最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第533號上 訴 人 臺灣塑膠工業股份有限公司代 表 人 林健男訴訟代理人 張嘉真 律師
陳威韶 律師被 上訴 人 高雄市政府環境保護局代 表 人 蔡孟裕訴訟代理人 張喬婷 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國106年1月25日高雄高等行政法院104年度訴字第331號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人所屬仁武廠區（下稱系爭場址）經合併改制前高雄縣政府於民國99年2月25日公告為土壤及地下水污染控制場址之前，行政院環境保護署（下稱環保署）於98年7月間，委託瑞昶科技股份有限公司（下稱瑞昶公司）就系爭場址之土壤及地下水受污染情形進行查證工作，依該公司於98年12月所出具「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫」之查證結果報告書（下稱瑞昶公司查證報告），證實系爭場址之地下水污染來源明確，並建議儘速調查廠區外圍地下水情形。高雄縣政府遂命上訴人採取必要應變措施，上訴人隨即於99年1月15日陳報「仁武廠區土壤及地下水緊急應變措施報告」以供審核。惟高雄縣政府認被上訴人所採應變措施僅限於仁武廠區內，遂請求環保署協助污染有無擴散至仁武廠區西側之場外調查（下稱系爭場外調查）。案經環保署於99年2月1日交辦財團法人工業技術研究院（下稱工研院）執行，經設置監測井並採集地下水之相關樣品分析後，於99年5月5日完成並提交「高雄縣仁武鄉台塑仁武廠西側底泥污染源（土壤、地下水）調查報告」（下稱工研院調查報告），環保署乃於99年12月31日支付工研院調查費用共新臺幣（下同）1,942,650元。嗣合併改制後高雄市政000000000000市0000000000000000號函（下稱101年3月6日處分）依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法，以下未特別說明者，均指現行土污法而言）第15條第1項、第43條第1項規定，命上訴人繳納包括上開工研院調查費用在內之應變措施支出費用。上訴人不服，循序提起行政爭訟，經原審法院103年8月14日101年度訴字第458號判決（下稱前案判決）審認應屬土污法第7條第5項準用同法第15條第1項所為應變必要措施，101年3月6日處分適用法律錯誤，訴訟程序中亦未追補理由，遂予以撤銷。嗣被上訴人依前案判決意旨，改依土污法第7條第5項及第43條第6項規定，重新作成104年2月26日高市環局土字第10431127700號函命上訴人於104年3月10日前繳納上開工研院調查費用1,942,650元並匯入土壤及地下水整治基金帳戶（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願經駁回，提起行政訴訟經原判決駁回，逐提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）依土污法第3條及第43條第6項等規定，應由高雄市政府命本件污染行為人負擔土污法第7條第6項規定之應變必要措施費用，然被上訴人非土污法第3條所規定之主管機關，卻依土污法第43條第6項作成原處分並命上訴人負擔工研院調查費用，顯違反上開規定。又高雄市政0000000000市0000000000000000號函，將土污法第3條所賦予之法定權限移轉予被上訴人，亦違反再授權禁止原則，則被上訴人作成之原處分，實為違法之行政處分，應予撤銷。（二）環保署委託工研院進行之調查工作，僅一般例行性查證工作，且於工研院進行系爭場外調查時，系爭場址尚未經公告為控制或整治場址，不符土污法第15條第1項之規定，而應屬土污法第7條第1項或第12條第1項所規定之查證工作。又依前案判決意旨，系爭場外調查應適用土污法第15條第1項，抑或適用同法第7條第5項準用同法第15條第1項第8款，應於採取應變必要措施時下判斷，不能於應變必要措施執行後、時空環境變化後再行研判。被上訴人堅持發動系爭場外調查之依據為土污法第15條第1項，經前案判決撤銷確定，亦未同時諭知應由被上訴人「另為適法之處分」，是被上訴人應受前案判決之拘束；惟距環保署當初發包之時已逾4年、且調查措施執行亦終了達多年之際，被上訴人逕自變更環保署發包當初所憑之法律依據，從土污法第7條第1項及第12條第1項規定之主管機關首次查證工作，變更為依土污法第7條第5項之應變必要措施，而命上訴人繳納此部分之調查費用，顯與前案判決之意旨不符，違反行政訴訟法第216條第1項、司法院釋字第368號解釋之意旨。（三）依土污法第7條第5項準用第15條第1項，採取應變必要措施係以查證結果證實發動地區「受污染」及「有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞」為前提，而非於發動地區「有受污染之虞」時即可採取應變必要措施。又欲於查證場址外採取應變必要措施，依本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會決議、102年度判字第551號判決等意旨，須先查證場址外確實已受污染，且為場址內污染所致。另依本院102年度判字第406號判決意旨，所謂「受污染」而「有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞」，應以主管機關頒訂之管制標準判斷。