最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第596號上 訴 人 臺北市政府都市發展局代 表 人 林洲民訴訟代理人 汪海淙
秦其隆被 上訴 人 鄭栢蒼上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國105年7月14日臺北高等行政法院105年度訴字第542號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於撤銷罰鍰及該訴訟費用部分廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣被上訴人所有臺北市○○區○○○路○段○○○號4樓建物（下稱系爭建物），位於都市計畫第3種商業區（依都市計畫說明書圖規定辦理，始得作第3種商業區使用，原屬第2種商業區）內，前經臺北市政府警察局中山分局（下稱中山分局）於民國103年7月16日在系爭建物內查獲使用人陳智哲提供從業女子與男客從事性交易，違規使用為性交易場所，乃查報系爭建物為「正俗專案」列管執行對象。嗣經上訴人審認系爭建物違規使用為性交易場所，乃由臺北市政府以103年8月11日府都築字第10336107600號函（下稱臺北市政府103年8月11日函）勒令陳智哲停止違規使用，並副知被上訴人依系爭建物所有人責任，督促使用人改善，系爭建物如仍有違規使用情事等，將處系爭建物所有權人新臺幣（下同）6萬元以上30萬元以下罰鍰，並停止系爭建物之供水、供電，該函於103年8月15日送達。嗣中山分局於104年8月27日在系爭建物內復查獲使用人蔡耀陞提供從業女子黃思淇與男客盧宏義從事性交易，違規使用為性交易場所，該分局乃以104年10月20日北市警中分行字第10434436200號函查報系爭建物為「正俗專案」列管執行對象。因臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告，將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限，委任上訴人辦理，上訴人審認系爭建物再次違規使用為性交易場所，違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第22條、第23條等規定，爰依都市計畫法第79條第1項規定，以104年10月29日北市都築字第10439442600號裁處書（下稱原處分）處被上訴人30萬元罰鍰，並停止系爭建物供水、供電，並以104年10月29日北市都築字第10439442601號函檢送前開裁處書予被上訴人。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，其餘之訴駁回，上訴人不服，就其不利部分，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張略以：（一）依臺北市政府執行「正俗專案」停止及恢復供水供電工作方案（下稱工作方案）第4點第1項規定，及臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1項事件查處作業程序（下稱查處作業程序）將處○○○區○○○○段，於違規使用人未於期限內履行第1階段之停止違規使用義務，始處違規使用人及建築物所有權人各15萬或10萬元罰鍰。本件上訴人對建物所有權人之裁罰，應以「限期命建築物所有權人督促違規使用人改善，而使用人拒不遵行勒令停止使用或限期改善之命令」為要件，即就同一違規行為人之違規事實，未盡督促改善之義務而言，始得依都市計畫法第79條規定予以裁處。系爭建物首次查獲違規使用為103年7月16日，被上訴人於接獲首次違規行為之改善通知，始知悉訴外人（即承租人）溫佩佩交由陳智哲使用之情事，遂即要求停止違規使用行為。而自被上訴人收受前開通知至與溫佩佩合意終止租約間，並未再經查獲其他違法使用事實，足證被上訴人確實已對陳智哲所為第一次違規使用行為善盡並履行督促改善之義務。嗣後再查獲係於劉詩敏承租系爭建物之104年8月27日，實際使用人為蔡耀陞。故先後兩次查獲違規行為之主體及時點，係存在於兩個不同之租賃關係，之間有明確區隔，顯非屬同一違規事實，蔡耀陞與陳智哲之違規事實尚無關連，加以被上訴人對承租人於租賃期間不具事實管領力，被上訴人無從介入知悉渠等之實際使用狀況，被上訴人對蔡耀陞之違規使用實無預見可能性，要難謂有故意或過失。既實際使用人已有所更迭，縱前後分別有相同態樣之違規使用事實，亦屬偶然，所有權人負督促改善義務之對象已不相同，對於新生之違規事實，上訴人自應重新對被上訴人踐行督促改善義務之通知，始符合前揭規定。