最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第60號上 訴 人 游長庚
游中山共 同訴訟代理人 盧建宏 律師被 上訴 人 宜蘭縣頭城鎮公所代 表 人 曹乾舜
參 加 人 林樂正上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國105年8月17日臺北高等行政法院105年度訴字第4號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人2人與參加人就坐落宜蘭縣○○鎮○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○號土地（下合稱系爭土地）訂定耕地三七五租約（租約字號為：頭埔字第36-1號、第36-6號，下稱系爭租約），約定由上訴人2人向參加人承租系爭土地，租期於103年12月31日屆滿。嗣參加人於104年1月間，依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定，向被上訴人申請收回系爭土地，上訴人2人則申請就系爭土地續訂租約，經被上訴人審核結果，於104年6月25日以頭鎮民字第1040009443號函（下稱原處分）准由參加人收回系爭土地。上訴人2人不服，提起訴願經駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院105年度訴字第4號判決（下稱原判決）駁回，上訴人2人不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：參加人業已88歲高齡，身體狀況不佳，無法自理生活而需看護照顧，既無法以人力親自實施耕作，亦未以農業科技化或企業化經營之方式耕作，依司法院釋字第580號解釋意旨，不具備自耕能力。又參加人心智狀態退化並罹患失智症，在無行為能力之狀況下，不具備委託代耕之意思能力，自無法主張收回系爭土地自耕；其子林英璋雖曾參加行政院農業委員會農民學院有機蔬菜初階班訓練並領有結訓證書，然所受訓練與系爭土地係種植稻米者不同，且其未與參加人同住，不符合委託代耕之對象須為共同生活戶之要件，被上訴人僅以參加人片面出具之自任耕作切結書，即認定參加人得自任耕作，顯屬率斷。另參加人並無以共同生活戶為單位而從事農業經營之農場，顯無收回系爭土地以擴大家庭農場經營規模之必要，其未依法提出擴大經營家庭農場之相關計畫，被上訴人亦無製作審核書核實檢視收回自耕終止租約之各項要件，認事用法顯有違誤。且被上訴人復未就續訂系爭租約之爭議進行調解，即以原處分准予參加人將系爭土地收回自耕，自屬違法等語，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人就系爭土地，應作成准由上訴人續租之處分。
三、被上訴人則以：上訴人2人係公同共有系爭土地之承租權，被上訴人依內政部81年5月15日台（81）內地字第0000000號函與74年9月20日台內地字第345012號函釋意旨，就上訴人2人檢附之102年所得清單、生活費支出明細表等資料，核算上訴人2人及其配偶與同一戶內直系血親102年全年收入及生活費用結果：1、上訴人游長庚102年全年無工作收入或其他收入，亦無生活費用。2、上訴人游中山本人一家102年全年總收入為新台幣（下同）1,404,543元，生活費用合計701,847元；詳言之，⑴收入部分：上訴人游中山無固定職業或收入，依102年基本工資核計收入227,763元、營利收入49,450元、利息收入4,296元；其配偶李麗華無固定職業或收入，依102年基本工資核計收入227,763元、租賃收入180,000元、營利收入53,901元、利息收入5,457元；其母游林阿甜年滿65歲，為無工作能力之人，不列計收入；其女游筱菁薪資收入354,400元；其子游御鑫於102年11月14日入伍服役，102年薪資收入為45,050元、執行業務收入103,590元。⑵生活費用部分：上訴人游中山、配偶李麗華、女游筱菁及子游御鑫（算至入伍前即102年11月13日）等4人以新北市每月最低生活費用11,832元計算，共549,399元，母游林阿甜以臺灣省每月最低生活費用10,244元核算為122,928元，加計上訴人游中山保險費用29,520元，合計701,847元。是上訴人2人102年全年總收入扣除全年生活費用後，仍為正數，被上訴人因認准許參加人收回系爭土地，不致使上訴人2人家庭失其生活依據，復依內政部頒布之私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊（下稱103年工作手冊），審核參加人檢附之收回耕地申請書（擴大家庭農場經營規模）、原租約書正本、出租人自任耕作切結書及自耕地之土地所有權狀影本，認參加人以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法有據，並無違誤。另上訴人2人與參加人就系爭租約屆期後應由前者續租或後者收回所生爭議，非屬減租條例第26條所定租佃爭議之民事事件，上訴人2人主張被上訴人應行調處，並非有據等語，資為抗辯。