本件發動系爭場外調查時，被上訴人及環保署均無法確認系爭場址外是否有達主管機關頒訂管制標準之污染存在及污染行為人，而逕委由工研院進行系爭場外調查，可見本件自不符合發動緊急應變必要措施之規定。且依工研院調查報告顯示，系爭場址外之底泥、地表水、農地土壤、地下水，皆未超過管制標準，益徵系爭場址外未受有污染，不符合土污法第7條第5項之要件，惟原處分仍依法命上訴人負擔系爭調查費用，顯有適用法規之違誤。至瑞昶公司受託調查之範圍僅限於系爭場址內，故瑞昶公司查證報告不足作為系爭場址外已有污染之證據。再者，瑞昶公司查證報告所載之法條建議不具法律效力，且被上訴人未於當時立即命上訴人就系爭場址外一併為應變必要措施，可知被上訴人亦未採納瑞昶公司查證報告之建議，故亦不足作為採取應變必要措施之依據。（四）環保署於99年2月1日以電話交辦工研院協助辦理系爭場外調查，經工研院調查後提出工研院調查報告，復於99年7月環保署完成「高雄縣仁武鄉臺灣塑膠工業股份有限公司仁武廠廠外地下水污染來源調查與釐清計畫執行報告」，經本院102年度判字第406號判決依上開兩份報告認定系爭場址外未達污染標準，不符合土污法第7條第5項發動應變必要措施之要件，足見系爭場外調查乃考量是否發動應變必要措施之前提查證工作，而非應變必要措施本身。惟被上訴人認定系爭場外調查為土污法第7條第5項準用同法第15條第1項，顯與法規及事證不符，並牴觸本院102年度判字第406號判決之意旨。（五）環保署於99年2月1日交辦工研院為系爭場外調查時，依99年2月3日修正前土污法（下稱修正前土污法）第7條第5項之規定，主管機關非實施應變必要措施之主體，僅得以下命處分令污染行為人等採取應變必要措施。又依本院101年度判字第613號判決之意旨，主管機關應依序命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取應變必要措施，不得逕行交辦他人，否則即有濫用裁量權之瑕疵。本件環保署既委由工研院進行系爭場外調查而非命上訴人為之，足證系爭場外調查係確認系爭場址外是否受污染所做之首次調查，屬土污法第7條第1項或第12條第1項之查證工作，據此所產生之費用，依土污法第28條第1項、第3項及環保署95年12月1日環署土字第0950095926號函釋意旨，應由土壤及地下水污染整治基金支付。另系爭場外調查實屬98年間全國性的通案機關查證工作「底泥品質管理與管制調查計畫」之一環，並由環保署發包予工研院執行之一般性查證工作，自應由該計畫所編列之預算支付，實無轉嫁予上訴人之理。（六）依土污法第7條第5項之規定，主管機關進行查證工作時發現有土壤、地下水受污染，而有影響人體、農漁業、飲用水之虞之「時點」，應「命」污染行為人等採取應變必要措施，足見命污染行為人採取應變必要措施乙事僅具有一瞬間之特性，而非繼續性事實，自非不真正溯及既往之情形，故仍應適用修正前土污法，然被上訴人適用土污法第7條第5項、第43條第6項作成原處分，顯然違法實體從舊等法律原則，應予撤銷。退步言，縱認本件有不真正溯及既往原則之適用，依司法院釋字第525號、第620號解釋及本院105年度判字第504號判決等意旨，於適用不真正溯及既往原則時，司法機關應於個案尋求合理之過渡條款以兼顧受新修訂法規影響者之信賴利益。觀諸高雄市政府98年12月17日高縣環三字第0980702297號函命上訴人立即執行緊急必要措施時，所命執行之項目及範圍均限於系爭場址內，而未包含系爭場址外，且當時不論環保署、工研院或被上訴人均未命上訴人應實施或參與系爭場外調查，足見主管機關當時所認應採取緊急必要措施之範圍，僅限於系爭場址內，是上訴人顯未能預見其於法律上有負擔系爭調查費用之義務。然被上訴人於系爭場外調查完畢後，逕主張系爭場外調查為應變必要措施，並命上訴人給付系爭調查費用，實已侵害上訴人之信賴利益，有違司法院釋字第525號、第620號解釋及本院105年度判字第504號判決等意旨。（七）縱認上訴人有負擔環保署交辦工研院執行系爭場外調查費用之義務，然自99年2月1日發動系爭場外調查時起，環保署及被上訴人即得請求上訴人負擔系爭調查費用，惟被上訴人遲至104年2月26日始作成原處分，已逾越行政程序法第131條第1項所定5年之消滅時效期間，系爭場外調查費用之請求權已消滅，被上訴人自不得再請求上訴人負擔系爭調查費用等語，聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）依法務部96年12月14日法令字第0960700882號函及行政院秘書長99年8月2日院臺規字第0990101446號函釋等意旨，直轄市政府得以自治規則將自治事項或團體委辦事項委由其所屬一級機關擔任主管機關。本件為地方制度法第18條第9款所列之直轄市自治事項，而高雄市政府依高雄市政府環境保護局組織規程第3條第2款規定，將土污法事件之管轄權限及行政事務劃歸被上訴人，並依法公告及刊登市府公告，尚無違反再授權禁止原則。（二）前案判決雖撤銷高雄市政府所為命上訴人繳納工研院調查費用之處分，惟該案之訴訟類型乃撤銷訴訟而非課予義務訴訟，法院無依行政訴訟法第200條命被上訴人另為適法處分之理，自不得僅以前案判決未於主文諭知即推論被上訴人不得另為適法處分。又前案判決已認定系爭場外調查認定為土污法第7條第5項準用第15條第1項執行之應變必要措施，其支應費用應依土污法第43條第6項規定限期命上訴人繳納工研院支應費用，而非直接適用土污法第15條第1項及第43條第1項規定，故被上訴人依土污法第7條第5項準用第15條第1項及第43條第6項作成原處分，當無違背行政訴訟法第216條第2項或前案判決意旨之情事。