最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第584號上 訴 人 行政院環境保護署代 表 人 李應元訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師被 上訴 人 兆鼎檢驗科技有限公司代 表 人 邱芬芬訴訟代理人 曾孝賢 律師上列當事人間飲用水管理條例事件，上訴人對於中華民國105年11月24日臺北高等行政法院105年度訴字第877號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、被上訴人為經上訴人許可之環境檢驗測定機構（下稱「檢測機構」）。嗣上訴人以被上訴人經人檢舉有違規情事，於民國104年8月25日及同年月28日派員至被上訴人檢驗室查核發現，其104年行程統計報表查無辦理飲用水檢測類之檢驗測定業務，惟於104年8月25日查核時，其飲用水檢測類實際執行樣品編號為KSE0000000至KSE0000000樣品（下稱「系爭樣品1」），且微生物類大腸桿菌樣品多為星期三及四進樣，查核當週104年8月24日（星期一）及104年8月25日（星期二）並無微生物樣品可供現場查核，復於104年8月28日再派員至被上訴人檢驗室查核，竟發現飲用水水質檢驗收樣資料表（下稱「收樣資料表」）登載，樣品編號KSE0000000及KSE0000000樣品（下稱「系爭樣品2」）之收樣日期均為104年8月24日，且飲用水中大腸桿菌群檢驗紀錄表（下稱「檢驗紀錄表」）記載系爭樣品2採樣時間為104年8月24日13時45分，培養起迄時間為104年8月25日9時5分至104年8月26日10時。經上訴人以104年8月25日派員查核時，被上訴人並未有飲用水中大腸桿菌群樣本檢驗，於104年9月4日以環署檢字第1040072284號函請被上訴人於104年9月16日前就上開缺失提出說明。被上訴人於104年9月16日陳述意見後，上訴人以被上訴人所屬人員於執行飲用水檢測類業務時，登載執行系爭樣品2飲用水中大腸桿菌群檢測，其培養起迄時間為104年8月25日9時5分至104年8月26日10時，與上訴人於104年8月25日至被上訴人檢驗室查核時發現之事實不符，其檢測過程顯有虛偽不實之情事，違反依飲用水管理條例第12條之1第2項授權訂定之環境檢驗測定機構管理辦法（下稱「環境檢測管理辦法」）第24條第1項第8款及第2項第1款規定，屬情節重大，乃依飲用水管理條例第24條之1、環境檢測管理辦法第24條第2項及環境檢驗測定機構違反環境檢驗測定機構管理辦法裁罰基準（下稱「裁罰基準」）規定，以104年11月6日環署檢字第1040091868號函附同號裁處書廢止被上訴人原取得飲用水檢測類飲用水中大腸桿菌群檢測方法─濾膜法（NI
EA E230）之大腸桿菌群許可（下稱「大腸桿菌群檢測許可」），並處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）50萬元及處環境講習8小時（下稱「原處分」）。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，經原審判決將訴願決定及原處分均撤銷。上訴人不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，被上訴人於原審之訴駁回。
二、被上訴人起訴主張略以：㈠裁罰基準之附表規定「違反環境檢測管理辦法第24條第3款
（現行條文為第24條第1項第8款及第2項第1款）檢測或數據處理過程、檢測報告或其他申報文件虛偽不實者，依處罰條款法定罰鍰最高額裁罰」牴觸行政罰法第18條第1項規定，上訴人據之裁罰被上訴人法定罰鍰最高額，未依法律授權主管機關行政裁量之目的，就個案為適當之裁罰，違反比例原則，且與法律授權主管機關行政裁量之目的不合，為行政裁量權之濫用，應屬違法。
㈡被上訴人新店實驗室設於臺南採樣之子公司（聖豐檢驗科技
