最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第568號上 訴 人 嘉惠電力股份有限公司代 表 人 徐旭東訴訟代理人 黃台芬 律師
何美蘭 律師湯東穎 律師被 上訴 人 經濟部代 表 人 沈榮津訴訟代理人 張群立
謝友仁 律師上列當事人間再生能源發展條例事件，上訴人對於中華民國106年3月16日臺北高等行政法院104年度訴字第1878號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國99至102年間繳交再生能源發展基金同時，依再生能源發展條例第7條第5項規定，申請再生能源發展基金（下稱系爭基金）之費用（下稱系爭費用）附加於其售電價格。被上訴人所屬能源局（下稱能源局）分別以100年12月16日能技字第10000369000號、101年8月10日能技字第10100262000號、102年2月22日能技字第10200044090號、102年8月9日能技字第10200168830號、103年2月17日能技字第10300048620號、103年9月4日能技字第10300187600號等函復上訴人，或以繳交系爭費用得否附加於售電價格一節，目前已規劃相關機制中，俟核定後將另以正式函文通知，或以該局刻正研擬「電業及自用發電設備設置者申請已繳交再生能源發展基金附加於售電價各收取審核要點」（草案），俟核定後將另以正式函文通知，或以該局已研議「再生能源發展費附加核定作業要點」（草案），刻正簽陳報部核定中，俟核定後將另以正式函文通知。上訴人於104年3月2日及同年3月5日分別申請已繳交103年度費用及99至102年度系爭費用附加於售電價格。被上訴人104年3月19日經能字第10409008185號函（下稱原處分）復上訴人，以其103年度已繳交費用為新臺幣（下同）2,277萬5,541元，經審查無誤，核定得附加於售電價格，惟附加總額不得超過前開數額。99至102年度所繳系爭費用（即99年度291萬6,884元、100年度495萬8,051元、101年度803萬7,238元及102年度1,343萬4,541元）申請附加部分，依立法院104年1月20日第8屆第6會期第18次會議（下稱立法院104年第18次會議）審議通過之電價費率計算公式，雖其意旨係反映合理成本，惟鑑於電力商品為民生必需品等因素，並衡酌電價對社會民生物價波動之影響，不予核定附加。上訴人不服原處分不予核定99至102年度所繳系爭費用附加於售電價格部分，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原判決駁回，上訴人不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）依再生能源發展條例第7條第1項、第5項之之立法理由，系爭費用附加於售電價格制度，旨在確保電業永續發展、落實使用者付費原則及以經濟誘因促進再生能源發展。又立法時之被上訴人次長施顏祥於立法院說明時，明白說明依我國立法規劃，系爭費用應由「用電戶」負擔，對於使用再生能源發電之用電戶，則不存在此一負擔（依同條例第7條第1項規定，對使用再生能源發電部分之發電量不徵收系爭基金），藉此引導及鼓勵用電戶使用清潔能源，促進再生能源之發展。另系爭基金用途在補貼再生能源業者之電價及設備投資等，依使用者付費原則，應由用電戶負擔。（二）再生能源發展條例立法時，關於第7條部分，行政院草案及其餘立委提案版本，均容許電業將繳納之系爭費用附加於售電價格。於97年11月20日委員會審議該條例時，李俊毅及丁守中委員雖主張將系爭費用轉嫁人民收取之文字刪除，對此被上訴人次長施顏祥稍後於立法院備詢時即回覆表示，歐洲先進國家係向用電戶收取費用後再做處理，與目前規劃一致等語，表明依行政院版草案規劃，電業已繳納系爭費用「應」反映於售電價格，由用電戶負擔。其後，立法院乃依行政院版草案三讀通過並公布為現行條文，更彰顯當初立法意旨。又依106年1月26日修正前（下同）電業法第60條第1項規定，再生能源發展基金費用為電業之必需成本，「應」反映於售電價格；上訴人於103年提送立法院審議之台灣電力股份有限公司（下稱台電公司）新版電價公式暨其說明，亦明確採取同一立場。