（三）主管機關於執行一般查證工作後，基於查證工作所得之跡證而足以確認污染來源，且為防止污染之擴散以免發生「影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源」之情事，縱污染來源可得明確之址雖尚未公告為控制場址或整治場址，仍得依土污法第7條第5項準用土污法第15條第1項逕行採取應變必要措施。又瑞昶公司查證報告已確定系爭場址污染狀況嚴重及污染來源，且因地下水極易流動之特形，為避免污染擴散而建請高雄市政府命上訴人為必要之應變措施，其中即包含應調查廠區外圍地下水之情形。是以，系爭場外調查已非屬土污法第7條第1項之一般查證工作，而是基於查證結果所為防範污染擴大及減輕污染危害之圍堵手段，自屬土污法第7條第5項準用同法第15條第1項所稱之應變必要措施。另前案判決已就「系爭場外調查屬『查證工作』抑或『應變必要措施』」此一重要爭點於理由中為實體判斷，並認定系爭場外調查屬土污法第7條第5項所稱之應變必要措施，則前案判決就該爭點所為之判斷即有「爭點效」之適用，上訴人不得再為相反之主張，法院亦不得作相反之判斷。（四）系爭場外調查自99年2月1日經環保署交辦工研院而發動，迄至99年5月間結束，則應變措施之調查期間橫跨土污法於99年2月3日修正公布之時點，基於不真正溯及既往原則，自得適用修正後之土污法即現行土污法。又土污法於99年2月3日修正公布前後，均設有主管機關得命污染行為人繳納代為執行應變措施費用之規定，上訴人對於應負擔被上訴人代執行所需之費用，於修法前後均可預見，且上訴人於99年6月15日與改制前高雄縣政府環境保護局已達成「系爭調查費用由上訴人支付」之共識，原處分並無侵害上訴人之信賴利益。另工研院進行系爭場外調查實際費用發生之日期，係從99年2月4日起至99年5月5日止，足認工研院進行系爭場外調查所產生之費用，均係發生於現行土污法公布施行日之後，實際施作費用總計為1,942,650元，自應適用修正後之土污法命上訴人繳納；至前案判決理由中雖有針對應變必要措施之採取，說明應以交辦時間判斷係以土污法第7條第5項或土污法第15條為依據，惟並無針對應變必要措施是否屬繼續性事實為說明，上訴人以前案判決理由主張應變必要措施非屬繼續性事實，實有不當。（五）依本院101年度判字第613號判決意旨，主管機關依土污法第7條第5項準用第15條第1項規定採取應變必要措施時，得由主管機關統籌處理自行為之，所支出之費用先由土壤及地下水污染整治基金代行支用，再依同法第43條規定命污染行為人或責任人繳納。若非主管機關自行為之，則應依序命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取緊急必要措施。而系爭場外調查係由環保署統籌處理自行為之，此時即無應依序命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人處理之限制，亦無裁量濫用之瑕疵等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依土污法第3條、第7條第5項、第15條第1項、第43條第1項、第6項等規定，主管機關為避免已發現之土壤及地下水污染情況擴大，得採取必要應變措施之法律依據，以經公告為控制場址或整治場址之時間為界，分為2種，得在公告之前採取者，為土污法第7條第5項規定；於公告之後始得採取者，則為土污法第15條第1項規定。又此種法定之應變必要措施均係導因於污染行為人之污染行為所生，本應由污染行為人及相關責任人負其責任，故主管機關採取應變必要措施之支出費用，性質上係代執行之工作費用，於執行完畢後，向污染行為人或相關責任人求償。（二）高雄市係具有團體權限之地方自治團體，自得基於自主組織權，決定其內部執行機關（本院103年2月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。又依高雄市政府組織自治條例第2條第2項、高雄市政府環境保護局組織規程第3條第2款、高雄市政府000000000市0000000000000000號函公告等意旨，高雄市政府已將其團體權限中關於土壤及地下水污染防治事務之處理權限，授權委由其下級機關之被上訴人行使，是被上訴人自有依土污法第43條第6項規定，命上訴人繳納工研院調查費用之權限。（三）依本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會決議之意旨，主管機關得依土污法第15條第1項採取應變必要措施並於事後命繳納支出費用之土地範圍，並不以經公告之控制場址或整治場址範圍內為限，尚包括場址週邊及鄰近地區；參酌土污法第7條第5項於99年2月3日修訂時，修正理由表明係為明確規定應變必要措施之內容，爰修正得準用土污法第15條第1項相關規定採取應變必要措施。故主管機關依土污法第7條第5項規定採取應變必要措施並於事後命繳納支出費用之範圍，亦應可及於「於查證工作時確認污染明確範圍」之週邊及鄰近地區。又主管機關依土污法第7條第5項執行一般查證工作後，基於查證工作所得之跡證，雖足以確認其污染來源所在，惟此際尚未公告控制場址或整治場址，基於避免污染擴散之目的，而有採取應變措施之緊急必要性，毋待污染來源明確區域是否經公告為控制場址或整治場址，亦得擴及污染來源明確區域之外。（四）依本件事實，環保署於98年7月間委託瑞昶公司針對系爭場址辦理之「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫」，其查證工作之目的，在於分析系爭場址之地下水及土壤是否達污染管制標準，核係土污法第7條第5項所指主管機關所為之查證工作。