最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第524號上 訴 人 林澤良即廣欣藥師藥局訴訟代理人 鄭任斌 律師被 上訴 人 衛生福利部中央健康保險署代 表 人 李伯璋訴訟代理人 吳榮昌 律師上列當事人間全民健康保險事件，上訴人對於中華民國105年12月22日臺北高等行政法院105年度訴字第563號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國104年1月23日取得藥局執照，同年2月3日電洽被上訴人申請為全民健康保險特約醫事服務機構（下稱健保特約），經被上訴人實地訪查，發現上訴人有未具藥事人員資格者執行處方箋調劑及給藥之情事，該情形亦經新北市政府查證屬實，於104年3月13日核處該未具藥師資格者新臺幣（下同）6萬元罰鍰；被上訴人乃以104年4月1日健保北字第1041502955號函（下稱系爭函一）復上訴人，請其改善完竣後再提出新特約申請。上訴人嗣於104年4月7日函知被上訴人已確實改善，向被上訴人為健保新特約之申請，經被上訴人再次訪查已符合規定，始以104年5月4日健保北字第1041503395號函（下稱系爭函二）核定上訴人自104年4月7日起合約生效。上訴人於104年6月5日具函向被上訴人申請健保藥品調劑費用追溯自104年1月23日藥局執照核發日，經被上訴人以104年6月25日健保北字第1041039569號函（下稱系爭函三）復以本件特約生效日為104年4月7日，生效日前之藥品費用歉難同意給付。上訴人對上開3函均不服，申請爭議審議，經衛生福利部駁回；上訴人仍不服，提起訴願，經遭駁回；乃提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審法院）以105年度訴字第563號判決（下稱原判決）駁回；遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
（一）上訴人於104年1月23日取得藥局執照後，於同年2月3日向被上訴人申請特約，被上訴人就上訴人申請案自應遵守行政程序法第51條及全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法（下稱特約及管理辦法）第3條第2項規定，於30日內完成審查；惟被上訴人卻遲至104年4月1日始以系爭函一通知上訴人，自違反前揭規定，依行政程序法第111條第7款規定，應屬無效之行政處分。是上訴人基於已依規定提出申請，程序已完備之信賴，於該期間持續為民眾提供健保之藥事服務，而受有支出藥費成本之財產上損失，於104年1月23日至104年4月7日期間內，就民眾就醫後持有處方箋至上訴人藥局請求藥事服務，由上訴人服務之費用高達223萬9,287元，該費用本應由被上訴人支出，卻受有公法上之不當得利，被上訴人自應依行政程序法第120條規定補償上訴人之損失。
（二）被上訴人受理上訴人之健保特約申請後，於104年2月10日到場查核，已要求抽審上訴人所執行藥事服務之處方箋，並經複印後取回，依據被上訴人所屬人員製作之訪查表及報告表所示，上訴人係符合特約機構設置標準，亦載明「調釋出處方箋10份」，足見被上訴人於訪查時已審認上訴人係符合特約申請，而被上訴人調取釋出處方箋之行為足令上訴人產生信賴，況新北市政府衛生局就藥師助手周丹鳳交付調劑藥品之行為僅處罰該行為人，並未對上訴人有任何裁罰，且於審查期間及作成處分時，從未告知上訴人應停止藥事服務之通知，故上訴人之信賴值得保護，應有信賴保護原則之適用，被上訴人未依法溯及藥局執照核發日（即104年1月23日）予上訴人特約之行為已違信賴原則等語，求為判決：㈠先位聲明：訴願決定及系爭函一、系爭函二、系爭函三之核定處分均予以撤銷。併請准上訴人健保特約生效日溯及開業執照核發日104年1月23日，並於該日起核付健保藥事服務費用。㈡備位聲明：被上訴人應給付上訴人223萬9,287元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。
