最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第516號上 訴 人 交通部民用航空局代 表 人 林國顯訴訟代理人 楊芳婉 律師
黃于玶 律師被 上訴 人 眾揚租賃股份有限公司代 表 人 陳彥仲訴訟代理人 許瑋麟律師上列當事人間民用航空法事件，上訴人對於中華民國106年4月20日臺北高等行政法院105年度訴字第1586號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、訴外人遠東航空股份有限公司（下稱遠東航空公司）向上訴人函報被上訴人所有之乙架MD-82型航空器（下稱系爭航空器）所有權移轉事宜，經上訴人以民國105年3月11日空運計字第1055004706號函（下稱上訴人105年3月11日函），請遠東航空公司轉知被上訴人於申請系爭航空器所有權變更登記作業前，先清償所積欠之場站費用新台幣（下同）6,557,152元，同函並副知被上訴人。嗣上訴人以105年3月31日站務業字第1055005978號函（下稱上訴人105年3月31日函）通知遠東航空公司更正場站費為6,555,212元。被上訴人爰於105年4月28日以105揚字第001號函（下稱被上訴人105年4月28日函），向上訴人表示遠東航空公司已重整完成，場站欠費已清償完畢云云，經上訴人以105年5月18日空運計字第1055009273號函（下稱系爭函）復被上訴人略以：「二、查貴公司為旨揭航空器之所有人，積欠民用航空法第37條第1項規定之場站費用，依法有繳納義務，合先敘明。三、另依據公司法第311條第2項規定：『公司債權人對公司債務之保證人及其他共同債務人之權利，不因公司重整而受影響。』，爰有關旨揭航空器之場站欠費，不受遠東航空股份有限公司重整或重整完成之限制……。」被上訴人不服，提起訴願經決定不受理，遂提起行政訴訟，經原判決為「訴願決定及原處分均撤銷」之判決。上訴人不服，提起上訴。
二、被上訴人起訴主張：（一）上訴人以系爭函稱被上訴人有繳納義務、請被上訴人儘速清償等語，足見系爭函非僅為法規之說明，實際上係要求被上訴人於申請系爭航空器所有權變更登記作業前，先清償所積欠之場站費用，否則拒為同意辦理系爭航空器所有權變更登記作業，自生對被上訴人課以一定之義務與負擔，造成被上訴人不利益之法律效果，是為行政處分，且係屬不合法之行政處分，應予撤銷。（二）觀諸民用航空法第8條第1項、第13條及第20條之1及其授權制定「航空器登記規則」（下稱登記規則）第3條、第4條、第13條、第14條、第34條之規定與民用航空法第37條第1項規定及其授權制定「使用國營航空站助航設備及相關設施收費標準」（下稱收費標準）第1條、第2條、第12條、第15條等規定，上訴人對於所有權登記與場站使用費收取二者基於迥然有異之規範管制目的，進而分別制定不同行政規定加以規範。且就文義觀之，民用航空法及收費標準相關規定就場站費用之繳納義務主體皆明確特定為「使用人」，概念上與航空器「所有權人」無涉，更與航空器買受人毫無關聯。於航空器所有權移轉之情形，航空器買受人依登記規則僅須齊備相關證明文件並繳納登記費，上訴人應辦理所有權登記，而無裁量權限。再按中央法規標準法第5條第2款、第6條規定，本件實際積欠系爭場站欠費者為使用人即遠東航空公司，而非航空器買賣契約之出賣人，上訴人所得請求場站費用之對象亦僅限於使用人，其於所有權移轉之情形要求被上訴人必須先清償系爭場站欠費後始得辦理所有權登記，上訴人此種擴大解釋，有違法之嫌。