而依瑞昶公司查證報告證實系爭場址之污染來源明確，且地下水污染情形甚為嚴重，又因污染物濃度甚高，且地下水特性原本極易四處流動，等待場址公告顯然緩不濟急，故瑞昶公司於報告中建請環保署有採取應變措施以避免污染擴散之必要，其中即包含應調查廠區外圍地下水污染之情形。是以，環保署依據瑞昶公司查證報告之建議，並參酌報告所載「場址地下水流向大致為東向西或西北流動」之調查結果，交辦予工研院就系爭場址西側底泥污染源（土壤、地下水）所為之系爭場外調查，已非屬土污法第7條第1項之一般查證工作，而是基於查證結果所為防範污染擴大及減輕污染危害之圍堵手段，自應屬土污法第7條第5項準用第15條第1項之所稱應變必要措施。從而，被上訴人依土污法第43條第6條規定作成原處分命上訴人繳納因採取應變必要措施所生之費用，於法並無違誤。（五）按新訂之法規，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。此種情形，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，故縱有減損規範對象既存之有利法律地位或可得預期之利益，無涉禁止法律溯及既往原則。此之謂「不真正溯及既往」，並不牴觸禁止法律溯及既往原則（本院105年度判字第33號、第504號判決參照）。觀諸土污法第7條第5項之法律結構，係就「各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞」之構成要件，賦與準用土污法第15條第1項「採取應變必要措施」之法律效果。主管機關所採取應變之行政措施，亦即本件環保署交辦工研院所為之系爭場外調查，係適用法律之法律效果，並非構成要件事實，核與有無違反禁止溯及既往原則之判斷，並無關涉。而上開規範要件事實，始於98年7月間環保署委託瑞昶公司進行查證工作時起，迄於98年12月間瑞昶公司查證報告提出時，固足認已可發現「因受污染而有影響……之虞」，惟所謂「因受污染而有影響……之虞」，係屬一種之危險狀態，此種繼續存在之事實狀態，倘未經採取應變必要措施予以改善，或經調查確認危險因子不存在，實無從解消其危險狀態。而上訴人依高雄縣政府之命令所為之應變措施僅限於系爭場址內，未及於系爭場址西側之週邊及鄰近地區，顯不能解消該場外區域之危險狀態；至於環保署則於99年2月1日始交辦工研院所為系爭場外調查，工研院於99年2月4日初次會同環保署派員前往現址勘查，於99年4月15日完成採樣樣品之分析，直至99年5月5日始提出調查報告，確認該場外地區之土壤及地下水未受污染，可見該場外區域之危險狀態，應於99年4、5月間始解消，亦即適用土污法第7條第5項之規範要件事實於此時始完結。揆諸上開說明，「因受污染而有影響……之虞」之規範要件事實既有橫跨土污法99年2月3日之修正公布時點，自屬「不真正溯及既往」，被上訴人適用土污法第7條第5項作成原處分，自無違反禁止法律溯及既往原則。又依修正前土污法第7條第5項規定，污染行為人本負有採取必要應變措施之義務，修正後新法僅賦與主管機關得選擇自行採取必要應變措施，於代執行工作完成後，再行向污染行為人求償，核係立法者基於環保公益之必要，權衡量人民權利變動後之立法抉擇，縱有影響污染行為人之法律上地位，其情節尚屬輕微。另上訴人並無因信賴舊法效力而為客觀上具體之信賴行為，難認有因信賴而發生實體法上受損害之利益。（六）依土污法第7條第5項之規定，係考量經查證工作確認受污染之場址，在公告列為控制場址或整治場址之前，亦有減輕污染危害或避免污染擴大之急迫必要性，故土污法第7條第5項規定所採取應變措施之條件、範圍、方法，應採取較寬鬆之條件；本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會決議係就公告為控制場址或整治場址之後採取應變必要措施而為，與土污法第7條第5項規範公告為控制場址之前採取應變必要措施，性質上仍有不同之處，尚非全然適用於本案。又經查證工作而確認受污染場址未經公告前，就其場址週邊及鄰近之廠外地區，倘主管機關須再次為查證工作而確認受污染屬實後，方得為應變必要措施，業已緩不濟急，應非土污法第7條第5項之立法原意。另準用土污法第15條第1項應變必要措施中，其中第2款所謂「依水污染防治法調查地下水污染情形」，就文義解釋而言，尚不以「已發現地下水污染問題，但尚未找出汙染來源」為限，包括「尚未發現地下水污染而正在調查中者在內」（本院103年度判字第707號判決意旨參照），可知包括尚在調查中之應變措施，自不以經證實受污染為限。且採取此款應變措施為調查時，其結果如何尚未可知，自不可能因其調查結果未達污染管制標準，事後變成不符合土污法第15條第1項第2款之應變必要措施。再者，準用土污法第15條第1項第8款所謂「其他應變必要措施」，從規範目的解釋而言，只要能減輕污染危害或避免污染範圍擴大之各種行政措施，不論直接或間接方式，均屬之，尚包括因應突發之民怨變故，有效安撫民眾對自身健康及權益之過度焦慮，並安定人心、穩定社會秩序等措施在內，故就查證工作證實受污染地區之週邊及鄰近地區進行污染調查，倘能澄清未受污染之事實或掌握實際污染程度，適時公開透明，亦可減輕周遭居民對其身體健康之影響或周遭農作物安全之疑慮，亦生有間接減輕污染危害之效果。故進行場外調查之應變措施，不論其調查結果如何，均不影響主管機關依土污法第7條第5項、第43條第6項規定求償應變措施所支出之費用。