不同意見之人加以攻訐或造成困擾情事，故被上訴人雖已作成決定，仍應有上開規定之適用，且上開內部簽呈非被上訴人最終意思決定，對於上訴人主張被上訴人處理系爭案件作成不予裁罰決定是否適法之「資訊公開權」之公益目的並無關連，公開本資訊對於公益並無必要，只是徒增對不同意見之人困擾，爰不予提供上訴人閱覽、抄錄或複製。（二）參加人93年8月17日函及94年1月21日函，涉及銀行對於案件是否屬洗錢交易及是否符合洗錢防制法所定申報標準之實質判斷，該等資訊涉及銀行執行洗錢防制之控管機制，確屬銀行內部經營資訊，應屬政府資訊公開法第18條第1項第7款及檔案法第18條第7款規定所稱營業上秘密或經營事業有關之資訊，應不予提供。另被上訴人提供之「本會決定不予裁罰之簽及函稿影本」中已摘述參加人之陳述意見內容，且充分敘明未構成裁罰要件之分析，足使上訴人瞭解被上訴人認未構成洗錢防制法裁罰理由，而達其主張資訊公開權之公益目的。被上訴人衡量「上訴人之資訊公開權」與「主張排除公開之利益」二項法益後，以後者較前者更值得保護，爰依檔案法及政府資訊公開法規定否准提供，符合比例原則，法益權衡原則，亦無違反不當聯結禁止原則。（三）被上訴人就上訴人申請閱覽、抄錄複製檔案資料內容逐一檢視、審酌，並考量本案行政程序已終結，公開該等文件內容有助於民眾檢視政府決策之合理性，爰參照原審法院101年度訴字第303號判決意旨及法務部103年3月4日法律字第10303500500號函釋，於104年2月4日提供上訴人本案「決定不予裁罰之簽及函稿影本」，且提供上訴人當時並就前已提供予上訴人資料，檢附原檔案卷宗供上訴人閱覽、檢視、核對。惟被上訴人作成不予裁罰決定前之簽辦意見及參加人之陳述意見等，屬政府資訊公開法第18條第1項第3款、第4款、第7款及檔案法第18條第7款規定應限制公開或不予提供之政府資訊及檔案，爰被上訴人依循「分離原則」，除去不予提供之部分後已提供予上訴人閱覽、抄錄複製，實無上訴人所稱不符正當法律程序之情事。被上訴人將可閱部分以遮蔽方式影印後提供，並說明所提供之影本確由原檔案卷宗複印而成，其上並有原檔案卷宗編列之頁碼，已踐行相關法律程序。被上訴人資料係屬完整之文件，亦無原上訴人所稱被上訴人自行擷取片段資訊之情事等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）經查，上訴人申請被上訴人應准上訴人閱覽及抄錄複製被上訴人就「國泰世華銀行（即參加人）函報處理劉偉杰涉嫌盜領客戶30億元股款是否違反洗錢防制法相關規定案」檔卷2第81頁之被上訴人法律事務處會銜資料，乃被上訴人所屬銀行局關於參加人函報該行處理上訴人員工劉偉杰涉嫌盜領客戶30億元股款案是否違反洗錢防制法相關規定之陳述意見乙案，研擬處理意見簽稿末頁之被上訴人法律事務處會稿；而第96至107頁之被上訴人94年1月26日簽及第108至120頁之被上訴人94年9月5日簽，則均係被上訴人所屬銀行局關於該案，研擬處理意見簽稿，核屬政府資訊公開法第18條第1項第3款本文規定所指「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，洵堪認定。又被上訴人意思決定之作成，係依被上訴人所屬銀行局94年10月4日簽稿，而該簽稿已經被上訴人同意於遮蔽與申請事項無關之第三人資料及相關決策參與人員姓名後，提供上訴人，乃經上訴人於言詞辯論意旨狀陳明在卷，足見系爭上訴人申請閱覽之被上訴人上述簽稿僅係被上訴人決策過程之內部意見溝通或思辯材料，並非被上訴人意思決定作成之依據。被上訴人既盡證明其拒絕提供合法之責，說明上開簽稿內容係屬政府資訊公開法第18條第1項第3款規定範疇，且無該條但書規定之應予提供事由，自不生適用同條第2項規定：「政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」將相關簽核人員姓名遮掩後提供之問題。上訴人之主張未慮及政府資訊公開法第18條第1項第3款規定所維護之利益，不僅為機關決定作成不受干擾，且亦保障不同意見者得暢所欲言，事後不受訐，縱機關決策已作成，並終結相關行政程序，惟就未作成最終決定簽稿逕予公開或提供，仍易衍生對不同意見之人之困擾與壓力，導致公務人員於未來之決策過程中不願意無所瞻顧充分表達意見，對政府機關嗣後妥適決策之形成造成妨害等項，是上訴人之主張，並無可採。