最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第588號上 訴 人 新北市政府代 表 人 朱立倫訴訟代理人 蔡正廷 律師
張克豪 律師林宗憲 律師被 上訴 人 凱倫金屬有限公司代 表 人 張雅惠訴訟代理人 林辰彥 律師複 代理 人 黃淑怡 律師上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國105年7月21日臺北高等行政法院104年度訴字第1961號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣被上訴人為領有甲級廢棄物清除許可證（許可證字號：102桃廢清字第0152-14號）之清除機構，經上訴人所屬環境保護局（下稱新北市政府環保局）於民國103年3月17日派員會同基隆市警察局員警稽查發現，被上訴人將受託收受清除之廢棄物，交與未領有廢棄物處理許可證之訴外人黃有義處理，並將處理後產出之有害事業廢棄物任意棄（堆）置於新北市金山區南勢湖17號場址（下稱系爭場址），核認被上訴人有未依規定妥善清除廢棄物之行為，乃依廢棄物清理法第71條第1項規定，認定被上訴人為清理義務人，並以103年11月14日北環廢字第1032135443號函（下稱新北市政府環保局103年11月14日函）及103年12月2日北環廢字第1032247342號函（下稱新北市政府環保局103年12月2日函），限期被上訴人於103年12月5日前就系爭場址堆置有害事業廢棄物提出處置清理計畫書，惟期限屆至被上訴人並未提出清理計畫書，該局乃判定被上訴人不為清除處理，並依據行政執行法第27條及第29條規定，以104年2月3日北環廢字第1040147144號函（下稱系爭公函）限期被上訴人於文到30日內繳納預估清除處理代履行費用計新臺幣（下同）3,100萬元。被上訴人不服，聲明異議，經上訴人104年4月9日新北府環廢字第1040554956號決定聲明異議駁回（下稱原處分）。被上訴人復提起訴願，新北市政府將其訴願轉送行政院環境保護署（下稱環保署）審議，經環保署以104年10月23日環署訴字第1040044158號訴願決定駁回。被上訴人仍不服，遂提起行政訴訟。經臺北高等行政法院（下稱原審法院）為「訴願決定及原處分均撤銷。」之判決（下稱原判決）。上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：
（一）系爭公函引用新北市政府環保局103年11月14日函及103年12月2日函之內容併教示被上訴人得逕對該系爭公函提起訴願（應為聲明異議），則被上訴人既已依法遵期先對該系爭公函聲明異議，繼再就聲明異議決定提起訴願，從而苟新北市政府環保局所作責令被上訴人為義務人而須繳納代履行費用3,100萬元之系爭公函為行政處分，一旦撤銷，則本案代履行之執行行為應認無所附麗；訴願機關卻反其道而論，認為既已有前揭二函存在，則即令就該系爭公函聲明異議，亦不得排除本案行政執行方法云云，難認有理。
（二）系爭公函課以被上訴人必須繳納代履行費用3,100萬元，其計算量係以1,000噸為據，核與被上訴人應負責之實際數量天差地別。又上訴人及訴外人黃有義因違反廢棄物清理法等案件，業經臺灣基隆地方法院（下稱基隆地院）103年度訴字第462號及103年度訴字第544號刑事確定判決認定現場被上訴人放置之數量僅為10至20噸而已。詎新北市政府環保局漫天開價，要求被上訴人須繳納清理1,000噸廢棄物3,100萬元之鉅額費用，尤無理由。
（三）系爭場址堆置之廢棄物逾10餘噸～20噸以外者，非源自被上訴人提供所有者之事實，除該場址負責人黃有義指述歷歷外，併有被上訴人在102年10月間至103年3月底，已將系爭廢棄物載運至金山交與黃有義委請代工分類包裝處理，嗣黃有義工作完成後載回交與被上訴人，自未遺留在系爭金山區南勢湖現場。上訴人竟將凡仍遺留堆置在系爭場址所有廢棄物，未分皂白，逕令被上訴人必須照單全收現場「一千噸」，甚至責令被上訴人負擔3,100萬元高額清除、處理費用，實在過苛等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人則以：