（二）觀諸臺北市政府103年8月11日函，並無副知被上訴人仍有違規情事，將受30萬元罰鍰之記載，僅係告誡督促改善並履行停止第一次違規使用之義務，與被上訴人事後所為涉及再次違規使用之原處分無涉。又依據查處作○○○區○○○段處罰規定，裁處建物所有權人30萬元必須所有權人沒有履行第2階段之改善義務，且經過連續處罰2次以上之要件。惟本件被上訴人未違反第1階段所應盡之改善義務，已與第2階段之裁罰要件未符，且被上訴人甚至未經連續處罰，又原處分未考量被上訴人應受責難程度及違犯情節，良以上訴人未區辨前後非屬同一之違規事實，逕予裁處被上訴人最高額30萬元罰鍰，未適用已形成行政慣例之查處作業程序，違反都市計畫法之授權目的、比例原則、平等原則及行政自我拘束原則。（三）至於被上訴人之租賃所得，僅係單純之出租收益，不能被評價為違規使用之不法利益。違規使用者並非身為建物所有人、出租人之被上訴人，至多僅係督促改善義務人，擁有系爭建物資產之狀態不具任何可非難性，將系爭建物出租而收取租金，更非違法行為，上訴人以此無關事項為原處分之審酌因素，要屬裁量濫用。況上訴人於作成原處分前，未事先通知被上訴人陳述意見，顯然不符合行政程序法第102條揭示之正當法律程序等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人則以：（一）依臺北市各項違反都市計畫法案件通案處理原則第2點第2款規定，本件係經臺北市政府警察局查報為正俗專案列管執行對象，業經上訴人逕依工作方案予以裁處，不適用被上訴人援引之查處作業程序。系爭建物經2次查獲違規使用皆係作為性交易場所，所有權人並未變更，故其所負排除違法狀態回復合法狀態之狀態責任應為持續，實不因使用人或承租人之變更而有所不同。且上訴人以臺北市政府103年8月11日函勒令陳智哲停止違規使用，副請被上訴人善盡督導使用人改善並履行停止違規使用之義務，如仍有違規情事，將受30萬元罰鍰及停止供水供電，被上訴人知悉其義務後，並無提出任何異議。（二）審酌被上訴人未盡排除違規之義務，且於商業區之土地及建物如有充當性交易營業場所使用者，與都市計畫法之立法意旨有違。臺北市政府警察局查報為正俗專案執行對象，認屬違規情節重大，另審酌被上訴人擁有系爭建物資產及商業使用之租賃收入，上訴人依都市計畫法第79條及行政罰法第18條第1項規定，處被上訴人最高額30萬元罰鍰，並停止系爭建物供水、供電，於法應無不合。（三）依中山分局104年10月20日北市警中分行字第10434436200號函附刑事案件報告書所載，顯見系爭建物內當時確有從事半套性交易服務，復參酌相關經當事人現場簽章之調查筆錄及臨檢紀錄，本件違法事實至臻明確，依行政程序法第103條第5項規定，上訴人得不給予陳述意見之機會等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：經查系爭建物第一次被查獲作為妨害風化營業場所時，臺北市政府103年8月11日函雖課予被上訴人「加強注意系爭建物實際使用狀況」之義務，但並非告知再次查獲時會逕裁罰30萬元最高額罰鍰，且系爭建物首次查獲承租人溫佩佩交由陳智哲違規使用後，被上訴人即應加強查看系爭建物之使用狀況，但被上訴人疏未查看，致第2次再查獲承租人劉詩敏交給蔡耀陞違規使用，雖足認定被上訴人有放任承租人劉詩敏違規使用之過失，但被上訴人之租金收益及2次查獲之事實尚不足以作為被上訴人「故意放任承租人違規使用」之證據，上訴人亦並未舉據證明被上訴人有此「故意」，審酌被上訴人過失行為應受責難之程度、尚非再三違反而經制止不從，原處分逕裁罰30萬元最高額罰鍰，即有違裁量目的。被上訴人自系爭建物第1次被查獲使用為性交易場所後，未盡所有權人維持系爭建物合法使用之注意義務，放任其所有建築物第2次處於違規使用狀態，容有過失，上訴人依都市計畫法第79條第1項規定，停止系爭建物供水、供電，核無違誤，但其逕處被上訴人法定最高額30萬元罰鍰，與行政罰法第18條第1項規定有違，關於罰鍰部分應予撤銷。
五、上訴人上訴主張略以:（一）本件被上訴人已預見違法結果之發生，而其發生不違背其本意，即有間接故意或未必故意。原判決認定被上訴人有放任承租人違規使用之過失而不足以作為被上訴人故意放任承租人違規使用之證據云云，未盡職權調查被上訴人故意放任其所有建物違規使用狀態之應受責難程度，僅謂上訴人並未舉據證明被上訴人有此故意，而對上訴人主張不予採納，除顯與學說上所稱之間接故意有違，亦有判決不備理由之違法。又上訴人於第一次已告知被上訴人，未依規定履行義務或該建築物仍有違規使用情事，將受30萬元之罰鍰並停止供水供電，原判決逕對上訴人之主張未採納亦未說明理由，而謂「並非告知再次查獲時會逕處罰30萬元最高額罰鍰」實構成判決不備理由之違法。