又被上訴人作成意思決定係基於被上訴人94年10月4日簽，而與在該簽前之上述系爭被上訴人簽稿無關，則縱上訴人取得系爭被上訴人簽稿，亦難認有助於瞭解被上訴人作成行政決定之適法性，故被上訴人提供其94年10月4日簽而未予提供系爭簽稿，自不生上訴人所稱之違反禁止恣意原則情事。再政府資訊公開法之立法目的，固在保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督；惟立法者亦考量該政府資訊公開之利益，遇有更優越之公共利益或私人利益即該法第18條第1項定有9款豁免公開之事由出現時，乃應受限制。（二）查參加人93年8月17日函，乃參加人就被上訴人93年8月2日「金管銀㈥字第0938011372號函」所詢有關洗錢防制法之申報事宜，提出陳述意見；又參加人94年1月21日函乃參加人就中央銀行上開專案檢查所提參加人未依洗錢防制法規定向法務部調查局申報，應請切實依照規定辦理之檢查意見暨被上訴人前函所詢有關洗錢防制法之申報事宜，再提出陳述意見，核為參加人就劉偉杰盜領及提、匯客戶美商新帝公司股款案之程序進行內部查核，並提出相關事證向被上訴人說明該行未違反洗錢防制法申報義務之理由。而依銀行法第48條第2項規定，參加人對於顧客之存款、匯款等有關資料，本負保密義務，就此涉參加人特定帳戶顧客之交易情形，及參加人實際執行提、匯款之內部作業流程、判斷是否應依洗錢防制法申報標準等之內部經營資訊，自屬參加人營業上秘密及經營事業有關之資訊；任意提供第三人閱覽，足致參加人內部管控流程被揭露，並失去顧客對參加人之信賴，顯然有礙其事業之經營，影響其正當利益，且經參加人向被上訴人表明不應提供予上訴人。況被上訴人同意提供上訴人之94年10月4日內部簽呈，已摘述上開參加人2次陳述意見內容，且敘明其未構成裁罰要件之分析，足使上訴人知悉被上訴人認定參加人未構成洗錢防制法裁罰要件之理由，已達政府資訊所欲增進人民瞭解政府決策理由之公益目的。從而，被上訴人斟酌上訴人欲瞭解政府決策理由之申請目的應已達成，提供該等涉及參加人經營資訊之文件並未能增進公共利益，又將侵害參加人之權益，爰衡量「上訴人之資訊公開權」與「主張排除公開之參加人利益」二項法益後，以後者較前者更值得保護，乃依檔案法第18條第7款及政府資訊公開法第18條第1項第7款規定，決定不提供參加人上開資料予上訴人，尚無不合。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴人上訴主張略以：（一）上訴人依行政訴訟法第96條第1項規定及本院104年度判字第493號判決意旨，於原審法院審理中曾提出閱卷聲請，惟原審法院始終未予作成任何准駁決定，顯有判決不備理由之違法。（二）原判決一方面判認人民申請檔案提供之案件，縱予適用政府資訊公開法，亦應遵守「例外限制從嚴」，即「公開為原則，限制為例外」之立法精神，使檔案得獲公開，另一方面卻又援用政府資訊公開法第18條第1項第3款、第7款等規定，就檔案法所無之限制公開事由，亦依政府資訊公開法之上開規定予以限制，其判決理由顯然前後矛盾，亦違背論理法則，明顯違背法令。
（三）原判決未斟酌本件案關行政程序已終結10年之久，對被上訴人作成行政決策並無造成妨害或影響公務人員表達意見之虞，逕予駁回上訴人申請閱覽抄錄複製被上訴人法律事務處會銜資料，及被上訴人94年1月26日、94年9月5日簽函之請求，顯有判決不備理由之情形，且就政府資訊公開法第18條第1項第3款規定之適用，亦明顯不法。（四）原判決認本件並不符合政府資訊公開法第18條第1項第3款但書規定之「公益必要性」，固認系爭檔案運用制度之「民主監督功能」（公益性），其對於「洗錢防制法制」之重大公益未予重視，亦明顯有違經驗法則。又按本院105年度判字第557號判決、105年度判字第572號判決意旨可知，政府資訊公開或檔案提供制度本身即具有公益性，至人民申請之動機或目的為何，則在所不論。人民就其檢舉或陳情事件，甚或與自己具備利害關係之行政調查程序，基於瞭解行政機關處理過程及監督行政效能之目的，請求提供相關之政府資訊或檔案，仍具備相當之公益性，並不因牽涉申請人之利益或動機，即輕易否認公益性之存在。原判決泛以上訴人未具體敘明申請系爭檔案之公益必要性，或以所謂公益性僅係上訴人主觀見解，而未於判決理由中說明其認定本件無涉公益之具體理由為何，明顯有判決不備理由之違法。