最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第506號上 訴 人 李志宏訴訟代理人 李蒼棟 律師被 上訴 人 宜蘭縣壯圍鄉公所代 表 人 簡文魁
參 加 人 李黃敏（李國杞之承受訴訟人）
李錫進（李國杞之承受訴訟人）李錫萬（李國杞之承受訴訟人）李麗華（李國杞之承受訴訟人）李麗良（李國杞之承受訴訟人）李麗秋（李國杞之承受訴訟人）共 同訴訟代理人 黃煒迪 律師上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國105年9月21日臺北高等行政法院105年度訴字第535號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人就其所有坐落宜蘭縣○○鄉○○段17、213、214、48
7、525地號等5筆土地（下稱系爭耕地），與承租人李國杞（民國105年8月31日死亡）訂有耕地三七五租約（租約字號：圍美字第21號），租期於103年12月31日屆滿，上訴人以擴大農場經營規模為由，依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定，於公告期間內向被上訴人申請收回系爭耕地，承租人李國杞則申請續訂租約。案經被上訴人審核結果，以104年6月16日壯鄉民字第0000000000E號函（下稱前處分）准許上訴人收回自耕，承租人李國杞不服，提起訴願，經宜蘭縣政府104年9月25日府訴字第1040123733號訴願決定撤銷前處分，著由被上訴人另為適法之處分。嗣被上訴人重新審查後，認本件有減租條例第19條第1項第3款規定之情形，乃以104年11月6日壯鄉民字第1040013408號函（下稱原處分）准許承租人李國杞續訂租約。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院105年度訴字第535號判決（下稱原判決）駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：承租人李國杞於訪談筆錄中表示其長子李錫進、長孫李榕文2人為同一戶內直系血親，嗣改稱自90年起即未共同生活，核不足採。再參諸李錫進、李榕文之要保書所載住所均為李國杞居住之○○路住址，○○路62號則為其他收費、聯絡地址，足見渠等係以李國杞之住所為永久住所，收入所得應列入計算。又李國杞全戶102年度利息收入合計新臺幣（下同）187,437元，以當年度1年期年利率計算，存款約有1,400至1,500萬元，且其子李錫萬出售○○市○○路○○巷○○○○○號3樓之2房屋（下稱東港路房屋）及基地之財產交易所得應超過218萬元，被上訴人僅依綜合所得清單計算李國杞全戶收入，認其家庭收入不足支應家庭支出，與事實不符。參加人雖稱是否足以維持家庭生活應觀察動態面收入變化，而非靜態面財產累積成果，惟若係以資本利得為主者，其於取得利得之瞬間即存入銀行而成為靜態財產，家庭支出永遠大於動態收入，顯非合理。再者，如依參加人主張，東港路房地之購屋成本應屬靜態成本，不應列入家庭生活支出予以扣除，則李國杞全家102年度扣除生活支出後應尚有收入1,841,459元。又減租條例第19條第1項第3款之認定，應視承租人是否具有社會救助法家庭生活補助之資格，以審酌是否將因耕地收回致失家庭生活依據，基於本案之特殊性，李國杞之家庭存款、投資等動產金額，與土地及房屋等不動產金額，均不符社會救助法規定，上訴人收回自耕，於法有據等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。被上訴人就上訴人104年2月10日收回耕地申請案應作成准由上訴人收回系爭耕地之處分。
三、被上訴人則以：承租人李國杞已檢附資料證明李錫進、李榕文無共同居住之事實，被上訴人重新審核將李國杞戶內人口計算更正為6人，並依據戶籍資料、訪談筆錄、稅捐稽徵機關核發之102年度綜合所得稅各類所得清單及相關證據資料，核計李國杞一家102年度綜合所得總額為582,086元，102年度生活費用為866,972元，其收益小於支出，表示不足以維持其一家之生活，核有減租條例第19條第1項第3款之情形，故被上訴人以原處分核定准由李國杞續訂租約尚無違誤等語，資為抗辯，並聲明：上訴人之訴駁回。
四、參加人則以：李錫進及李榕文確實居住於○○路62號住處，與李國杞並無同居共同生活之事實，於計算李國杞全戶收入時，自應排除李錫進及李榕文之收入及生活費用。被上訴人103年之訪談筆錄，係李國杞依據被上訴人之問題針對戶籍內成員所為回覆，惟戶籍之戶與民法所稱之家涵義尚非相同，自無從僅憑上開訪談認定李錫進及李榕文為李國杞家庭成員。另李錫萬於102年度出售東港路房屋及基地，其成交價金雖為285萬元，惟扣除仲介委託費後，實際所得僅250萬元，且該房地於82年購入之原始成本為275萬元，足見李錫萬出售上開房地並無所得，至其102年度綜合所得稅各類所得資料記載財產交易所得21,470元，係稽徵機關逕依房屋評定現值214,700元之10％設算所得額，實則該筆交易之取得成本高出售價款，並無所得等語置辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