（三）遠東航空公司於98年4月30日經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院），以98年度整抗字第1號裁定准予重整，復於99年5月31日以98年度整字第1號裁定認可遠東航空公司99年4月12日經第一次關係人會議續行㈥會議可決之重整計畫，該裁定並於99年12月22日確定，嗣經遠東航空公司依重整計畫積極進行重整後，業於104年10月16日經臺北地院裁定重整完成並確定在案。次查上訴人於98年5月25日檢送「重整債權申報表」予遠東航空公司，經該公司重整監督人審核後收件編號為3104、重整債權性質為「無擔保重整債權」，依臺北地院確定裁定應依重整計畫第29頁「以3%償還，還款日為法院可決後分3年還款，當年度12月、及之後每年12月份為還款日、分年攤還，利息2.5%單利計算。」就遠東航空公司積欠上訴人之場站費用，臺北地院民事庭100年7月1日函曾說明「欠款係發生於重整裁定前之重整債權，且已列為無擔保重整債權，應受認可重整計畫拘束，依重整程序行使權利。」是以就重整前業已成立，而為遠東航空公司所積欠之系爭場站欠費，除業經申報而應依照臺北地院之上開確定重整計畫予以清償外，其餘皆依公司法第311條第1項第1款後段之規定，於遠東航空公司完成重整後即歸於消滅，殆無疑義。從而為系爭場站欠費債權人之上訴人自應循公司法重整之規定向遠東航空公司行使權利，其藉執掌航空器登記業管業務之便，要求被上訴人應先清償系爭場站欠費，遠東航空公司始得辦理系爭航空器所有權登記，顯與公司法重整之規定相違。（四）航空器所有權登記與場站費用是否繳付係屬二事，是以遠東航空公司於向被上訴人買受系爭航空器時，依登記規則之規定僅須備齊法定相關證明文件向上訴人提出申請並繳納相關登記費，上訴人即應辦理系爭航空器所有權登記。今上訴人稱系爭航空器出賣人與買受人應先清償系爭場站欠費後，始准辦理系爭航空器所有權登記，於法洵屬無據；上訴人復稱系爭航空器所有權人與買受人為場站費用之共同債務人云云，更屬無稽。上訴人要求申請辦理系爭航空器所有權變更登記前，被上訴人應先清償系爭場站欠費，顯然有悖「不當聯結禁止」原則，實屬違法之行政行為，殊不足採等語，聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人則以：（一）按行政機關所為單純的事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不生法律效果，自非行政處分。如對於非屬行政處分之行政機關其他措施提起撤銷訴訟，其起訴即不合法。上訴人向各個使用航空站、飛行場、助航設備及相關設施者收取場站費用權利之發生，因航空器進入航空站並利用該航空站及相關設施設備之事實行為，乃發生公物利用之權利義務關係，因而負有給付金錢之繳費義務，該法律關係既非依系爭函而發生，且上訴人以系爭函重申上訴人105年3月11日函意旨，告知被上訴人相關民用航空法及公司法相關規定，系爭函不因此發生公法上法律效果，自非行政處分，被上訴人對之行政爭訟，並不合法。（二）縱系爭函為行政處分，惟按1944年國際民用航空公約（CONVENTI
ON ON INTERNATIONAL CIVIL AVIATION）第15條所示，各國對航空器收取使用機場及航行設施費用，即是針對航空器本身的「物」收取費用；至航空器所有人或使用人為何，本非所問。且依我國民用航空法在42年間立法時，也參照上開國際民用航空公約內容，在當時明定於第47條，嗣後，在87年修正為第37條第1項，然依修法過程資料，可知僅是條次變更並作文字修正，該條第1項之立法體例並延續至今。足見有關使用場站相關設施設備係針對航空器之本身，不論係航空器所有權人抑或使用人，均屬民用航空法第37條第1項所定費用之應納義務人。