另依行政院歷次送請立法院審議草案，再生能源發展條例第7條第5項所稱「得」，所指之主體乃「電業」對於所繳納系爭費用是否申請附加於售電價格得自為決定，並無授予被上訴人裁量權之意義；被上訴人僅得審查電業擬附加售電價格之系爭費用是否浮濫不實，並無准否附加或附加若干之裁量權限。（三）上訴人係以營利為目的之社團法人，本質上須「將本求利」，使經營成本反映於售價，方能永續經營。就因法令所生之必要成本，更有必須使該必要成本反映於產品售價，此乃憲法上財產權及營業自由保障之核心。電業法第60條第1項及再生能源發展條例第7條第5項「系爭費用需反映至其銷售價格中，以確保業者之永續經營」之法理，於負有國家政策任務之台電公司有其適用，舉重以明輕，不負政策任務且必須自負盈虧之民營電業，更應適用之。如將再生能源發展條例第7條第5項規定，解為中央主管機關對於系爭費用得否准其全部或一部附加於售電價格，勢將造成對於民營電業財產權及營業自由之過度侵害。又再生能源發展規模逐年擴大，然非再生能源發電之裝置容量現實上難以增加（即系爭費用計算上，分子將大幅成長但分母不變），導致各電業分攤之基金費用逐年攀升，以上訴人99年至104年各年度繳納之費用為例，分別為291萬元、495萬元、803萬元、1,343萬元、2,277萬元及3,840萬元。如將再生能源發展條例第7條第5項解釋為中央主管機關有不准全部或一部附加之裁量權，顯對於上訴人之財務將造成不安定之狀態，有害電業之穩定經營及永續經營。縱認被上訴人有准駁之裁量權限，原處分對確保電業之永續發展、落實使用者付費原則及促進再生能源發展等立法指示事項，全然未予審酌，顯有恣意、裁量錯誤之違法。（四）遍觀立法過程及理由，未見立法者授權被上訴人於核定系爭費用是否附加售電價格時，得考量對民生物價波動，及整體社會民生及產業經濟之影響，可見被上訴人此一主張，除牴觸電業法第60條第1項所揭電業之必要成本應反映於電價之規定外，亦與被上訴人102年送請立法院審議台電公司電價公式所表達之立場矛盾。又有關系爭費用之徵收及其最終負擔者，乃經立法者綜合考量後，於立法理由中明揭電業繳納之系爭費用應由用電戶負擔，並訂定自公布日施行，依權力分立原則，行政機關應予以尊重及遵守。迺被上訴人准予上訴人繳納之103年度費用附加售電價格，卻一律不許上訴人所納99至102年度系爭費用之附加，造成互為配套並應一體施行之第7條第1項及第5項規定，實質上形同割裂實施，明顯恣意擴張法律所未授權之事項，侵越立法權限，自屬違法。
（五）按台電公司104年新版電價公式為：「每度平均電價＝﹛燃料＋稅捐及規費＋合理利潤＋（折舊＋利息）＋（用人費用＋維護費＋其他營業費用）＋所得稅－綠色電價收入－其他營業收入﹜／售電度數＋每度重建成本。」。此公式之計算因子，包含燃料、稅捐及規費、折舊及利息、所得稅及用人費用、維護費、其他營業費用等5大群組，台電公司亦坦言，其中影響電價最重要之因素及來源為「燃料成本」；至台電公司向民營電業所購入之電力成本中之再生能源附加費用，性質上為「購入電力之其他成本」而經劃歸「其他營業費用」中之一部。觀諸上揭電價公式即知，上訴人已繳交之系爭費用（屬「其他營業費用」），僅占計算因子之極小部分，絕非影響電價調漲之主因。就本件涉及之上訴人繳納之99至102年度系爭費用部分，如依被上訴人提供之各年度總發電度數計算，概算每度電力分攤結果（台電淨購發電量總數），每度電增加僅約0.000014元至0.000063元之間，對電價之影響極為微小而可略置不論，究竟如何能對民生物價造成影響，實難索解。（六）系爭費用申請附加售電價格之審查，依再生能源發展條例第7條第1項及第5項、「電業及自用發電設備設置者繳交再生能源發展基金辦法」（下稱繳交基金辦法）第4條、被上訴人所提出之系爭費用申請附加之行政流程規範等，應以「各該申請年度之事實基礎」為限。又上訴人於99至102年度之各該年度繳納系爭費用後，均同時依法申請附加於售電價格，然被上訴人遲於104年3月19日始作成原處分，並且依被上訴人自承，針對99年度系爭費用是否准予附加，被上訴人除99年度之事實基礎外，並基於100至103年度之各年度平均電價、消費者物價指數、國際燃料成本、國民平均每人所得及民營電業獲利等情形，並將之與103年度之相關事實為比較後之結果，顯然違反再生能源發展條例第7條規定，並基於與申請事實無關之考量，而該當裁量濫用，違反公平及誠信原則。（七）被上訴人對於99至102年度不准上訴人繳交系爭費用附加售電價格與103年度准予附加之原因，未見任何專業性之評估及說明。