五、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠承租人李國杞設籍居住於宜蘭縣○○鄉○○村○○路○段○○○號，同一戶內設籍者雖有承租人李國杞與其配偶李黃敏、長子李錫進及孫李榕文、次子李錫萬及孫子女李清源、李依如、李依姍等8人，惟戶籍法「戶」之意涵，與民法所稱之「家」，並非全然相同，是否該當減租條例第19條第1項第3款規定，應以承租人「一家」亦即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，而非以戶籍登記形式認定。承租人李國杞之長子李錫進及其子李榕文，雖與承租人李國杞設籍同址，惟早於90年間搬離上開戶籍址，全家遷至李錫進配偶游玉梅名下之宜蘭縣○○鄉○○路○○號住居生活，僅戶籍登記未變更，實際上未與承租人李國杞共同生活，且依社會通念，其等本為同居生活之家屬，共同居住生活，亦與一般生活經驗法則無違，被上訴人將李錫進父子剔除，核認承租人李國杞之家庭成員計有其本人、配偶李黃敏、次子李錫萬及其子女李清源、李依如、李依姍共6人，並無違誤。㈡承租人李國杞收益部分：⒈李國杞及配偶李黃敏，均年滿65歲，屬無工作能力者，李國杞102年度有利息收入66,214元、老人年金42,000元、承租耕地收入53,655元（需列為抵減項目），配偶李黃敏有利息收入32,172元；李錫萬有營利所得4,819元、利息所得50,489元、財產交易所得57,692元；李依如、李依姍、李清源分別有利息所得各10,561元、13,685元、14,316元；李依如另有薪資所得8,720元。又李錫萬屬無固定職業或無固定收入之人，依內政部103年7月28日台內地字第1030216040號函訂頒之「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」（下稱103年工作手冊）規定，應以勞動部公布102年基本工資227,763元核計全年薪資收入；李依如、李依姍、李清源3人於102年度均為25歲以下仍在國內就讀大學，致不能工作者，無須以法定基本工資核定收入，故102年度承租人李國杞全家成員收入為582,086元。⒉李錫萬102年度所得清單記載之財產交易所得57,692元，係其出售東港路房屋（及公設）之所得，因未提供該筆交易實際成交金額或原始取得成本，由稽徵機關依財政部訂定之102年度個人出售房屋財產交易所得計算規定，按該房屋評定現值214,700元之10％計算所得額，實則李錫萬以285萬元出售上開房屋及基地，扣除仲介委託費35萬元及原始購入成本275萬元，並無所得等情，已據參加人提出房地所有權狀、不動產買賣契約書等件為證，並經原審調取李錫萬102年綜合所得稅申報核定通知書及東港路房屋102年度房屋稅課稅明細表查核無訛，參加人主張李錫萬出售東港路房地並無所得，此部分收益應予剔除，即堪採信。⒊上訴人主張承租人李國杞與家人之利息收入合計187,437元，應以利息收入反推計算本金，作為可否維持生活之標準，惟103年工作手冊以同一戶內家庭成員綜合所得總額作為審核標準，除為簡化調查程序之目的，無非考量是否足以維持家庭生活，應觀察動態收入面之變化，而非靜態財產之消長，因決定是否准許出租人收回耕地，對承租人家庭所生之影響，並非僅在於該年度之財產清算。況減租條例藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，有其政策上之目的，故前開工作手冊採取與社會救助法有關家庭總收入計算方式及工作能力認定之規定，且於出租人、承租人一體適用，尚難認有違法違憲，上訴人主張被上訴人僅依綜合所得清單計算李國杞全戶收入，認其家庭收入不足支應家庭支出，與事實不符，且不合邏輯，非屬可採。㈢承租人李國杞支出部分：⒈生活費用：承租人李國杞、配偶李黃敏、次子李錫萬及孫子女李清源、李依如等5人分別住居於宜蘭縣、基隆市（李依如住宿於海洋大學宿舍），應準用衛生福利部公告之102年度臺灣省每月最低生活費10,244元，核計其等全年生活費用各122,928元（10,244元×12月=122,928元）；李依姍就讀德明財經科技大學，住宿臺北市內湖校舍，應準用臺北市政府公告之102年度臺北市每月最低生活費14,794元，核計其全年生活費用為177,528元（14,794月×12月=177,528元）⒉保險費用：承租人李國杞支出健保費用3,876元、農保費用936元，合計4,812元；李錫萬支出個人健保費用6,741元、國民年金費用9,128元，合計15,869元；李依如、李依姍、李清源及李黃敏等4人之健保依附於李錫萬，健保費均為6,741元，其中李黃敏係健保加保眷屬第4口減免健保費，核計李錫萬102年度支出健保費合計26,964元。⒊房租支出：李依如、李依姍住宿校舍費支出分別為15,900元、18,000元。故被上訴人核計102年度承租人李國杞全家成員支出總額為866,972元，核屬有據。㈣李錫萬102年度出售東港路房屋及基地並無所得，被上訴人依稅捐稽徵機關核定資料，認定其有財產交易所得57,692元，核計承租人李國杞全家成員收入共582,086元，經扣除其全家成員全年支出866,972元，及因收回耕地須抵銷之承租耕地收入53,655元，為負數338,541元，固有未洽〔正確金額應為負數396,233元（計算式：582,086元-57,692元=524,394元；524,394元-866,972元-53,655元=-396,233元）〕，惟認定上訴人收回耕地，將致承租人李國杞不足以維持生活之結論並無不同，故被上訴人認上訴人有減租條例第19條第1項第3款之情形，以原處分准由承租人李國杞續訂租約，尚無違誤，資為其論據。