是原判決就政府資訊公開法第18條第1項第3款及第7款公益性除外條款適用不當，且有判決不備理由之違法。（五）原判決未斟酌本件案關行政程序已終結10年之久，復未調查系爭函件與參加人目前洗錢防制之內部控管程序之關連性，泛言系爭參加人93年8月17日、94年1月21日陳述意見及補充陳述意見函之提供將影響參加人之事業經營，遽為不利上訴人之認定，顯有判決不備理由及違反證據法則之違法，就政府資訊公開法第18條第1項第7款之適用，亦明顯違法不當。（六）原判決以上訴人申請提供被上訴人內部簽稿欠缺政府資訊公開法第18條第1項第3款但書之公益性，故認不生適用同條第2項規定，將相關簽核人員姓名遮掩後提供之問題云云。惟是否具備公益性，並非政府資訊公開法第18條第2項「分離原則」規定適用之前提要件，原判決就法律適用時有明顯錯誤。原判決未依營業秘密法之定義就營業秘密為嚴格之解釋，亦無具體明確之證據，使參加人有關洗錢防制作業之93年8月17日陳述意見書及94年1月21日補充陳述意見書，得以涉及銀行內部經營之營業秘密或以個人隱私保障為由而豁免公開，並未考量上訴人申請上開檔案，對於被上訴人是否確實執行洗錢防制之監理工作，及金融機構之法人組織是否能落實洗錢防制義務等問題，得以發揮民主監督功能之公益必要性，原判決適用政府資訊公開法第18條第1項第7款規定明顯不當。況縱上開文件之內容有保密之必要，被上訴人仍應依分離原則，就其認為涉及參加人內部秘密作業流程及客戶個人資料之部分，採取適度遮蔽措施或去識別化後，就其餘部分提供予上訴人，此亦不以符合政府資訊公開法第18條第1項第7款但書規定之公益性要求為前提，惟原判決卻就政府資訊公開法第18條第2項規定全然未予適用，自屬判決違背法令。（七）本件申請提供檔案事件，涉及監督政府洗錢防制作業之公益性，並攸關上訴人之資訊請求權、訴訟權及財產權之重大權利保障，符合行政訴訟法第253條第1項第3款規定「涉及公益或影響當事人權利義務重大」之情形，實有行言詞辯論之必要。
六、本院查:
㈠、按為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，於88年12月15日訂定檔案法（91年1月1日施行）。
依該法第1條第2項規定：「本法未規定者，適用其他法令規定。」第2條第2款規定：「本法用詞，定義如下：一、……
二、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。」第18條規定:「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：一、有關國家機密者。二、有關犯罪資料者。三、有關工商秘密者。四、有關學識技能檢定及資格審查之資料者。五、有關人事及薪資資料者。六、依法令或契約有保密之義務者。七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」次按為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，並於94年12月28日公布施行政府資訊公開法。於該法第2條規定：「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」第5條規定：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」第18條第1項規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：
一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。四、政府機關為實施監督、管理、檢(調)查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢(調)查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。五、有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行者。六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。