最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第58號上 訴 人即原審原告 中國石油化學工業開發股份有限公司代 表 人 林克銘訴訟代理人 蔡朝安 律師
李益甄 律師柯宗佑 律師上 訴 人即原審被告 臺南市政府代 表 人 賴清德訴訟代理人 張訓嘉 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國104年10月7日高雄高等行政法院102年度訴更一字第6號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於撤銷訴願決定及原處分命上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司應繳納費用，其撤銷範圍超過新臺幣190,079元部分暨該訴訟費用部分均廢棄，發回高雄高等行政法院。
上訴人臺南市政府其餘上訴駁回。
上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司上訴駁回。
駁回上訴部分，上訴審訴訟費用由兩造上訴人各自負擔。
理 由
一、緣上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司（下稱中石化公司）○○廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司）○○廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令禁止而停止生產；臺碱公司與中石化公司於72年4月1日依公司法合併，臺碱公司於合併後消滅，中石化公司則為存續公司。嗣89年2月2日土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）公布施行，經臺南市環境保護局（下稱臺南市環保局）於90年間調查結果，該○○廠區因前揭生產流程致土壤中戴奧辛及汞含量均超過土壤污染管制標準（汞20mg/kg，戴奧辛1,000ng-TEQ/kg），上訴人臺南市政府（下稱臺南市政府）乃依行為時土污法第11條第2項前段規定，以91年4月11日南市環水字第00000000000號公告，將該廠區內之臺南市○○區○○段○○○○○段○000○號土地公告為土壤污染控制場址，復於92年12月1日以南市環水字第00000000000號公告修正，將○○段000、000-1、000-2、000-4、000-5、000-6地號土地（下稱○○○區○○○○○段000-2、000-2、000、000地號4筆全部土地及同段000、000、000地號3筆緊鄰二等○號道路以東50公尺範圍內之土地（下稱二等○號道路東側草叢區）公告為土壤污染控制場址；臺南市政府並於92年12月9日提報上開控制場址初步評估結果，經行政院環境保護署（下稱環保署）審核後，以93年3月19日環署土字第0930020257號公告○○○區○○○○號道路東側草叢區為土壤污染整治場址（下稱系爭場址），並請臺南市政府依土污法辦理後續事宜。臺南市政府另以000000000市000000000000000號公告，將臺南市○○區○○○號道路00+000至00+000段（即○○段000地號等39筆土地）公告為土壤污染控制場；以92年3月20日南市環水字第00000000000號公告及93年1月14日南市環水字第0000000000-0號公告修正：將單○○○區○○○○段000-3、000地號2筆土地）、海水貯水池（下稱海水池，即○○段000地號等23筆土地）及上述○○○區○○○○號道路00+000至00+000段、二等○號道路東側草叢區劃定為污染管制區。其後，臺南市政府為辦理系爭場址之應變必要措施，乃執行「中石化臺南○○廠污染整治場址94年度緊急應變措施計畫」（下稱94年度應變計畫）支出新臺幣（下同）3,775,077元（含魚塭禁養區告示牌30支40,950元、禁養區圍籬設置工程款1,783,073元、禁養區圍籬設置工程未設置圍籬工程料款471,293元、禁養區圍籬設置監造費47,926元、禁養區圍籬設置工程管理費5,355元及海水池土堤補強工程款1,426,480元）；以及執行「95年度中石化臺南○○廠整治場址工作計畫」（下稱95年度工作計畫）支出14,186,602元【含：委託財團法人成大研究發展基金會（下稱成大研發基金會）辦理95年度工作計畫之委辦費第1期款2,029,200元、第2期款4,058,400元、第3期款4,058,400元、緊急應變實作實算548,525元，合計10,694,525元；委託茂原營造有限公司（下稱茂原公司）施作溝渠高濃度污染物移除暫存工程第一部分驗收款1,905,324元、工程尾款1,094,676元，合計3,000,000元；加班費2,024元、國內旅費52,386元、按日按件計資及臨時人員酬金174,196元、一般事務費263,471元，合計492,077元】，上開所支出之費用共計17,961,679元，經臺南市政府以98年0000000市0000000000000000號函（下稱原處分）命中石化公司於99年1月31日前如數匯入土壤及地下水污染整治基金帳戶。中石化公司不服，循序提起行政訴訟，前經高雄高等行政法院100年度訴字第260號判決（下稱前審判決）撤銷訴願決定及原處分關於中石化公司應繳納之費用超過17,866,842元部分，並駁回中石化公司其餘之訴。中石化公司仍不服，提起上訴，經本院102年度判字第000號判決（下稱本院發回判決）將前審判決關於駁回中石化公司其餘之訴暨該訴訟費用部分廢棄，發回原法院更為審理。嗣原審以102年度訴更一字第6號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分關於中石化公司應繳納之費用（除經撤銷確定部份外）超過7,067,702元（3,775,077元＋3,000,000元＋26,000元＋266,625元）部分，並駁回中石化公司其餘之訴。兩造對各自敗訴部分不服，分別提起上訴。
二、中石化公司於原審起訴意旨略謂：㈠本件94年度應變計畫支出3,775,077元，其內容包含禁養區圍籬設置工程費用2,348,597元及海水池土堤補強工程費用1,426,480元。依本院發回判決意旨，得依行為時土污法第13條執行應變必要措施者，應以該區域之污染已達主管機關訂頒之管制標準為限。⒈關於禁養區圍籬設置工程費用2,348,597元部分：禁養區圍籬設置工程所實施之區域僅為停養區，尚非整治場址或控制場址，非屬污染管制區。又由94至98年度魚體戴奧辛濃度之檢測數值可證，系爭停養區魚塭魚體之戴奧辛含量絕大部分無超過管制標準之情事，且亦未有升高之趨勢，從而無污染擴大之風險，足證本件圍籬之設置與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的無關，從而難謂為應變必要措施。再臺南市政府已要求中石化公司收回系爭場址東側及南側停養魚塭區以作為中石化公司整治合格土回填區域，而中石化公司亦於103年2月底全面與魚塭所有人達成協議並進行收回魚塭事宜，並已將整治完成之合格土回填，益證系爭停養區魚塭並無污染情事。況系爭停養區魚塭分屬中石化公司、臺南市政府及國有財產局所有。而針對戴奧辛與汞污染程度最嚴重之海水貯水池西側市有魚塭，臺南市政府卻屈服魚塭承租戶抗爭之壓力，並未設置圍籬，其中尚且包含臺南市政府主張底泥或魚體有污染之魚塭，足證臺南市政府設置圍籬之任意性，且僅對無污染之南側、東側等魚塭設置圍籬根本無法達臺南市政府所稱避免污染魚體外流之目的，其自非所稱應變必要措施。甚且，系爭停養區魚塭自94年7月1日起已公告停養，依臺南市政府所提被證5「94年○○廠區周圍養殖池魚介類生物體中戴奧辛含量分析結果」，停養區漁塭採樣點中僅有4處5個採樣點戴奧辛含量略高於歐盟標準，臺南市政府主張應就系爭停養區魚塭全區設置圍籬，顯已不符比例原則。⒉關於海水池土堤補強工程1,426,480元部分：本件海水貯水池土堤崩塌係因颱風等天災因素而非污染所致，且依其工程決標公告所載，土堤補強工程乃為防洪排水之目的，而與減輕污染危害或避免污染擴大無關。94年度執行海水池土堤補強工程時，底泥尚非土污法管制之污染介質，且臺南市政府於未舉證海水池有污染物濃度超過管制標準前，本不得命中石化公司負擔相關費用。其次，海水池之污染為底泥中含有「汞」及「戴奧辛」，兩者之化學特性均為不溶於水。據此，因其污染物係沉積於底泥，且兩者於水中之溶解性極低，自無隨水體逸流而擴大污染範圍之可能性。況海水池周遭已於93年至95年間設置有相當高度之圍籬，已足達成避免附近居民捕撈海水池魚類食用之目的，無再藉土堤補強避免魚體外流之必要，是補強土堤工程顯不符合行為時土污法第13條「為減輕污染危害或避免污染擴大」之要件，自亦非該條所稱之應變必要措施。又海水池之底泥深度較周圍魚塭底泥深度深，是縱海水池土堤崩塌，亦無底泥流出致擴大污染範圍之虞。蓋海水池水外流並無擴大污染之虞，且海水池底泥亦不可能流出至鄰近魚塭或竹筏港溪，顯見土堤補強工程僅為招標工程目的所示之防洪排水目的，而與行為時土污法第13條所列之應變必要措施無涉。㈡95年度工作計畫包含多項工作內容，⒈其中「魚塭底泥及土堤污染調查」1,824,000元部分、「場址周界空氣品質調查」680,000元、「竹筏港溪排放水水質監測」414,000元、「辦理緊急應變措施及陳情案件處理」548,525元等項目，其實施區域不但未經證實確有污染，又自其工作內容及費用明細以觀，其中多項工作內容及費用之用途均屬臺南市政府之公務支出，而非為減輕污染危害或避免污染擴大之應變必要措施，即非屬土污法第13條所定應變必要措施之工作內容，且其支出亦不符比例原則，自難責令中石化公司負擔。另其他非應變必要措施部分之費用：場址專屬網頁建置260,000元，旨在使民眾瞭解整治情形，與說明會及宣導之意旨相當，並非直接與減輕污染危害或避免污染擴大有關之措施。技術支援及行政費用中「駐局工程師作業費用」，其中「提供技術建議與諮詢」、「協助審查相關之工作計畫」、「出席與本場址有關之會議」、「協助本場址資料彙整」、「收集土壤及水域整治案例」及「外語能力訓練課程」等6個工作項目，非但與95年度之計畫無關，且自其內容觀之，多在協助臺南市政府進行溝通、協調及其他行政行為，其實施之區域亦涵蓋無污染之竹筏港溪，並非直接與減輕污染危害或避免污染擴大有關之措施，其費用1,853,484元自不屬土污法第13條所定應變必要措施範疇。⒉關於「溝渠高濃度污染物移除暫存工程」所需費用300萬元部分：臺南市政府於前審被證55雖提出臺南市環0000000000000000000000000號函，主張「溝渠高濃度污染物移除暫存工程」所需費用由171萬元提高為300萬元，前曾報備環保署修正變更云云。然中石化公司於前審已指摘臺南市政府未提出前開函文附件之95年度工作計畫修正後之計畫經費明細表，致使中石化公司未能究明其內容是否均屬應變必要措施。況該費用之合理性與必要性早於臺南市政府召開之執行小組會議中備受專家委員之質疑，惟亦不見臺南市政府有任何說明或改善。⒊關於95年度工作計畫之電話費、辦公用品、電腦耗材、影印等198,836元之一般事務費用部分：本質上為臺南市政府之例行公務支出，另無關之會議費用（含餐飲費），均非行為時土污法第13條所指「應變必要措施」，本不應由中石化公司負擔。從而，原處分命中石化公司負擔94年度應變計畫及95年度工作計畫費用共計17,961,679元，有前揭認事用法之違誤等語，為此請求判決訴願決定及原處分除確定部分外均撤銷。
