最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第534號上 訴 人 國軍退除役官兵輔導委員會福壽山農場代 表 人 巫嘉昌訴訟代理人 蔡志忠律師被 上訴 人 臺中市政府環境保護局代 表 人 白智榮輔助參加人 臺中市政府觀光旅遊局代 表 人 陳盛山上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國105年11月30日臺中高等行政法院105年度訴字第215號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人於民國84年間在坐落改制前臺中縣○○鄉0000000市○○區○○○○段○○○號土地（下稱系爭土地）上興建名為「楓林雅築」之1層8棟、總面積400.77㎡之木造建築物供作宿舍使用，98年間將之拆除，並於原地重新興建地上2層、地下1層、5幢、11棟總面積794.57㎡之RC鋼筋混凝土造建築物（仍名為楓林雅築，下稱系爭新建物）作旅館用途，且申請變更福壽山農場旅館房間數，擴大營業範圍在案。嗣經輔助參加人會同被上訴人及其他相關業務單位審查後，認定系爭新建物符合行政院環境保護署102年5月8日環署督字第1020038429號函令（下稱環保署102年5月函）所為「觀光（休閒）飯店、旅（賓）館及民宿等之興建或擴建情形，應實施環境影響評估，始得續行開發行為」之規定，乃由輔助參加人以103年5月9日中市觀管字第10300068063號函（下稱輔助參加人103年5月9日函）限期命上訴人補提出環境影
響說明書，續以103年12月11日中市觀管字第1030019314號函催辦。上訴人雖於104年6月3日提出環境影響說明書供審查，但未經審查認可即使用系爭新建物營業。案經被上訴人於104年10月8日現場勘查時查悉上情，認定上訴人構成環境影響評估法（下稱環評法）第22條規定之違章行為，乃以104年11月25日中市環綜字第1040124935號裁處書裁處新臺幣（下同）50萬元罰鍰（下稱原處分），並依環境教育法第23條第2款規定處上訴人負責環境保護權責人員何冠誼環境講習2小時。上訴人不服罰鍰部分，循序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復提起上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠本件早於84年1月間即完成開發行為之規劃、進行及完成後之使用，而環評法於83年12月公布，其施行細則至84年10月25日始訂定發布，顯見系爭開發行為係在環評法施行細則訂定前，依信賴保護及不溯及既往原則，被上訴人不得執104年間之法律處罰84年間之「開發行為」，被上訴人之裁罰顯有違誤。㈡原處分所指「有已開發完成提供住宿之賓館並申請營運中」，係於84年間即規劃、進行及完成後使用之建物，惟因木造房屋已歷經多年時間，上訴人始於98年間整修，並於100年間陸續取得建築執照及使用執照，係延續84年以來之舊建築物整修工程，並非新的開發行為。㈢縱認本件「開發行為」應適用83年之環評法，當時上訴人雖無提出環境影響說明書或評估，應已有另行提出替代方案送主管機關審查，且經被上訴人同意為「開發行為」，自不得於相隔22年後，以此原因處罰上訴人。㈣系爭土地雖位於大甲溪上游，惟早已非屬供應臺中市自來水之水源，大甲溪之德基水庫目前用途並非食用水之來源，僅是個戰備水庫，大臺中地區之食用水來源均來自於苗栗之明德水庫，被上訴人所提93年10月8日經授水字第09320222590號公告（下稱經濟部93年公告）顯與事實不符等語，求為「撤銷訴願決定及原處分」之判決。
三、被上訴人則以：㈠上訴人於101年7月16日申請福壽山農場變更登記（增加營業客房範圍），已變更原許可營業範圍，且楓林雅築原是供宿舍使用，於系爭新建物完成後始作為旅館營業，顯已擴大營業範圍，自應先辦理環境影響評估後始得開發營業，然上訴人未經環評即先開發，被上訴人依法處分並無違誤之處。與本件案情相似之訴外人大甲御和園商務汽車旅館，亦經原審法院另案以104年度訴字第61號判決駁回確定在案。㈡上訴人農場區域為原臺灣省政府公告之「大甲溪流域天輪壩以上自來水水質水量管制區」，經濟部雖以93年公告修正，但對於保護區範圍涵括上訴人農場區域在內，則未修正。又合歡溪是大甲溪上游水量最豐沛的支流，亦為上訴人農場與南投縣仁愛鄉華岡地區的農民飲用及灌溉的水源，為政府公告之合歡溪木蘭橋飲用水保護區，上訴人對於其農場位於經濟部93年公告之自來水水質水量管制區範圍內，當無不知之理。上訴人98年間拆除舊有楓林雅築賓館重新申請建造執照興建系爭新建物，其行為屬「觀光（休閒）飯店、旅（賓）館興建或擴建」，其基地又位於自來水水質水量管制區，依環評法第5條第1項第11款及開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準（下稱開發行為環評認定標準）第31條第1項第13款第4目規定，屬應實施環境影響評估之開發行為。