最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第61號上 訴 人 翁志強訴訟代理人 王歧正 律師被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 陳菊上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國105年6月28日高雄高等行政法院105年度訴字第171號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人與他人共有坐落高雄市○○區○○段○○○○○○○○○○號特定農業區農牧用地，使用面積未達2,500平方公尺（下稱系爭土地），上訴人於系爭土地興建建物、水泥鋪面、設置庭園步道、造景、網室及鋼架，前經被上訴人以上訴人違反區域計畫法第15條規定，依同法第21條第1項規定，於民國104年7月14日以高市府地用字第10431971400號函檢送裁處書（下稱第1次裁處書），裁處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰、立即停止使用並限期於104年10月25日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用。嗣高雄市旗山區公所（下稱旗山區公所）於104年11月3日至系爭土地複勘，發現系爭土地仍有建物、水泥鋪面、設置庭園步道及造景、設置網室、興建鐵皮構造物等，另以104年11月4日高市○區00000000000000號函檢送複勘照片予被上訴人所屬地政局。嗣被上訴人審認上訴人未依第1次裁處書辦理，且違規狀態持續擴大，違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條第2項及高雄市政府處理違反區域計畫法第21條罰鍰案件裁罰基準第3點規定，以104年11月17日高市府地用字第10433216900號裁處書（下稱原處分）處上訴人6萬元罰鍰、立即停止使用並限期於104年12月25日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。
二、本件上訴人主張︰依103年12月31日修正發布之非都市土地使用管制規則第6條附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」（下稱使用地容許使用及許可使用表）規定，可知僅有依建築法規規定應申請建造執照或雜項執照之農作產銷設施，始須先依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定向農業機關申請同意使用。本件上訴人搭建之農業資材室及網室雖屬具有頂蓋、樑柱或牆壁供個人使用之構造物，但其僅係放置於基樁上，彼此並無固定點聯結，以大型吊車即可輕易隨時移動，對照臺北市農業用地上搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關設施審查標準所訂定之「臺北市農業用地搭建無固定基礎之農業生產有關設施標準圖例」可知，其應屬無固定基礎之農作產銷設施，因不具固定性，非屬民法第66條第1項規定所稱之定著物，亦非屬建築法第4條規定所稱之建築物。且上訴人鋪設之農路及地磚步道，不僅非屬建築法第4條規定所稱之建築物，亦非屬同法第7條所稱之雜項工作物。故上訴人搭建及鋪設之農作產銷設施，既依建築法規無須申請建築執照，自無庸依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定向農業機關申請同意使用，遑論有違反區域計畫法第15條第1項規定之情事。再者，土地所有人、使用人或管理人實為區域計畫法所規範負有維護其土地合於編定之管制使用狀態責任之人，本件原處分作成時或命恢復原狀期限屆至前，上訴人已非系爭土地之所有人、使用人或管理人，原處分竟仍以上訴人為裁罰及命負擔恢復原狀義務之對象，顯非適法云云。為此，求為判決：撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以︰上訴人於系爭土地興建建物，水泥鋪面、設置庭園步道、造景及網室時，自行認定其建物係屬農作產銷設施，且非屬建築法規定之建築物或雜項工作物，故可不向農業單位申請容許使用和建管單位申請執照。惟依使用地容許使用及許可使用表規定，農牧用地之農作產銷設施雖係免經許可，但其使用仍應符合附帶條件規定，即必須向農業機關申請同意使用。