又依被上訴人自承及所提98至104年度台電公司燃料成本、歷年平均電價、消費者物價指數及國人平均每人所得數據統計表可知，台電公司燃料成本方為影響電價波動之最主要原因，相較於動輒數百億波動之燃料成本，上訴人99至101年度之申請附加之系爭費用，均不到900萬元，顯屬九牛一毛，該費用附加於售電價格，究竟如何影響民生物價，未見被上訴人說明。另103年度之發電燃料成本較於99年度陡升744億元，每度電力平均燃料成本遽增20.7％，當年度平均電價亦來到每度3.075元之歷史高點；上訴人當年度申請附加系爭費用為2,277萬5,541元，故103年度無論電價或系爭費用，均遠高於99年度（103年度之費用對燃料成本之占比為99年度的7倍），然被上訴人卻准許103年度費用全部附加於售電價格，而99年度卻全部不予附加，難以索解。且對照總體經濟之指標，99年度我國人均GDP年增率為13.48％，平均每人所得年增率為15.64％，消費者物價指數為98.60（以100年度為基期），然103年度人均GDP年增率僅為3.34％，平均每人所得年增率為3.64％，消費者物價指數為103.97，可知99年度之總體經濟表現均遠優於103年度，消費者物價指數亦遠低於103年度，而上訴人申請103年度附加之費用，尚且為99年度之7.8倍，何以103年度准予附加對民生物價沒有重大影響，99年度准予附加反生重大影響，未見被上訴人具體說明。
再者，上訴人申請附加之103及104年度費用，分別為2,277萬5,541元及3,840萬163元，被上訴人均准予全額附加於售電價格。然而，以平均電價而言，103年度為每度3.0705元為歷年最高，104年度為每度2.9331元，為歷年次高；再對照消費者物價指數，103及104年度消費者物價指數分別為10
3.97及103.65，為歷史最高及次高，惟103及104年度被上訴人准許附加金額分別為99年度申請附加費用的13.2倍及7.2倍。再對照經濟成長率表現，99年度我國經濟成長率10.63％表現最佳，104年度0.75％表現最差；平均每人所得年增率，99年度為15.64％表現最佳，104年度為-0.55％為負值，表現最差，但被上訴人准予104年度費用3,840萬163元之全額附加於售電價格，卻全部否准99年度系爭費用僅291萬6,684元附加於售電價格。可知被上訴人准予上訴人繳納之103及104年度費用全額附加於售電價格，卻不准99至102年間各年度上訴人所繳納之基金費用全部，無法充分說明及舉證，顯有裁量濫用或怠惰之瑕疵。（八）原處分就99至102年度之系爭費用之全部，一律不許附加於售電價格，惟其理由僅均泛稱附加費用對民生物價波動之影響。然而，上訴人於99至102年度之各年度繳納系爭費用不一且相差甚鉅，又各該年度之國際燃料價格、家庭及營業用電費負擔、物價波動、電業營運狀況等相關因素，均非相同，且就各該因素與「確保電業之永續發展」、「落實使用者付費原則」及「促進再生能源發展」等立法指示因素間之斟酌權衡結果，當有不同，然原處分關於不予核定系爭費用附加於售電價格部分卻不區分情形，一律採取最不利申請人之決定，顯然未斟酌各年度之各該具體情形，就部分准予附加之可能性予以考量，有裁量怠惰及裁量錯誤之違法。且將本應由廣大用電戶承擔之數年度系爭費用成本，共計2,934萬6,714元，集中責由民營電業自行吸收，亦違反比例原則。（九）售電收入不等於獲利，前者尚須扣除電廠營運及資金等成本，被上訴人主張作成原處分時曾考量上訴人之獲利情形云云，錯將售電「收入」當「獲利」，已有裁量錯誤之瑕疵。又再生能源發展條例第7條立法理由所稱「永續經營」原則，與電業實際之獲利多寡無涉；其作為一種基本原則，旨在要求國家不能要求電業「蝕本經營」，而應使電業能將其經營成本反映於售價。縱為國營事業之台電公司，被上訴人尚且強調為台電公司之永續經營，電價公式應「反映真實成本」；對於不負政策任務、於經營虧損時無從獲得國家預算挹注而必須自負盈虧之民營電業而言，永續經營原則之貫徹，則更屬必要等語，聲明求為判決：原處分有關上訴人繳交99年度至102年度系爭費用不予核定附加於售電價格部分及訴願決定均撤銷；第1項撤銷部分，被上訴人應依上訴人104年3月5日嘉企（104）－03017號函所為申請，作成准予上訴人繳交之系爭費用即99年度291萬6,884元、100年度495萬8,051元、101年度803萬7,238元及102年度1,343萬4,541元附加於售電價格之行政處分。