七、個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。八、為保存文化資產必須特別管理，而公開或提供有滅失或減損其價值之虞者。九、公營事業機構經營之有關資料，其公開或提供將妨害其經營上之正當利益者。但對公益有必要者，得公開或提供之。」可知，政府資訊公開法施行後，保障人民「知的權利」，承認人民有向政府機關請求提供政府資訊的一般資訊請求權，凡無須主動公開之政府資訊，於受請求時應被動公開；詳言之，政府機關對於「人民申請時」所持有或保管之政府資訊，除有政府資訊公開法第18條第1項所定豁免公開之情形者外，概應依申請而提供之。復依政府資訊公開法第18條立法理由所載：「一、資訊公開與限制公開之範圍互為消長，如不公開之範圍過於擴大，勢將失去本法制定之意義；惟公開之範圍亦不宜影響國家整體利益、公務之執行及個人之隱私等，爰於本條第1項列舉政府資訊限制公開或提供之範圍，以資明確。……四、政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，自應限制公開或不予提供，惟對公益有必要者，自不在限制範圍之列，以求平衡，爰為第1項第3款之規定。……
八、個人、法人或團體營業上秘密或其經營事業有關之資訊，該等資訊之公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益時，為保護當事人之權益，該等政府資訊亦應限制公開或不予提供；惟如對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要者，自不在限制範圍，爰為第1項第7款之規定。……」可知，政府機關原則上固應公開政府資訊；惟政府資訊之公開，尚非絕對至高之價值，遇有更優越之公共利益或私人利益考量出現時，仍須適度退讓，故政府資訊公開法例外於第18條第1項定有9款豁免公開之事由，具體個案如有該等事由時，乃應限制公開或不予提供。至政府資訊公開法第18條第1項第3、6、7、9款另設但書規定【即第3款、第9款之「但對公益有必要者」；第6款、第7款之「但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者」】，乃課予政府機關於具體個案有該等但書規定之情形時，應就「公開特定資訊所欲達成之公益」與「不公開資訊所欲維護之公益或私益」間為孰輕孰重之權衡，於確認公開特定資訊所欲達成之公益優於該各款本文規定所欲維護之公益或私益時，始予公開。
㈡、又依檔案法第2條第2款規定，檔案法之適用對象限於依照管理程序而經歸檔管理之政府資訊，其餘不具有檔案性質者，除其他法律另有規定者，則應適用定義涵蓋範圍較廣之政府資訊公開法，此觀檔案法第1條第2項及政府資訊公開法第2條規定自明。是於個案中所爭執之政府資訊同時符合檔案法及政府資訊公開法之規定而發生法規競合時，依特別法優先於普通法之法理，固應優先適用檔案法之規定。惟觀之檔案法第18條7款拒絕檔案閱覽、抄錄或複製之規定，其第1款至第6款列舉具體事由、第7款則概括規定「其他為維護公共利益或第三人之正當權益者」作為政府機關援為拒絕提供閱覽、抄錄檔案之依據，經與嗣後訂定之政府資訊公開法第18條第1項所列拒絕提供事由相較，檔案法第18條第1至6款列舉規定內容，多可為政府資訊公開法第18條第1項第1、2、5、
6、7款所涵蓋，而政府資訊公開法第18條第1項之其他非檔案法第18條具體列舉之事由（例如政府資訊公開法第18條第1項第3款規定），亦莫不與上開檔案法第18條第7款規定之公共利益或第三人正當權益之維護有關，顯然政府資訊公開法第18條第1項規定比檔案法第18條規定更為具體、縝密，且多設計例外得提供之規定，係更符合政府資訊公開目的之達成，是認就人民申請公開之資訊，如具檔案性質者，政府機關除依檔案法規定辦理外，有關拒絕提供閱覽、抄錄或複製檔之事由，亦受限制公開規定較嚴格之政府資訊公開法第18條第1項規定所規範。此業據原判決敘明甚詳，上訴意旨仍主張其係依檔案法為本件申請，被上訴人不得援引政府資訊公開法第18條第1項規定為其拒絕提供之法律依據云云，自非可採。