四、參加人則以：參加人之三子林英璋曾參加有機蔬菜初階班155小時訓練結訓，且依參加人申請收回系爭土地時檢附之97至104年度申報農戶種稻及轉（契）作、休耕申報書，及參加人均按規定繳交公糧之事實，均可證明參加人具有家庭農場經營規模及自任耕作能力。又上訴人2人合計收支相抵為正數549,823元，並不致因收回耕地而失其家庭生活依據。
且上訴人2人承租之系爭土地，或委由他人耕作，或未種植租約約定之作物或擅自搭蓋房舍，其等申請續租，非為繼續耕作，被上訴人准參加人收回系爭土地自耕，並無違誤，資為抗辯。
五、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）內政部頒訂之103年工作手冊規定，乃內政部為利其下級行政機關執行減租條例第19條規定，依行政程序法第159條第2項第2款規定訂定之行政規則，得為各地方鄉（鎮、市、區）公所受理相關案件時所援用。上訴人游長庚於102年全年在監獄中服刑，其102年度綜合所得稅各類所得資料清單未列有任何收入，故被上訴人認上訴人游長庚本人102年收入為0元；上訴人之母游林阿甜為00年出生，於102年時已年滿65歲，故被上訴人認游林阿甜為無工作能力之人而不列計工作收入。又上訴人游中山無固定職業或收入，102年有營利收入49,450元、利息收入4,296元，其配偶李麗華亦無固定職業或收入，102年有租賃收入180,000元、營利收入53,901元、利息收入5,457元，游筱菁102年有薪資收入354,400元，游御鑫於102年11月14日入伍服役，入伍服役前有薪資收入45,050元；另就上訴人游中山及其配偶李麗華，均依102年基本工資核計收入各227,763元，游御鑫則依102年基本工資核計至102年11月13日入伍前之收入197,923元，核算上訴人游中山及其配偶與同一戶內之直系血親102年全年總收入為1,404,543元，惟其中關於游御鑫之薪資收入部分，因其102年度綜合所得稅各類所得資料清單列有薪資收入45,050元，則其工作收入應依其實際所得核計，被上訴人以游御鑫為無固定職業或無固定收入之人，依102年基本工資核計其入伍服役前之薪資收入為197,923元，與103年工作手冊所定計算方式不符，是上訴人2人102年全年總收入，經就游御鑫工作收入改依其實際所得計算結果，應為1,251,670元。另上訴人游中山、李麗華、游筱菁及游御鑫均住居新北市，依新北市每月最低生活費用11,832元，計算前3人102年全年及游御鑫至102年11月13日（即入伍前1日）之生活費用，合計549,399元（11,832元×12月×3人＋11,832元×10月＋5,127元＝549,399元）；游林阿甜住居宜蘭縣，依臺灣省每月最低生活費用10,244元核算其000年生活費用122,928元（10,244元×12月＝122,928元），加計上訴人游中山之保險費用29,520元，核算上訴人2人102年全年生活費用為701,847元。綜上，上訴人2人102年全年總收入1,251,670元，扣除全年生活費用701,847元後，仍為正數（549,823元），故堪認如許可參加人收回系爭土地自耕，尚不致使上訴人2人失其家庭生活依據。（二）依司法院釋字第580號解釋之意旨，所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力而言（本院99年度判字第669號、100年度判字第1663號判決參照）。又衡諸目前農事耕作幾已全面採行機械化及代工化，故凡於耕地三七五租約屆滿前已取得自耕之農業用地，且該土地事實上可與出租耕地合併供作農業生產者，即足當之。上訴人2人就其主張參加人無法自理生活而需看護照顧，未舉證以實其說，僅屬臆測之詞。又參加人之子林英璋曾於103年10月20日至11月14日參加桃園區訓練中心有機蔬菜初階班研習期滿，可代為耕作，且參酌減租條例第19條規定之出租人自任耕作，並未規範其農作以稻米為限，故可認參加人並無不能自任耕作之情形。