有限公司），確實於104年8月24日派員至委託檢驗公司採樣：①鼎新電腦股份有限公司，樣本編號為KSE0000000；②千附實業股份有限公司，樣本編號為KSE0000000。當日採樣完畢後，採樣人員將檢測樣本交由臺南採樣之子公司收樣，隨即委託臺南嘉里大榮貨運公司運送到新北市新店收發站，被上訴人於104年8月25日上午接獲該貨運收發站通知後，立即派員前往領取。因實驗室所有人員於同日上午11時即全程陪同上訴人查核人員檢查及詢問，因此，被上訴人取貨人員取回2件樣本即將之暫置於公司3樓採樣人員辦公室置物櫃，而未告知設於5樓實驗室之分析人員，故未即時記錄在被上訴人自設的實驗室之飲用水水質檢驗收樣資料簿，實驗室收樣記錄人員於上訴人檢查人員查詢時，並不知系爭樣品2已收取並暫置於櫥物櫃，更遑論登錄。故上訴人於104年8月25日查核實驗室當日僅見登記簿上編號至KSE0000000樣品，而未見到KSE0000000、KSE0000000兩個樣本之採樣與收樣登記紀錄，實屬當然，豈能未詳查事證，即臆斷被上訴人實驗室之飲用水水質檢驗收樣資料簿，職員何佩瑩在檢查人員回去後依隨附寄送樣本的採樣單上記載，實際記錄採樣樣本編號與臺南實際採樣與收樣時間於登記簿上之紀錄係屬虛偽不實？㈢樣本檢測需在24小時以內，逾限則樣本必須作廢，重新再採
樣與檢測。因上訴人突如其來之查核，被上訴人實驗室所有工作人員全被要求陪同檢查與接受約詢，致使貨運站取回之系爭樣品2逾24小時時限而無法檢驗，被上訴人乃將之改作員工訓練教材，因有實際使用培養箱做教育訓練，遂有培養箱之使用時間紀錄，縱因受教育訓練之員工何鈺樺誤載使用時間，但仍有實際使用培養箱之事實，絕無上訴人所稱虛偽不實之重大情事。又被上訴人因樣本逾時限而作廢，故未向上開兩家委託檢驗公司出具檢驗報告或其他申報文件，何來虛偽不實的重大違規情節？㈣上訴人作成原處分時，並未具體確定行為人，更遑論推定被
上訴人有故意或過失，依行政罰法第3條、第7條規定，上訴人何能對被上訴人作出裁罰處分？㈤被上訴人實驗室自設之飲用水水質檢驗收樣資料簿，係僅供
被上訴人實驗室內部查詢紀錄之用，對外不具文書之法律效力，亦無須申報，絕非檢測或數據處理過程、檢測之報告或其他申報文件，縱令有時間上之誤載，亦非故意或過失而違反法定之行政法上義務。上訴人無視上開事實，僅因檢舉即對被上訴人裁處法定最高額罰鍰與廢照之處分，有裁量濫用且違反比例原則。
㈥上訴人依據檢舉之電子郵件分別於104年8月25日上午10時50
分與104年8月28日16時55分兩次突檢，惟其於104年8月25日上午10時50分至下午5點後離去，皆未查獲被上訴人有任何違規情節，足證檢舉內容不實等語，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、上訴人答辯略以：㈠上訴人派員於104年8月25日及同年月28日至被上訴人檢驗室
進行查核，現場製作「環保署環境檢驗所環境檢驗測定機構查核紀錄表」，除查核人員簽名外，亦皆經被上訴人檢驗室主任林瑤珍代表簽名，確認紀錄表各頁內容經閱覽確認後並無異議。由104年8月25日查核紀錄顯示，查核當時，如紀錄表所載，被上訴人檢驗室104年8月24日及同年月25日並無微生物樣品（即其許可項目之大腸桿菌群樣品）可供現場查核。嗣於同年月28日查核發現，被上訴人已不實偽造同年月24日有進行收樣、8月25日有進行培養之內容，即檢驗員何鈺樺於檢測系爭樣品2之分析核驗表之「分析前確認」欄位填寫「確認日期」為104年8月25日，且於檢驗紀錄表記載培養起迄時間為104年8月25日9時5分至104年8月26日10時，並於收樣資料表填寫檢驗完成日期為104年8月26日。再者，收樣人員與檢驗人員亦於多處核驗欄位皆填寫日期及時間並簽名，是上訴人查核人員於104年8月25日18時10分結束查核前，被上訴人檢驗室用以檢測系爭樣品，即大腸桿菌群生長培養之培養箱中根本未有任何樣品，亦未見被上訴人有系爭樣品2之收樣紀錄，顯示被上訴人並未於104年8月25日進行系爭樣品之大腸桿菌群培養及檢測。縱被上訴人檢驗室有接收系爭樣品2作為人員訓練之用，上訴人於查核期間檢驗室培養箱確實未有任何檢測樣品，檢驗室亦不應虛偽記錄系爭樣品2培養時間為104年8月25日9時5分至8月26日10時。顯示被上訴人檢驗室因未料上訴人查核人員於同年月28日再次前往查核，而於相關表單不實填寫已進行培養及檢測，其違規事實明確充分，並非毫無根據之臆測，亦無證據能力與證據證明力之判斷違背經驗法則及論理法則之處。