三、被上訴人則以：（一）參諸立法院公報第97卷第68期委員會中李俊毅委員與田秋堇委員之發言紀錄內容，可知立法者有課予電業自行負擔系爭費用之義務，且不得任意一概全額轉嫁由消費者負擔之真意。又上訴人係依電業法規定取得經營許可之非再生能源之特許發電業，基於「外部成本內部化」、「使用者及污染付費之精神」等立法目的，依再生能源發展條例第7條第1項及繳交基金辦法第3條第1項之規定，上訴人負有繳納基金費用之公法上金錢給付義務。另依再生能源發展條例第7條第5項、立法院100年3月28日第7屆第7會期經濟委員會第5次全體委員會議議事錄等意旨，被上訴人對於非再生能源之特許發電業已繳交系爭費用，具有「得否准予附加」及「附加金額若干」於售電價格之裁量權限，於例外情形，始得將該費用部分轉嫁由用電戶共同承擔。（二）現行對於非使用再生能源發電業者依再生能源發展條例第7條第5項規定所繳交系爭費用申請附加機制之設計，係於申請年度之次一年度確認附加金額後，由台電公司向被上訴人申請將上開費用准予附加於終端用戶，並反映於申請年度之次一年度之終端售電價格，同時再由台電公司將上開所核定附加系爭費用之金額給付予申請者。故系爭費用依現行附加申請機制既反映於申請年度之次一年度之終端售電價格中，則被上訴人對於每一年度核定系爭費用所應審酌之事實，應以「各該申請年度」及「次一年度」核定時已經或可得而知之事實為基礎為綜合考量。以103年度費用之附加為例，被上訴人係基於再生能源發展條例第7條第5項規定，衡酌台電公司所提報104年度預估相關燃料成本及其他費用等估算值計算後之電價調整幅度、確保繳交基金業者之永續經營及系爭費用附加於售電價格對民生經濟之影響等因素後，作成准予附加103年度費用之原處分，並將所核定附加之費用數額反映於申請年度之次一年度（即104年度）之終端售電價格中。依上述裁量原則，於核定年度（申請年度次一年）綜合衡量申請年度及核定年度已發生或可預見之一切主客觀情事。本件原處分既於104年作成，對於申請年度及申請年度次年之一切主客觀情狀，已得清楚掌握，並無裁量濫用之情。（三）上訴人係非再生能源之特許「發電業」，因使用非再生能源而衍生諸多外部成本，為促使其外部成本內部化，自有責由其單獨負擔系爭費用之必要。又立法院100年3月28日第7屆第7會期經濟委員會第5次全體委員會議議事錄提案，要求被上訴人應「一併考量業者應負擔之責任與義務，俾利能源價格之合理化及再生能源之推動與發展，並避免轉嫁消費者，造成民生負擔。」。另查自98年起至103年間，消費者物價指數不斷攀升；鑑於國際燃料成本逐年持續高漲致台電公司發電燃料成本飆漲等因素，98年間平均電價上漲13.3％（近30年內，屬歷年調漲幅度最大者），以99年至103年間之平均電價則由每度電2.6098元上漲至3.0705元；自99年起至101年間，國民平均每人所得成長幅度明顯下滑而趨於平緩，直至102年度起始有回復之跡象；立法院亦於101年、102年會期間經濟委員會臨時提案決議要求被上訴人暫緩包含核定附加費之電價調漲政策。且上訴人於99至102年度所繳納系爭費用金額為2,934萬6,714元，僅占上訴人售電收入約
0.083％；上訴人與台電公司重新議價，自101年12月10日後減價金額雖高達13.9億元，尚仍可維持一定程度之合理利潤，顯見於此之前（未經減價）上訴人當有更為充足且豐厚之高額利潤空間。綜上所述，上訴人於99至102年度所繳交系爭費用，被上訴人遂裁量不予核定附加於售電價格。（四）自103年度起至104年度間，國際燃料成本已出現大幅下降之趨勢；104年度起開始調降電價；消費者物價指數於104年度已出現下滑之趨勢；國民平均每人所得有回復之跡象，該趨勢於103年度大致確定，且自104年度起有明顯大幅提昇。有鑑於基金費用之整體規模將於未來逐年成長，衡酌於上訴人目前已負擔99至102年度系爭費用之情形下，准予上訴人將103年度之費用附加於其售電價格，將有助於上訴人之永續經營與穩固發展。