（三）減租條例第19條第2項所稱「鄰近地段」，參酌其立法目的，當以出租人要求收回之出租耕地與其自耕地間之距離，以現代農業技術，可為總體經營者而言。又103年工作手冊明定「鄰近地段」，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，乃內政部本於職權為協助下級機關認定事實所為釋示，核與現代農業技術使用於總體經營而提高土地利用效率之情形，並無不符，自得參酌援用。本件參加人以「擴大家庭農場經營規模」為由，申請收回系爭土地，業已出具出租人自任耕作切結書及提出鄰近耕地之所有權狀，證明參加人擁有自耕地，且經被上訴人查明系爭土地與鄰近耕地之距離未逾15公里，足認系爭土地與參加人自耕之鄰近耕地確實位於鄰近地段，申請收回可達擴大家庭農場經營規模之目的，則被上訴人認其符合減租條例第19條第2項「擴大家庭農場經營規模」收回自耕之規定，亦無違誤。（四）依減租條例第26條規定，出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解，旨在規範耕地出、承租人間因耕地租佃所生民事爭議之處理方式，與被上訴人於耕地租約到期後，依同條例第19條第2項規定及103年工作手冊相關審查準則，作成准予出租人收回或由承租人續租之處分，係屬二事，因將原決定及原處分均予維持等詞，為其判斷之基礎。
六、上訴意旨略謂：（一）被上訴人未就參加人有無利用自己所有系爭耕地之鄰近耕地經營家庭農場之事實負舉證責任，且原判決未就參加人是否符合「擴大家庭農場經營規模」之要件為實質審查，顯與本院100年度判字第1862號判決、原審法院99年度訴字第2043號判決、100年度訴更一字第83號等判決意旨有違，顯有不備理由之違法。（二）上訴人2人已就系爭租約辦理分割繼承，並非公同共有，是否符合減租條例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」，應分別認定，且上訴人游中山既非上訴人游長庚之「配偶或與其配偶同一戶內之直系血親」，而係另一承租人，自不應合併計算所得，惟原判決既未認定上訴人2人就系爭租約為公同共有關係，逕將上訴人2人之所得合併計算，顯有理由矛盾之違法。又上訴人游長庚於102年全年在監獄中服刑而未列有任何收入，其母業已年滿65歲，為無工作能力之人，不列計工作收入，則上訴人游長庚部分應符合減租條例第19條第1項第3款之規定，顯見原判決之認定有所違誤。另依原判決之認定，上訴人游中山與其直系血親游筱菁、游御鑫非「同一戶內之直系血親」，審核其收入時不應列計該二名子女，惟原判決將游筱菁、游御鑫之收入列計，並違反103年工作手冊之審核標準，顯有違背法令、理由矛盾等情事。（三）原判決未命被上訴人或參加人提出參加人能自耕或有委託代耕意思之證明，即遽以上訴人2人未能舉證證明參加人無法自理生活、心智狀態退化等情，為不利上訴人2人之判決，其認事用法即有違誤。參加人是否失智？有無自耕能力？此一重要攻擊防禦方法，應由原審法院於程序中傳喚參加人到庭說明，惟原審未予調查，亦未令參加人提出相當證據，實有不備理由、不適用法規之違法。又依行政院43年12月11日台(43)內字第7805號、44年1月6日台
(44)內字第87號、44年2月23日台(44)內字第1181號函釋等意旨，與參加人不同戶之子林英璋是否具備研習證照而有自耕能力乙節，與參加人無涉，原判決逕自將參加人之子林英璋是否參加過研習而取得證照作為認定參加人有自任耕作之依據，顯有適用法規不當之違誤。又因本件關於系爭耕地能否繼續耕作以維持生計之事，對於上訴人之生存權、工作權關係重大，此部分實有行言詞辯論之必要等語。
七、本院按：（一）減租條例第19條第1項、2項規定：「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」準此，出租人依減租條例第19條第2項規定申請收回出租耕地自耕者，依法應審酌是否合於同條第1項第1款與第3款之消極要件，以及同條第2項之積極要件而為認定。又「所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」亦經司法院釋字第580號解釋在案。