（三）收費標準第12條僅是場站費用繳費便於催繳之行政通知事項規定，俾利行政人員開單交費而已，並非謂航空器所有權人無納費義務，被上訴人謂上訴人擴大解釋民用航空法第37條規定，乃有誤解。又被上訴人為系爭航空器所有人，其對於航空站、飛行場、助航設備及相關設施有間接利益存在，較一般人更有緊密關係存在，本不以被上訴人現實使用場站設備為必要，且被上訴人所應繳納之場站費用納入民航事業作業基金，並用於場站及助航設施建設、改良支出之用，被上訴人所有之航空器既有使用場站設備之事實，被上訴人自不能以其非使用人來推卸責任。
（四）遠東航空公司雖經臺北地院裁定重整，惟依公司法第311條第2項規定，上訴人除將系爭航空器積欠之場站費用申報重整債權外，另對共同債務人即航空器所有權人請求清償該等費用（最高法院79年台上字第1301號判例、最高法院84年度台上字第2429號判決參照），不受重整程序或重整完成之限制，被上訴人稱系爭場站欠費於遠東航空公司重整即歸於消滅，便無可採。（五）遠東航空公司於104年11月9日依民用航空運輸業管理規則第11條規定，申辦系爭航空器轉讓及塗銷租賃權暨所有權變更登記事宜，經上訴人105年3月11日號函遠東航空公司，該公司並無認為不妥而提出訴願，被上訴人既非申請人遠東航空公司，於本訴主張上訴人於受理遠東航空公司申請時即應同意辦理航空器所有權登記之說，乃是代遠東航空公司主張權利，自無理由。又按民用航空運輸業管理規則第11條第1項第4款規定之財務計畫，包括付款方式、資金來源及營運收支等，乃是例示事項，即基此系爭航空器所生債權債務關係，上訴人仍得審酌有無欠費事宜，被上訴人誤會遠東航空公司一提出申請，上訴人即應予辦理移轉所有權登記，更屬誤會。再者，財務計畫1.1.4所載本公司同意負擔積欠場站費及其他行政登記費用等字句，足以顯示被上訴人亦明瞭本身有場站費用之納費義務，惟與遠東航空公司協議約定由遠東航空公司負擔，此等協議內容，並不當然拘束上訴人等語，資為抗辯。
四、原判決為上訴人敗訴之判決，係以：（一）依民用航空法第37條第1項、收費標準第1條、第2條、第12條等規定，使用人基於使用航空站、飛機場、助航設備及相關設施之事實行為，而發生公法上使用費繳納義務，應依收費標準第15條之附表繳納場站使用費，包含降落費、夜航費、停留費、留滯費等，由上訴人依照入境飛航性質、航空器最大起飛重量及相關減半或免收標準，計算其實際收費標準，核定計算後之費用，通知使用人（繳納義務人）繳納。依上開規定，此一通知當屬行政處分無疑。本件被上訴人以105年4月28日函，向上訴人表示其並非繳納義務人，經上訴人以系爭函復，可見系爭函非僅係單純說明應如何適用法令，上訴人基於其法定職權，適用法令於具體個案事實，認被上訴人為所有人而為場站費用之繳納義務人，請被上訴人儘速清償，對被上訴人產生確認其為繳納義務人之規制作用。又上訴人辯稱系爭函係重申上訴人105年3月11日函之意旨，揆諸上訴人105年3月11日函之主旨，係就訴外人遠東航空公司函報系爭航空器移轉案表示意見，請遠東航空公司轉告被上訴人於申請系爭航空器所有權變更登記前，先清償積欠之場站費用，其在於告知被上訴人（即系爭航空器之所有權人）先清償積欠之場站費用，始能辦理所有權變更，若未先清償則不能辦理變更手續，尚未認被上訴人係繳納義務人命由被上訴人繳納，此觀上訴人105年3月31日函通知遠東航空公司繳納而非被上訴人自明，故上訴人辯稱系爭函非行政處分，自無可取。