㈡被上訴人知悉並在意系爭樣品2需在採樣後24小時內進行培
養，逾時，樣品作廢，惟其實際作為又與其主張系爭樣品2先暫時存放於3樓置物櫃，即不在意樣品時效之舉，相互矛盾。再者，上訴人查核人員於查核時未見檢驗室有培養及檢測之事實外，檢驗室亦未於相關表單填註系爭樣品2為無效之教育訓練教材；且若真為教育訓練教材，亦應僅進行檢測練習，無需製成具法定效力之合格檢驗報告外觀，更無需虛偽登載不實之收樣及培養時間，被上訴人所訴與經驗法則不符。此外，被上訴人最終未出具系爭樣品2之檢測報告或其他申報文件，係因其檢測報告出具過程已被上訴人查核所截斷，無礙其檢測或數據處理過程確有不實行為之認定。
㈢檢測樣品之監視鏈從採樣到出具報告為止，中間處理過程失
當，皆會對該樣品檢測結果產生影響，甚或失效，爰此，檢驗室之相關收樣記錄簿登載資訊是否屬實之影響不言而喻。且按環境檢測管理辦法第10條第1項第9款規定，被上訴人申請上訴人許可證時，已明知其重要性，而上訴人審查被上訴人申請許可時，亦本於其採樣、收樣及檢測等作業程序與記錄簿登載內容符合相關規定而給予許可證，現竟辯稱該收樣資料簿僅作內部查詢紀錄之用，毫不認為其應受有效管控，實屬謬論。況上訴人並非僅依檢驗收樣資料簿登載內容即核認被上訴人違反環境檢測管理辦法第24條第2項第1款所列情節重大之「檢測過程虛偽不實」情形，而係依據查核所見事實，配合相關資料佐證，並考量許可檢測機構執行業務之常情，綜合判斷之結果。另行政罰法第32條第1項規定對象須係同一行為人同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務，而本案裁處對象為被上訴人（法人），有觸犯刑事法律之虞部分係自然人（實際行為人），並非同一主體，自無行政罰法第32條之違犯可言。
㈣飲用水管理條例第12條規定連續供水固定設備應依規定定期
委由許可檢測機構採樣、檢驗水質狀況，其目的係為達到維護國民健康之目標。而環境檢測係微量檢測技術，樣品監視鏈的每個環節皆很重要，皆可能影響檢測結果之正確性，故上訴人明文要求各檢測機構應依照檢測項目標準方法及其根據品質系統基本規範撰寫之管理手冊執行檢測業務，以確保數據品質真實性及公信力。倘許可檢測機構執行檢測或數據處理過程、檢測報告或其他申報文件虛偽不實，輕者檢測數據結果無效，乃至許可檢測機構公信力蕩然無存，甚至影響國民健康，故對檢測機構檢測虛偽不實之違法行為，除裁處法定罰鍰最高額，且非廢止該檢測項目許可不足以達管理檢驗室之目的，實有其必要性。裁罰基準考量母法授權範圍，並針對檢測違失態樣分級，將裁量內化於裁罰基準內，供執法人員裁處時有一定標準可據，上訴人依裁罰基準論述被上訴人所犯係情節重大之虛偽不實行為，未逾越法定裁量範圍，符合法規授權之目的。
㈤綜上，上訴人依查核人員於104年8月25日所見事實及同年月
28日所查事證，包含飲用水水質檢驗收樣資料簿、檢驗紀錄表內容等，核認被上訴人執行飲用水檢測類大腸桿菌群之系爭樣品2檢測過程有虛偽不實之情事，屬環境檢測管理辦法第24條第2項第1款所列情節重大之「檢測過程虛偽不實」情形，故依飲用水管理條例第24條之1、環境檢測管理辦法第24條第2項第1款及裁罰基準規定，裁處被上訴人法定罰鍰最高額50萬元並廢止被上訴人飲用水檢測類大腸桿菌群項目之許可，裁處理由明確等語，並聲明：被上訴人在第一審之訴駁回。
四、原判決以：㈠檢測機構應確保其管理及執行檢測業務符合環境檢測管理辦