基於上情，遂裁量上訴人於103年度所繳交費用，准予核定附加於售電價格等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依憲法增修條文第10條第2項、再生能源發展條例第1條、第7條第1項、第3項、第4項、第5項規定、同條例第7條第1項之立法理由等意旨，法律明定未以再生能源發電之電業及設置自用發電設備達一定裝置容量以上者，須負擔繳交一定金額充作基金之義務，目的係為促使電業將外部成本內部化，且明定將基金作為再生能源發展之用途，不僅止於以對再生能源電價之補貼，以促使用電者能選擇使用再生能源，亦尚包括對再生能源設備之補貼，以誘使發電業者，能選擇引進有益於環境生產方式或生產過程，以及用於再生能源之示範補助、推廣及利用、其他經中央主管機關核准再生能源發展之相關用途，藉由補貼、補助的經濟誘因，以促進再生能源發展，並達到再生能源發展條例之推廣再生能源利用，增進能源多元化，改善環境品質，帶動相關產業及增進國家永續發展之立法宗旨。又考諸市場經濟體制下，通常是經由市場與價格來實現「稀有性關係之突顯」及「供需平衡」等功能，然而就環境資源而言，市場機制基本上卻無法發揮此等功能，其主要乃是因為環境資源向來被認為取之不盡用之不竭之「自由財」（或稱「共同財」），當環境資源以「先到先取」的方式任人消費的同時，附帶隨之而來的污染產生。因為使用共用之自由財，並無生產成本，所以亦未反映在商品價格，即產生所謂「外部成本」。而國家為解決此一環境問題，則必須投入大量之人力與財力，毋寧形成將此環境問題由社會全體成員共同負擔，而非由污染者自己去承擔此一成本，因此造成社會福利的損失。是以，國家透過特別公課的徵收，將對環境永續經營與發展起補償作用及成本內部化作用。使用公共財者，即不能再任意使用而不須支付代價，有助於將向來不被人們重視環境使用或環境污染所造成的「社會外部成本內部化」，以合理地將成本反映到因使用環境或污染環境而獲利之人身上，亦可以促使污染者根據所徵收之費率儘量使污染排放量位於污染排放量邊際減少成本與徵收費用水準之交點，課徵環境公課可使污染者會追求較低成本而減少污染排放量，而主管機關可經由費率調整來管制污染排放源的排放量，以達環境保護之目的。是以，「外部成本內部化」乃是污染者負責原則之體現，在環境政策上的重要意義及作用，不只是費用負擔的分配問題，而且是為了達到一定經濟上的誘因的作用，使污染者在一定程度上有預防的效力。促使污染者選擇是否由其自身負起排除或避免自己所造成對環境污染之後果而引進或使用有益於環境生產方式或生產過程，或者對此其寧可付出相對的一定公課費用。基上說明，益徵再生能源發展條例第7條第1項之規定，係為將外部成本內部化，以此經濟上的誘因，促使其等負起排除或避免自己所造成對環境污染責任，引進有益於環境生產方式或生產過程，以獲得補貼。（二）本件上訴人既係依電業法規定取得經營許可之非再生能源之特許「發電業」，因其使用非再生能源（天然氣）作為其發電來源，衍生諸多外部成本，依本條例第7條第1項規定，上訴人負有繳交系爭費用之公法上金錢給付義務，以促使其外部成本內部化，即係污染者負責精神之體現至明。又依再生能源發展條例第7條第2項及第3項規定授權訂定之繳交基金辦法第3條第1項及第4條等規定，系爭費用之徵收，性質上屬於特別公課，係對義務人課予繳納金錢之負擔，其徵收目的、對象、用途已有法律定之，並就收取方式、流程、期限及其他相關事項之辦法，授權由中央主管機關定之，其授權符合具體明確之標準，則被上訴人向上訴人收取系爭費用，係屬於法有據。是以，上訴人主張其係以營利為目的之社團法人，與負有政策任務之國營事業不同，須「將本求利」將系爭費用所增加之必要成本反映在產品售價云云，顯然係未能正視系爭費用具有特別公課之性質，亦未面對其自身對環境品質所應負起之社會責任及義務，實無可採。（三）依再生能源發展條例第7條第5項之文義解釋，中央主管機關為核定時，係有裁量權限至明。又考諸再生能源發展條例第7條第5項之立法理由，係在說明電業及設置自用發電設備達一定裝置容量以上者繳交基金之費用後增加之成本，得以附加方式列於售電價格上收取，使用電戶按用電量分攤發展清潔電力之成本，符合使用者及污染付費之精神，有其正當性，然而，並非可當然解釋成系爭費用最終均由用電戶負擔。況且，倘若將電業及設置自用發電設備達一定裝置容量以上者繳交系爭費用後增加之成本，解釋為中央主管機關無裁量權限而一律「應」以附加之方式列於售電價格上收取，並最終由用電戶負擔，則豈非令本應依法負繳交基金之費用義務之電業，藉由轉嫁予用電戶之方式，間接免除此特別公課義務，如此將不復有經濟上誘因，促使電業去選擇排除或避免自己所造成對環境污染，引進或使用有益於環境生產方式或生產過程，此顯與「外部成本內部化」及污染者負責原則之立法本旨相違背。