三、被上訴人則以：
（一）被上訴人系爭函一，僅係重申實地訪查發現上訴人具有違規事由之結果，同時通知上訴人應改善違規事項後，再來文重新為特約之申請，並非作成不予特約之終局決定，該函不具任何准、駁之法律效果，僅為觀念通知，上訴人對之提起撤銷訴訟，並無理由。上訴人於104年2月3日電洽被上訴人申請特約，被上訴人發現上訴人有未具藥事人員資格者執行處方箋調劑及給藥之情事，乃函請新北市政府衛生局卓處，俾利辦理特約事宜，此期間雙方多次透過電話聯繫，被上訴人亦明確向上訴人說明並告知健保相關法規及特約資格疑義，應俟被上訴人審查其特約資格符合後，始得締結特約，核其上情，屬特約及管理辦法第3條2項「必要時得延長30日審查期間」之情形。故被上訴人以系爭函一函請上訴人改善完竣後，再提出特約申請，屬保險人於必要時得延長30日之情形，並已於期限內通知上訴人，未違反行政程序法第51條第1項、特約及管理辦法第3條2項等規定。更無涉及行政處分實體內容等一望即知之重大明顯瑕疵，自非行政程序法第111條第7款規定之無效行政處分。
（二）104年2月10日實地訪查時，向上訴人複印並取回處方箋乙節，核被上訴人所轄臺北業務組例行訪視輔導特約醫療院所報告表上所記載：「調釋處方箋10份……訪查時，藥局現場有非藥事人員調劑處方」，實係調查上訴人開立藥局之營業狀況、是否違反藥事法、藥師法等規定，是否容留非藥事人員為保險對象執行調劑業務實際情形之行政調查行為，況該特約醫療院所報告表上亦明確記載「訪查時，藥局現場有非藥事人員調劑處方」，上訴人已知悉並在其上簽章。又被上訴人104年4月1日明確通知上訴人，請上訴人改善「未具藥師資格人員擅自執行藥師業務」之違規事實後，再來文提出新特約申請，上訴人已明知其未符合特約申請，自無向保險對象提供藥事服務而可向被上訴人申請健保藥品費用之可能。況上訴人104年4月7日自行來函通知被上訴人，保證不會再發生前開違規情事，益證其明確知悉上情，未符合特約申請要件，自不可能因上述記載產生任何信賴等語，資為抗辯，並請求駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
（一）系爭函一是為行政處分，但並非無效之行政處分：本件上訴人於104年2月3日電洽被上訴人申請特約，經被上訴人實地訪查，發現上訴人有未具藥事人員資格者執行處方箋調劑及給藥之情事，而以系爭函一復上訴人，請其改善完竣後再提出新特約申請，其已就上訴人申請為實質上否准，自屬行政處分，上訴人就之提起訴願遭駁回，其因而向原審法院提起課予義務之訴請求救濟，自屬合法。又本件系爭函一業據表明主旨、事實、理由及法令依據，已具一般行政處分之要件，並非有行政程序法第111條第1至6款規定行政處分無效之情形。又由其外觀形式，亦無同條第7款所規定其他有重大明顯之瑕疵，系爭函一顯不符合行政程序法第111條各款所定之無效要件。
（二）本件特約得不溯及自104年1月23日為生效日，系爭函一否准上訴人特約申請，及系爭函二、三否准本件特約溯及自000年0月00日生效，並無違誤：
1.按特約及管理辦法第3條第2項規定被上訴人須於30日內完成審查，僅係促請公務員於一定期間內完成公務之訓示規定，並非法定期間，系爭函一固已逾30日審查期限，但僅屬行政作業遲延，其違反訓示規定，尚難認系爭函一有何違法。又上訴人得否成為全民健康保險特約藥局，須經被上訴人審查合格，本案上訴人容留非藥師之周丹鳳交付調劑藥品，為上訴人所不爭執，而周丹鳳並經新北市政府認定「未具藥事人員資格，於現場（廣欣藥師藥局）執行處方調劑及交付藥品」處以6萬元罰鍰確定，上訴人顯有特約及管理辦法第4條第7款規定「容留負有行為責任之醫事人員」情事，是上訴人其他事項縱使符合設置標準，被上訴人仍可不准予特約。被上訴人系爭函一因而命「上訴人改善後再提出新特約申請」（亦即依特約及管理辦法第4條第7款規定，不予特約），即無違誤。至被上訴人於104年2月10日到場查核，抽審上訴人之處方箋並複印後取回，只是查核之動作，用以確定上訴人是否具有特約及管理辦法第4條之情事，在被上訴人未明示准予特約前，當然就是「尚未核准上訴人成為特約醫療單位」，不可能認為「被上訴人只要抽審處方箋，就是已准予特約」，上訴人自無任何信賴基礎，是上訴人主張被上訴人逾越法定審查日未作成處分，且已經抽審處方箋，已足令伊產生信賴云云，尚不足採，系爭函一否准上訴人特約申請，自無違誤。