法相關要求，以符合其受期待之檢測能力及公信力。為使檢測機構對於檢測業務管理之內部架構有依據可循，環境檢測管理辦法第10條第1項第9款規定申請檢測機構許可證者，應檢具依中央主管機關公告之品質系統基本規範編制而成之檢驗室管理手冊，另同辦法第17條第1項第3款亦規定檢測機構執行環境檢驗測定業務時，應依檢驗室管理手冊執行其業務。可知，品質系統基本規範及檢驗室管理手冊為檢測機構管理其檢測業務之實際執行依據，此亦為取得許可之檢測機構所應知悉並依循之事實。再者，檢測報告結果幾乎可代表一項檢測業務的最大價值，而檢測報告數據正確性大致可從環境樣品的生命週期（開始到結束）相關資訊得知，而環境樣品的環境檢測業務開端約可限縮為從環境檢測機構執行採樣開始，中間經過樣品的儲存與運送、檢驗室接收樣品，處理及分析檢測樣品後，檢驗室出具檢測報告為結束，此過程稱為「樣品監視鏈」，期間的資訊收集、保全程序、樣品處置及檢測方式等皆可能影響檢測數據結果，甚至造成檢測結果無效。倘相關程序因虛偽不實方式中斷樣品監視鏈，輕者除對檢測結果造成重大影響，更會使檢測機構之公信力受到嚴重質疑。在執行飲用水水質檢驗過程中，於樣品接收及菌群培養處理程序如有虛偽不實登載情形，除使檢測結果可能失效外，更將影響作為一個許可檢測機構所被大眾認可之檢測公信力。故環境檢測管理辦法第24條第1項第8款及第2項第1款規定，就「處理過程」之資料虛偽不實者，亦在處罰之列，誠良有以也。
㈡依上訴人提出之採樣紀錄表、收樣資料表、檢驗紀錄表等文
件，以及證人簡瑞珊（被上訴人之分析員)、何佩瑩（被上訴人之品管員）、何鈺樺（被上訴人之分析員）證稱可知，關於收樣日期部分，被上訴人未在104年8月24日收樣，卻在收樣資料表上記載系爭樣品2係於104年8月24日收樣，足見收樣資料表關於收樣日期確有虛偽不實情事；關於培養日期部分，被上訴人實際上未於104年8月25日進行培養，但在檢驗紀錄表上，卻記載培養日期起迄日期為104年8月25日9時05分至8月26日10時，足見關於培養日期有虛偽不實情事。
㈢關於檢驗報告部分，依證人何鈺樺及何佩瑩證稱所述，復與
上揭收樣資料表勾稽，可知被上訴人於發現採樣時間超過保存時間成為無效樣品後，已主動改為練習樣本，尚無作成正式檢驗報告之意思，難認此部分為虛偽不實。
㈣被上訴人之受僱人何佩瑩及何鈺樺於填寫收樣日期及檢驗日
期時，本應據實填寫，其應注意、能注意而不注意，竟誤為填載，自有過失，被上訴人既未舉證證明其在管理及選任上為無過失，依行政罰法第7條第2項規定，應推定被上訴人為有過失。
㈤依行政罰法第7條第1項、第18條第1項規定可知，「故意」
或「過失」乃受處罰行為之責難基礎，且「受責難程度」不同，主管機關於課處行政罰時應考量行為人究為「故意」或「過失」而予不同程度之裁處，並同時審酌其情節輕重，予以適法之裁處。若不問「故意」或「過失」，亦未審酌其各別情節之輕重，就某一類型行為，一律認屬情節重大，予以裁處最高額罰鍰，自難謂其裁量之處分無瑕疵。又環境檢測管理辦法第24條第2項第1款有關「檢測或數據處理過程、檢測報告或其他申報資料虛偽不實」之情形，依裁罰基準第2點、第3點前段及其附表規定，依處罰條款法定罰鍰最高額裁罰。惟「檢測或數據處理過程、檢測報告或其他申報資料虛偽不實」，縱均認定屬情節重大，但其個案情節或有所差異，究竟其僅為「處理過程」之虛偽不實？抑或「檢測報告」之虛偽不實？應加以區別，蓋為了確保檢測之公信力，針對「處理過程」之虛偽不實加以處罰，固有其正當性，但究其情形，與「檢測報告」之虛偽不實（例如將檢測結果不合格更改為合格），其嚴重性仍有差別，二者在處罰裁量上自不可等同對待。尤其行為人在具體個案究為故意或過失？更攸關其「受責難程度」之不同，乃裁罰基準竟不予區分其故意或過失，亦未論究其所謂虛偽不實係「處理過程」或「檢測報告」，一律規定按法定最高額裁罰，違反責罰相當之比例原則。本件被上訴人所涉僅為收樣日期及培養日期有虛偽不實，其檢驗報告部分並無虛偽不實，且其僅為過失，而非故意，其情節並非「最重」（相較於故意而言），乃上訴人逕依裁罰基準裁處被上訴人法定罰鍰最高額50萬元並廢止被上訴人飲用水檢測類大腸桿菌群項目之許可，其裁量處分即非無瑕疵，乃判決撤銷原處分及訴願決定，著由上訴人依原審法律見解，重為適當之裁量處分。
五、上訴意旨略謂：㈠原處分除「罰鍰50萬元」外，尚有「廢止被上訴人飲用水檢