六、上訴意旨略謂：承租人李國杞及其配偶與同一戶內之直系血親102年度利息所得共計187,437元，如依102年度臺灣銀行1年期定期儲蓄存款利率平均為1.37％反推計算，其等自有存款共計13,681,533元，上訴人收回系爭耕地，承租人李國杞仍能生活無虞，自不該當減租條例第19條第1項第3款所定之消極要件。103年工作手冊中有關「減租條例第19條第1項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言」之規定，排除將自有存款等靜態財產計入收益，不僅有應以法律規定之事項未以法律規定而違反法律保留原則之違失，亦有命令牴觸法律而違反法律優位原則之違失。原判決依上開手冊規定，不計入自有存款13,681,533元，遽認本案有減租條例第19條第1項第3款之情形，其認事用法俱有違法等語。並聲明：
原判決廢棄。訴願決定及原處分均撤銷，並准上訴人收回系爭耕地自耕。
七、本院查：㈠按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回
自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」為減租條例第19條第1項、第2項所明定。查前開第2項係該條例於72年12月23日修正時所增訂，其明定地主為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受同條第1項第2款之限制，藉以放寬對於出租人財產權之限制，惟同條項第3款復規定出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，耕地租約期滿時，出租人不得收回自耕，俾保障仰賴承租耕地農作收入為生活憑藉之佃農之生存權。
㈡次按103年工作手冊第6點㈢審查⒌⑵審核標準規定：「A.減
租條例第19條第1項……第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。B.出、承租人生活費用審核標準如下：甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前1年（即102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。……乙、生活費用之計算標準，準用衛生福利部（原內政部）、臺北市政府……分別公告之102年度臺灣省、……新北市……最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省10,244元/月；臺北市14,794元/月……）。丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：Ⅰ.本人及其配偶與同一戶內之直系血親租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出。……丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計。C.出、承租人收益審核標準如下：
甲、出、承租人之收益，以租約期滿前一年（即102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞動部（原行政院勞工委員會）最近1次公布（按：102年）之『職類別薪資調查報告』所列各職類受僱員工平均每人月經常性薪資，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部（原行政院勞工委員會）最近1次公布之基本工資新臺幣19,047元/月（註：
勞動部102年4月2日勞動2字第1020130620號公告修正發布，並自000年0月0日生效；至於102年3月31日以前之基本工資為18,780元/月）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5之3條規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：Ⅰ.25歲以下仍在國內就讀空中大學、大學院校以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。……丙、審核出、承租人收益時，對於下列兩種收益，如經出、承租人之一方舉證並查明屬實者，亦應併入收益總額核計：Ⅰ.漏報或匿報之收入，或依所得稅法規定免納所得稅之所得（所得稅法第4條）。Ⅱ.以動產或不動產借與他人使用未收取租金者，亦應按當地一般租金或收益率核定其收益，納入收益總額。丁、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計。……G.查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄。H.