三、臺南市政府於原審答辯意旨略謂：㈠94年度應變計畫之工作項目含「禁養區圍籬設置工程」及「海水池土堤補強工程」。系爭場址污染歷程長久，自土污法施行前，即已傳有遭受污染情事。土污法於89年施行後，系爭場址經進一步確認，除有汞及五氯酚污染外，尚發現有戴奧辛污染。系爭場址附近，並無其他會生產汞、五氯酚及戴奧辛之污染源，且海水池鄰近系爭場址，歷來調查報告亦均顯示海水貯水池之污染係來自於系爭場址，故海水貯水池之污染乃係來自於系爭場址。又環保署於94年時執行「臺南市中石化（臺鹼）○○廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫」，由該計畫期末報告顯示，海水池底泥汞濃度高達1,410mg/kg，底泥戴奧辛濃度高達6,560ngI-TEQ/kg。亦即，因系爭場址污染擴散影響，直至94年時，仍經查證確認海水池中持續存在高濃度之汞及戴奧辛污染。而汞及戴奧辛持續存在於海水池當中，即持續有擴散以及對於周遭環境造成危害之可能，而有持續為應變必要措施之必要。⒈海水池土堤補強工程必要性之說明：汞及戴奧辛之特性雖不溶於水，但因其易吸附於顆粒中，即隨時可能藉由暴雨漫淹擴散，或隨溝渠流入地面水體，亦即，可能隨水之流佈而擴散，此外，亦可能藉由食物鏈而擴散，因而加劇污染所可能造成之危害。是以，只要污染物尚存於海水池，即有避免汞及戴奧辛繼續隨水流佈擴散，以及避免其繼續經由食物鏈進入人體之必要。臺南市政府執行「中石化臺南○○廠污染防治監督計畫(二)」之應變必要措施時，經巡守員之巡守，分別於94年6月20日、94年7月15日及94年9月5日發現3次海水池於颱風過後，有土堤崩塌凹陷之現象。而從93年起，海水池土堤已多次因崩塌進行補強工作，94年第3季時更已有3次土堤崩塌情事，顯示海水池土堤之結構強度已非局部性問題，須進行整體性之補強工程。另海水池土堤補強工程之工作項目，亦經環保署就系爭場址所為之調查評估措施認定為應儘速採取之應變必要措施。⒉禁養區圍籬設置工程部分：禁養區係指距離系爭場址100公尺以內之魚塭，因系爭場址附近地表水體（包含海水池、鹿耳門溪、竹筏港溪及魚塭等）之水路互相連通，導致系爭場址污染物具有隨水路擴散至各水體之可能，亦可能因大雨漫淹導致污染物擴散。又原法院102年度訴字第147號判決經傳訊二位專家證人後，依兩造所提出之主張及資料，認定：（1）魚塭禁養區（緩衝區）之污染來自系爭場址，及（2）為避免禁養區之戴奧辛及汞，經食物鏈進入人體，造成污染危害擴大，有於禁養區採取設置圍籬、告示牌等應變必要措施。故臺南市政府命中石化公司於緩衝區設置圍籬及告示標誌，並提出管理計畫，當可於一定程度上防止民眾接近戴奧辛及汞污染之魚塭，並適度避免民眾捕捉該處魚產食用，應符合比例原則，有執行應變必要措施之必要。至海水池西側未設置圍籬乙事，此係因中石化公司尚未接手整治前，臺南市政府受到居民抗爭阻撓圍籬設置工程所導致，惟西側區段污染嚴重實有需要設置圍籬，至於將來設置圍籬，能否執行，此係另一問題。㈡95年度工作計畫中，⒈關於委託茂原公司施作「溝渠高濃度污染物移除暫存工程」費用3,000,000元部分：環保署於執行系爭場址調查評估措施發現，系爭場址內之五氯酚工廠溝渠含有高濃度之戴奧辛污泥，其污染濃度最高為64,100,000ng I-TEQ/kg。該污染濃度不僅為土壤污染管制標準之6萬多倍，亦為世界文獻紀錄當中最嚴重之戴奧辛污染。因該污泥經研判極有可能為廠區地下水污染來源，為避免污染危害擴散，環保署之調查評估措施建議應儘速移除高濃度戴奧辛污泥。臺南市政府爰執行本工作項目。本項工作計畫之工程契約（擷印）及所附工程圖說、保固書影本等，提出於前審被證54，本工作項目之支出憑證如前審被證7。⒉關於委託成大研發基金會辦理95年度工作計畫之委辦費10,694,525元部分：成大研發基金會製作「95年度中石化臺南○○廠整治場址工作計畫期末報告」（下稱95年工作計畫期末報告）已於前審被證53提出，本工作項目之支出憑證如前審被證7。由行為時土污法第13條第1項第2款及第5款所揭示之法律規範意旨可知，控制或整治場址污染擴散及影響範圍之調查，為應變必要措施之一環。且因污染場址態樣繁多，且各污染存在與累積期間亦不相同，造成各污染場址之污染嚴重程度、污染擴散範圍、可能擴散範圍等均不相同。凡此種種，均難以法條具體規定何種情況需採取何種應變必要措施，立法者爰於行為時土污法第13條第1項前7款之規範外，另以第8款授權主管機關視各個污染場址之實際狀況，採取各種應變必要措施。參照美國及法國法制等相關規定可知，污染擴散範圍調查為土壤及地下水污染處理之應變必要措施所不可欠缺之一環。故臺南市政府執行「場址與附近社區空氣污染監測」「竹筏港溪排放水水質監測」係為應變必要措施之執行，乃屬於已公告為整治場址之周界，追查其污染影響程度，其目的係為避免該整治場址之污染擴散，並據以減輕其污染危害。再依本院102年度8月份第一次庭長法官聯席會議決議意旨，修正前土污法第13條應變必要措施之執行範圍應不以該場址範圍內所支出者為限。臺南市政府就系爭場址周界可能受到污染危害擴散之處，採取相關之緊急查證，以正確研判是否應採取其他應變必要措施，自屬依修正前土污法第13條規定執行之合法行政。而就陳情案件之處理，即「辦理緊急應變必要措施及陳情案件處理」工作項目（含污染區域周界新增設告示牌支出26,000元，竹筏港溪第二河段與本田路間泥土地污染查證工作255,900元，轉支巡守工作經費266,625元），係為透過接受民眾之陳請後，予以現勘，若經確認有污染，即採取緊急應變措施及相關公告事宜，以避免污染擴大，自屬應變必要措施之一環。另就有關「場址專屬網址建置」費用、「協助環保局竹筏港溪工程」費用、「協助民事訴訟及研討會工作」費用、「蒐集日本、美國及澳洲土壤及水域整治案例及外語能力訓練課程」費用等，均係因中石化公司非法污染行為所導致不得不採取之污染防治措施，在工程當中所遭遇之困難，執行團隊協助排除，促成各該應變必要措施之順利執行，自屬執行系爭場址所生應變必要措施所需一環，並非臺南市政府一般泛泛行政事務之執行。⒊關於加班費2,024元、國內旅費52,386元、按日按件計資及臨時人員酬金174,196元、一般事務費263,471元合計492,077元部分：臺南市政府為該等應變必要措施之執行以及其他應變必要措施之執行，均需支出相當之人力、物力，方得完備所有應變必要措施之防治工作，就該等費用，並非臺南市政府一般事務所生費用，而係為了系爭場址污染防治工作所生。若無中石化公司造成污染，臺南市政府並不需要支出此等費用，故臺南市政府依修正前土污法第38條規定污染者付費原則，向中石化公司求償該等費用，於法有據等語，為此請求判決駁回中石化公司在原審之訴。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分關於中石化公司應繳納之費用（除經撤銷確定部份外）超過7,067,702元部分，並駁回中石化公司其餘之訴，其理由略謂：㈠關於原處分依修正前土污法第38條規定，命中石化公司繳納94年度應變計畫所支出之費用3,775,077元部分（含禁養區圍籬設置工程款2,348,597元，及海水池土堤補強工程款1,426,480元）：⒈依修正前土污法第13條第1項規定「所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：．．．四、豎立告示標誌或設置圍籬。．．．八、其他應變必要措施。」及第38條規定：「依第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納；．．．。」，並參照本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，主管機關依修正前土污法第13條第1項為減輕污染危害或避免污染擴大所實施或委託第三人實施之應變必要措施，不限於控制場址或整治場址範圍內。⒉本件中石化公司○○廠前身為臺碱公司○○廠，曾於60年代末期生產五氯酚鈉，因法令禁止而停止生產，嗣經臺南市環保局於90年間調查結果，該廠區因前揭生產流程，致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，經臺南市政府依修正前土污法第11條第2項前段規定，於91年將○○段000地號公告為土壤污染控制場址，復於92年公告修正將○○○區○○○○號道路東側草叢區公告為土壤污染控制場址，並經環保署於93年公告上開○○廠區及二等○號道路東側草叢區為整治場址，系爭場址污染物為戴奧辛及汞。