（一）新北市政府環保局依據環保署103年1月13日環署廢字第1030002433號令（下稱環保署103年1月13日令）「廢棄物清理法第71條第1項規定命限期清除處理，其限期未清理之判定」之規定，核認被上訴人不為清除處理，新北市政府環保局依據行政執行法第27條及第29條規定，限期被上訴人繳納預估清除處理代履行費用計3,100萬元，則本件新北市政府環保局預估必要之代履行費用，限期被上訴人繳納，屬行政執行法第29條規範之執行行為範疇。是以被上訴人不服新北市政府環保局前揭預估代履行費用之執行行為，應先循行政執行法第9條第1項規定之程序向新北市政府環保局聲明異議，對新北市政府環保局上級主管機關之異議決定不服時再向環保署提起訴願，且同條第3項行政執行，除法律另有規定外，不因聲明異議而停止執行，揆諸上述說明，本案前列程序並無不合。
（二）新北市政府環保局依廢棄物清理法第71條擇定被上訴人為清理之義務人，以前揭103年11月14日及同年12月2日等二函命被上訴人提送清理計畫書及清理廢棄物，該等行政處分屬下命處分既為有效存在，依行政執行法第29條第1項適用情形即得作為本案行政執行之執行名義；而系爭費用同條第2項規定所為之預估代履行費用，非實際收取者，自得以執行處分命被上訴人繳納預估代履行之費用，於法並無不合。
（三）依據環保署提供「凱倫金屬有限公司涉違反廢棄物清理法查處報告」資料顯示，被上訴人與金山區南勢湖17號處理工廠之進出貨資料顯示，被上訴人交予訴外人黃有義處理之廢棄物種類除「廢棄印刷電路板」外，尚有鑽孔粉、壓合粉、錫框、粉塵、裁板粉及基板報板邊料等廢棄物交付該工廠處理計635.645公噸，再回購處理後成品（銅粉）計191.955公噸，數量非被上訴人供稱之10至20噸而已；再者依基隆地院103年度訴字第462及544號刑事判決事實一，被上訴人未依廢棄物清除許可文件內容貯存、清除廢棄物之犯意期間為102年10月19日至103年3月14日止，而被上訴人僅引用該判決102年12月23日、103年3月5日、103年3月10日等3日受託廢棄印刷電路基板約10至20噸，顯與環保署查證報告不符。且本件經新北市政府環保局查證，該工廠係以破碎後水洗之方法處理廢棄物，依據物理化學反應質量守恆原則及現場勘查污泥與土壤混合情形，新北市政府環保局約略估算現場應由被上訴人負清除、處理之責之廢棄物（含污泥及受污染之土壤）約1,000噸，上訴人考量對被上訴人有利之方式計算，並參考市場估價，延請合法廢棄物清除、處理機構至現場勘查，並預估廢棄物清除、處理單價為31元/公斤，共計3,100萬元，於法並無不合等語，資為抗辯。
四、原判決為上訴人敗訴之判決，係以：
（一）上訴人據以主張限期命被上訴人履行清除系爭場址污染之廢棄物公函，即上訴人所屬環保局103年4月15日北環廢字第1030572844號函，其主旨載為：「檢送本局召開『本市金山區南勢湖17號廢棄工廠遭堆置大量含銅污泥廢棄物後續處理』會勘紀錄1份，請依會勘紀錄結論辦理後續事宜，請查照。」足知，上訴人據以主張限期命被上訴人履行清除系爭場址污染廢棄物之公函，實僅係單純通知被上訴人系爭場址之會勘紀錄，告知會勘結論而已，觀諸整份會勘紀錄結論均無上訴人上開所稱限期命被上訴人履行清除系爭場址污染之廢棄物之記載，即難謂上訴人所屬環保局103年4月15日北環廢字第1030572844號函，已對被上訴人發生直接限期命其清除系爭場址污染廢棄物義務而發生權益上之法律效果，尚難謂其屬行政處分之性質。況上訴人於原審行言詞辯論程序時亦表明本件上訴人僅檢送上開會勘紀錄之函文而已，並無依廢棄物清理法第71條第1項前段規定，先以函文限期命被上訴人履行清除廢棄物而未符合廢棄物清理法第71條第1項前段規定之要件之事實。故而，上訴人主張所屬環保局103年4月15日北環廢字第1030572844號函為行政處分，即無法採取。