再者，細究再生能源發展條例第7條第5項之立法審議沿革，行政院第1次及第2次函請立法院審議之再生能源發展條例第7條第5項草案內容僅規定：「電業（依本條例規定）繳交基金之費用或向其他來源購入電能中已含繳交基金之費用，『得』反映至其售電價格。」等字；相較於行政院第3次函請立法院審議之草案（即現行再生能源發展條例第7條第5項）：「電業及設置自用發電設備達一定裝置容量以上者，依第1項規定繳交基金之費用，或向其他來源購入電能中已含繳交基金之費用，『經報請中央主管機關核定後』，『得』附加於其售電價格上。」。由此益徵，立法者係有意明定「經中央主管機關核定後」之法定程序，明文賦予被上訴人「得准否附加」及「附加金額若干」於售電價格之裁量權限，使被上訴人得針對具體個案裁量應否准予附加、如何附加及附加比例等情。（四）依開放發電業作業要點第4點電力躉售、第5點購電價格等規定，參酌上訴人於原審法院準備程序時之說明、上訴人與台電公司簽訂之發電廠（基載機組）購售電合約第34條之約定，上訴人售電對象係台電公司而非一般大眾，且其售電予台電公司之價格已有一定之計算公式及調整機制，並非基於系爭費用之附加與否。又參酌上訴人所提出之92至103年度之每股盈餘（EPS）明細表可知，上訴人於有繳交系爭費用之100至103年度每股盈餘，係高於其未繳交系爭費用之92至98年度每股盈餘，益徵上訴人繳交系爭費用尚無礙其事業之永續經營。另上訴人所繳交之系爭費用，倘如經被上訴人准許附加，而得以反映予台電公司售予民眾之價格上，尚須經台電公司列於售電價格並收取後，始能如實支付予民營電廠，是以，被上訴人是否准許附加，尚取決於台電公司售予民眾的民生用電價格得否以因系爭費用之附加而隨之調漲，兩者顯係密切相關，則被上訴人於核定系爭費用是否准許附加時，將台電公司之售電價格（含民生電價）是否得以調漲納入考量因素，核無不當。（五）參酌立法院100年3月28日第7屆第7會期經濟委員會第5次全體委員會議提案及決議意旨、立法院經濟委員會101年、102年會期間臨時提案決議要求被上訴人電價不得調漲，以照顧民生之政策等意旨，顯見被上訴人就系爭費用「是否准予附加」於售電價格，考量對民生經濟負擔及影響，係屬必要，難謂濫用裁量。從而，被上訴人以「各該申請年度」及「次一年度」核定時已經或可得而知之事實為基礎，認為上訴人所繳交99至102年度之系爭費用不予核定附加於售電價格部分，符合再生能源發展條例第7條第5項旨趣，且衡酌由上訴人自行負擔，尚不妨礙其永續經營，復考量當時家庭及營業用電費負擔已重、民生物價上揚及繳交再生能源發展基金附加於售電價格，對於社會大眾之心理層面影響極大，據此密切關聯性之因素所為之整體綜合評斷，乃不予核定99至102年度繳交系爭費用附加於售電價格，經核並無不妥。至於103年度部分，被上訴人係鑑於國際燃料成本下降、調降電價、消費者物價指數攀升幅度減緩甚至下滑、經濟景氣之復甦、國民平均每人所得大幅提昇等因素，經評估尚不對民生經濟產生過大之負面影響，並同時兼顧上訴人之永續經營，遂裁量上訴人於103年度所繳交費用，准予核定附加於售電價格，此與上訴人99至102年度繳交系爭費用部分之具體情況既不相同，被上訴人為不同處理，自非法律所不許等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）原判決一方面認為系爭費用性質為對「非再生能源電業」課徵之特別公課（環境公課），另一方面復認為系爭費用基於使用者及污染者付費之精神，得由「用電戶」按用電量分攤發展清潔電力成本，有判決理由矛盾之違法；又原判決違反特別公課「課徵群體同質性」及「特殊事物關聯性」之要件，混亂系爭費用之法律關係，並使非再生能源電業之財務負擔，陷於不安定之狀態，原判決之見解不符立法意旨及特別公課之法理，有判決不適用法規或適用不當之違法。（二）有關系爭費用依立法意旨應由用電戶負擔乙節，上訴人已於原審提出前經濟部次長施顏祥於立法過程中之發言、台電公司新版電價公式及電業法第60條規定為據，並主張此為立法決定，基於權力分立原則，行政機關有遵循義務，被上訴人對於本件申請並無裁量權。惟原審對上訴人前揭重要攻擊防禦方法，原判決固未予採納，亦未敘明不予採納之理由，有判決不備理由之違法。（三）上訴人與台電公司間之購售電合約在88年11月24日簽訂，然再生能源發展條例係於98年7月8日始公布生效，故再生能源發展條例所定系爭費用，自始即未在購售電合約之售電電費約定範圍內，並與購售電合約所約定之「容量電費」及「能量電費」之電價計算公式或調整機制毫無相關，被上訴人對此亦從未爭執。