2.系爭函二、三部分：按特約及管理辦法第7條第3項規定只是特約生效日「得」追溯至開業執照核發日起算，而非「應」追溯至開業執照核發日起算，上訴人就算不具有同辦法第38條、第39條、第40條或第47條所定情事，被上訴人亦得裁量不追溯特約生效日至上訴人開業執照核發日起算，難謂系爭函二、三有何違法。何況上訴人有容留非藥師之周丹鳳交付藥品（此為上訴人不爭執部分），並涉嫌僱用非藥師之周丹鳳調劑藥品（此為上訴人有爭執部分），系爭函二、三因而裁量否准將特約生效日追溯至上訴人開業執照核發日起算，自無違誤。從而，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。上訴人先位聲明訴請撤銷，並請求作成特約生效日溯及開業執照核發日000年0月00日生效，並於該日起核付健保藥事服務費用之處分，為無理由，應予駁回。
（三）行政程序法第120條第1項規定，乃針對「具有信賴利益者」予以損害補償，本件上訴人就「特約應自上訴人開業執照核發日生效」此點，並不具有信賴基礎，已如前述，是上訴人自104年1月23日至特約生效日（104年4月7日）前之藥品費用，並無信賴利益，與行政程序法第120條第1項規定不符，其訴請依該規定給付損害補償，自不應准許。又本件上訴人自104年1月23日至特約生效日（104年4月7日）前所支出之藥品費用，與被上訴人間並無任何醫事特約，被上訴人僅為全民健康保險之保險人，並非上訴人醫療業務之受益人，亦未自上訴人取得任何利益，並無公法上不當得利之可言，最高法院65年台再字第138號判例及102年度台上字第1855號判決與本件情形不同，自不得援用，上訴人備位訴訟依公法上不當得利請求權，請求被上訴人給付223萬9,287元及法定利息，不應准許，應予駁回。
五、上訴意旨略謂：
（一）原判決係以上訴人違反特約及管理辦法第4條第7款之規定而駁回上訴人於原審之訴，惟被上訴人係以上訴人未符合特約及管理辦法第7條第3項規定，就上訴人之健保特約生效日未追溯至開業執照核發日，是原審未予闡明，顯有事實涵攝錯誤之違背法令情事。
（二）行政行為關於通知之規定均須以書面為之，被上訴人以有電話聯繫，顯非事實，且原審法院認定特約及管理辦法第3條第2項規定之「30日」為訓示規定，並據以為不利於上訴人之判決，原判決誠有違背法令甚明等語。
六、本院經核原判決之結論並無違誤，茲就上訴理由再論述如下：
（一）按特約及管理辦法第4條第7款：「申請特約之醫事機構或其負責醫事人員有下列情事之一者，不予特約：……容留……負有行為責任之醫事人員。」第7條：「（第1項）醫事機構申請特約，經審查合格後，保險人應與保險醫事服務機構依第2條所定之原則簽訂契約。……（第3項）醫事機構內之負責醫事人員或執業醫師、藥師（藥劑生）、物理治療師（生）、職能治療師（生）、醫事檢驗師（生）、醫事放射師（士），於其申請特約日前5年內，未有第38條、第39條、第40條或第47條所定情事，且其申請特約日未逾開業執照核發日起15個工作天者，特約生效日得追溯至開業執照核發日起算。」是醫事機構申請特約，得追溯至開業執照核發日起算之要件為：1.經保險人審查合格；2.該機構負責人員或執業之相關醫事人員未涉有特約及管理辦法第38條、第39條、第40條或第47條之違規情事；3.申請特約日未逾開業執照核發日起15個工作天。