（二）查參加人經原審兩次通知均未到庭，雖其前後四次提出陳報狀，並檢附其於97年至104年間，就坐落宜蘭市○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號自耕土地完成申報，申報內容為第1期作種植稻米、第2期作配合休耕轉作之參加人97年至104年農戶種稻及轉作、休耕申報書、自耕地上稻作照片、載有收購價款及休耕補助之頭城鎮農會存摺、公糧收購表、農民可繳交公糧數量核定通知單等（見原審卷第111至120頁、129頁、130頁、181至192頁），用以證明參加人在收回系爭出租耕地之前，即已在其自耕地上耕作，而有擴大家庭農場經營規模之事實，固非無據；惟查上訴人於原審即主張參加人無法自理生活而需看護照顧，不可能自任耕作，且其心智狀態退化並罹患失智症，不具備委託代耕之意思能力等語，原判決雖以上訴人均未舉證以實其說，僅屬臆測之詞，而不採信上訴人之主張，惟參加人是否無法自理生活而需看護照顧，甚至罹患失智症，此等事實及證據距離參加人最近，原審亦可依職權調查證據，如一味要求上訴人提出證據及舉證證明，似未盡公平而違反證據法則，為明瞭參加人究竟有無自耕或委託自耕之能力，應有由原審法院再度通知參加人到庭說明之必要，若確實未能出庭，其原因究竟為何？又參加人是否有就醫之紀錄？其病情究竟如何？亦有命參加人說明之必要，若參加人拒不說明，亦可依職權調查證據，原判決未進一步調查審認，即遽認參加人之子林英璋曾於103年10月20日至11月14日參加桃園區訓練中心有機蔬菜初階班研習期滿，可代為耕作，參加人並無不能自任耕作之情形等語，尚嫌速斷，上訴意旨主張原判決未命參加人提出其能自耕或有委託代耕意思之證明，亦未傳喚參加人到庭說明，即遽以上訴人2人未能舉證證明參加人無法自理生活、心智狀態退化等情，為不利上訴人2人之判決，有不備理由之違法等語，即非無據。（三）按所謂「家」者，依民法第1122條規定，乃以永久共同生活為目的而同居之親屬團體；至所謂「戶」，參諸戶籍法第3條：「（第1項）戶籍登記，以戶為單位。（第2項）在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為一戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長。（第3項）一人同時不得有兩戶籍。」之規定可知，戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同；亦即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參考，但尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一「家」，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。減租條例第19條第1項第2款規定，既以出租人所有收益是否足以維持「一家」生活為要件，故此款要件之是否該當，自應以出租人「一家」，即與出租人以永久共同生活為目的而同居之親屬團體為範圍核實認定；同條項第3款規定有關是否致承租人失其「家庭」生活依據者，所謂之「家庭」範圍亦然，103年工作手冊計算承租人之年度收支計算，除其本人及配偶外，完全以同一戶內之直系血親為據，而不問是否有共同生活之事實，就此部分應不予援用。原判決以本件上訴人2人為兄弟，戶籍同設宜蘭縣○○鎮○○路○段○○巷○○號，且共同向參加人承租系爭土地耕作，應已符合民法第1122條「家」之定義，而將上訴人2人之收入及支出合併計算，固非無據；惟查上訴人游中山之子女游筱菁、游御鑫籍設新北市○○區○○路○○○巷○○號2樓，與游中山為不同戶籍，則上訴人游中山與其子女是否共同生活而同居一家？有無同財共居之事實？即不能無疑，原判決未予查明審認，即遽認游中山與其子女係同居一家，而將游中山及其子女之收入及支出合併計算，揆之以上說明，亦嫌速斷，上訴意旨主張上訴人游中山與其子女游筱菁、游御鑫非「同一戶內之直系血親」，審核其收入時不應列計該2名子女，惟原判決將游筱菁、游御鑫之收入列計，顯有違背法令之情事等語，尚非無憑。（四）綜上所述，原判決既有如上之違誤，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又本件尚有部分事實仍待原審法院調查審認，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄發回，由原審更為適法之裁判。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 2 月 9 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 楊 得 君法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 2 月 9 日
書記官 伍 榮 陞