又系爭場址中之戴奧辛及汞污染，乃係臺碱公司所生產五氯酚鈉未妥善儲存及以電解法製造鹼、氯之過程中所造成，故臺碱公司為該場址之污染行為人；嗣中石化公司與臺碱公司合併後，臺碱公司於合併後消滅，中石化公司則為存續公司，應概括承受臺碱公司所應負土污法等相關規定之責任等情，業經本院96年度判字第1953號及第1954號判決認定在案，故中石化公司為造成系爭場址遭污染物「戴奧辛」及「汞」污染之污染行為人，堪予認定。又據中石化公司所提整治計畫第5.2節「污染範圍及污染程度」所載內容；以及該整治計畫之「場址概念模式示意圖」中紅色箭頭（戴奧辛及汞之擴散途徑）；以及95年工作計畫期末報告所載內容，亦足證本件污染物戴奧辛及汞之污染危害，已由中石化公司○○廠區擴散至污染管制區之系爭海水池，甚至污染管制區外之竹筏港溪部分河段。是中石化公司為造成系爭海水池污染之污染行為人，亦堪認定。⒊查系爭海水池土堤已有崩塌之現象，甚至其周圍所圍之圍籬亦有已倒塌者，此有現場照片可資為憑。另臺南市政府亦已敘明在其執行「中石化臺南○○廠污染防治監督計畫(二)」之應變必要措施時，經巡守員之巡守，分別於94年6月20日、94年7月15日及94年9月5日發現3次海水池於颱風過後，有土堤崩塌凹陷之現象。而從93年起，海水池土堤已多次因崩塌進行補強工作，94年第3季時更已有3次土堤崩塌情事，顯示海水池土堤之結構強度已非局部性問題，須進行整體性之補強工程。本計畫在臺南市政府多方努力下，順利完成本項應變必要措施等語。參以臺灣大學環境工程學博士○○○，於原法院102年度訴字第147號判決準備程序中結證稱「在中石化當地，因為氣候變遷的關係，經常下大雨，大雨沖刷表土會使得細的底泥在水中懸浮，導致含有戴奧辛之底泥會隨著水流動，因此可能會造成魚塭中的戴奧辛有增加或減少之情形，這在過去確實看到如果有暴雨之後，有些魚塭中戴奧辛降低，但也有些魚塭中戴奧辛會有增加之情形」等語，則臺灣地處颱風活動地帶，每年夏季均會遭受颱風侵襲，且以颱風所挾帶的暴風雨，對地面設施所產生的破壞力至鉅，此乃眾所週知之事實，故系爭海水池既已有崩塌之情形，若不及時加以整治補強，則遇強颱侵襲，一夕之間淘空土堤地基，將致海水池之池水及底泥隨著強風暴雨流竄污染周圍河川及土地，非無可能，系爭海水池土堤補強工程，自屬為避免該海水池之污染危害擴大，所為必要之應變措施行為，故因臺南市政府實施上開工程，而由土壤及地下水污染整治基金代為支應之費用1,426,480元，臺南市政府自得依修正前土污法第38條規定限期命中石化公司繳納。至中石化公司主張海水池土堤西側總長約300公尺部分，係屬財政部國有財產局臺灣南區辦事處臺南分處所有一節，查中石化公司為其○○廠等整治場址之污染行為人，在其未擬訂整治計畫完成整治前，臺南市政府依土污法第13條第1項規定，就該整治場址所為之相關應變必要措施所生之費用，自應由中石化公司負擔，財政部國有財產局臺灣南區辦事處臺南分處既非污染行為人，自無分擔相關費用之義務。⒋臺南市政府自94年7月開始進行緩衝區（即本件禁養區）魚塭停止水產養殖及魚體銷毀，嗣臺南市政府依據執行「98年度中石化（臺鹼）○○廠整治場址監督管理及查核工作計畫（含延長計畫）」期末報告定稿本（下稱98年度計畫期末報告）所示，該緩衝區魚塭底泥戴奧辛污染濃度、汞污染濃度超限，臺南市政府為避免民眾進入緩衝區捕撈食用該等有毒或有毒害之虞魚體，以及為避免污染持續擴大及減輕污染危害，乃依現行土污法第15條第1項第4款、第8款及第2項規定，以101年5月8日府環水字第0000000000號函命中石化公司於101年6月8日前完成緩衝區圍籬及告示標誌之設置，禁止民眾或非相關人員進入該管制區域，同時命於文到1個月內提出緩衝區管理計畫送臺南市政府核定後實施。中石化公司不服，循序提起行政訴訟，經原法院102年度訴字第147號判決駁回中石化公司之訴後，復經本院104年度判字第242號判決駁回其上訴確定，足認前揭系爭禁養區之漁塭污染源確係來自系爭場址，且該禁養區漁塭之魚介類生物亦已遭受污染而不能食用，則本件臺南市政府所實施之系爭禁養區圍籬設置工程（含告示牌設置），係為避免不知情之民眾，捕撈上開禁養區內漁塭之魚介類生物食用致危害人體健康，乃屬為避免該禁養區內漁塭之污染危害擴大，所為必要之應變措施行為，故因臺南市政府實施上開工程而由土壤及地下水污染整治基金代為支應之費用2,348,597元，臺南市政府自得依土污法第38條規定限期命中石化公司繳納。㈡關於原處分依修正前土污法第38條規定，命中石化公司繳納95年度工作計畫委託茂原公司施作溝渠高濃度污染物移除暫存工程3,000,000元部分：查環保署於94年間執行系爭場址土壤及地下水污染範圍調查發現，系爭場址內之五氯酚工廠溝渠含有高濃度之戴奧辛污泥，其污染濃度最高為64,100,000ngI-TEQ/kg。該污染濃度不僅為土壤污染管制標準之6萬多倍，亦為世界文獻紀錄當中最嚴重之戴奧辛污染。因該污泥經研判極有可能為廠區地下水污染來源，為避免污染危害擴散，環保署之調查評估措施建議應儘速移除高濃度戴奧辛污泥。又系爭95年工作計畫期末報告亦載明：「由於五氯酚工廠之土壤大部分受到嚴重戴奧辛污染，可能會導致雨水逕流到海水池底泥造成污染。故於本年度計畫中進行五氯酚工廠西側排水溝戴奧辛污染高濃度區移除計畫。」足認上開工程乃臺南市政府就系爭場址為減輕污染危害或避免污染擴大，所為「移除或清理污染物」之必要應變措施，其因此由土壤及地下水污染整治基金代為支應之費用3,000,000元，臺南市政府自得依土污法第38條規定限期命中石化公司繳納。㈢關於原處分依修正前土污法第38條規定，命中石化公司繳納委託成大研發基金會辦理95年度工作計畫之委辦費10,694,525元部分：⒈其中污染區域周界新增設告示牌支出26,000元及轉支巡守工作經費266,625元，已經臺南市政府陳明在卷，並為中石化公司所不爭執，而設置告示標誌係為避免不知情之民眾，捕撈上開禁養區內漁塭之魚介類生物食用致危害人體健康，乃屬為避免該禁養區內漁塭之污染危害擴大，所為必要之應變措施行為，故因臺南市政府實施上開工作而由土壤及地下水污染整治基金代為支應之費用26,000元，臺南市政府自得依土污法第38條規定限期命中石化公司繳納。⒉另轉支巡守工作經費266,625元部分，由原法院102年度訴字第147號確定判決理由可知，系爭場址之巡守乃屬為避免污染危害擴大所為必要之應變措施行為，故因臺南市政府實施上開工作而由土壤及地下水污染整治基金代為支應之費用266,625元，臺南市政府自亦得依土污法第38條規定限期命中石化公司繳納。⒊惟依修正前土污法第12條第1項、第13條第1項、第16條第2項、第6項、第17條第3項規定可知，污染場址經主管機關依第11條第2項公告為整治場址後，主管機關依第12條第1項「調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響」、依第13條第1項「為減輕污染危害或避免污染擴大，依整治場址實際狀況，採取應變必要措施」及依第16條第2項、第4項、第17條第3項「訂定、審查、實施、變更及監督整治計畫」等所支出之費用，依修正前土污法第22條第2項第1款、第38條規定，固得申請由整治基金代為支應，並命污染行為人負擔。惟關於「基金涉訟之必要費用」「基金人事及行政管理費用」「其他經中央主管機關核准有關土壤或地下水污染整治之費用」，依修正前土污法第22條第2項規定，雖得申請由整治基金代為支應，然依修正前土污法第38條規定，該等費用之支出，主管機關不得命污染行為人繳納。又（1）「於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」（2）「核定污染調查及評估計畫」（3）「核定整治計畫」（4）「核定整治計畫前邀集舉行公聽會」（5）「基金人事、行政管理費用、土壤、地下水污染預防及整治相關工作人事費用」（6）「各級主管機關執行土壤及地下水污染管制工作費用」（7）「土壤、地下水污染查證及執行成效之稽核費用」（8）「涉及土壤、地下水污染之國際環保工作事項之相關費用」（9）「土壤、地下水品質監測及執行成效之稽核事項之相關費用」（10）「關於徵收土壤、地下水污染整治費之相關費用」
（11）「關於土壤、地下水污染之健康風險評估及管理事項之相關費用」（12）「土壤、地下水污染整治技術研究、推廣、發展及獎勵費用」（13）「關於補助土壤、地下水污染預防工作事項」等主管機關所支出之費用，得否命污染行為人繳納，修正前土污法並無明文規定，故主管機關對於該等費用，並無法律依據命污染行為人繳納。參以現行土污法第28條第3項規定基金（土壤及地下水污染整治基金）之用途，主管機關所支出前開（1）至（13）之費用，並非現行土污法第15條第1項規定之「其他應變必要措施」所支出之費用，依現行土污法第28條第3項第2款至第12款規定，主管機關雖得申請由整治基金代為支應，惟依現行土污法第43條第1項規定，並不得命污染行為人負擔。另關於主管機關為履行其法定職務所支出之一般行政費用（其他非現行土污法第28條第3項規定之費用），亦非現行土污法第15條第1項第8款規定其他應變必要措施所支出之費用，自不得命污染行為人繳納，乃屬當然。經查，臺南市政府委託成大研發基金會辦理95年度工作計畫之委辦費10,401,900元部分（原委辦費共計10,694,525元，減除前開污染區域周界新增設告示牌支出26,000元及轉支巡守工作經費266,625元），觀95年度工作計畫期末報告及原審法院前審卷（三）第112頁附表可知，該計畫工作項目無非為：漁塭底泥及土壤汞及戴奧辛監測、環境監測與查證、技術諮詢及行政支援、研擬場址附近水域底泥之個案清除原則、其他工作事項及緊急應變措施；工作內容則為：場址周界魚塭底泥及土堤污染調查、環境監測與環境管理、竹筏港溪排放水水質監測、竹筏港溪第二河段與本田路間泥土地污染查證工作、場址附近水域底泥之個案清除原則、場址及暫存區巡守與管理、場址專屬網頁建置、協助環保局竹筏港溪工程、協助民事訴訟及研討會工作、蒐集日本、美國及澳洲土壤及水域整治案例及外語能力訓練課程等事項，或屬修正前土污法第12條第1項規定之調查評估措施，或屬修正前土污法第13條第1項規定之應變必要措施，或屬現行土污法第12條第13項「於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」，或屬現行土污法第28條第3項第10款「污染整治技術研究、推廣、發展費用」，或屬現行土污法第12條第13項「於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」，並非均屬修正前土污法第13條第1項規定採取應變必要措施所支出之費用，臺南市政府核認屬修正前土污法第13條第1項規定採取應變必要措施所支出之費用，依同法第38條規定，以原處分命中石化公司繳納，於法即有違誤。