（二）依民用航空法第37條第1項，使用場站設備及相關設施之人應依規定繳納使用費，至於使用人係所有權人或承租人或其他身分，要非所問；依收費標準第15條附表所示場站設備及相關設施收費項目，場站使用費包含場站使用降落費、夜航費、停留費、留滯費、候機室設備服務費、地勤場地設備使用費，空橋或接駁車使用費、輸油設備使用費等，助航設備服務費係指過境航路服務費、航空通信費、飛航服務費、噪音補償金等。查被上訴人將系爭航空器出租與遠東航空公司，故遠東航空公司基於租賃關係占有使用系爭航空器，其為系爭航空器之使用人，堪予認定；遠東航空公司租用系爭航空器使用，其為使用航空站、飛行場、助航設備及相關設施之人，應依民用航空法第37條第1項規定繳納使用費、服務費或噪音補償金。被上訴人雖為系爭航空器所有人，但上開費用項目均因使用場站設備及相關設施所生，被上訴人沒有使用航空站、飛行場、助航設備及相關設施之事實，自非民用航空法第37條第1項規定應繳納使用費之人。且上訴人稱遠東航空公司積欠場站使用費計6,555,212元（原審卷第27頁），惟未提出使用細目，被上訴人對此亦有爭議，故上開金額是否確屬場站設備及設施使用費及金額無誤，亦有疑義。從而上訴人認被上訴人應依民用航空法第37條第1項規定繳納系爭場站費用，核與前揭規定不符，系爭函即有違誤。（三）上訴人辯稱依1944年國際民用航空公約第15條明文規定：締約國得向航空器使用此種機場及航行設施徵收或准許徵收的任何費用，係闡示航空器使用場站設備及相關設施得向使用者收取費用，顯未指明所有權人當然為繳納義務人，且本件被上訴人並非使用場站設備及相關設施之使用人，上訴人辯稱依上開國際民用航空公約條文，被上訴人為繳納義務人，自無可取。又依公司法第311條第2項之規定，被上訴人顯非遠東航空公司系爭場站費用之保證人，上訴人又未說明被上訴人究基於何法律關係為系爭場站費用之債務人，而與遠東航空公司為共同債務人，則上訴人辯稱被上訴人為共同債務人乙節，亦不可採。另查遠東航空公司之財務計畫如下：「1.租資金來源及償還借貸款情形：1.1與所有權人眾揚租賃公司達成『讓渡增補約定書』協議，雙方同意下列轉讓條件：……1.1.4本公司同意負擔航空登記行政規費、場站欠費及本航空器於本協議簽署前或簽署後所發生之其他費用與所有稅捐。」可見1.1.4所指「本公司」係遠東航空公司；被上訴人並主張依上開財務計畫1.2.2記載「該機欠款已清償」，可知積欠場站費用是不存在的，上訴人顯然有所誤解，因將訴願決定及原處分均撤銷等詞，為其判斷之基礎。
五、上訴意旨略謂：（一）依行政程序法第174條之規定，遠東航空公司向上訴人申請系爭航空器轉讓事宜，上訴人以105年3月11日函復遠東航空公司同時，副知被上訴人於申請系爭航空器所有權變更登記作業前，先清償所積欠之場站費用，及後續上訴人以系爭函說明民用航空法第37條及公司法條文適用情形，此都僅是上訴人為處理遠東航空公司讓渡系爭航空器申請案，於作成完全及終局決定前所為之指示或要求，屬學理上準備行為，均不發生規制效果，自非行政程序法第92條第1項之行政處分，而僅為觀念通知；縱有規制性質，亦不得單獨對系爭函進行行政爭訟，原判決將遠東航空公司一個申請行為置於不顧，割裂認定系爭函為行政處分，顯有率斷。縱認本件有行政處分之存在，上訴人105年3月11日函始可能被認定為上訴人依具體個案發生規制效力之函文，被上訴人如認為有任何權益受到損害，自應以利害關係人身分提出行政救濟。又系爭函僅是重申上訴人105年3月11日函之意旨，參酌改制前行政法院59年判字第245號判例之意旨，系爭函根本不發生公法上法律效果，更無規制效力。另若認上訴人105年3月31日函是通知遠東航空公司納費部分，則場站費用納費乙事與被上訴人即無關聯，被上訴人無需在訴願書事實欄載以上訴人105年3月31日函都由遠東航空公司轉知，並以之為訴願理由。