原判決未予詳為釐清，逕將購售電合約之電價計算與系爭費用兩者混為一談，已嫌率斷，有判決不適用法規或適用不當之違法，並有不依證據認定事實之違誤。上訴人業於原審主張有關永續經營之原則，旨在確保電業之必需成本反映售電價格，與電業經營是否虧損無關，原判決對此主張固未採納，亦未敘明不採納之理由，有判決不備理由之違法，所持見解亦有判決不適用法規或適用不當之違法。（四）被上訴人於原審從未主張其否准上訴人繳納99年至102年系爭基金費用申請附加於售電價格時，曾以台電公司售予民眾之民生用電價格是否因系爭費用之附加隨之調漲，為其考量因素，遑論再生能源發展條例第7條及其相關規定，乃至其立法理由，均未有此規定或敘述，原判決竟認被上訴人於核定系爭費用是否准許附加時，得將台電公司之售電價格（含民生電價）是否得以調漲納入考量因素，核無不當云云，於法無據，且違反不當連結禁止原則，有判決不適用法規或適用不當之違法。（五）上訴人已於原審主張，被上訴人縱有裁量權，惟迄未能就其裁量依據及理由，充分說明及舉證，仍流於空泛之敘述，且其相關之說明對照各數據資料，內容矛盾百出，亦無法自圓其說，有裁量濫用及怠惰之瑕疵，原判決未就此具體分析檢討，僅泛稱被上訴人已就密切關聯因素所為整體綜合判斷，及99年、102年與103年之具體情形不同，即遽認原處分並無裁量瑕庛，對於上訴人之主張及指摘，未予採納，亦全未敘明不採納之理由，有判決不備理由之違法等語。
六、本院按：
（一）被上訴人之代表人原為李世光，於106年9月8日變更為沈榮津，茲據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
（二）憲法增修條文第10條第2項規定：「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧。」係課予國家以維護生活環境及自然生態之義務。又按再生能源發展條例第1條明定：「為推廣再生能源利用，增進能源多元化，改善環境品質，帶動相關產業及增進國家永續發展，特制定本條例。」同條例第7條第1項、第3項、第4項、第5項規定：
「（第1項）電業及設置自用發電設備達一定裝置容量以上者，應每年按其不含再生能源發電部分之總發電量，繳交一定金額充作基金，作為再生能源發展之用；必要時，應由政府編列預算撥充。……。（第3項）第1項基金收取方式、流程、期限及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。（第4項）第一項基金之用途如下：一、再生能源電價之補貼。二、再生能源設備之補貼。三、再生能源之示範補助及推廣利用。四、其他經中央主管機關核准再生能源發展之相關用途。（第5項）電業及設置自用發電設備達一定裝置容量以上者，依第1項規定繳交基金之費用，或向其他來源購入電能中已含繳交基金之費用，經報請中央主管機關核定後，得附加於其售電價格上。」再生能源發展條例第7條第1項之立法理由明載：「第1項明定發展再生能源之經費來源。其經費係以基金方式運作；所定『必要時』，指基金用罄且入不敷出時，得以政府編列預算補助，同時專款專用，俾保障業者之投資回收及永續經營。至於使用非再生能源之自用發電設備達一定裝置容量以上者，因其裝置容量已達電廠之規模，其衍生之外部成本亦與電廠相同，爰責付其負擔之基金義務應與電業相同，促使其外部成本內部化。」另同條例第7條第5項之立法理由揭示：「因電業及設置自用發電設備達一定裝置容量以上者繳交基金後增加之成本，需反映至其銷售價格中，以確保業者之永續經營，且由所有用電戶按用電量分攤發展清潔電力之成本，不僅符合使用者及污染付費之精神，亦與國外作法一致，爰於第5項明定電業及設置自用發電設備達一定裝置容量以上者，得將繳交基金費用增加之成本反映至電價，但應於報請中央主管機關核定後，以附加方式列於售電價格上收取。」