（二）上訴人雖稱被上訴人之後曾提出清理計畫後，上訴人核備後，要求被上訴人於103年10月13日開始清理，但被上訴人並未按照清理計畫書內容去清理廢棄物等語。惟查，上訴人所舉上開環保局103年4月15日函檢送之會勘紀錄結論並無要求被上訴人於103年10月13日開始清理系爭場址污染廢棄物之記載；雖其103年10月13日事業廢棄物稽查紀錄表，稽查情形記載：「一本案係依據103年10月8日會商紀錄辦理。二業者於10月8日承諾於今（10月13日）開始進行清除，惟原承諾……。」亦僅表明雙方於103年10月8日曾因系爭場址污染廢棄物之處理進行協商而已，仍無法證明上訴人於發函本件代為履行之處分前，曾有事先另以行政處分限期命被上訴人履行清除系爭場址污染廢棄物之作為。再者，上訴人依法行政原則，依廢棄物清理法第71條第1項規定，及原處分所據法條（即行政執行法第27條、第29條）合併觀察，自須先以限期命履行之行政處分為前提。然上訴人所屬新北市政府環保局103年11月14日函，主旨記載：「貴公司（指本件被上訴人）及臺端提報本市金山區南勢角湖17號之廢棄物處置計畫書（本局103年11月13日北環廢字第1031780135號函核備），本局駁回，請於103年11月13日前重新提出該場址之廢棄物處置清理計畫書，請查照。」；103年12月2日函，主旨記載：「有關本市金山區南勢角湖17號非法處理工廠堆置有害廢棄物，貴公司申請寬限廢棄物處置清理計畫書之提出期限案，本局同意延展至103年12月5日，請查照。」；再對照上訴人所屬新北市政府環保局103年9月23日函，主旨記載：「臺端提報於本市金山區南勢角湖17號廢棄物處置計畫書，經書面審核准予核備，核予管制編號：F0000000，請確實依計畫書內容及廢棄物清理法相關規定辦理，請查照。」可知均係針對被上訴人依上開會勘紀錄結論關於系爭場址向上訴人自動「提報」污染廢棄物處置計畫書，上訴人對其自動提報之廢棄物處置計畫書予以答覆之來往公函，核渠等函文性質均非關於上訴人為本件原處分代為履行之處分前，依法先命被上訴人限期履行清除系爭場址污染廢棄物之行政處分。上訴人即有未依法行政，原處分作成前之前提容有欠缺，此項違法並不因被上訴人自動提報系爭場址廢棄物處置計畫書即生補正或治癒之法效。
（三）關於系爭場址污染廢棄物重量共1,000公噸之數量如何計算，依上訴人於105年6月7日行準備程序庭之陳述，系爭場址污染廢棄物之數量，主要係根據被上訴人所提出廢棄物處置計畫書所載數量為準。然查，被上訴人所提本件廢棄物處置計畫書關於「貳、廢棄物處置計畫」「3.廢棄物數量」欄位載為：「本次處置約000-0000公噸（依現場實際清理量為依據）。」，未明確載為「1,000公噸」，何況尚有「依現場實際清理量為依據」數量不明確之附記，上訴人在此指陳原處分1,000公噸係以被上訴人所提廢棄物處置計畫書為依據之說詞即與查證之事實未符，難謂可採。又原審法院於105年6月1日行準備程序庭時再問及上訴人本件廢棄物重量共1,000公噸，能否說明時，上訴人則改陳係按新北市政府環保局委託技佳顧問有限公司所作「廢棄物非法棄置場址應變支援-場址污染與應變報告」，以「『預估』『太空包數量』」及「參考『他案之太空包之重量』為1.02公噸」之推測方式據以計算之廢棄物數量及清除處理費用等數據，則上訴人認定本件廢棄物重量共1,000公噸之事實，即以推估臆測欠缺客觀性之證據為之，亦欠缺明確憑信性，而無法採取。從而，本件原處分既有上述瑕疵之違法，訴願決定仍予以維持即有未合，被上訴人訴請撤銷，為有理由，自均應由原審法院予以撤銷，發回上訴人另為適法之處分等詞，為其判斷之基礎。
五、上訴意旨略謂：