故原判決未通觀上訴人與被上訴人往來前後函文整體意旨，率予認定上訴人105年3月31日函是通知遠東航空公司交納場站費用，顯有認定事實不憑證據之違法。（二）依民用航空法第37條之修法歷程、1944年國際民用航空公約第15條等意旨，「航空器」在航空站內，其運作航空站空間及設備事實，即屬使用航空站場設備，依法即應繳納規費，並不問航空器所有人或使用人為何人，二者均為應納義務人，共同負有繳納責任，故民用航空法第37條場站費用等之徵收對象，更應解釋含航空器所有權人。惟原判決未審酌民用航空法整體法規意旨、民用航空法第37條之立法意旨，逕採航空器所有、使用完全分離之概念為解釋，悖離該條意旨，顯有適用民用航空法第37條之錯誤。又以客觀事實為收費準則，除國際上各國均有此例外，依一般社會通念，如車輛使用高速公路應納過路費，均以「車輛」使用路段客觀事實為收費；使用公用停車位時，收停車費亦不問誰為車輛所有人或使用人，惟原判決僅以收費標準第12條，逕謂所有人並非納費義務人，顯有適用法規錯誤之情形。另遠東航空公司「使用航空器」，故有使用場站設備之事實，同時系爭航空器所有權人同時有使用「場站設備」之事實，惟原判決認為，遠東航空公司有使用「系爭航空器」，即等於所有權人未使用「場站設備」，亦有錯誤適用民用航空法第37條、論理及經驗法則之違誤。（三）民用航空法第37條所規定之場站費用，與公益甚為攸關，原判決不應在未充分調查證據、衡諸各種事實狀況下，率爾對該條文作出限縮且錯誤之解釋。又遠東航空公司自有或租借之「航空器」十數架，於遠東航空公司98年間聲請重整時，有新台幣1億7,500萬1,503元之場站費用未付，遠東航空公司因重整計畫僅需償還3%，上訴人乃陸續向各航空器所有權人主張應繳納此項費用，盡最大能事依法行政維護公共利益，迄今已有部分所有權人清償數千萬元之場站費用，遠東航空公司於償還重整債權時，亦先將該等場站費用予以扣除再計算3%予上訴人，可見遠東航空公司已承認航空器所有權人已清償完畢，並經臺北地院作為重整程序是否完成之參考，惟原判決未命當事人提供該場站費用所涉之相關執行狀況供參酌，自難認已綜觀各項事實為合理評價。（四）遠東航空公司與被上訴人就系爭航空器讓渡乙事達成「讓渡增補約定書」，足以顯示被上訴人也認為自己有交納場站費用之責任。若屬遠東航空公司自己責任，實無須經由約定轉由遠東航空公司負擔。則原判決未細究其中真意，認為上訴人有所誤解，顯有認定事實不憑證據之違法。（五）系爭航空器使用航空站場站設備並積欠655餘萬元之事實，被上訴人就欠費金額部分，於訴願過程中並未爭執，原審法院於審理過程中亦未命上訴人提出細目，卻於判決指摘上訴人未提出細目，無法確認場站費用及金額，顯有突襲性裁判、未適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之違法等語。
六、本院按：
（一）民用航空法第37條第1項規定：「使用航空站、飛行場、助航設備及相關設施，應依規定繳納使用費、服務費或噪音補償金；使用國營航空站、助航設備及相關設施之收費標準，由交通部定之。非屬國營之航空站、飛行場之收費費率，由經營人擬訂，報請民航局核轉交通部核定；變更時，亦同。」收費標準第1條規定：「本標準依民用航空法第三十七條第一項規定訂定之。」第2條規定：「使用國營航空站、助航設備及相關設施者，應依本標準繳納場站使用費、助航設備服務費或噪音補償金。」第12條規定：「本標準應收取之各項費用，由民用航空局填具繳款書，連同費用明細表通知使用人，使用人應依繳款書所規定之期限內繳納。前項作業得由民用航空局委託航空站經營人辦理。」第15條規定：「使用國營航空站、助航設備及相關設施所收取之費用及費率，依附表之規定。」準此，使用人基於使用航空站、飛機場、助航設備及相關設施之事實行為，而發生公法上使用費繳納義務，應依上揭收費標準第15條之附表繳納場站使用費，包含降落費、夜航費、停留費、留滯費等，由被上訴人依照入境飛航性質、航空器最大起飛重量及相關減半或免收標準，計算其實際收費標準，核定計算後之費用，通知使用人繳納。