㈢上訴人原有之楓林雅築建物雖在83年間興建，並取得使用執照，但於98年9月間已申請拆除執照，將原有建物全部拆除，再同時申請建造執照重新建築，舊有的建物既經全部拆除，應辦理滅失登記，98年間重新建築之系爭新建物，自應依重建時之法令申請建造執照及辦理環境影響評估，而非適用83年間之相關法令，上訴人未依環評法之規定於重建及擴大營業前先向主管機關申請環境影響評估，縱經建管單位核發建造執照及使用執照，亦屬無效之法律行為。被上訴人依重建時有效之環評法及開發行為環評認定標準之規定，以上訴人未先實施環境影響評估即先行興建旅館使用而予裁罰，並無違反不溯及既往或信賴保護原則。㈣環保署為落實環評法之執行，以102年10月7日環署綜字第1020086421號函令目的事業主管機關應先確認開發行為相關事項後，再行認定是否許可開發，避免目的事業主管機關就應實施環境影響評估之開發行為，於未完成環境影響評估審查或評估書未認可前即核發許可，致許可無效，並擬定「開發行為應否實施環境影響評估開發單位自評表」及「開發行為應否實施環境影響評估目的事業主管機關確認表」供開發單位及目的事業主管機關審查開發行為是否應提出環境影響說明之認定。被上訴人自102年10月7日起即依上開函令意旨，辦理判定開發行為應否實施環境影響評估等語，資為抗辯。
四、輔助參加人陳述略以：輔助參加人以103年5月9日函通知上訴人，係因當時環保署訂有清查計畫，請各縣市政府清查應環評而未環評且在營運狀態之業者，經清查後，認定上訴人有此狀況，因輔助參加人係目的事業主管機關，經被上訴人請求協助輔導故而發文，除上訴人外，尚包括其他旅館業者。上訴人係依旅館業管理規則申請輔助參加人准予變更登記，該規則並無應否實施環評之規定，本件係應被上訴人之請求而函請上訴人補辦環評，然並無審查應否環評之權責等語。
五、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠依環評法第5條及開發行為環評認定標準第31條第1項第13款第4目之規定可知，位於自來水水源水質水量保護區興建或擴建觀光（休閒）飯店、旅（賓）館之開發行為者，應實施環境影響評估，且開發行為依規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時應自行依環境影響評估作業準則，實施第1階段環境影響評估，並作成環境影響說明書，送請主管機關審查，其未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為，經許可者無效。又所謂「開發行為」並非僅限於行為之規劃及進行階段，尚及於行為後之使用。而開發單位對於依規定應辦理環境影響評估之開發行為，未自行提出環境影響說明書送請審查，經主管機關查悉，作成處分命其辦理環境影響評估者，該開發單位不但應提出環境影響說明書供審查，且在經主管機關依環評法第7條或第13條規定作成認可前，不得續行開發行為，其有違反者，即該當同法第22條規定之處罰要件。㈡行政處分於發生效力後即形成並確認該公法上之權利義務關係存在，未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在，除拘束原處分機關、相對人、利害關係人外，基於權力分立原則及法定權限專屬原則，行政法院就非本案爭訟標的之行政處分，必須予以尊重，並肯定其規制效果。開發單位經主管機關認定其開發行為依規定應實施環境影響評估而未自行辦理，經處分命其提出環境影響說明書者，對該開發單位即發生規制效果，開發單位除應提出環境影響說明書供審查外，尚負有在主管機關依環評法第7條或第13條規定作成認可前不得續行開發行為之義務，否則即成立環評法第22條之違規行為。又主管機關命開發單位應提出環境影響說明書供審查之處分，與開發單位未經主管機關認可其提出之環境影響說明書前逕行為開發行為所受之裁罰處分，前者雖為後者之構成要件事實基礎，但分屬不同之處分，開發單位對於前者未提起行政救濟，僅對後者提起行政爭訟，雖後者係以開發單位負有提出環境影響說明書供主管機關審查認可為其基礎事實，但因前者非屬本案訴訟標的，不在行政法院審查範圍，行政法院無從否定其規制效力。㈢上訴人將系爭土地上舊有之楓林雅築木造建築物拆除，並於原地重新興建系爭新建物供作旅館使用，並辦理增加營業客房範圍之登記，已據其業務主管機關即輔助參加人以103年5月9日函命其限期補提出環境影響說明書在案，上訴人對該行政處分未提起行政救濟，而提出「國軍退除役官兵輔導委員會福壽山農場『楓林雅築賓館』環境影響評估作業環境影響說明書」供被上訴人審查，但未經被上訴人依環評法第7條或第13條規定作成認可前，即使用系爭新建物以營業，核諸前開說明，上訴人興建系爭新建物之行為規劃及進行雖已終了，但系爭新建物之使用，依環評法第4條第1款規定，仍屬開發行為之範圍，則其未經被上訴人就其提出之環境影響說明書作成認可前，即使用系爭新建物以營業，屬續行開發行為，符合環評法第22條規定之違規情形。