㈢、再查本件上訴人請求閱覽及抄錄之文件，雖均附錄於原審卷內，惟此等文件既是訴訟請求對象，究應准否，應視原審審理結果而定，尚非經上訴人依行政訴訟法第96條第1項請求閱覽及抄錄卷內文書，即應准許，否則上訴人無待審理即可閱覽及抄錄，法院何庸審理？上訴人主張原審對其聲請閱覽卷，未予准駁，有判決不備理由，即無所憑。
㈣、再上訴人請求閱覽及抄錄複製被上訴人就參加人函報處理劉偉杰涉嫌盜領客戶30億元股款是否違反洗錢防制法相關規定案，被上訴人93年9月21日簽稿內法律事務處會銜資料，乃被上訴人所屬銀行局關於參加人函報該行處理上訴人員工劉偉杰涉嫌盜領客戶30億元股款案是否違反洗錢防制法相關規定之陳述意見乙案，研擬處理意見簽稿末頁之被上訴人法律事務處會稿；而被上訴人94年1月26日簽及94年9月5日簽，則均係被上訴人所屬銀行局關於該案，研擬處理意見簽稿，業經原審查閱被上訴人提出之檔卷2（置放卷外）明確，核屬政府資訊公開法第18條第1項第3款本文規定所指「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」而原判決經審酌政府資訊公開法第18條第1項第3款規定所維護之利益，不僅為機關決定作成不受干擾，且亦保障不同意見者得暢所欲言，事後不受攻訐，縱機關決策已作成，並終結相關行政程序，惟就未作成最終決定簽稿逕予公開或提供，仍易衍生對不同意見之人之困擾與壓力，導致公務人員於未來之決策過程中不願意無所瞻顧充分表達意見，對政府機關嗣後妥適決策之形成造成妨害等項，而否准上訴人閱覽及抄錄複製等請求，依法自無不合。且查:⒈政府資訊公開法第18條第1項第3款本文規定所指「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件而言；倘屬關於行政機關意思決定作成之基礎事實或僅係機關內部單位為擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，因該基礎事實或資訊文件並非（或等同）函稿或簽呈意見本身，而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，仍應公開之。經核上開上訴人請求公開之被上訴人法律事務處會稿、被上訴人94年1月26日簽及94年9月5日簽，均屬被上訴人內部作業等文件，而非被上訴人意思決定作成之基礎事實或僅係機關內部單位為擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，均涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，揆諸前述，被上訴人不予公開，自屬有據。而該文件之性質，亦非因時間長短與否，而異其本質，僅有因保存年限，而有檔案法優先適用之別，故上訴人主張本案行政程序已終結10年之久，不致造成妨害或影響公務員表達意見之虞，不應受政府資訊公開法第18條之限制云云，洵不可採。⒉政府資訊公開法行使資訊公開請求權，以保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，是以不問人民要求政府公開資訊之動機及目的為何，公開政府資訊本身固即具有公益性，惟此乃係政府資訊公開法，係採以公開為原則，不公開為例外，故此公益性屬該法立法之精神，然並非凡涉政府資訊，即便屬該法限制公開之資訊，均得因該法立法之公益性之精神，即可排除限制，上訴人主張公開政府資訊本身具有公益性，且人民就其檢舉或陳情事件，涉及申請人之利益，即得作為該法第18條第1項第3款、第7款所稱因公益有必要，而應予以公開云云，自無足採憑。⒊另上訴人主張可將前開文件所簽辦人員姓名遮掩，即符有政府資訊公開法第18條第2項所規定，自有就限制公開以外部分應予公開之分離原則適用云云。惟此政府資訊公開法第18條第1項第3款所限制公開資訊，其立法意旨意在避免使政府機關承辦人員於未來決策過程無所瞻顧而可充分表達意見，是本件縱將所簽辦人員姓名遮掩，亦不難可從有限之承辦人員中推測出相關人員，是縱將本件簽辦人員遮掩，而公開其餘部分，顯亦違原先立法之目的，從而上訴意旨此部之主張，亦不足採。