㈣關於原處分依修正前土污法第38條規定，命中石化公司繳納95年度工作計畫中加班費2,024元、國內旅費52,386元、按日按件計資及臨時人員酬金174,196元、一般事務費263,471元共492,077元，減除已經判決確定之94,837元，合計397,240元部分：經核上開加班費、國內旅費、按日按件計資及臨時人員酬金，核屬現行土污法第28條第3項第3款之土壤、地下水污染預防及整治相關工作人事費用，或臺南市政府執行其法定義務之行政措施所支出之費用，或現行土污法第12條第13項之整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之計畫等工作事項費用；或現行土污法第28條第3項第1款之監督、審查計畫支出之費用。上開費用並非依修正前土污法第13條第1項規定為減輕污染危害或避免污染擴大，依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用，臺南市政府雖得申請由整治基金代為支應，惟並不得命污染行為人負擔。至於一般事務費部分，經核不僅與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間無直接關聯性，且依該項目欄所載用途，臺南市政府該等費用之支出（如電話費、碳粉、影印費等），屬臺南市政府履行其法定義務之行政支出，尚非臺南市政府為減輕污染危害或避免污染擴大，依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用。則臺南市政府依修正前土污法第38條規定，以原處分命中石化公司繳納此部分之費用，並無法律依據。從而，臺南市政府命中石化公司繳納之金額17,961,679元，於7,067,702元（3,775,077元＋3,000,000元＋26,000元＋266,625元）範圍內，屬行為時土污法第13條第1項規定之應變必要措施費用，原處分依行為時土污法第38條規定命中石化公司繳納，核無違誤；至原處分命中石化公司繳納之金額超過7,067,702元部分，則有違誤等語。
五、中石化公司上訴意旨略謂：㈠就94年度應變計畫中，海水池土堤補強工程款1,426,480元部分：原審於103年12月3日準備程序詢問：「海水貯水池的土提及底泥間的高度或深度比較，兩造有無相關資料可參？」，中石化公司則回答：「我們再去實測陳報」。中石化公司於103年12月3日準備程序後，隨即進行實測，並繪製「漁塭及海水池高程剖面圖」。中石化公司並以該高程剖面圖證明縱令海水貯水池土堤崩塌，亦無底泥流出致擴大污染範圍之虞。前揭主張既經中石化公司於原審檢具相關事證提出，原判決對中石化公司此項攻擊防禦方法，卻未將不採之理由記明於判決，自構成判決不備理由之當然違背法令。㈡關於94年度應變計畫「中石化臺南○○廠整治場址禁養區圍籬設置工程」費用2,348,597元部分：臺南市政府前於101年7月4日府環土水字第1010443793號函會議紀錄之臨時動議第一案決議：「請中石化公司研議徵收所屬漁塭使用權，以作為○○廠整治合格土安置區域」，復於102年3月20日府環水字第0000000000A號函說明六中積極要求中石化公司廣採當地居民期望，依居民請求將中石化公司○○廠整治合格土回填至系爭漁塭。臺南市政府復積極推動促成中石化公司收回系爭漁塭以作為○○廠整治合格土安置區域事宜，此有臺南市政府103年1月14日府環土字第1030056207號函文所附102年12月10日召開「臺南市政府中石化○○廠土壤污染場址整治監督及居民健康照護專案小組」第5次會議紀錄可稽，而就其中東側及南側區停養漁塭，中石化公司亦於103年2月底全面與漁塭所有人達成協議並進行收回漁塭事宜，並已將整治完成之合格土回填。故由臺南市政府要求中石化公司收回東側、南側停養漁塭區以作為整治合格土回填區域，可證該側漁塭並無污染情事，申言之，若將整治後之合格土壤回填至有污染之漁塭，豈非使該等土壤再次受污染，而使之前之整治白費。然原判決對此中石化公司於原審提出之證據未附理由說明不採之原因，已有判決不備理由之違背法令。再者，本件圍籬設置工程實際設置之區域僅包含東側、南側等漁塭，對於臺南市政府主張污染最為嚴重之西側漁塭卻屈服漁塭承租戶抗爭之壓力，並未設置圍籬。乃臺南市政府迫於居民抗爭，於污染最嚴重之海水池西側漁塭不設置圍籬，反倒於未有污染之東、南側漁塭設置圍籬，是否符合妥當性原則實誠有疑問。又西側漁塭未設圍籬，民眾欲捕魚僅需至西側漁塭即可，則「僅於東側、南側漁塭設置圍籬」難以達成「防止民眾捕魚」之目的，且縱認有些許效用，衡其侵害中石化公司財產權甚鉅亦難通過狹義比例原則之檢驗，即原判決有適用行政程序法第7條比例原則不當及不備理由之違背法令。是以，94年度應變計畫「中石化臺南○○廠整治場址禁養區圍籬設置工程」費用2,348,597元部分，不應責令中石化公司負擔。且基於相同理由，95年度工作計畫中告示牌之支出26,000元部分亦不應由中石化公司負擔。㈢就「溝渠高濃度污染物移除暫存工程」300萬元部分：原審未依中石化公司請求命臺南市政府提出費用明細，係有消極不適用行政訴訟法第163條之違背法令；又費用支出須與減輕污染危害有關聯性並符合比例原則始得命中石化公司負擔，若無費用明細，如何得知各細項之支出是否皆符比例原則而得令中石化公司負擔。是原審應本於職權調查該費用明細，卻「未盡職權調查證據義務」，即以原判決認中石化公司應負擔該等費用，自屬違反行政訴訟法第125條第1項、第133條前段所定違背法令。㈣關於95年度工作計畫中巡守工作經費266,625元部分：本件圍籬設置工程實際設置之區域僅包含東側、南側等漁塭，對於臺南市政府主張污染最為嚴重之西側漁塭卻屈服漁塭承租戶抗爭之壓力，並未設置圍籬。於未設圍籬之西側漁塭，以派遣巡守員之方式阻止民眾捕魚，不僅費用較高且效果亦較鐵絲網圍籬差，難以通過比例原則之檢驗，則原判決稱巡守乃屬為避免污染危害擴大所為「必要」之應變措施云云，實有適用行政程序法第7條比例原則不當之違法等語。
六、臺南市政府上訴意旨略謂：㈠臺南市政府於98年12月17日以原處分命中石化公司繳納94年及95年之應變必要措施費用，土污法於99年2月始修正，原判決於審酌本件是否符合減輕污染危害或避免污染擴大之要件，自應適用99年修正前之土污法。㈡由修正前土污法第13條第1項第2款及第5款規定可知，為避免控制或整治場址污染擴散或減輕其污染損害，直轄市、縣（市）政府得執行之應變必要措施，包含調查地下水污染情況，及檢測受污染或受有污染之虞之農漁產品等。且由上開例示條款所揭示之法律規範意旨可知，控制或整治場址污染擴散範圍及危害程度之追查評估，為應變必要措施之一環。參以修正前土污法第13條第1項第8款另列有「其他應變必要措施」之概括條款，授權主管機關得採取各種有助於污染危害減輕或擴散防免之應變必要措施。另修正前土污法第12條調查評估措施之規範，不排除直轄市、縣（市）主管機關依同法第13條就前開調查評估措施範圍以外，另為污染擴散範圍及危害程度之調查評估。又我國土污法係參考美國The Comprehensive Environmental Response,Compensation, and Liability Act（中文譯為全面性環境反應、補償及責任法，下稱CERCLA）所制定，參照美國法之規定可知，污染擴散範圍調查為土壤及地下水污染處理之應變必要措施所不可欠缺之一環。㈢系爭場址之污染由來已久，於50餘年間即有當地養殖業者因魚塭受污染而進行抗爭，在71年間，即傳出有污染情事，並因系爭場址污染物具有擴散之可能性，故前省環保局及中石化公司均就系爭場址本身及附近之水體（含海水貯水池、鹿耳門溪、魚塭）進行污染查證。惟早期之調查均為零星之局部調查，且未調查戴奧辛污染情事，直至土污法公布施行，依法於系爭場址查證後，方確認其已遭受戴奧辛及汞污染。而就魚塭內之戴奧辛及汞污染，係因系爭場址污染擴大所致，且於臺南市政府執行「95年度中石化臺南○○廠整治場址工作計畫」時，魚塭仍繼續存在戴奧辛及汞污染，對於周遭環境持續產生危害，及有擴大之可能性，而有續行應變必要措施之必要。是以，為正確掌握污染範圍及程度，俾利其他應變必要措施有效執行，以達減少場址污染危害及避免污染擴大之立法目的，修正前土污法第13條第1項第2款及第5款明定追查及評估場址污染擴散範圍及程度，為合法應變必要措施之一。本條既規定追查及評估場址污染擴散範圍及程度為合法應變必要措施，且有概括條款授權主管機關採取各種適當之應變必要措施，就同項第2款及第5款以外之污染範圍追查及評估，應屬同項第8款之授權範圍。故95年工作計畫之工作項目內容為：場址周界魚塭底泥及土堤污染調查、環境監測與環境管理、竹筏港溪排放水水質監測、竹筏港溪第二河段與本田路間泥土地污染查證工作、場址附近水域底泥之個案清除原則、場址及暫存區巡守與管理、場址專屬網頁建置、協助環保局竹筏港溪工程、協助民事訴訟及研討會工作、蒐集日本、美國及澳洲土壤及水域整治案例及外語能力訓練課程等事項，其工作內容皆為避免系爭整治場址污染擴大或減輕其污染危害之應變必要措施，說明如下：⒈魚塭底泥及土壤汞及戴奧辛監測部分：此乃因魚塭毗鄰系爭場址，而經環保署研判有擴大可能性，臺南市政府爰持續監測以掌握汞及戴奧辛污染變化趨勢、⒉場址與附近社區空氣污染監測部分：此項目係因戴奧辛及汞具有容易附於微小塵土上隨風擴散之特性，而有擴散至附近社區並因此沾附於居民皮膚或經由呼吸攝入而影響人體健康之可能，臺南市政府乃執行本項應變必要措施，監控場址及附近社區空氣之戴奧辛及汞濃度、⒊竹筏港溪排放廢水水質監測部分：本措施之執行，乃係因竹筏港溪與海水貯水池及鹿耳門溪相通，而海水貯水池及鹿耳門溪均查有戴奧辛及汞污染，故竹筏港溪可能有遭受該等水體污染擴散影響，續受系爭場址污染影響，臺南市政府乃執行本項應變必要措施，在漲潮、退潮及暴雨等明顯有水體移動時，進行竹筏港溪溪水之監測、⒋竹筏港溪第二河段與本田路間泥土地污染查證工作部分：此工作項目為，當可能污染事件經民眾或其他單位陳情或檢舉之後，臺南市政府環保局人員即會同通報緊急應變小組進行現場勘查，包含污染查證、資料比對、採樣等工作、⒌場址專屬網頁建置部分：透過網頁為資訊之宣導等，使民眾更知悉如何防範及減輕系爭場址所造成之污染、⒍協助環保局竹筏港溪工程：本工程係因94年環保署執行「臺南市中石化(台鹼)○○廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫」時發現，竹筏港溪為水域查證範圍內污染最嚴重之區域，其底泥戴奧辛濃度達101,000ngI-TEQ/kg，並研判該污染來於系爭場址，臺南市政府即執行移除該底泥污染之應變必要措施、⒎協助民事訴訟及研討會：協助民事訴訟之工作項目，係就二等○號道路污染物移除所涉民事訴訟之開庭費用。