參酌輔助參加人以前揭處分命提出環境影響說明書時，即已載示環評法第14條及第22條之條文內容，促請上訴人注意，是本件雖無積極證據足認上訴人違規行為係出於故意，但核其情節，仍難辭過失之責。被上訴人據以認定上訴人構成環評法第22條之處罰要件，並衡量上訴人為營利事業及其他相關情節，於法定罰鍰30萬元以上、150萬元以下之範圍內，作成原處分裁罰50萬元，自屬適法，亦無裁量違法之情形可言。㈣綜上所述，被上訴人以原處分裁罰上訴人50萬元，認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人訴請撤銷，為無理由等詞，為其判斷之依據。
六、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠上訴人（上訴理由狀第3頁第2行誤為被上訴人）自83年後即無「開發行為」，該行為於環評法立法前已完成，縱上訴人98年9月間申請拆除執照將原有之楓林雅築建物全部拆除，同時申請建造執照重新建築，惟原審法院未經現場履勘比對83年之建築圖說及98年整建後建築物之差異，以認定上訴人是否為新開發行為，有應調查證據而未調查之違背法令。㈡縱認98年上訴人申請建築執照重新建築為新「開發行為」，然至102年間，本件行政機關之公法上請求權即因時效完成而消滅，被上訴人104年所為之裁罰處分顯然牴觸時效而違法。㈢依司法院釋字第525號解釋意旨，授益行政處分之撤銷或廢止，或行政法規之廢止或變更，均應受信賴保護原則之保障，本件之開發行為在83年間環評法立法之前即完成，被上訴人援引環保署102年5月函予以裁罰，顯屬因法規之適用致開發行為無效，被上訴人未採取合理補救或補償措施，本件裁罰即違反憲法上信賴保護原則等語。
七、本院查：㈠上訴人之代表人原為楊正南，106年1月6日改由巫嘉昌擔任
，玆據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
㈡經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷如下：
1.按「本法專用名詞定義如下：開發行為：指依第5條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第1階段、第2階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。」「（第1項）下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……其他經中央主管機關公告者。（第2項）前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後1年內定之，送立法院備查。」「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第1階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」「開發單位於未經主管機關依第7條……規定作成認可前，即逕行為第5條第1項規定之開發行為者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，其不遵行者，處負責人3年以下有期徒刑或拘役，得併科新臺幣30萬元以下罰金。」環評法第4條、第5條、第6條第1項、第7條第1項、第14條第1項及第22條分別定有明文。次按「本細則依環境影響評估法（下簡稱本法）第31條規定訂定之。」「本法第5條所稱不良影響，指開發行為有下列情形之一者：引起水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷或輻射污染公害現象者。危害自然資源之合理利用者。破壞自然景觀或生態環境者。破壞社會、文化或經濟環境者。其他經中央主管機關公告者。」亦為行為時即94年6月17日修正之環評法施行細則第1條及第6條所明定。
又96年12月28日修正之開發行為環評認定標準第1條規定：
「本標準依環境影響評估法（下簡稱本法）第5條第2項規定訂定之。」第31條第1項第13款第4目規定：「（第1項）其他開發行為，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：……觀光（休閒）飯店、旅（賓）館興建或擴建，符合下列規定之一者：㈠……㈣位於自來水水源水質水量保護區。」。準此，於自來水水源水質水量保護區上興建或擴建觀光（休閒）飯店、旅（賓）館者，依上開環評法之相關規定，開發行為人應於開發前檢具環境影響說明書申請主管機關許可，於環境影響說明書經完成審查或評估書經認可前，開發單位不得為環評法第5條第1項規定之開發行為，否則得依法裁罰。