至上訴人所引用之本院102年度判字第406號判決意旨，並非判例，對本件判決並無拘束力，不影響上開判斷。（七）依行政訴訟法第216條第2、3項等規定，原處分經判決撤銷者，即消滅而不存在，惟若同一原因事實該當某法規之一定構成要件時，原處分機關依法作成行政處分，僅受有不得為與該判決意旨相歧異之拘束。依前案判決主文及理由之意旨，被上訴人就同一原因事實，改依土污法第7第5項、第43條第6項規定，重新作成原處分，係遵照前案判決意旨所示之法律見解，並無相左或歧異之處，自無違反行政訴訟法第216條、司法院釋字第368號解釋等意旨。又行政訴訟法第200條第4款後段規定，係就課予義務訴訟之判決所為規範，前案判決係撤銷訴訟，自無須依此規定同時諭知行政機關「另為適法之處分」。況由行政訴訟法第216條規定意旨觀之，行政機關所為行政處分倘遭法院判決撤銷，本得依判決意旨重為處分或決定。（八）工研院向環保署承攬系爭場外調查工作，依承攬契約之性質，須俟工作完成，始能請求給付報酬。又依應變措施之特性，工作內容往往須依其緊急情況而調整應變，故其實際報酬金額亦往往須俟工作完成始能確定。而工研院設置監測井採取地下水樣品檢驗，完成樣品分析作業，直至99年5月5日始完成調查報告並提交予環保署，遲至99年12月6日始開立以環保署為買受人之統一發票，環保署則於99年12月31日支付承攬報酬予工研院，故無論自被上訴人支付報酬而得向上訴人求償時之99年12月31日起算，或自工研院99年5月5日完成工作，被上訴人因此負有給付報酬義務時起算，迄於104年2月26日被上訴人作成原處分時止，均尚未逾5年時效，其請求權尚未消滅等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）99年修正前、後之土污法第7條第5項，僅為實施主體之差異（修正前土污法之緊急必要措施需命污染行為人為之，並無主管機關自行實施之選項），至於修正前、後規定，得發動應變必要措施之前提條件均屬相同，故縱按土污法第7條第5項為應變必要措施，自不得以「污染之虞」，即於尚未查證是否遭污染之地區發動應變必要措施。又依本院102年度判字第406號判決之意旨，單純只是於查證區域「發現污染」，尚不足以構成發動之要件，必須查證區域「受污染」且污染數值達到主管機關訂頒之管理標準為依據之程度，並達到「有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞」者，始得於查證發現污染之區域發動應變必要措施，可見本院102年度判字第406號判決之法律見解應拘束被上訴人，對於已查證區域之「外圍」，因為主管機關尚未進行查證是否有污染，自不得以「外圍」有「污染之虞」，逕認得於無證據遭汙染之地區發動應變必要措施。另被上訴人自陳，發動系爭廠外調查時，確實不知廠外是否已受污染，且依工研院調查報告之調查結果，顯示廠外並未污染，更可證明廠外區域並未遭受廠內污染，自無法以「廠內」之污染，推出「廠外」有「污染之虞」。惟原判決不察，逕以廠外「有污染之虞」即可發動應變必要措施，並忽略主管機關應對「有污染之虞」依職權進行查證等要求，逕認土污法第7條第5項之應變必要措施之實施，應較為寬鬆云云，顯有漏未適用土污法第7條第5項之違法。（二）原判決援引本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議決議之見解，認定主管機關得依土污法第7條第5項規定採取應變必要措施，並於事後命業者繳納支出費用之土地範圍，並不以經公告之控制場址或整治場址為限，尚包括場址周邊及鄰近區域云云；惟原判決令僅基於「廠內」之查證有汙染，認為「廠外」區域有「污染之虞」，即引用土污法第7條第5項規定於「廠外」發動應變必要措施調查是否廠外有汙染，顯無端擴大解釋土污法第7條第5項準用同法第15條第1項實施應變必要措施之適用情形。又原判決一方面依本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會決議，認定主管機關依土污法第7條第5項規定所採取之應變必要措施範圍，可及於進行查證工作時確認污染明確範圍之週邊及鄰近地區；又認本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議決議之土污法第15條第1項與同法第7條第5項之規定「性質上仍有不同之處」，故不採納本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議決議擴張場址外地區之應變必要措施範圍，係以「周邊及鄰近地區有汙染」，且「周邊及鄰近地區之污染係由控制場址或整治場址之污染所造成」為重要前提，逕認為本件無需確認廠外是否已受廠內污染即可於廠外發動應變必要措施，而揚棄土污法第7條第5項所規定嚴謹之發動應變必要措施之前提條件，顯有適用土污法第7條第5項不當、理由矛盾等違法。另高雄縣政府環保局98年12月17日命上訴人提出緊急應變措施時，確實僅限於廠內而不及於廠外，而上訴人於99年1月15日所提出之緊急應變措施亦不包含廠外調查，嗣被上訴人亦未要求上訴人補充「廠外」調查，即審查通過上訴人於99年1月15日提出之「廠區」緊急應變措施；被上訴人於上訴人提出「廠區」緊急應變措施報告半個月後，始洽由環保署交辦工研院協助辦理系爭廠外調查，追加於環保署所執行一般性、例行性之查證工作當中，可證此類查證工作，並非土污法第7條第5項之應變必要措施。（三）就廠外區域，上訴人既非屬於污染行為人，不符合土污法第43條第6項準用同法第1項之「污染行為人」或「潛在污染責任人」之主體要件；退步言，縱認上訴人為潛在污染責任人（上訴人否認之），原判決漏未慮及適用土污法第2條16款「潛在污染責任人」只需負擔1/2費用之違法。