測類大腸桿菌群項目之許可」，而廢止上開檢測許可之性質，依司法院釋字第612號解釋意旨，應屬行政管制措施，原判決就此部分全未著墨，而於判決末一併撤銷，有理由不備之違法。若原判決撤銷原處分廢止上開檢測許可係認其等同於撤銷「罰鍰50萬元」之理由，其顯然混淆行政罰與行政管制措施，有判決不適用司法院釋字第612號解釋與適用行政罰法第2條不當之違法。況上訴人並非將被上訴人全部許可項目都廢止，僅廢止大腸桿菌部分之許可證，業已斟酌被上訴人獲許可之5類46項檢測項目及本件違法之項目，符合比例原則，原判決未審及此重要防禦方法而載於判決理由，有理由不備及適用比例原則不當之違法。
㈡由本件相關事證顯示，被上訴人不同之受僱人於系爭樣品2
檢驗過程共計9項之虛偽不實絕非偶發事件或巧合，該等虛偽不實皆使系爭樣品2從無效樣品變成「外觀上」有效樣品（若該9項虛偽不實中1項如實記載，即會發現該等樣品無效），然時間密接之其他樣品皆無檢驗過程虛偽不實之情況，且被上訴人係主張遲至上訴人第2次至其檢驗室查核甚至通知陳述意見後才「發現」該等虛偽不實，並託辭改成練習樣品，足見顯係被上訴人相關人員原為使已遲誤檢驗（無效）之系爭樣品2有效始為該等作為，孰料上訴人竟再次查核。然原判決未審酌及此，未就被上訴人「有無」、「何時」及「為何」將系爭樣品2改為「練習樣品」，以及「有無不法意圖故意填載不實日期」等再予詳查，逕認被上訴人「主動改為練習樣品」且僅「有過失」，顯屬未盡調查證據之能事而違反行政訴訟法第125條規定，有認定事實與所憑證據內容不符之理由矛盾與違反經驗法則、證據法則之判決違法。㈢原判決既肯認「因處理過程以虛偽不實方式中斷樣品監視鏈
，輕者對檢測結果造成重大影響，更會使檢測機構之公信力受到嚴重質疑。在執行飲用水水質檢驗過程中，於樣品接收及菌群培養處理程序如有虛偽不實登載情形，除使檢測結果可能失效外，更將影響作為一個許可檢測機構所被大眾認可之檢測公信力。故環境檢測管理辦法第24條第1項第8款及第2項第1款規定，就『處理過程』之資料虛偽不實者，亦在處罰之列」，惟卻又論斷「『處理過程』究其情形，與『檢測報告』之虛偽不實（如將檢測結果不合格更改為合格），其嚴重性仍有差別，二者在處罰裁量上不可等同對待」，除未說明「處理過程」與「檢測結果」虛偽不實之嚴重性有何差別而有判決不備理由外，亦有理由矛盾及違反經驗法則、證據法則之違法。
㈣縱認被上訴人不同之受僱人於系爭樣品2檢驗過程共計9項之
虛偽不實皆屬「巧合」、「過失」，惟被上訴人亦屬「重大過失」，上訴人於處分時已充分審酌其應處法定最高額度之情由，於原審答辯中亦詳述其應受責難之嚴重程度，依本院102年度3月份第2次庭長法官聯席會議決議，亦非不得依裁罰基準裁處被上訴人法定罰鍰最高額50萬元，迺原判決僅以「未區分故意或過失」為由，逕認原處分有裁量瑕疵及違反比例原則，其未審酌被上訴人縱非故意，亦為幾近故意之重大過失，其確定之事實違背法令，且有違行政訴訟法第201條之規定。
六、本院經核原判決固非無見，惟查：㈠按「（第1項）公私場所設置供公眾飲用之連續供水固定設
備者，應依規定採樣、檢驗水質狀況，並作成紀錄揭示、備查……。（第2項）前項所定飲用水水質狀況之採樣及檢驗測定，由取得中央主管機關核發許可證之環境檢驗測定機構辦理。」「（第1項）檢驗測定機構應取得中央主管機關核給之許可證後，始得辦理本法規定之檢驗測定。（第2項）前項檢驗測定機構應具備之條件、設施、許可證之申請、審查程序、核(換)發、撤銷、廢止、停業、復業、查核、評鑑程序及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。（第3項）飲用水水源水質、飲用水水質及飲用水水質處理藥劑之檢測方式及品質管制事項，由中央主管機關定之。」及「違反第12條之1第2項所定辦法者，處新臺幣5萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知限期改善；屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停業，必要時，並得廢止其許可證。」