㈤、至關於上訴人申請提供參加人93年8月17日及94年1月21日函部分：按銀行法第48條第2項規定：「銀行對於顧客之存款、放款或匯款等有關資料，除有下列情形之一者外，應保守祕密。‥‥‥」另政府資訊公開法第18條第2項規定:「政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」經查本件原判決以上開上訴人請求參加人93年8月17日及94年1月21日函核為參加人就劉偉杰盜領及提、匯客戶美商新帝公司股款案之程序進行內部查核，並提出相關事證向被上訴人說明該行未違反洗錢防制法申報義務之理由。而依前揭銀行法第48條第2項規定，參加人對於顧客之存款、匯款等有關資料，本負保密義務，就此涉參加人特定帳戶顧客之交易情形，及參加人實際執行提、匯款之內部作業流程、判斷是否應依洗錢防制法申報標準等之內部經營資訊，自屬參加人營業上秘密及經營事業有關之資訊；任意提供第三人閱覽，足致參加人內部管控流程被揭露，並失去顧客對參加人之信賴，顯然有礙其事業之經營，影響其正當利益為由，而駁回上訴人之訴，固非無見。惟查政府資訊公開法屬「一般性之資訊公開」，依該法申請行政機關提供資訊之權利，係屬「實體權利」，凡與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，除具有同法第18條所定應限制公開或不予提供之情形外，政府均應主動公開或應人民申請而提供。如申請提供之政府資訊中含有第18條第1項各款規定限制公開或不予提供之事項者，依第18條第2項「資訊分離原則」，受理申請之政府機關仍應就可公開部分提供之。經核參加人93年8月17日函，乃參加人就被上訴人93年8月2日金管銀㈥字第0938011372號函所詢有關洗錢防制法之申報事宜，提出陳述意見；又參加人94年1月21日函，乃參加人就中央銀行上開專案檢查所提參加人未依洗錢防制法規定向法務部調查局申報，應請切實依照規定辦理之檢查意見暨被上訴人前函所詢有關洗錢防制法之申報事宜，再提出陳述意見，其中內容固有部分涉及參加人對於顧客之存款、匯款等有關資料，就此涉參加人特定帳戶顧客之交易情形，及參加人實際執行提、匯款之內部作業流程、判斷是否應依洗錢防制法申報標準等之內部經營資訊，自屬參加人營業上秘密及經營事業有關之資訊，依政府資訊公開法第18條第1項第7款及檔案法第18條第7款規定，固無庸公開，惟參酌被上訴人同意提供上訴人之94年10月4日內部簽呈（見原審卷一第251-261頁原證23），已摘述上開參加人2次陳述意見內容，且敘明其未構成裁罰要件之分析，顯見上開參加人2次陳述內容並非全然不得公開，原審未經審酌上開參加人2次函內容，究有何部分符合政府資訊公開法第18條第1項第7款及檔案法第18條第7款規定得不予公開、何部分依資訊分離原則尚非不得公開，即遽然否准上訴人之請求，上訴人主張原判決未審究該等函尚非均影響參加人之行業經營及資訊分離原則，有適用法規不當之違誤，即非無理。
㈥、綜上所述，本件關於上訴人請求閱覽被上訴人資訊部分，原判決之認事用法均無違誤，應予維持；上訴人就此部分指摘，為無理由，應予駁回。至上訴人申請提供參加人資訊部分，即參加人93年8月17日函及94年1月21日函，原判決適用法律容有上揭未盡允洽情形，且上訴人申請提供之資訊，究有無得依分離原則提供者？可提供之資訊為何？因原判決未審認，本院尚無從自行判斷，爰將此部分之原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
㈦、至上訴人以本件申請提供檔案事件，涉及監督政府洗錢防制作業之公益性，並攸關上訴人之資訊請求權、訴訟權及財產權之重大權利保障，符合行政訴訟法第253條第1項第3款規定「涉及公益或影響當事人權利義務重大」之情形，實有行言詞辯論之必要，惟本件駁回部分事實業已臻明確，而發回部分，因原審就涉參加人部分，僅謂上訴人此部分主張係主觀見解而無足取，自宜於發回更審時，一併查明，本院尚無行言詞辯論之必要，附此敘明。
七、據上論結，本件上訴為一部無理由，一部有理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 10 月 12 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲法官 姜 素 娥法官 林 欣 蓉法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 10 月 12 日
書記官 黃 淑 櫻