另就研討會工作項目乙項，此所協助者均為與本場址污染防治之相關會議，更協助辦理與居民之溝通協調，以利各項應變必要措施之執行、⒏蒐集日本、美國及澳洲土壤及水域整治案例及外語能力訓練課程：系爭場址污染規模高居世界首位，系爭場址之整治技術甚為困難，亦為國內所有技術人員未曾處理過之高濃度戴奧辛及汞污染，自須有賴吸取先進國家技術及經驗。上揭工作項目及費用皆係為執行該等應變必要措施所生，自屬修正前土污法第13條第1項之應變必要措施。原判決以前開應變必要措施屬於現行土污法第28條第3項第10款事項，作為臺南市政府不得向中石化公司求償之依據，係適用現行之土污法，而非適用修正前土污法，顯有適用法規錯誤之情事。況現行土污法第28條第3項在體例上係規範土污基金之支應項目與範圍，其條文主體係「土壤及地下水污染整治基金」而非直轄市、縣(市)主管機關。是以現行土污法第43條（即修正前土污法第38條）所規定直轄市、縣(市)主管機關得限期命污染行為人繳納費用之情形，即與土污法第28條第3項之規定無關。且原判決就本措施之執行，究竟有何不符修正前土污法第13條法定要件之處，使其據以裁判原處分此部分為違法，完全未具理由，亦具有判決不備理由之違法。㈣原判決據以認定95年工作項目為修正前土污法第12條第1項之調查評估措施，則依同法第38條規定，其費用自得命污染行為人繳納，故原處分就費用之求償，自屬合法之處分。原判決認定本措施為依修正前土污法第12條執行，卻裁判本措施所生費用不得命中石化公司繳納，顯有不適用及不當適用修正前土污法第12條及第38條之判決違背法令。復未據理由說明為何本措施若屬依修正前土污法第12條所執行者，不得向中石化公司求償，具有判決不備理由之違背法令。㈤原判決認定95年工作項目「於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」，屬於現行土污法第12條第13項之事項，係適用現行之土污法，而非適用修正前之土污法，顯有適用法規錯誤之情事。又臺南市政府所實施之應變必要措施，其中94年度緊急應變計畫，係設置魚塭禁養告示牌、設置禁養區圍籬工程及材料款、管理費、監造費、海水池土堤補強費；95年度工作計畫之工作內容為魚塭底泥污染查證，環境監測管理、污染源移除暫存工程設計、發包及監造，辦理緊急應變及民眾陳情處理、研擬場址附近水域底泥之個案清除準則，場址及暫存區巡守及管理、技術諮詢及行政支援等，均係為防止系爭場址污染擴散及減輕其污染危害之措施，屬修正前土污法第13條之應變必要措施，均非屬所謂學者專家之協助審查或監督相關計畫或評估之工作事項，與土污法第12條第13項主管機關邀請專家學者協助審查、監督相關工作計畫無涉，原判決顯有土污法第12條第13項適用不當之違誤。另原判決已於第55頁明載前開措施「或屬修正前土污法第13條第1項規定之應變必要措施」，卻又以前開措施非屬依修正前土污法第13條第1項規定採取應變必要措施所支出之費用為由，認定臺南市政府不得向中石化公司求償前開措施所生費用，顯然前後理由有重大衝突，具有判決理由矛盾之違背法令。㈥關於95年計畫之人事費-加班值班費、差旅費、一般事務費、按日按件計資及臨時人員酬金部分，原判決認為係屬現行土污法第28條第3項第3款之土壤、地下水污染預防及整治相關工作人事費用，或同條項第1款之監督、審查計畫支出之費用，係適用現行土污法，而非修正前土污法，係有適用法規錯誤之違誤。系爭場址污染嚴重，影響範圍廣大，其污染危害減輕及擴散防免相關事宜千頭萬緒，而污染處理事宜之進行，而須付出相當人力以為支應，業經高雄高等行政院93年度訴字第941號及94年度訴字第296號判決闡釋為執行其應變必要措施合理且必要之支出費用，並經本院96年度判字第1953號及第1954號判決所肯認並維持在案。此外，為減免污染危害而執行應變必要措施所支出之人力、物力成本，本應由造成污染之污染行為人負擔，不應由政府或全民分擔，方符合公平正義及環境基本法第4條第2項與修正前土污法第38條意旨；否則未來全國各地之污染行為人皆不願依法採取應變必要措施，將諉由地方主管機關辦理，以因此免除或減少本應支付之人力、物力成本。因本件中石化公司自始拒絕履行任何土污法上之整治及採取應變必要措施之責任，臺南市政府為求儘速減輕污染危害，投入大量人力、物力執行相關應變必要措施，相關承辦人員因知悉本件污染之嚴重性，亦犧牲正常下班時間執行本計畫。現臺南市政府僅請求部分加班值班費、差旅費及部分事務費，並未請求中石化公司支付全部之人力及物力成本，並無不合理之處。臺南市政府於原審104年9月8日提出之行政訴訟言詞辯論意旨狀第27頁即主張此相關一般事務費用悉係因系爭場址所生，該等費用與污染行為人所製造之污染有相當因果關係，又計畫執行之目的係為減輕污染或避免污染擴大，相關事務費用計係執行計畫所不能或缺，自亦屬應變必要措施之一部分。原判決既不採臺南市政府此一主張，復未具體敘明不採之理由，遽為不利臺南市政府之判斷，自構成判決不備理由之違背法令等語。
七、本院查：㈠按89年2月2日制定公布（即99年2月3日修正公布前之本件行
為時）土污法第1條第1項規定：「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，增進國民健康，特制定本法。」第2條第12款第1目第3目、第13款、第14款、第16款規定：「本法專用名詞定義如下：
…十二、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：(一)非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。
…(三)未依法令規定清理污染物。十三、污染控制場址：指造成土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其土壤或地下水污染物達土壤或地下水污染管制標準者。十四、污染整治場址：指污染控制場址經初步評估，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，而經中央主管機關審核公告者。…十六、污染管制區：指依污染控制場址或污染整治場址之土壤、地下水污染範圍所劃定之區域。」第5條規定：「（第1項）直轄市、縣(市)主管機關(以下簡稱所在地主管機關)應定期檢測轄區土壤及地下水品質狀況，其污染物達土壤或地下水污染管制標準者，應採取必要措施，追查污染責任，並陳報中央主管機關；其污染物濃度低於土壤或地下水污染管制標準而符合土壤或地下水污染監測基準者，應定期監測，監測結果應公告，並報請中央主管機關備查。（第2項）前項土壤或地下水污染監測基準、土壤或地下水污染管制標準，由中央主管機關定之。」第7條規定：「(第1項)各級主管機關得派員攜帶證明文件，進入公私場所，為下列查證工作，並得命場所使用人、管理人或所有人提供有關資料：一、調查土壤、地下水污染情形及土壤、地下水污染物來源。二、進行土壤、地下水或相關污染物採樣。三、會同有關機關採集農漁產品樣本。(第2項)前項查證涉及軍事事務者，應會同當地軍事機關為之。(第3項)對於前二項查證或命提供資料，不得規避、妨礙或拒絕。(第4項)檢查機關及人員對於查證所知之工商及軍事秘密，應予保密。(第5項)各級主管機關為查證工作時，發現土壤、地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，應命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取緊急必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大。」第11條第1項、第2項規定：「(第1項)各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，如發現有未依規定排放、洩漏、灌注或棄置之污染物時，各級主管機關應先依相關環保法令管制污染源，並調查環境污染情形。(第2項)前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）；控制場址經初步評估後，有危害國民健康及生活環境之虞時，所在地主管機關應報請中央主管機關審核後公告為土壤、地下水污染整治場址（以下簡稱整治場址），並於中央主管機關公告後7日內將整治場址列冊，送各該直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所及地政事務所提供閱覽。」第12條規定：「(第1項)各級主管機關應調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響。(第2項)整治場址之污染行為人或污染土地關係人，得於各級主管機關進行調查評估前，提出土壤、地下水調查及評估計畫，經所在地主管機關核定後辦理；其調查評估結果，應報請所在地主管機關核定。(第3項)所在地主管機關應將前二項之調查評估結果，報請中央主管機關評定處理等級。(第4項)污染範圍之調查、影響環境之評估及處理等級之評定方法，由中央主管機關定之。(第5項)各級主管機關依第1項、第2項規定調查、評估及審查所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」第13條規定：「(第1項)所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、通知農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測。必要時，應會同農業、衛生有關機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償。必要時，限制農地耕種特定農作物。