（二）原判決以：上訴人基於其法定職權，適用法令於具體個案事實，認被上訴人為航空器所有人而為場站費用之繳納義務人，因而以系爭函請被上訴人儘速清償，對被上訴人產生確認其為繳納義務人之規制作用，應認系爭函為行政處分等情，經核並無違誤。上訴意旨主張系爭函僅是上訴人為處理遠東航空公司讓渡系爭航空器申請案，於作成完全及終局決定前所為之指示或要求，屬學理上準備行為，尚不發生規制效果，自非行政處分，而僅為觀念通知云云，核屬對於系爭函屬性之誤解，尚無足採。
（三）本件主要之爭點在於使用航空站、飛行場、助航設備及相關設施之使用費，究應由場站使用人或航空器所有人繳納？或兩者皆有繳納義務而成為共同義務人？原判決從民用航空法第37條第1項及收費標準第2條、第12條規定之文義解釋，認僅有使用場站設備及相關設施之人應依規定繳納使用費，至於航空器所有人，因未使用場站設備，故非場站費用之繳納義務人等情，固非無見。惟揆之民用航空法第37條之修法歷程，及1944年國際民用航空公約第15條規定意旨，原規定場站費用係向航空器收取，至87年1月21日修正公布民用航空法時，始修正為向使用人收取，惟是否不得向航空器所有人收取，被上訴人是否為間接使用人，則尚非完全無疑，此證之遠東航空公司於98年間聲請重整時，有1億7,500萬1,503元之場站費用尚未繳納，經上訴人向各航空器所有人催繳，各該航空器所有人已繳納部分欠費，並經遠東航空公司於計算重整債權時將航空器所有人已繳納之41,004,703元予以扣除（見本院卷上證1號），則各該航空器所有人究係基於如何之原因繳納積欠之場站費用？係基於若未繳納欠費即無法辦理航空器所有權移轉登記之原因，或係基於航空器所有人與使用人均為共同債務人之原因，或尚有其他原因，攸關航空器所有人是否有繳納場站費用義務之認定，原判決未予查明審認，即遽認航空器所有人不負繳納場站費用之義務，自嫌率斷，而有判決不備理由之違法；上訴意旨主張原判決未命當事人提供該場站費用所涉之相關執行狀況供參酌，自難認已綜觀各項事實為合理評價等語，尚非無據。
（四）依上訴人105年3月11日函、3月31日函及系爭函所載，系爭航空器使用場站設備所積欠之場站使用費為655萬5,212元，被上訴人對於上開場站使用費金額，非無爭執（見原審卷第82頁、第99頁），惟原審法院於審理過程中並未命上訴人提出細目，卻於判決理由指摘上訴人未提出細目，致無法確認系爭場站費用及金額，有應予調查之證據未予調查之違法，上訴意旨執以指摘，非無理由。
（五）綜上所述，原判決既有如上之違誤，且足以影響判決之結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又本件尚有部分事實仍待原審法院調查審認，爰將原判決廢棄發回，由原審更為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 9 月 21 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 劉 介 中法官 林 文 舟法官 帥 嘉 寶法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 9 月 21 日
書記官 伍 榮 陞