行為時（下同）飲用水管理條例第12條、第12條之1及第24條之1分別定有明文。上訴人依據前揭飲用水管理條例第12條之1第2項等規定授權所訂定之行為時（下同）環境檢測管理辦法第10條第1項第9款、第17條第1項第3款、第24條第1項第8款及第2項第1款分別規定：「申請檢測機構許可證者，應檢具下列文件：……九、依中央主管機關公告之環境檢驗測定機構檢驗室品質系統基本規範編制之檢驗室管理手冊，其內容至少應包括：檢驗室運作之組織、品質系統、文件管制、客戶要求、標單與合約之審查、委外檢測、服務與供應品採購、客戶服務、抱怨處理、檢測工作不符合要求時之管制、矯正措施、預防措施、紀錄管制、內部稽核、管理審查、人員、設施與環境條件、檢測方法、儀器設備管理、量測追溯性、採樣、檢測樣品之處理、檢測品質保證及檢測報告等。……」「檢測機構執行環境檢驗測定業務時，應遵行下列規定：……三、依檢驗室管理手冊執行其業務。……」「檢測機構有下列情形之一者，依空氣污染防制法第70條、室內空氣品質管理法第16條、噪音管制法第32條第2項、水污染防治法第49條、土壤及地下水污染整治法第42條第1項第1款及第2項、廢棄物清理法第58條、毒性化學物質管理法第34條第7款、環境用藥管理法第48條第5款或飲用水管理條例第24條之1各該罰則規定辦理：……八、申請許可文件、檢測人員之設置、檢測或數據處理過程、檢測報告或其他申報資料虛偽不實者。」及「檢測機構於執行環境檢驗測定業務有下列情形之一者，屬情節重大，除處罰鍰外，得依前項各該法律規定命其停業，必要時，並得廢止其許可證或勒令歇業：一、申請許可文件、檢測人員之設置、檢測或數據處理過程、檢測報告或其他申報資料虛偽不實。……」㈡準此，為維持公私場所設置供公眾飲用之連續供水固定設備
能正常、穩定運作，以確保合乎安全衛生之供水，達到提昇公眾飲用水品質、維護國民健康之目標，飲用水水質之檢測機構應確保其管理及執行檢測業務符合上訴人所訂定環境檢測管理辦法之要求，以符合其受期待之檢測能力及公信力。而為使檢測機構對於檢測業務管理之內部架構有依據可循，申請檢測機構許可證者，應檢具依中央主管機關公告之「品質系統基本規範」編制而成之「檢驗室管理手冊」，檢測機構執行環境檢驗測定業務時，應依其所訂之檢驗室管理手冊執行其業務，亦即品質系統基本規範及依其編制之檢驗室管理手冊實為檢測機構管理其檢測業務之實際執行依據，此亦為取得許可之檢測機構所應知悉並依循之規範。又檢測報告之正確性，可從環境樣品（包括飲用水水質樣品）之生命週期（開始到結束）相關資訊得知，環境樣品之檢測業務開端從環境檢測機構執行採樣開始，經過樣品之儲存與運送、檢驗室接收樣品、處理及分析檢測樣品後，由檢驗室出具檢測報告為結束，此過程又稱為「樣品監視鏈」，期間之資訊收集、保管程序、樣品處置及檢測方式等皆可能影響最後檢測之結果，尤其樣品可能因物質特性、保存條件、處置方式等因素，產生變異而影響檢測結果之正確性，甚至造成檢測結果無效。是以，檢測機構於執行飲用水水質檢驗業務時，其樣品接收、保存及菌群培養處理程序如有虛偽不實登載而中斷樣品監視鏈之情形，非但勢必會嚴重影響檢測結果之正確性，更將使檢測機構之公信力受到嚴重質疑，故環境檢測管理辦法第24條第2項第1款規定，乃將「檢測或數據處理過程之資料虛偽不實」與「檢測報告虛偽不實」並列為同屬「情節重大」而應受罰之情形。
㈢次按為使主管機關對檢測機構違反環境檢測管理辦法之事件
，裁處行政罰符合比例原則，上訴人於99年3月24日修正發布之行為時（下同）裁罰基準，其第2點規定，檢測機構違反環境檢測管理辦法規定，依其違反之檢驗測定類別所屬之法律處罰之，其違反飲用水管理條例第12條之1第2項規定，依同條例第24條之1規定處罰之罰鍰額度範圍為5萬元至50萬元，第3點前段規定，檢測機構違反環境檢測管理辦法規定，除空氣污染物之檢驗測定依公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁量準則裁處外，依附表所列之裁罰計算公式計算應處之罰鍰。其附表規定，違反102年3月20日修正發布之環境檢測管理辦法第24條第3款（行為時條號為第24條第1項第8款及第2項第1款）「檢測或數據處理過程、檢測報告或其他申報文件虛偽不實者」，依處罰條款法定罰鍰最高額裁罰。又依環境教育法第23條第2款規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：……二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」㈣本件被上訴人原取得上訴人核給之飲用水檢測類大腸桿菌群