又經系爭廠外調查之結果，場外並無污染，故上訴人並非廠外區域之污染行為人或潛在污染責任人，依環境基本法第4條第3項所揭示之「共同負擔原則」，系爭廠外調查之費用，應由主管機關負責。（四）依環保署91年8月9日環署土字第0910052720號函之意旨，如經公告控制場址或整治場址相鄰土地有受同汙染之疑慮，主管機關因而採取之查證工作，仍屬土污法第7條第1項或同法第12條第1項對「有污染之虞」場址之查證工作，故依環保署一貫見解，絕非原判決所認定之一但場內查證有汙染，廠外未查證有無污染之區域即可發動應變必要措施之調查工作。惟原判決為相反之認定，又未審酌上訴人於原審程序中所提出之事證及主張，亦未說明不採納之理由，顯有適用土污法第7條第1項、第5項、第12條第1項錯誤及不備理由等違法。另依高雄高等行政法院103年度訴字第122號判決之意旨，該案例事實所涉及之調查工作，係針對「已公告為整治控制場址」地區所為之，與本件顯有不同，被上訴人錯誤援引，顯不可採。（五）瑞昶公司僅受委託就「廠內」之污染進行調查，其調查範圍從未及於「廠外」，故依瑞昶公司查證報告，充其量只能推出「廠外」有「污染之虞」，然無法充作「廠外」已「受污染」且達「有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞」者，此一「廠內」之調查報告，自不得作為於「廠外」發動土污法第7條第5項應變必要措施之前提要件證據；至於主管機關依土污法第7條第1項或同法第12條第1項，本有對於「廠外」之「有污染之虞」場址進行查證工作之職責所在，此方屬系爭廠外調查之法律依據。況依調查結果顯示，廠外並未污染，足證廠外區域並未遭受廠內污染，自無法只因「廠內」之污染，推出「廠外」有「污染之虞」，即欲充作於「廠外」發動土污法第7條第5項應變必要措施必須「廠外」已「受污染」且達「有影響人體健康、農漁業生產或飲用水源之虞」之證據。又瑞昶公司查證報告係私人機關作成，其法條建議應不具有法律上之效力，自不拘束本院及兩造，且被上訴人基於行政先例，以主管機關之地位，依土污法第7條第1項或同法第12條第1項對於「廠外」之「有污染之虞」場址進行查證工作，嗣作成工研院調查報告更加證明於廠外區域並未遭受廠內污染，甚為明確。惟原判決遽以「廠內」污染之報告，充作「廠外」已「受污染」且達「有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞」者，復又接受瑞昶公司查證報告之法條建議，無視於被上訴人依土污法第7條第1項、同法第12條第1項就有「污染之虞」之場址基於職權應為查證之行政行為及行政先例，確已違反土污法第7條第5項之規定。
（六）依行政訴訟法第216條第1項之規定，前案判決之法律見解自有拘束「各關係機關之效力」，故本件自應適用環保署於99年2月1日交辦工研院執行系爭廠外調查當時有效之修正前土污法第7條第5項規定，而非依現行土污法第7條第5項規定。又系爭場外調查係由被上訴人請求環保署協助，而由環保署於99年2月1日交辦工研院所進行，然上訴人仁武廠遲至99年2月25日始經被上訴人所屬高雄市政府公告為土壤及地下水污染控制場址，故場址外圍地區於99年2月1日環保署交辦工研院執行系爭廠外調查之時點，應無「經調查評估受控制場址污染」之情事，且被上訴人於前案處分時既係依土污法第15條第1項規定命上訴人為應變必要措施，依前案判決之見解，被上訴人自無法於99年2月1日環保署交辦調查後，才辯稱該交辦係依土污法第7條第5項發動採取應變必要措施。惟原判決錯認原處分可適用土污法第7條第5項規定，而為不利於上訴人之判決，顯有漏未適用修正前土污法第7條第5項、錯誤適用行政訴訟法第216條第1項及司法院釋字第368號解釋等違法。（七）依司法院釋字第525號、第574號、第620號解釋、中央法規標準法第13條、本院105年度判字第504號判決等意旨，依土污法第7條第5項之法規規範要件事實，或法條所規範之事實法律關係觀之，所謂「命污染行為人採取緊急必要措施」一事應僅具有一瞬間之特性，主管機關僅需於進行查證工作時「發現」有土壤及地下水污染有影響人體、農漁業或飲用水健康之虞「之時點」，即可依其職權作成下命處分，要求上訴人負擔進行應變必要措施之公法上義務，可見土污法第7條第5項之構成要件事實，具有一瞬間之特性。又上訴人信賴系爭廠外調查並非土污法第7條第5項緊急必要措施，係因高雄縣政府98年12月17日高縣環三字第098070 2297號函已依修正前土污法第7條第5項規定，命上訴人立即執行緊急必要措施，且執行緊急必要措施之項目及範圍均限於「廠內」，並未包含任何仁武廠「廠外」之緊急必要措施，顯見上訴人對於其無需於仁武廠廠外區域採取緊急必要措施，應有信賴基礎、信賴行為，且信賴值得保護。惟原判決不查，恣意認定土污法第7條第5項之要件事實係所謂危險狀態，直至99年5月5日工研院提出系爭廠外調查報告始解消云云，復認上訴人並無信賴舊法效力而為客觀上具體之信賴行為，難認有因信賴發生實體上受損害之利益云云，顯有漏未適用修正前土污法第7條第5項、違反信賴保護原則等違法。縱認本件有不真正溯及既往原則之適用，考量上訴人之信賴利益、避免上訴人受無法預測之損害及維護法律安定性等因素下，原判決實應補充合理之過渡條款，惟原判決逕認本件有不真正溯及既往之適用，卻未為補充合理之過渡條款，顯有違反不真正溯及既往原則之要求。