（一）新北市政府環保局103年11月14日函及103年12月2日函，明確可知上訴人有於命被上訴人為代履行之處分前，已依廢棄物清理法第71條及環保署103年1月13日令，先命被上訴人限期履行清除系爭場址汙染廢棄物之情事。詎原判決竟認新北市政府環保局103年11月14日與103年12月2日等二函文，僅係針對被上訴人自動提報之廢棄物處置計畫書予以答覆之來往公函，性質非屬依法先命被上訴人限期履行清除系爭場址污染廢棄物之行政處分，故原判決關於認定上訴人並無於命被上訴人為代履行之處分前，有依法先命被上訴人限期履行清除系爭場址汙染廢棄物之行政處分等節，顯有認定事實與所憑證據內容不符，核有證據上之理由矛盾違法。
（二）根據被上訴人所提出技佳顧問有限公司場址污染調查與應變報告，明確記載上訴人關於廢棄物數量1,000公噸之計算，係經系爭廢棄物棄置場址會勘，並依據實際情形計算地表上可測得之範圍，故系爭廢棄物場址共合計約有2,51
7.635立方公尺之廢棄汙泥。而關於系爭廢棄物棄置場址中關於太空包之體積如何轉換重量噸數之計算，則參酌上訴人過往曾處理類似將廢棄物同置於太空包之案例，故上訴人估算本案廢棄污泥之重量為3,286.48噸。然基於考量最有利被上訴人之情事，本案上訴人最後係採取被上訴人所提處置計算數量計載1,000公噸為清除處理數量。是以，上訴人就系爭廢棄物數量l,000公頓及清除處理費用等數據，均有提出客觀明確可信之證據且符合論理法則，詎料原判決反謂上訴人係以推估臆測欠缺客觀性之證據為之，欠缺明確憑信性云云，故此部分實有認定事實與所憑證據內容不符而有證據上之理由矛盾之違法。
六、本院按：
（一）行政訴訟法第107條第1項、第2項規定：「（第1項）原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……起訴不合程式或不備其他要件者。（第2項）撤銷訴訟及課予義務訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第1項規定。」第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」第125條第3項規定：「審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敍明或補充之。」依上開第125條規定可知，行政法院在審理案件時應盡闡明義務，其闡明內容包括事實之闡明及法律之闡明，使當事人盡主張事實及聲明之能事，以符合該規定之本旨。
（二）廢棄物清理法第71條第1項規定：「（第1項）不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用……。」又行政執行法第27條第1項、第29條分別規定「依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。」「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。（第2項）前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」可知執行機關依廢棄物清理法第71條第1項前段限期命義務人清除廢棄物，而義務人逾期未清除改善完成者，執行機關可依廢棄物清理法第71條第1項後段規定，先代為清除完成後，以行政處分之方式向義務人求償清理、改善及衍生之必要費用，抑或依前揭行政執行法第27條、第29條規定，預估必要代履行費之數額，以發執行命令之方式處理，依法擇一而為之。