檢測許可，惟上訴人依檢舉於104年8月25日及同年月28日派員至被上訴人檢驗室查核發現，被上訴人就系爭樣品2之收樣日期實際均為104年8月25日，而非104年8月24日，卻在收樣資料表上記載收樣日期為104年8月24日，又被上訴人並未於104年8月25日就系爭樣品2進行培養，卻於檢驗紀錄表上記載培養時間為104年8月25日9時5分至104年8月26日10時等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據資料相符。原判決並就被上訴人所稱「其受僱人確實有採樣及收樣與使用培養箱，並登記在其自設之收樣資料簿，並無作成檢測或數據處理過程、檢測報告或其他申報文件，不能認其有虛偽不實之違反行政法上義務」等主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，並無違反證據法則、論理法則及經驗法則之情形。從而，原判決據之認定上訴人以被上訴人所屬人員於執行系爭樣品2飲用水中大腸桿菌群檢測業務時，其檢測過程顯有虛偽不實之情事，違反依飲用水管理條例第12條之1第2項授權訂定之環境檢測管理辦法第24條第1項第8款及第2項第1款規定，屬情節重大，應依飲用水管理條例第24條之1、環境檢測管理辦法第24條第2項等相關規定予以處罰，此部分於法並無不合等情，自無違誤。
㈤又按我國行政訴訟係採取職權調查原則（行政訴訟法第125
條第1項及第133條規定參照），其具體內涵包括事實審法院有促使案件成熟，使案件達於可為實體裁判程度之義務，故事實審法院原則上應依職權查明為裁判基礎之事實關係，據以認定事實並進而為法律之涵攝，以審查行政處分之合法性及確保向行政法院尋求權利保護者能得到有效之權利保護。本件原判決以依證人何鈺樺及何佩瑩證稱所述，並與收樣資料表勾稽，可知被上訴人於發現採樣時間超過保存時間成為無效樣品後，已主動改為練習樣本，尚無作成正式檢驗報告之意思，難認此部分為虛偽不實；又被上訴人之受僱人何佩瑩及何鈺樺於填寫收樣日期及檢驗日期時，本應據實填寫，其應注意、能注意而不注意，竟誤為填載，自有過失，被上訴人既未舉證證明其在管理及選任上為無過失，依行政罰法第7條第2項規定，應推定被上訴人為有過失；故本件被上訴人所涉僅為收樣日期及培養日期有虛偽不實，其檢驗報告部分並無虛偽不實，且其僅為過失，而非故意，其情節並非「最重」（相較於故意而言），乃上訴人逕依裁罰基準裁處被上訴人法定罰鍰最高額50萬元，其裁量處分即非無瑕疵為由，因而將訴願決定及原處分全部予以撤銷等情，固非無據。惟查：
1.上訴人對被上訴人作成原處分之內容，除「裁處罰鍰50萬元」外，尚有「廢止被上訴人飲用水檢測類大腸桿菌群項目之許可」及「處環境講習8小時」2部分，其法令依據不同，且屬各自可分之行政處分。是原判決僅以上訴人逕依裁罰基準裁處被上訴人法定罰鍰最高額50萬元，其裁量處分有瑕疵為由，即將原處分全部予以撤銷，卻未於理由敘明上訴人以原處分「廢止被上訴人飲用水檢測類大腸桿菌群項目之許可」及「處環境講習8小時」部分，有何違法之處，已有判決不備理由之違法。