另上訴人於「仁武廠區土壤及地下水緊急應變措施報告」之審查，對於審查委員之疑問及建議，均回覆配合相關單位辦理，惟審查建議僅有建議性質，被上訴人評估外部委員之審查意見後，並未要求上訴人增補於緊急應變措施報告中；況被上訴人確已通過上訴人提出之仁武廠區內污染緊急應變措施報告，且從未依土污法第38條第1項第2款規定，處罰上訴人有所謂未遵行被上訴人依土污法第7條第5項所為之命令之情形，可知被上訴人當時亦認為委員B、委員E之建議乃超出法規，並未有任何拘束上訴人之效力，今反曲解事實，空言辯稱上訴人不願意配合，並指摘上訴人無信賴保護之必要云云，顯與事實不符，且嚴重背離誠信。再者，上訴人仁武廠西側廠區之地下水流向係為南向北流，縱然仁武廠西側「廠區內」監測井有汙染超標之情形，受污染之地下水亦不會流向廠區外，更不會流向廠區「西側」、「廠外」之用地，顯見根本無被上訴人所謂「受污染之虞的危險狀況」。（八）依行政程序法第131條、本院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議、104年度判字第671號判決等意旨，可知公法上請求權消滅時效起算時點，以請求權可行使時起算。查環保署倘於99年2月1日以口頭交辦之方式發動系爭廠外調查時，如其認為屬於土污法第7條第5項之緊急必要措施，則依修正前土污法規定應命上訴人為之，並非由主管機關實施後命上訴人負擔調查費用；縱依嗣後於99年修正之新法，自應於99年2月1日交辦當時即知悉有所謂要求污染行為人負擔調查費用之責，並可於實施始要求污染行為人負擔，惟查原處分係於104年2月26日作成，自99年2月1日交辦時起算，已逾越行政程序法第131條第1項所定5年之消滅時效期間，是系爭工研院調查費用之請求權自已當然失效，被上訴人不得再請求上訴人負擔系爭工研院調查費用。至於被上訴人主張，本件環保署交辦工研院執行系爭廠外調查屬承攬契約，故需待工作完成後始能請求報酬，且金額需待完成後才可能確定，故應以99年5月5日工研院完成系爭廠外調查報告或99年12月31日環保署支付承攬報酬予工研院時為消滅時效之起算時點，故未逾越5年時效云云，實與實務及學者之見解不符等語。
六、本院按：
（一）土污法第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第7條第5項規定：「各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，得準用第15條第1項規定，採取應變必要措施；對於第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人為之，以減輕污染影響或避免污染擴大。」第15條第1項規定：
「直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、會同農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測；必要時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕種特定農作物。六、疏散居民或管制人員活動。七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。」第43條第1項規定：「依第12條第8項、第13條第2項、第14條第3項、第15條、第22條第2項、第4項及第24條第3項規定支出之費用，直轄市、縣（市）主管機關得限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納……。」第43條第6項規定：「依第7條第5項規定支出之應變必要措施費用，直轄市、縣（市）主管機關得準用第1項及第5項規定，限期命污染行為人、潛在污染責任人、依第3項規定應負責之負責人、公司或股東、場所使用人、管理人或所有人繳納。」綜合上開土污法之體系，可知主管機關為避免已發現之土壤及地下水污染情況擴大，得採取必要應變措施之法律依據，以經公告為控制場址或整治場址之時間為界，分為2種，得在公告之前採取者，為土污法第7條第5項規定，於公告之後始得採取者，則為土污法第15條第1項規定。又此種法定之應變必要措施均係導因於污染行為人之污染行為所生，本應由污染行為人及相關責任人負其責任，故主管機關基於公益目的及緊急必要性所採取應變必要措施之支出費用，性質上係代執行之工作費用，自可於執行完畢後，向污染行為人或相關責任人求償。
（二）兩造之主要爭點在於本件是否適用修正後土污法第7條第5項（99年2月3日修正公布）規定，上訴人主張應適用修正前之土污法第7條第5項，被上訴人則主張應適用修正後之土污法第7條第5項，是本件判斷之關鍵在於該當土污法第7條第5項之規範要件事實，究於新法生效前即完結？或於新法生效後始完結？觀諸修正前後土污法第7條第5項之法律結構，相同者係就「各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞」之構成要件，不同者係賦與主管機關準用土污法第15條第1項「採取應變必要措施」之法律效果。查本件構成要件事實（新舊法均相同）即「發現……因受污染而有影響……之虞」於98年12月間瑞昶公司查證報告提出時即已發生，亦即本件構成要件事實固於舊法施行期間即已發生，惟本件構成要件事實之性質係屬一種繼續存在之危險狀態，此種繼續存在之事實狀態，倘未經採取應變措施予以改善，或經調查確認危險因子不存在，實無從解消其危險狀態，查本件危險狀態係於環保署交辦之工研院於99年5月5日提出調查報告確認該場外地區之土壤及地下水未受污染時，該場外地區之危險狀態始行解消，亦即適用土污法第7條第5項之構成要件事實於此時始完結，是本件構成要件事實於舊法施行時期發生而於新法施行時期完結，橫跨土污法99年2月3日之修正公布時點，且主管機關所採取應變之行政措施，亦即本件環保署交辦工研院所為之系爭場外調查，係適用修正後土污法第7條第5項之法律效果，即準用土污法第15條第1項各款「採取應變必要措施」之規定，是本件自屬「不真正溯及既往」。