六、疏散居民或管制人員活動。七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。(第2項)所在地主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人或委託第三人為之。(第3項)所在地主管機關因前二項所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」第14條第1項前段規定：「所在地主管機關應依控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查…。」第16條規定：「（第1項）整治場址之污染行為人應依第十二條之調查評估結果，訂定土壤、地下水污染整治計畫，經所在地主管機關審查核定後據以實施；所在地主管機關應將核定之土壤、地下水整治計畫報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。（第2項）前項整治場址之污染行為人不明或不遵行前項規定時，所在地主管機關得視財務狀況、整治技術可行性及場址實際狀況，依第十二條之調查評估結果及評定之處理等級，訂定土壤、地下水污染整治計畫，降低污染，以避免危害國民健康及生活環境，經中央主管機關審查核定後據以實施，並將計畫及審查結論摘要公告。（第3項）污染土地關係人得於所在地主管機關進行土壤、地下水污染整治前，訂定整治計畫，並準用第一項規定辦理。…（第6項）各級主管機關依第二項及第四項規定訂定、審查、實施、變更及監督土壤、地下水污染整治計畫所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」第22條規定：
「（第1項）中央主管機關為整治土壤、地下水污染，得對指定公告之化學物質，依其產生量及輸入量，向製造者及輸入者徵收土壤及地下水污染整治費，並成立土壤及地下水污染整治基金；其收支、保管及運用辦法，由行政院定之。（第2項）前項基金用途如下：一、各級主管機關依第12條、第13條、第16條、第17條、第21條規定支出之費用。二、基金涉訟之必要費用。三、基金人事及行政管理費用。四、其他經中央主管機關核准有關土壤或地下水污染整治之費用。」第38條規定：「依第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納；屆期未繳納者，得按其規定支出費用加計2倍，命其繳入土壤及地下水污染整治基金並移送法院強制執行。」及第48條規定：「第7條、第12條、第13條、第16條至第18條、第32條、第36條、第38條及第41條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。」次按司法院釋字第714號解釋：「中華民國89年2月2日制定公布之土壤及地下水污染整治法第48條規定……。其中有關『於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之』部分，係對該法施行後，其污染狀況仍繼續存在之情形而為規範，尚未牴觸法律不溯及既往原則及憲法第23條之比例原則，與憲法第15條保障人民工作權及財產權之意旨均無違背。」再按本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議(二)決議：「依99年2月3日修正公布前土壤及地下水污染整治法第13條第1項及第38條規定，所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，而依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用，得限期命污染行為人繳納。其立法目的，在於防止損害擴大及消除危害。鑑於控制場址或整治場址所生之污染危害，可能僅在該場址範圍內，或擴及鄰近區域。故所在地主管機關調查評估確認相關污染危害，係由該場址造成時，為減輕污染危害或防止污染擴大，即應依實際污染狀況及需要，採取應變必要措施，是其依同法第38條規定，命污染行為人繳納費用時，應不以該場址範圍內所支出者為限，始符立法之本意。」準此，並參照行為時土污法第二章防治措施（第5-10條）、第三章調查評估措施（第11-12條）、第四章管制措施（第13-15條）、第五章整治復育措施（第16-21條）等條文之規範意旨觀之，各該條文係分就防治措施、調查評估措施、管制措施及整治復育措施等不同程序，分別規定應採取之行政措施，其措施種類及實施主體、時機、內容、目的，及得否依行為時土污法第22條第2項第1款、第38條規定由整治基金代為支應及命污染行為人負擔等，並不相同；且只要係依第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，所在地主管機關即得限期命污染行為人繳納。又所在地主管機關依土污法第13條第1項為減輕污染危害或避免污染擴大所採取或委託第三人實施之應變必要措施，固不限於控制場址或整治場址範圍內，命污染行為人繳納費用時，亦不以該場址範圍內所支出者為限，惟所在地主管機關依該法條所採取或委託第三人實施之應變必要措施，既係依控制場址或整治場址實際狀況所需，為達成減輕污染危害或避免污染擴大之規範目的而為，則其所支出之費用即須與為「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的具有關聯性、必要性，始得依行為時土污法第13條及第38條規定，限期命污染行為人繳納。
㈡原判決撤銷原處分關於95年度工作計畫中一般事務費190,07
9元部分，應予維持，理由如下：原處分命中石化公司繳納95年度工作計畫支出一般事務費263,471元部分，前審判決已以「二等○號道路契約書影印費（被證7-5-43）部分，因契約書均於開工前即已簽訂，而上開工作計畫既於93年11月間即已經開始實施，被告卻於96年7月10日始影印契約書，尚難認此影印費用為必要費用；而二等○號道路訴訟案閱卷影印費（被證7-5-19），乃屬兩造因前案涉訟所支出之費用，非屬被告依土污法第13條規定採取應變必要措施所支出之費用；另土污書籍費（被證7-5-12），被告所提出之單據記載為電腦書籍費用，並不相符；96年9月17日臺日國際交流餐費（被證7-5-49），上開費用均難認定與系爭工作計畫相關。綜上，前揭費用或與系爭工作計畫無關，或非屬必要費用，其所支出之費用合計13,630元，均應予剔除」、「被告為執行中石化臺南○○廠整治場址等相關工作計畫所支出之電話費及影印機之材料費…被告辦理系爭場址土污法專屬辦公室電話應為0000000、0000000、0000000（傳真機使用），公務手機為0000000000，水土課○○○課長為處理系爭場址聯繫之公務手機為0000000000，其餘0000000、0000000電話核與處理系爭場址無關，其所支出之費用，自應予剔除…由上開證人○○○及被告所述，與影印機租費統一發票影本，尚不足以證明被告辦理系爭場址土污法專屬辦公室有租用影印機使用。然按水土課○○○課長為處理系爭場址業務確有使用公務手機，而影印機亦為處理系爭場址業務所需，而被告亦為環保主管機關，其所屬環保局除辦理上開計畫外，尚須承辦其他環保或土污法案件，亦有需要使用○○○之公務手機及影印機，故其於上開計畫執行期間所支出之水土課○○○課長公務手機話費及影印機等材料費難保不會流用至其所承辦之其他環保業務上，而被告使用上開公務手機及影印機時，並未將使用於上開計畫部分，列冊管理，故已無法證明其使用之金額…審酌被告所屬環保局編制員額及其業務規模（詳見本院卷（三）第129頁所附臺南市環境保護局員額配置表），上開計畫之業務量及原告表明此部分費用願負擔二分之一等一切情況，認被告應負擔上開水土課○○○課長使用公務手機話費及影印機材料費二分之一。則此部分電話費、手機話費及影印機材料費合計59,762元，應予剔除」等語為由，撤銷其中13,630元及59,762元（臺南市政府未上訴，已確定），而就其餘190,079元部分予以維持，中石化公司不服，提起上訴，經本院102年度判字第000號判決將之廢棄發回後，原判決以一般事務費部分（按即上開190,079元部分），不僅與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間無直接關聯性，且依該項目欄所載用途，該等費用之支出（如電話費、碳粉、影印費等），屬臺南市政府履行其法定義務之行政支出，尚非臺南市政府為減輕污染危害或避免污染擴大，依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用，則臺南市政府依行為時土污法第38條規定，以原處分命中石化公司繳納此部分之費用，並無法律依據等語為由，將上開一般事務費190,079元部分予以撤銷，揆諸前開規定及說明，於法並無不合，中石化公司就此部分所提上訴意旨無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，再予爭執，尚無可採。
㈢原判決撤銷原處分關於95年度工作計畫中加班費2,024元、