（三）按再生能源發展條例第7條第1項業已明定，再生能源基金費用係向電業及設置自用發電設備達一定裝置容量以上之業者收取，其收取之目的係在設立再生能源發展基金，作為再生能源發展之用，其收取系爭費用之對象明確、目的正當，無違特別公課必須符合「課徵群體同質性」及「特殊事物關聯性」之要求；且再生能源發展條例第7條第5項亦已明定，向業者收取之費用，經報請中央主管機關核定後，得附加於其售電價格上，無論從文義上、立法理由、或目的性解釋，均足以認定被上訴人對於核定上訴人依再生能源發展條例第7條第1項規定繳交之系爭費用得否附加於其售電價格，有裁量權，又因裁量權之行使，使此發展清潔電力成本可由電業業者及大眾用電戶共同分攤，同時符合發展再生能源之國家政策及使用者付費之精神，並無矛盾之處；又電業法第60條（106年1月26日修正公布前）僅規定電價訂定之原則，並未觸及再生能源政策，遑論有由用電戶負擔系爭費用之意涵。原判決從再生能源發展條例第7條規定、第7條第1項及第5項之立法理由、立法審議沿革、市場經濟體制、為使環境污染之「外部成本內部化」而有特別公課之徵收等各面向探討，認被上訴人對於核定上訴人繳交之系爭費用得否附加於其售電價格有裁量權，揆之以上說明，並無違誤。上訴意旨主張原判決一方面認為系爭費用性質為對「非再生能源電業」課徵之特別公課，另一方面復認為系爭費用基於使用者付費之精神，得由「用電戶」按用電量分攤，有判決理由矛盾之違法；有關系爭費用依立法意旨應由用電戶負擔乙節，上訴人已於原審提出前經濟部次長施顏祥於立法過程中之發言、台電公司新版電價公式、及電業法第60條規定為據，並主張此為立法決定，被上訴人對於本件申請並無裁量權云云，核無足採。
（四）原判決依上訴人於原審審理中之陳述及上訴人與台電公司簽訂之發電廠購售電合約第34條約定，認上訴人售電對象係台電公司，而非一般大眾，且其售電予台電公司之價格已有一定之計算公式及調整機制，並非基於系爭費用之附加與否，再參酌上訴人所提之92至103年度之每股盈餘明細表，可知上訴人於有繳交系爭費用之100至103年度每股盈餘，係高於其未繳交系爭費用之92至98年度每股盈餘，由此益徵上訴人繳交系爭費用尚無礙其事業之永續經營等情，旨在說明系爭費用自始即未在購售電合約之售電電費約定範圍內，並與購售電合約所約定之電價計算公式或調整機制毫無相關，並未將購售電合約之電價計算與系爭費用兩者混為一談，亦與電業經營是否虧損無關，經核無違再生能源發展條例第7條之立法意旨，上訴意旨執此主張原判決有適用法規不當及判決理由不備之違法，核屬誤會。
（五）原判決業已就被上訴人是否核准系爭費用附加於售電價格之各種裁量因素、依據及理由詳予說明，並無違不當連結禁止原則，亦無裁量濫用及裁量怠惰之情形：原判決首從系爭費用是否准許附加，尚取決於台電公司售予民眾的民生用電價格得否以因系爭費用之附加而隨之調漲，兩者顯係密切相關，則被上訴人於核定系爭費用是否准許附加時，將台電公司之售電價格是否得以調漲納入考量因素，核無不當；且參酌立法院100年3月28日第7屆第7會期經濟委員會第5次全體委員會議「避免轉嫁消費者，造成民生負擔」之決議，及立法院經濟委員會101年、102年會期間臨時提案決議要求被上訴人電價不得調漲，以照顧民生之政策；復衡酌由上訴人自行負擔，尚不妨礙其永續經營，考量99至102年度家庭及營業用電費負擔已重、民生物價上揚及繳交再生能源發展基金附加於售電價格，對於社會大眾之心理層面影響極大等因素，被上訴人以「各該申請年度」及「次一年度」核定時已經或可得而知之事實為基礎，認為上訴人所繳交99至102年度之系爭費用不予核定附加於售電價格，核無不妥；至於103年度部分，鑑於國際燃料成本下降、電價調降、消費者物價指數攀升幅度減緩甚至下滑、經濟景氣之復甦、國民平均每人所得大幅提昇等因素，經評估尚不對民生經濟產生過大之負面影響，並同時兼顧上訴人之永續經營，遂裁量上訴人於103年度所繳交費用，准予核定附加於售電價格等情，經核無違論理及經驗法則。上訴意旨主張被上訴人於原審未主張得將台電公司之售電價格是否得以調漲納入考量因素，原判決逕自將其列為考量因素，於法無據，且違反不當連結禁止原則；被上訴人迄未能就其裁量依據及理由，充分說明及舉證，仍流於空泛之敘述，有裁量濫用及怠惰之瑕疵，原判決未就此具體分析檢討，僅泛稱被上訴人已就密切關聯因素所為整體綜合判斷，有判決不備理由之違法云云，自屬無據。
（六）綜上所述，原判決業已說明其認定事實之依據及得心證之理由，經核並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 10 月 12 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 劉 介 中法官 林 文 舟法官 帥 嘉 寶法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 10 月 13 日
書記官 伍 榮 陞