（三）次按行政執行法第9條規定：「（第1項）義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。（第2項）前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。」係對行政執行之程序行為不服之特別救濟方法，旨在撤銷、更正或停止執行行為，不涉及行政實體法上判斷。又現行法並無禁止義務人或利害關係人於聲明異議而未獲救濟後向法院聲明不服之明文規定，是義務人或利害關係人如不服執行機關之直接上級主管機關所為異議決定者，仍得依法提起行政訴訟，至何種執行行為可以提起行政訴訟或提起何種類型之行政訴訟，應依執行行為之性質及行政訴訟法相關規定，個案認定。其具行政處分之性質者，應依法踐行訴願程序，自不待言（本院97年12月份第3次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。而執行機關依行政執行法第29條第2項規定命義務人繳納代履行執行費用之預估金額，核係執行機關在執行程序終結前所為之執行行為，且係執行機關依其公權力之意思決定而使義務人發生公法上金錢給付義務之單方行政行為，並為行政執行法第34條明定可據以移送強制執行，足認其同時具有執行命令及行政處分之性質。準此，義務人或利害關係人不服執行機關依行政執行法第29條第2項規定命繳納代履行預估執行費，依行政執行法第9條規定聲明異議，倘經執行機關移送其直接上級主管機關決定，而遭駁回聲明異議，則應踐行訴願程序，由法定管轄訴願機關作成訴願決定後，始得合法提起行政訴訟。亦即聲明異議程序，乃提起訴願之先行程序，至於爭訟程序標的之原處分，係執行機關所為上開命繳納代履行費之執行行為，而非由執行機關之直接上級主管機關作成之異議決定。
（四）查被上訴人係不服新北市政府環保局依行政執行法第27條及第29條規定，所為限期其繳納預估清除處理代履行費用之系爭公函，以之為執行行為而向上訴人異議，經上訴人駁回異議，被上訴人續以上訴人之異議決定為請求撤銷之標的，循序提起訴願及本件訴訟等情，乃原審法院認定明確之事實，並為兩造所不爭執。揆諸上開規定及說明，新北市政府環保局之系爭公函可認係具行政處分性質之行政執行行為，至上訴人以執行機關（新北市政府環保局）之直接上級機關，依行政執行法第9條所作本件異議決定，性質上尚非行政處分，依上開說明，被上訴人不服執行機關（新北市政府環保局）所為系爭公函，於向該執行機關之直接上級主管機關即上訴人聲明異議遭決定駁回後，其提起訴願及行政訴訟，即應以執行機關為對造，並以具有行政處分性質之執行行為為（即系爭公函）標的，始足以除去不利益而達保障權利之目的。依原審法院確認之上開事實，被上訴人既係不服新北市政府環保局以系爭公函限期其繳納預估清除處理代履行費用，而提起本件撤銷訴訟，揆諸前揭說明，爭訟程序標的之原處分即應為系爭公函，而非由執行機關之直接上級主管機關之上訴人所作成之異議決定，則被上訴人以上訴人為被告，並以其所為異議決定為撤銷訴訟標的逕提起本件訴訟，原審法院即應就此依行政訴訟法第125條第3項規定善盡闡明義務，若被上訴人經闡明後仍未為必要之當事人及聲明補正，堅持以執行機關之直接上級機關所為之異議決定為請求撤銷之標的，即應認與撤銷訴訟起訴要件不符，而有起訴要件不備情形，應予駁回其訴。乃原審法院疏未予闡明，逕依被上訴人起訴主張而為實體審理而為判決，自與行政訴訟法第125條第3項規定有違。
（五）綜上所述，原判決既有上開可議之處，上訴人指摘原判決違背法令，求予廢棄，即有理由。因本件尚有由原審法院闡明命補正當事人及聲明事項之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院，另為妥適之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 10 月 30 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 鄭 忠 仁法官 沈 應 南法官 蘇 嫊 娟法官 江 幸 垠以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 10 月 31 日
書記官 莊 子 誼