（二）又行政機關對於人民依法規之申請，雖定有處理期間，惟如未明定逾期處理之法律效果者，該期間僅係督促行政機關不得怠於作為之訓示規定，不生違法效果。特約及管理辦法第3條第2項規定：「保險人應於受理前項申請後30日內完成審查，必要時得延長30日，並應通知申請人。」依此，被上訴人對於是否與申請特約之醫事服務機構建立特約關係之准駁，固有30日之限制，惟上揭處理期間之規定，僅係督促被上訴人不得怠於作為之訓示規定，縱被上訴人於處理時未能遵循，僅係妥適與否之問題，不生行政處分違法之效果，上訴人自不得據此指摘被上訴人所為處分違法。是原判決認定系爭函一固已逾30日審查期限，但僅屬行政作業遲延，其違反訓示規定，尚難認系爭函一有何違法，自屬有據。上訴意旨主張原判決認定特約及管理辦法第3條第2項規定之「30日」為訓示規定，並據以為不利於上訴人之判決，有違背法令云云，無非對於業經原判決詳予論述不採之理由，再予爭執，揆之以上說明，核無足採。
（三）次查上訴人104年2月3日電話向被上訴人申請為健保特約藥局，經被上訴人實地訪查後，發現上訴人容留未具藥師資格之第三人周丹鳳執行處方箋調劑及給藥，且周丹鳳未具藥師資格擅自執行藥師業務之行為，亦經新北市政府裁處罰鍰在案，遂以系爭函一通知上訴人確實改善完竣後，再來文提出新特約申請等情，乃原審依法確認之事實，原判決基此事實，認定系爭函一已就上訴人該次申請為實質上否准，係屬行政處分，且上訴人本次申請，核有上開特約及管理辦法第4條第7款不予特約情形，進而認被上訴人以系爭函一否准上訴人該次申請，於法有據予以維持，本院經核原判決此部分認事用法並無不合。又上訴人本次申請僅在請求為健保特約，既經被上訴人否准申請，自與合約生效日是否追溯尚無干涉；上訴人主張被上訴人係以上訴人未符合特約及管理辦法第7條第3項規定，就其健保特約生效日未追溯至開業執照核發日，原判決未經闡明，逕以上訴人違反特約及管理辦法第4條第7款規定駁回其訴，顯有事實涵攝錯誤之違背法令情事云云，核有誤解而無可採取。
（四）又上訴人藥局執照核發日為104年1月23日，而其係於遭被上訴人系爭函一否准特約申請後，於104年4月7日另行具文，以其已增聘合格藥事人員在藥局服務確實改善為由，向被上訴人申請新特約，始經被上訴人以系爭函二准其申請，並同意特約自104年4月7日起生效等情，亦為原審依法所認定，並有經原審審認屬實之上開申請書函（原審卷第133頁）及系爭函二（原審卷第39頁）在卷可稽；依該確定事實，足認上訴人本次申請特約日，顯已逾其藥局開業執照核發日起15個工作天，是被上訴人僅同意特約自104年4月7日（申請日）起生效，未適用上揭特約及管理辦法第7條第3項規定，將特約生效日追溯至上訴人藥局開業執照核發日起算，並無不適用法規之違法；同理，被上訴人就上訴人104年6月5日所為其藥局健保藥品調劑費用應追溯自藥局執照核發日（104年1月23日）之申請，以系爭函三否准，自亦無違法可言。原判決以特約及管理辦法第7條第3項規定只是健保特約生效日「得」追溯至開業執照核發日起算，行政機關就是否追溯享有裁量權，本件上訴人既有容留非藥師之周丹鳳交付、調劑藥品情形，被上訴人系爭函二、系爭函三，因而為特約生效日不追溯至上訴人開業執照核發日起算之裁量，並無違誤乙節，雖非允洽，惟其駁回上訴人請求撤銷訴願決定及系爭函一、系爭函
二、系爭函三核定處分，暨命被上訴人作成特約生效日溯及開業執照核發日（104年1月23日），並於該日起核付健保藥事服務費用處分等先位訴訟之結論，與本院尚無二致，仍應予以維持。至上訴人就原判決關於備位訴訟之論述並未提出不服之理由，其空言指摘原判決違法，自難憑採。
（五）上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 9 月 28 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 鄭 忠 仁法官 沈 應 南法官 蘇 嫊 娟法官 江 幸 垠以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 9 月 28 日
書記官 莊 子 誼