2.檢測機構於執行飲用水水質檢驗業務時，其樣品接收、保存及菌群培養處理程序如有虛偽不實登載而中斷樣品監視鏈之情形，勢必會嚴重影響檢測結果之正確性，故環境檢測管理辦法第24條第2項第1款規定，乃將「檢測或數據處理過程之資料虛偽不實」與「檢測報告虛偽不實」並列為同屬「情節重大」而應受罰之情形，已如前述，是裁罰基準第3點附表將「檢測或數據處理過程虛偽不實」與「檢測報告虛偽不實」此2種情節重大之情形同視，而規定均應依法定罰鍰最高額裁罰，與責罰相當性原則或比例原則尚無牴觸。況證人何鈺樺於原審證稱，伊於104年8月26日在冰箱看到系爭樣品2，就逕做分析，隔天27日數據才作出來，才把報告放在證人何佩瑩座位後面的陳列架，伊不知道她什麼時候去看，她是看了報告後，把報告退回來說變為練習樣品，她是口頭告訴我有超過時效，我就把報告當作廢紙作廢等語（原審卷第101頁），以及證人何佩瑩於原審證稱，何鈺樺做完分析數據後，會列印報告書放在伊座位後面的報告區，當時伊還沒有告訴她要改為練習樣品，伊依工作習慣將該報告拿來看的時候，核對發現此為無效樣本，所以才告訴何鈺樺說將報告作為練習樣本，伊有在收樣資料表的原本註明「更改為練習樣本」等文字等語，並當場提出使用水質收樣資料表一份為證，其上確有記載「此案件超過保存期限不出報告給客戶，當做練習樣本」等文字（原審卷第125頁右下角），為原審依法調查所得之證據，則何佩瑩究係於何時看到檢驗報告？係於何時告知何鈺樺將報告作為練習樣本？以及係於何時於收樣資料表為上開註記？上訴人於28日派員查核時，該收樣資料表上是否尚無註記？如是，則上訴人主張被上訴人不同之受僱人於系爭樣品2檢驗過程共計9項之虛偽不實絕非偶發事件或巧合，該等虛偽不實使系爭樣品2從無效樣品變成「外觀上」有效樣品（若該9項虛偽不實其中1項如實記載，即會發現該等樣品無效），然時間密接之其他樣品皆無檢驗過程虛偽不實之情況，且被上訴人係主張遲至上訴人第二次至其檢驗室查核甚至通知陳述意見後才「發現」該等虛偽不實，並託辭將報告改成練習樣品等語，似非全屬無據，亦即被上訴人所製作虛偽不實之檢測報告，如係因上訴人第2次查核致無所遁形，始不得不改為練習樣本，則其情節重大之程度，與其將該虛偽不實檢測報告出具予委託人之情形，已難分軒輊。原審見未及此，而未就上情再予詳查，即逕認被上訴人係「主動將檢測報告改為練習樣品」，被上訴人所涉僅為收樣日期及培養日期有虛偽不實，其檢驗報告部分並無虛偽不實，並據以指摘上訴人逕依裁罰基準裁處被上訴人法定罰鍰最高額之罰鍰50萬元，其裁量處分非無瑕疵，而撤銷原處分，揆諸前揭規定及說明，容有判決不適用行政訴訟法第125條第1項及第133條規定之違法。
3.被上訴人執行環境檢驗測定業務時，應依上訴人公告之品質系統基本規範及依其編制之檢驗室管理手冊為依據，此亦為取得許可之檢測機構所應知悉並依循之規範，已如前述，被上訴人所屬檢測人員（品管員何佩瑩、分析員何鈺樺），依法須具備相關之專業資格及檢測經驗（環境檢測管理辦法第6條、第7條及第8條規定參照），則上訴人主張被上訴人所屬檢測人員於系爭樣品2檢驗過程中發生9項虛偽不實之情形，而該等虛偽不實使系爭樣品2從無效樣品變成「外觀上」有效樣品（若該9項虛偽不實其中1項如實記載，即會發現該等樣品無效），且時間密接之其他樣品皆無檢驗過程虛偽不實之情況等情，是否屬實，事涉上訴人所述被上訴人所屬檢測人員所為上開虛偽不實之記載，絕非巧合或偶發事件，應屬故意違章行為等主張是否可採。原審就此未予調查審認「被上訴人所屬檢測人員有無不法意圖而故意填載不實日期」，即逕認被上訴人僅為過失，而非故意，其情節並非「最重」（相較於故意而言），並據以指摘上訴人逕依裁罰基準裁處被上訴人法定罰鍰最高額之罰鍰50萬元，其裁量處分非無瑕疵，而撤銷原處分，亦有判決不適用行政訴訟法第125條第1項及第133條規定之違法。
㈥綜上所述，原判決既有如上所述之違法，則上訴人求予廢棄
，為有理由。惟因原處分是否合法之基礎事實，尚未經原審依法調查認定，影響被上訴人提起本件訴訟有無理由之判斷，是本件事證尚有未明，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 10 月 27 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新法官 陳 秀 媖法官 程 怡 怡法官 張 國 勳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 11 月 3 日
書記官 張 玉 純