審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、巿、區）公所應彙整填載於『102年全年收支明細表』，計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。」係減租條例主管機關內政部為協助下級行政機關執行減租條例第19條規定，依行政程序法第159條第2項第2款規定，所訂立作為事實認定準則之行政規則，核其內容已慮及實際存在事實及難以調查事實之認定，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，於未違反減租條例第19條規定意旨範圍，當得作為認定事實之準據，鄉（鎮、市、區）公所於處理相關案件時，自得予以援用。又該工作手冊既屬與認定事實有關之行政規則，即非不得在其所定標準外，斟酌具體收支情形或其他特殊狀況，據以認定出租人收回耕地後是否確實足致承租人失其家庭生活依據，以切近事實，而符公允。是主管機關審核家庭收支情形並資為判斷承租人是否因出租人為擴大家庭農場經營規模收回耕地而失其家庭生活依據時，除得以工作手冊所定計算標準核計認定外，於有其他具體證據可資證明時，仍應參據該等證據核實認定，方符減租條例第19條規定之意旨。
㈢經查，原判決以戶籍法「戶」之意涵，與民法所稱之「家」
，非全然相同，減租條例第19條第1項第3款，以出租人收回耕地是否致承租人失其家庭生活依據為要件，此要件是否該當，應以承租人「一家」，亦即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，103年工作手冊以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親為判斷依據，與民法「家」之規定不合，應不予適用，爰以與承租人李國杞永久共同生活為目的同居之親屬作為核算範圍，認定承租人李國杞家庭成員計有李國杞本人、配偶李黃敏、次子李錫萬及李鍚萬子女李清源、李依如、李依姍，共計6人，並依其調查證據之結果，按103年工作手冊所定審核標準「減租條例第19條第1項……第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」據以核計承租人李國杞家庭成員102年度收入總計為524,394元（被上訴人核算之收入總計原為582,086元，經原審調查結果，以李錫萬出售東港路房屋並無所得，而將此部分財產交易所得57,692元予以剔除，剔除後承租人李國杞家庭成員之102年度收入合計為524,394元）、102年度支出總額為866,972元，因上開收入與支出相抵並扣除因收回耕地須抵銷之承租耕地收入53,655元後為負數，乃認有減租條例第19條第1項第3款之情形，固非無據。惟承租人李國杞102年度有利息收入66,214元、其配偶李黃敏有利息收入32,172元、以永久共同生活為目的而同居之直系血親李錫萬（次子）、李依如、李依姍（孫女）、李清源（孫子）各有利息收入50,489元、10,561元、13,685元、14,316元，合計102年度利息收入為187,347元，既為原審所確定之事實，則上訴人以前開利息所得187,437元，按102年度臺灣銀行1年期定期儲蓄存款利率平均為1.37％反推計算結果，主張承租人李國杞及其家庭成員合計有高達13,681,533元之自有存款，似非全然無據。倘承租人李國杞及其家庭成員確有上述之高額存款，並參以承租人李國杞之個人102年度利息收入為66,214元，較諸原審認定其同年度之承租耕地收入53,655元猶高，揆諸前揭說明，承租人李國杞是否因上訴人為擴大家庭農場經營規模收回耕地而致失其家庭生活依據，即非無斟酌上情，詳予研求之必要。而上訴人上開主張是否真實可採，倘若屬實，該等存款於上訴人申請收回耕地時是否仍然存在而得作為承租人李國杞生活之憑藉，可否據此即認上訴人收回耕地尚不致於使承租人李國杞失其家庭生活依據，與本件上訴人申請收回耕地是否該當減租條例第19條第1項第3款所定「出租人因收回耕地，『致』承租人失其家庭生活依據」之消極要件，所關至切，原審法院就此本應依職權調查並具體予以審認，詎未調查審認，即以原判決逕認上訴人於原審所提關於被上訴人僅依綜合所得清單計算李國杞全戶收入認定其家庭收入不足以支應家庭生活支出與事實不符之主張為不可採，並進而認定上訴人收回耕地將致承租人李國杞失其家庭生活依據，而為上訴人不利之判決，其未完盡職權調查之能事，容有不適用行政訴訟法第125條第1項及第133條之違背法令情事。
㈣原判決違背法令情形，既如前述，上訴人求予廢棄，應認有
理由，並因本件事實尚有未明，須由原審法院調查事實始能判斷，本院無從自行判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院，更為適法之裁判。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 9 月 14 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新法官 陳 秀 媖法官 張 國 勳法官 程 怡 怡以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 9 月 14 日
書記官 莊 子 誼