（二）按原判決認被上訴人未盡維持系爭建物合法使用之義務，上訴人對被上訴人裁罰為法之所許，足證原判決一方面肯認，被上訴人雖為所有權人，依行政罰法第14條第1項規定，亦屬故意共同實施違法行政法上義務之行為者。行政罰法關於共同違法，係採共犯一體概念，不再區分共同正犯、教唆、幫助，只要對違反義務之構成要件的實現有助益，且對於義務之違反具有故意者，均予處罰。另方面卻審認被上訴人並非故意違犯，屬過失行為，容有過失，即有判決理由矛盾之違法。（三）系爭建物會成為臺北市政府提報正俗專案執行對象，係因週遭民眾強烈多次檢舉，被上訴人長期放任違規使用狀態，長達1年以上，實屬違規情節重大，上訴人依正俗專案處理方式，針對色情行業之危害共通性，規定第一階段裁處使用人罰鍰之額度為20萬元，第二階段裁處使用人、所有權人罰鍰之額度為30萬元，即係預先行使裁量權而訂頒裁量基準，自難謂過重而有違裁量目的、比例原則。且類似場所之實際租金（非契約上顯示之租金金額）定高於一般市場行情，依行政罰法第18條第2項規定，本可不受法定罰鍰最高額之限制，考量其為第2次違規及所得利益調查之困難，爰審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響處以30萬元最高罰鍰，應無違反都市計畫法授權目的、比例原則。原判決逕對上訴人之主張未採納，實有判決不備理由之違法。
六、本院查:
㈠、按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：……在直轄市為直轄市政府……。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1規定：「前條各使用分區使用限制如下：
……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用……。」第26條規定：「市政府得依本法第三十二條第二項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」臺北市土地使用分區管制自治條例第5條規定：「本市都市計畫範圍內土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模，分為下列各組：……三十二第三十三組：健身服務業……。前項各款之使用項目，由市政府擬定，送臺北市議會審議。」第22條規定：「在第二種商業區之使用……二、不允許使用，但得附條件允許使用……三、其他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用。」第23條規定：「在第三種商業區之使用，應符合下列規定：一、不允許使用……二、不允許使用，但得附條件允許使用……三、其他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用。」另，以下行政規則係上訴人為處理臺北市土地使用分區管制自治條例第5條案件更具體化而訂定之技術性、細節性行政規則，與立法意旨相符，行政機關予以適用，自無違誤：臺北市政府執行「正俗專案」停止及恢復供水供電工作方案第2點規定：「依據法令（一）都市計畫法第七十九條……。」第3點規定：「執行對象（一）查獲妨害風化（俗）經移送法辦案件之營業場所……。」第4點規定：「停止供水、供電原則（一）本市建築物之使用，有本方案第三點各項情形之一，而違反都市計畫土地使用分區管制規定者，如同時觸犯刑事法律者，應將使用人移送該管司法機關，並依都市計畫法第七十九條第一項規定，勒令停止使用並副知所有權人限期改善。使用人如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定，且未經依違反社會秩序維護法裁處拘留者，得處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰；拒不遵行者，除使用人移送該管司法機關，如司法機關仍為前揭之裁處者，得再處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰外，並處建築物所有權人、管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔……（四）不同階段不因登記負責人或使用人變更商業登記，而免除連續處罰之責任……。」準此，都市計畫範圍內建築物之使用，有違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，當地地方政府自得處其建築物所有權人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。