國內旅費30,941元、按日按件計資及臨時人員酬金174,196元部分，應予廢棄，理由如下：原處分命中石化公司繳納95年度工作計畫支出加班費2,024元、國內旅費52,386元、按日按件計資及臨時人員酬金174,196元部分，前審判決已以「被告承辦人員○○○參加『土壤及地下水污染整治法案件實務研商講習班』（被證7-2-8）、○○○參加土污法第8、9條公告事項之修正草案研商會議，核與原告○○廠整治場址工作計畫無關；○○○於96年11月4日至5日國內旅費2,932元部分無帳據憑證，無法證明與上開工作計畫有關；另被告承辦人員○○○至土基會洽談向原告求償及國家賠償事宜（被證7-2-11）、○○○至土基會諮詢向原告求償及居民提起國賠法律案（被證7-2-12）、○○○至土基會諮詢向原告求償及國家賠償相關事宜（被證7-2-13）、○○○參加臺南市安南區受原告環境污染影響，為此原因間接導致第三人善意者切身權益問題蒙受損害協調會（被證7-2-14），核與土污法第13條第1項各款規定之應變必要措施要件不符，是上開國內旅費合計21,445元，非屬必要費用，應予剔除」等語為由，撤銷國內旅費21,445元（連同前開撤銷一般事務費13,630元及59,762元，合計94,837元，臺南市政府未上訴，已確定），維持其餘30,941元，並維持加班費2,024元和按日按件計資及臨時人員酬金174,196元，中石化公司不服，提起上訴，經本院102年度判字第000號判決將之廢棄發回後，原判決將此加班費2,024元、國內旅費30,941元、按日按件計資及臨時人員酬金174,196元悉數撤銷，其理由係謂：上開加班費、國內旅費、按日按件計資及臨時人員酬金，核屬現行土污法第28條第3項第3款之土壤、地下水污染預防及整治相關工作人事費用，或臺南市政府執行其法定義務之行政措施所支出之費用，或現行土污法第12條第13項之整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之計畫等工作事項費用；或現行土污法第28條第3項第1款之監督、審查計畫支出之費用，並非依修正前土污法第13條第1項規定為減輕污染危害或避免污染擴大，依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用，臺南市政府雖得申請由整治基金代為支應，惟並不得命污染行為人負擔等語，惟查臺南市政府執行95年度工作計畫支出加班費2,024元、國內旅費30,941元、按日按件計資及臨時人員酬金174,196元，以及作成原處分命中石化公司，均發生於00年0月0日修正公布土污法之前，本應適用行為時之土污法之規定，原審未依行為時土污法第38條規定，逐項審查上開費用是否為依同法第13條第1項各款規定支出之費用，而得限期命污染行為人繳納，亦即未查明上開費用如何與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的不具關聯性或必要性，逕謂其「並非依修正前土污法第13條第1項規定為減輕污染危害或避免污染擴大，依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用」云云，容有未洽，且理由尚屬不備，自難予以維持。
㈣原判決撤銷原處分關於委託成大研發基金會辦理95年度工作
計畫之委辦費10,401,900元部分（原委辦費共計10,694,525元，減除原判決所維持之污染區域周界新增設告示牌支出26,000元及轉支巡守工作經費266,625元），應予廢棄，理由如下：原判決撤銷原處分關於委託成大研發基金會辦理95年度工作計畫之委辦費10,401,900元部分之理由係謂：「觀該95年度工作計畫期末報告（本院卷外被證53）及本院前審卷
（三）第112頁附表可知，該計畫工作項目無非為：漁塭底泥及土壤汞及戴奧辛監測、環境監測與查證、技術諮詢及行政支援、研擬場址附近水域底泥之個案清除原則、其他工作事項及緊急應變措施；工作內容則為：場址周界魚塭底泥及土堤污染調查、環境監測與環境管理、竹筏港溪排放水水質監測、竹筏港溪第二河段與本田路間泥土地污染查證工作、場址附近水域底泥之個案清除原則、場址及暫存區巡守與管理、場址專屬網頁建置、協助環保局竹筏港溪工程、協助民事訴訟及研討會工作、蒐集日本、美國及澳洲土壤及水域整治案例及外語能力訓練課程等事項。綜上情所載，或屬修正前土污法第12條第1項規定之調查評估措施，或屬修正前土污法第13條第1項規定之應變必要措施，或屬現行土污法第12條第13項『於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項』，或屬現行土污法第28條第3項第10款『污染整治技術研究、推廣、發展費用』，或屬現行土污法第12條第13項『於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項』，並非均屬修正前土污法第13條第1項規定採取應變必要措施所支出之費用」等語，顯不適用原處分作成之準據法即行為時之土污法，亦未查明及區分上開費用的科目、內容與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的是否具有關聯性、必要性，卻援引99年2月3日修正公布後即現行土污法第12條第13項、第28條第3項第10款之規定，逕謂上開費用「非均屬修正前土污法第13條第1項規定採取應變必要措施所支出之費用」云云，已有未洽。且原判決既認上開費用，或屬修正前土污法第12條第1項規定之調查評估措施，或屬修正前土污法第13條第1項規定之應變必要措施所支出等情，則依行為時（即修正前）第38條規定，所在地主管機關就該部分費用本得限期命污染行為人繳納，卻又謂其以原處分命中石化公司繳納，於法即有違誤云云，結論與理由顯有矛盾，亦難以維持。
㈤原判決維持原處分依修正前土污法第38條規定，命中石化公
司繳納94年度應變計畫所支出之費用3,775,077元部分（含魚塭禁養區告示牌30支40,950元、禁養區圍籬設置工程款1,783,073元、禁養區圍籬設置工程未設置圍籬工程料款471,293元、禁養區圍籬設置監造費47,926元、禁養區圍籬設置工程管理費5,355元，合計2,348,597元，及海水池土堤補強工程款1,426,480元），應續予維持，理由如下：
⒈原判決維持原處分關於命中石化公司繳納94年度應變計畫所
支出之魚塭禁養區告示牌30支40,950元、禁養區圍籬設置工程款1,783,073元、禁養區圍籬設置工程未設置圍籬工程料款471,293元、禁養區圍籬設置監造費47,926元、禁養區圍籬設置工程管理費5,355元，合計2,348,597元部分，乃基於臺南市政府已陳明：因系爭場址附近地表水體（包含海水池、鹿耳門溪、竹筏港溪及魚塭等）之水路互相連通，導致系爭場址污染物具有隨水路擴散至各水體之可能，亦可能因大雨漫淹導致污染物擴散；且環保署就系爭場址所為之土壤及地下水污染範圍調查期末報告（更被證1），已確認禁養區漁塭受系爭場址污染擴散影響而有戴奧辛及汞污染（參更被證1第4-26頁、第5-13頁），並認定禁養區漁塭中戴奧辛及汞污染對於人體健康之危害風險，超過一般認定承受範圍（參更被證1第6-45頁、第6-46頁）。據此，更被證1建議應將漁塭劃為緩衝區予以禁養，並設置告示牌及圍籬、持續採取巡守工作，以避免人體接觸禁養區漁塭或食用其內魚體而導致污染危害擴散之風險（參更被證1第10-10頁、第10-19頁）等情。復依據執行98年度計畫期末報告所示，該禁養區漁塭底泥戴奧辛污染濃度有71%區域超過「底泥品質指標之分類管理及用途限制辦法」之戴奧辛底泥指標下限值，更有13%區域已超過戴奧辛底泥指標上限值；該禁養區漁塭底泥汞污染濃度，亦有47%區域超過汞底泥指標下限值，並有25%區域超過汞底泥指標上限值；另該禁養區漁塭內魚體之汞含量，確認至少有3處魚塭超過「水產動物類衛生標準」，屬於對人體有害之食物，臺南市政府為避免民眾進入禁養區捕撈食用該等有毒或有毒害之虞魚體，以及為避免污染持續擴大及減輕污染危害，乃依現行土污法第15條第1項第4款、第8款及第2項規定，以101年5月8日府環水字第0000000000號函命中石化公司於101年6月8日前完成緩衝區（即禁養區）圍籬及告示標誌之設置，禁止民眾或非相關人員進入該管制區域，同時命於文到1個月內提出緩衝區（即禁養區）管理計畫送臺南市政府核定後實施。中石化公司不服，循序提起行政訴訟，經高雄高等行政法院102年度訴字第147號判決駁回其訴後，提起上訴，復經本院104年度判字第242號判決駁回其上訴確定在案。而高雄高等行政法院於審理102年度訴字第147號案時，曾傳訊二位專家證人○○○、○○○後，依兩造所提出之主張及資料，認定：緩衝區（即本件禁養區）漁塭緊鄰系爭場址，且其戴奧辛及汞污染危害經調查評估確認係由系爭場址所造成；緩衝區漁塭底泥所檢驗之戴奧辛及汞污染，會被食入魚體內，且魚體內戴奧辛及汞濃度，與其所生長之漁塭戴奧辛及汞濃度、其生長在內之時間等因素有關，一旦人類食用受污染魚類，將使戴奧辛及汞累積於人體，造成危害；系爭場址附近居民體內戴奧辛及汞濃度偏高乙節，與其食用系爭場址附近地表水體海水貯水池、竹筏港溪及鹿耳門溪之受污染魚體有關，且體內戴奧辛及汞濃度增加，導致糖尿病等疾病罹患率增加，居民體內戴奧辛濃度與汞濃度與其所罹患疾病具有相關性等情。因而論斷本件禁養區之漁塭污染源確係來自系爭場址，且該禁養區漁塭之魚介類生物亦已遭受污染而不能食用，則臺南市政府所實施之系爭禁養區圍籬設置工程（含告示牌設置），係為避免不知情之民眾，捕撈上開禁養區內漁塭之魚介類生物食用致危害人體健康，乃屬為避免該禁養區內漁塭之污染危害擴大，所為必要之應變措施行為，其由土壤及地下水污染整治基金代為支應之費用2,348,597元（含：告示牌30支40,950元、禁養區圍籬設置工程款1,783,073元、禁養區圍籬設置工程未設置圍籬工程料款471,293元、禁養區圍籬設置監造費47,926元、禁養區圍籬設置工程管理費5,355元，合計2,348,597元），自得依行為時土污法第38條規定限期命中石化公司繳納。