原判決以：倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規，此種情形，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，故縱有減損規範對象既存之有利法律地位或可得預期之利益，無涉禁止法律溯及既往原則，此之謂「不真正溯及既往」，並不牴觸禁止法律溯及既往原則，被上訴人適用修正後土污法第7條第5項作成原處分，自無違反禁止法律溯及既往原則等情，揆之以上說明，其認事用法並無違誤。上訴意旨主張土污法第7條第5項所謂「命污染行為人採取緊急必要措施」（上訴人所欲主張者應係新法，惟仍引用舊法之用語，已有失焦）一事應僅具有一瞬間之特性，主管機關僅需於進行查證工作時「發現」有土壤及地下水污染有影響人體、農漁業或飲用水健康之虞「之時點」，即可依其職權作成下命處分，要求上訴人負擔進行應變必要措施之公法上義務，可見土污法第7條第5項之構成要件事實，具有一瞬間之特性，於舊法時期即已完成，故本件無「不真正溯及既往」之適用；縱認本件有不真正溯及既往原則之適用，考量上訴人之信賴利益、避免上訴人受無法預測之損害及維護法律安定性等因素下，原判決實應補充合理之過渡條款，惟原判決逕認本件有不真正溯及既往之適用，顯有違誤云云，核屬對於不真正溯及既往原則之誤解，不足採取。
（三）本件依不真正溯及既往原則，適用修正後土污法第7條第5項之法律效果，即準用土污法第15條第1項「採取應變必要措施」之規定，其中土污法第15條第1項第2款「依水污染防治法調查地下水污染情形」，同項第8款「其他應變必要措施」，即為本件被上訴人依土污法第43條第6項向上訴人求償採取應變措施所支付工研院調查費用之依據，而非僅係以土污法第7條第5項之構成要件即「發現……因受污染而有影響……之虞」為求償依據，且所謂「依水污染防治法調查地下水污染情形」，並不以「已發現地下水污染問題，但尚未找出汙染來源」為限，包括「尚未發現地下水污染而正在調查中者」在內；所謂「其他應變必要措施」，只要能減輕污染危害或避免污染範圍擴大之各種行政措施，不論直接或間接方式，均屬之。上訴意旨主張土污法第7條第5項之應變必要措施，不得以「污染之虞」，即於尚未查證是否遭污染之地區發動應變必要措施，必須查證區域「受污染」且污染數值達到主管機關訂頒之管理標準之程度，自無法以「廠內」之污染，推出「廠外」有「污染之虞」，逕認得於無證據遭汙染之地區發動應變必要措施，被上訴人引用土污法第7條第5項規定於「廠外」發動應變必要措施調查是否廠外有汙染，顯無端擴大解釋土污法第7條第5項之適用云云，完全無視本件被上訴人求償之依據係土污法第15條第1項第2款及第8款，並非僅依據土污法第7條第5項之構成要件求償，而係依據土污法第7條第5項之法律效果求償，上訴意旨完全專注於土污法第7條第5項之構成要件，而忽略土污法第7條第5項之法律效果係準用土污法第15條第1項第2款及第8款規定，自無足採。
（四）按本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議決議，係就土污法第15條規定公告為控制場址或整治場址之後採取應變必要措施所為之決議，與本件係就土污法第7條第5項規範公告為控制場址之前採取應變必要措施，性質上仍有不同之處，尚非可援引適用於本件，原判決雖引用本院上開決議之見解，惟僅係贅引，對於本件法律之適用及結果尚無影響。又原判決已敘明前案判決係指摘被上訴人101年3月6日處分關於工研院調查費用部分適用法律錯誤，亦即不能直接適用土污法第15條第1項、第43條第1項，而應適用土污法第7條第5項準用同法第15條第1項、第43條第6項，被上訴人重為處分時，業已依前案判決撤銷之意旨及法律意見，重新作成原處分，無違行政訴訟法第216條規定之意旨，上訴意旨主張原處分違反行政訴訟法第216條之規定，自屬無據。又原判決已指明上訴人並無因信賴舊法效力而為客觀上具體之信賴行為，難認有因信賴而發生實體法上受損害之利益等情，上訴意旨指摘原處分適用之上開法律違反信賴保護原則云云，亦屬無據。又原判決已論明本件消滅時效期間無論自被上訴人支付報酬而得向上訴人求償時之99年12月31日起算，或自工研院99年5月5日完成工作被上訴人因此負有給付報酬義務時起算，迄至104年2月26日被上訴人作成原處分時止，均尚未逾5年時效，其請求權尚未消滅等由，上訴意旨主張被上訴人於99年2月1日交辦工研院當時即知悉有所謂要求污染行為人負擔調查費用之責，本件消滅時效期間應自當時起算，已逾五年時效期間云云，核屬對於消滅時效期間應自何時起算之誤解，亦無可採。
（五）綜上所述，原判決業已說明其認定事實之依據及得心證之理由，經核並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 9 月 28 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 劉 介 中法官 林 文 舟法官 帥 嘉 寶法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 9 月 28 日
書記官 伍 榮 陞