㈡、經查被上訴人所有之系爭建物，位於都市計畫第3種商業區內，前經中山分局於103年7月16日在系爭建物內查獲使用人陳智哲提供從業女子與男客從事性交易，違規使用為性交易場所，乃查報系爭建物為「正俗專案」列管執行對象。嗣經上訴人審認系爭建物違規使用為性交易場所，乃由臺北市政府以103年8月11日函勒令陳智哲停止違規使用，並副知被上訴人依系爭建物所有人責任，督促使用人改善，系爭建物如仍有違規使用情事等，將處系爭建物所有權人6萬元以上30萬元以下罰鍰，並停止系爭建物之供水、供電，嗣中山分局於104年8月27日復在系爭建物內查獲使用人蔡耀陞提供從業女子黃思淇與男客盧宏義從事性交易，違規使用為性交易場所，該分局乃查報系爭建物為「正俗專案」列管執行對象。因臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告，將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限，委任上訴人辦理，上訴人審認系爭建物再次違規使用為性交易場所，違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第22條、第23條等規定，爰依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分處被上訴人30萬元罰鍰，並停止系爭建物供水、供電等情，為原審認定之事實，並為被上訴人所不爭執。雖原判決以系爭建物第一次被查獲作為妨害風化營業場所時，臺北市政府103年8月11日函副知被上訴人督促使用人改善，並載明系爭建物如仍有違規使用情事等，將處系爭建物所有權人6萬元以上30萬元以下罰鍰，該函雖課予被上訴人「加強注意系爭建物實際使用狀況」之義務，但並非告知再次查獲時會逕裁罰30萬元最高額罰鍰，且系爭建物首次查獲違規使用後，被上訴人即應加強查看系爭建物之使用狀況，但被上訴人疏未查看，致第二次再查獲承租人劉詩敏交給蔡耀陞違規使用，雖足認定被上訴人有放任承租人劉詩敏違規使用之過失，但被上訴人之租金收益及二次查獲之事實尚不足以作為被上訴人「故意放任承租人違規使用」之證據，審酌被上訴人過失行為應受責難之程度、尚非再三違反而經制止不從，原處分逕裁罰30萬元最高額罰鍰，即有違裁量目的，因而撤銷原處分及訴願決定有關罰鍰部分，固非無見。惟查臺北市政府103年8月11日函副知被上訴人督促使用人改善，並引都市計畫法第79條第1、2項規定，告知載明系爭建物如有違規使用情事，得處系爭建物所有權人6萬元以上30萬元以下罰鍰，該函已有告知被上訴人「注意系爭建物實際使用狀況」之意，此從寄與被上訴人之副本，載明請依建築物所有權人責任督促使用人改善，如使用人10日內未依規定履行如說明四之義務或該建築物仍有違規使用情事，被上訴人將受30萬元之罰鍰等語(見原審被證二)可明，尚非原判決所述上開函並未教示被上訴人再次查獲時會逕裁罰30萬元罰鍰，上訴意旨主張原判決有認定事實未依卷內證據之違法，即非無理。再者被上訴人所有系爭建物，於103年7月16日業經警查獲使用人陳智哲提供從業女子與男客從事性交易，違規使用為性交易場所，乃查報系爭建物為「正俗專案」列管執行對象，被上訴人即應謹慎利用該建物，縱出租該建物，亦應擇適當之承租人以避免重蹈覆轍，且觀諸系爭建物分隔有四間獨立之包廂，被上訴人復仍租與與首次被查獲相同從事可能涉及色情行業之無市招護膚店，被上訴人應有預見該承租人從事涉及色情行業行為之可能。原判決認以「被上訴人之租金收益及二次查獲之事實尚不足以作為被上訴人『故意放任承租人違規使用』之證據」，即難謂與社會一般通念之經驗法則全然相符，上訴人主張衡諸前述事件經過等情，被上訴人應已預見違法結果之發生，而其發生不違背其本意，有間接故意或未必故意，原判決認定被上訴人有放任承租人違規使用之過失而不足以作為被上訴人故意放任承租人違規使用之證據云云，未盡職權調查被上訴人故意放任其所有建物違規使用狀態之應受責難程度，有判決不備理由之違法，即非無據。綜上所述，本件既有前開之違法，上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，即非無理，自應予廢棄，而本件事實尚未臻明確，自應由原審於發回更審時，予以查明，另為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 10 月 31 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲法官 姜 素 娥法官 林 欣 蓉法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 10 月 31 日
書記官 黃 淑 櫻