經核原判決認事用法均無不合。中石化公司上訴意旨雖主張其已於103年2月底全面與漁塭所有人達成協議並進行收回漁塭事宜，並已將整治完成之合格土回填，故由臺南市政府要求中石化公司收回東側、南側禁養漁塭區以作為整治合格土回填區域，可證該側漁塭並無污染情事，然原判決對中石化公司於原審提出之證據未附理由說明不採之原因，已屬判決不備理由等語，惟要求收回漁塭作為○○廠整治合格土安置區域與禁養區漁塭是否仍然存在污染係兩回事，前者或係因臺南市政府迫於民意的壓力所致，未必係因為系爭場址東側、南側禁養區漁塭已經沒有污染。何況臺南市政府實施系爭禁養區漁塭圍籬設置工程（含告示牌設置）係在95年間（參見前審被告答辯狀被證6），中石化公司縱使有於103年2月底與漁塭所有人達成收回協議，已時隔8年，事過境遷，論理上亦難以證明8年前系爭場址東側、南側禁養區漁塭不存在污染情形。原判決就中石化公司於原審所提上開事證，雖未說明不採之理由，但不影響其結果。至於系爭場址西側漁塭因承租戶抗爭，暫未設置圍籬，固然在避免系爭場址污染擴大的效果上有所缺憾，但不能執此謂系爭場址東側、南側禁養區漁塭無設置圍籬之必要，中石化公司上訴意旨主張僅於東側、南側漁塭設置圍籬，縱認有些許效用，衡其侵害中石化公司財產權甚鉅，亦難通過狹義比例原則之檢驗云云，委不足採。
⒉原判決維持原處分關於命中石化公司繳納94年度應變計畫所
支出之海水池土堤補強工程款1,426,480元部分，乃依據系爭海水池土堤已有崩塌之現象（原審前審卷（三）第54、213頁現場照片），且臺南市政府已敘明：在其執行「中石化臺南○○廠污染防治監督計畫(二)」之應變必要措施時，經巡守員之巡守，分別於94年6月20日、94年7月15日及94年9月5日發現3次海水池於颱風過後，有土堤崩塌凹陷之現象。
其中94年6月20日及94年9月5日土堤崩塌現象，均發生在第一水閘門旁，主要原因為該處土堤被雨水沖刷流失，造成土堤厚度變薄，若經連續大雨恐造成潰堤之虞；94年7月15日之補強工作係因巡守發現第二水閘門旁土堤之崩塌凹陷，經多日觀察發現情況有惡化趨勢，因土堤崩塌可能導致海水池內之池水夾帶含有戴奧辛及汞之懸浮微粒，溢流擴散至海水貯水池周界之土壤或地面水體(包含竹筏港溪、鹿耳門溪及漁塭)，加劇污染擴散情事，爰由該應變必要措施之委辦執行團隊現勘評估後，執行海水池之土堤補強工作(更被證2第4-3、4-14、4-15、4-87、4-90頁)。其中，上開所述94年9月5日所發生土堤崩塌情事，起於94年9月1日強颱「泰利」侵襲臺灣，造成海水池北側約1/4長度之圍籬倒塌(約100公尺)，發現護坡基地多處遭掏空，在未倒塌處亦有部分地基崩毀或遭掏空。而從93年起，海水池土堤已多次因崩塌進行補強工作，94年第3季時更已有3次土堤崩塌情事，顯示海水池土堤之結構強度已非局部性問題，須進行整體性之補強工程(參更被證2第4-3、4-14、4-15、4-87頁)。土堤補強方式，於北側道路路基毀損嚴重處，設置混凝土擋土牆，其間回填土石，總計長度約125公尺；西側土堤(位於兩處水閘門附近，長約40公尺)主要因結構薄弱，如地質鬆散、土堤寬度不足，高度較低等，採用砂包堆疊方式增加強度，再覆蓋植生網固定，以降低波浪侵蝕及雨水沖刷之影響(更被證2第4-
3、4-14、4-15、4-87頁)等語。參以台灣大學環境工程學博士○○○，於高雄高等行政法院102年度訴字第147號行政訴訟準備程序中結證稱「在中石化當地，因為氣候變遷的關係，經常下大雨，大雨沖刷表土會使得細的底泥在水中懸浮，導致含有戴奧辛之底泥會隨著水流動，因此可能會造成魚塭中的戴奧辛有增加或減少之情形，這在過去確實看到如果有暴雨之後，有些魚塭中戴奧辛降低，但也有些魚塭中戴奧辛會有增加之情形」等語（該院102年度訴字第147號卷4第31至33頁），又以臺灣地處颱風活動地帶，每年夏季均會遭受颱風侵襲，颱風所挾帶的暴風雨，對地面設施所產生的破壞力至鉅，此乃眾所週知之事實。因而論斷系爭海水池既已有崩塌之情形，若不及時加以整治補強，則遇強颱侵襲，一夕之間淘空土堤地基，將致海水池之池水及底泥隨著強風暴雨流竄污染周圍河川及土地，非無可能，系爭海水池土堤補強工程，自屬為避免該海水池之污染危害擴大，所為必要之應變措施行為，臺南市政府實施上開工程，由土壤及地下水污染整治基金代為支應之費用1,426,480元，自得依修正前土污法第38條規定限期命中石化公司繳納。經核原判決認事用法均無不合。中石化公司上訴意旨雖謂其於103年12月3日原審準備程序後，隨即進行實測，並繪製「漁塭及海水池高程剖面圖」，用以證明縱令海水貯水池土堤崩塌，亦無底泥流出致擴大污染範圍之虞，原審對此項攻擊防禦方法不採之理由，未記明於判決，構成判決不備理由之當然違背法令云云，然查中石化公司所繪製「漁塭及海水池高程剖面圖」（原審卷㈡附圖3）僅係靜態的摸擬，不符合暴風雨襲捲翻攪的實況，原判決既已論明大雨沖刷會使得細的底泥在水中懸浮，導致含有戴奧辛之底泥會隨著水流動；系爭海水池既已有崩塌之情形，若不及時加以整治補強，則遇強颱侵襲，一夕之間淘空土堤地基，將致海水池之池水及底泥隨著強風暴雨流竄污染周圍河川及土地等情，即係以此作為不採信前開中石化公司主張之理由，難謂判決不備理由。
㈥原判決維持原處分依修正前土污法第38條規定命中石化公司
繳納95年度工作計畫委託茂原公司施作溝渠高濃度污染物移除暫存工程第一部分驗收款1,905,324元、工程尾款1,094,676元，合計3,000,000元部分，應續予維持，理由如下：原判決維持原處分關於委託茂原公司施作溝渠高濃度污染物移除暫存工程款3,000,000元，係依據環保署於94年間執行系爭場址土壤及地下水污染範圍調查發現，系爭場址內之五氯酚工廠溝渠含有高濃度之戴奧辛污泥，其污染濃度最高為64,100,000ngI-TEQ/kg（參原審卷外更被證1第11-27至11-28頁、第12-22頁至第12-23頁）。該污染濃度不僅為土壤污染管制標準之6萬多倍，亦為世界文獻紀錄當中最嚴重之戴奧辛污染。因該污泥經研判極有可能為廠區地下水污染來源，為避免污染危害擴散，環保署之調查評估措施建議應儘速移除高濃度戴奧辛污泥（參更被證1第12-23頁）。又「中石化臺南○○廠廠區地下水污染源─溝渠高濃度污染物移除暫存工程」原經環保署同意補助經費配置為1,715,000元，嗣經臺南市環保局於96年4月27日修正為3,286,100元，並報請環保署同意備查在案，而該工程由茂原公司得標施作，工程金額為300萬元，於96年12月12日開工，於97年4月10日完工等情，此有臺南市環保局96年4月27日環水字第00000000000號函、環保署96年5月8日環署土字第0000000000號函、工程契約書、工程設計圖及保固切結書等影本附本院前審卷（四）（第41-49頁）可資佐證。因而論斷上開工程乃臺南市政府為減輕系爭場址之污染危害或避免其污染擴大，所為「移除或清理污染物」之必要應變措施，由土壤及地下水污染整治基金代為支應之費用3,000,000元，自得依行為時土污法第38條規定限期命中石化公司繳納。經核原判決認事用法均無不合。中石化公司上訴意旨徒以臺南市政府未提出費用明細表，質疑該費用支出與減輕污染危害具有關聯性云云，無非係對原審取捨證據、認定事實的職權行使為爭執，尚不足採。
㈦原判決維持原處分命中石化公司繳納委託成大研發基金會辦
理95年度工作計畫之委辦費中因污染區域周界新增設告示牌支出26,000元及轉支巡守工作經費266,625元部分，應續予維持，理由如下：原判決已論明設置告示標誌係為避免不知情之民眾，捕撈上開禁養區內漁塭之魚介類生物食用致危害人體健康，乃屬為避免該禁養區內漁塭之污染危害擴大，所為必要之應變措施行為；並引據高雄高等行政法院102年度訴字第147號判決意旨，因臺南市政府雖於禁養區魚塭撲殺魚體，並採取停養、設置圍籬及告示牌等措施，然魚塭不定期仍有魚類產生，且零星可見圍籬遭受破壞之人為入侵捕魚跡象，而經由定期巡守，限制外人捕食水產及進入污染區，可有效阻止民眾捕食水產，阻絕食物鏈之影響，故認定為避免民眾破壞舊有圍籬進入禁養區魚塭捕撈食用該等有毒或有毒害之虞魚體，造成污染危害擴大，系爭場址之巡守乃避免污染危害擴大所為必要之應變措施行為，由土壤及地下水污染整治基金代為支應之費用266,625元，自亦得依行為時土污法第38條規定限期命中石化公司繳納。經核原判決認事用法均無不合。中石化公司上訴意旨徒以本件圍籬設置工程實際設置之區域僅包含東側、南側等漁塭，對於污染最為嚴重之西側漁塭卻屈服漁塭承租戶抗爭之壓力，並未設置圍籬，而主張派遣巡守員不僅費用較高，且效果亦較鐵絲網圍籬差，與增設告示牌均難以通過比例原則之檢驗云云，乃忽略派遣巡守員與增設告示牌乃具有補強設置圍籬防範之效果，自不足採。
㈧綜上所述，原判決撤銷原處分關於95年度工作計畫中一般事
務費190,079元部分，及維持原處分命中石化公司繳納94年度應變計畫所支出之費用3,775,077元、95年度工作計畫委託茂原公司施作溝渠高濃度污染物移除暫存工程款3,000,000元、委託成大研發基金會辦理95年度工作計畫之委辦費中因污染區域周界新增設告示牌支出26,000元及轉支巡守工作經費266,625元部分，認事用法既無不合，臺南市政府及中石化公司上訴論旨，仍執前詞，分別指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。至於原判決撤銷原處分關於95年度工作計畫中加班費2,024元、國內旅費30,941元、按日按件計資及臨時人員酬金174,196元及委託成大研發基金會辦理95年度工作計畫之委辦費10,401,900元部分（即原判決關於撤銷訴願決定及原處分命上訴人中石化公司應繳納費用，其撤銷範圍超過190,079元部分），臺南市政府上訴意旨指摘其不適用法規、適用不當、理由不備及理由矛盾，尚非無據，且影響裁判之結果，上訴人聲明將之廢棄，為有理由，爰將此部分原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
據上論結，本件臺南市政府上訴為一部有理由、一部為無理由，中石化公司上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 106 年 2 月 9 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 姜 素 娥法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 2 月 9 日
書記官 楊 子 鋒