2.事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為判決有違背法令之情形。經查，原判決依前臺中縣政府98年9月29日核發之（098）府工建拆字第00090號拆除執照、府工建建字第00985號建造執照及100年1月19日100府授都建使字第00094號使用執照；楓林雅築舊建物之使用執照竣工圖及系爭新建物竣工圖與現況照片；上訴人101年7月16日福農觀字第1010001816號函、被上訴人環境影響評估案件監督查核紀錄表及103年12月4日中市環綜字第1030129458號函；輔助參加人101年10月25日中市觀管字第1010008058號函、102年5月15日中市觀管字第1020006164號函及應否實施環境影響評估檢核表、103年5月9日函、103年12月11日中市觀管字第1030019314號函及104年6月5日中市觀管字第1040008421號；環保署102年5月函等相關資料，認定上訴人於84年間在系爭土地興建楓林雅築舊有木造建築物供作宿舍使用，98年間申領拆除執照將之完全拆除，並於原址重新興建系爭新建物，雖名稱仍為楓林雅築，但屬重新建築且供作旅館使用，並據以辦理變更福壽山農場旅館房間數，擴大營業範圍，故上訴人就系爭新建物之興建即開發行為期間應為98年間，其取得系爭新建物之使用執照後即供作營業使用，仍屬開發行為之範圍等事實，核與卷證資料相符，並與證據法則無違。又兩造對於系爭土地經經濟部以93年公告屬「大甲溪流域天輪壩以上自來水水質水量保護區」之事實，並無爭議。從而，原判決據以認定上訴人之開發行為應適用環評法及行為時開發行為環評認定標準，而應提出環境影響說明書，依上開規定及說明，並無不合。上訴人仍主張自83年後即無開發行為，該行為於環評法立法前已完成，原審法院未經現場履勘比對83年之建築圖說及98年整建後建築物之差異，有依職權調查證據而未調查之違背法令云云，核屬就原審法院所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使為指摘，無足採取。
3.本件乃被上訴人以上訴人於系爭土地上興建楓林雅築之新建物，屬環評法第4條所定之開發行為，依同法第5條及開發行為環評認定標準之規定，應實施環境影響評估，始得續行開發行為，而上訴人雖於104年6月3日提出環境影響說明書供審查，然於104年10月8日遭查獲其未經審查認可即使用系爭新建物營業，該當環評法第22條規定之裁罰要件，而以原處分裁罰，上訴人不服而提起之撤銷訴訟，並非被上訴人本諸公法上請求權對於上訴人有所請求，亦非被上訴人以處分授予上訴人利益之授益處分或與環評法有關之廢止或變更等情事。故無上訴人所稱之公法上請求權罹於時效消滅及因授益行政處分之撤銷或廢止或行政法規之廢止或變更，應受信賴保護原則之保障問題。至環保署102年5月函僅係該署為免應先辦理環境影響評估之觀光（休閒）飯店、旅（賓）館之經營業者，未先辦理環境影響評估而先行開發，而依開發行為環評認定標準第31條第1項第13款第4目規定，要求各縣市主管機關就轄內之觀光（休閒）飯店、旅（賓）館之興建或擴建者為清查而已，並非被上訴人據以裁罰上訴人之依據，上訴人主張被上訴人援引環保署102年5月函予以裁罰，屬因法規之適用致開發行為無效，被上訴人未採取合理補救或補償措施，原處分即違反憲法上信賴保護原則等語，亦屬其主觀歧異之法律見解，核非有據。另依環評法第7條規定，開發單位提出之環境影響說明書應由主管機關審核，至目的事業主管機關僅負責將開發單位提出之環境影響說明書轉送主管機關審查而已，並無審查權限，亦非環評法規定之認定機關，輔助參加人103年5月9日函亦明此旨。原判決以輔助參加人係上訴人之目的事業主管機關，其以103年5月9日函限期命上訴人補提出環境影響說明書，上訴人未就該函提出行政爭訟，故該函對上訴人已發生規制效果，而成為被上訴人以「上訴人未經被上訴人認可其提出之環境影響說明書前，逕行為開發行為所受之裁罰處分」之構成要件事實基礎乙節，其理由雖有未洽，然其判決結論並無二致，仍應予以維持，併予敍明。
㈢綜上所述，原判決並無違誤，並已明確論述其事實認定之依
據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 9 月 28 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 欣 蓉法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 9 月 28 日
書記官 莊 俊 亨