又依內政部67年9月19日台內營字第818116號函意旨，活動式房屋應視為建築物，本件因上訴人未依規定申請即於系爭土地上搭蓋建物，經農業局認定違反農作使用，嗣地政局辦理現地勘查時，上訴人亦坦承相關設施皆為其所建造設置，依內政部92年11月25日台內營字第0920090059號函意旨，核認上訴人違反區域計畫法第15條第1項規定，以第1次裁處書裁處，並令停止使用及限期恢復原狀或作依法容許項目之使用。又期限屆至，仍未恢復原狀，被上訴人遂依區域計畫法第21條第2項規定，再次裁罰，並令停止使用及限期恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，於法並無不合云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按區域計畫法第21條第1項前段規定之「罰鍰」處分，性質屬行政罰，同條項後段之「限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」處分，性質上係課予義務之預防性不利處分；同條第2項規定則係對於違反預防性不利處分所課予義務之裁罰。次按，行政處分對於人民及作成該行政處分之行政機關雙方，皆有拘束力，此在行政處分通知相對人而發生法律效力時，即具有拘束力，而具有形式存續力之行政處分，其拘束力因而強化，相對人不得再對之為爭訟，並應服從該行政處分之要求。經查，本件上訴人對第1次裁處書並未提起行政救濟，已告確定，是該處分已具形式存續力，又因第1次裁處書已確定，強化實質存續力，上訴人應受該處分規制內容之拘束，並應服從該處分之要求。準此，上訴人依第1次裁處書處分內容，負有「於104年10月25日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用」之公法義務。又被上訴人以原處分再次裁罰，係依區域計畫法第21條第2項規定，為對於上訴人違反第1次預防性不利處分所課予義務之裁罰，則對原處分之違法性審查，亦僅為課予義務之預防性不利處分所課予之義務是否仍存在及上訴人是否有依限履行其公法義務，而非再次審查第1次裁處書是否適法，是上訴人已不得再執本件農作產銷設施非屬民法所稱之定著物、建築法所稱之建築物或雜項工作物，其雖未申請農業設施容許使用，並無違反區域計畫法第15條第1項規定情事等關於第1次裁處書是否適法之事由，主張其無違規事由而無公法上之義務。㈡次查，旗山區公所於第1次裁處書所定限期改善限期屆滿後，於104年11月3日至系爭土地複勘發現上訴人未有改善，且原有鋼架結構部分又加頂蓋、窗戶及牆壁，足認上訴人確未遵期履行第1次裁處書所命「於104年10月25日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用」之公法義務。上訴人既違反上開義務，則被上訴人依區域計畫法第21條第2項規定，以原處分裁處罰鍰，自屬合法。㈢至原處分另載「立即停止使用並限期於104年12月25日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用」部分，查主管機關對於行為人，依區域計畫法第21條第1項規定，作成命「立即停止違章使用並限期恢復原狀或作依法容許使用項目之使用」之不利管制處分，行為人逾期仍未遵守時，主管機關非不得針對後續之違反行為，再依上開規定，作成預防性不利處分。準此，原處分同時再命「立即停止違章使用並限期恢復原狀或作依法容許使用項目之使用」，仍屬適法。㈣上訴人為違反區域計畫法之實際行為人，於成立違規行為後將系爭土地所有權移轉予他人，雖導致履行公法義務之困難，然仍有透過私法行為履行公法義務之可能，自非完全無期待可能性。上訴人所執本院104年度判字第578號判決、102年度判字第611號判決、臺中高等行政法院92年度訴字第470號判決、103年度訴字第71號判決、原審法院91年度訴字第838號判決、91年度訴字第509號判決均為個案，且係論述土地所有人就區域計畫法負有狀態責任，並非否定行為人責任。另內政部95年3月27日台內營字第0950801392號函意旨，亦僅謂避免產生事實爭議，並非指行政機關命實際行為人恢復原狀當然違法。再者，若容認行為人得藉由移轉所有權而脫免公法義務，無異鼓勵違章行為，而有違區域計畫法之管制土地使用目的等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。
五、上訴理由略謂：㈠原處分乃基於認定上訴人依第1次裁處書負有「於104年10月25日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用」（下稱第1次預防性不利處分），進而以上訴人未依限履行上開公法義務，對上訴人裁罰。換言之，原處分之作成，係以第1次裁處書之合法存在為基礎，雖上訴人因故未對該處分提起行政救濟，然第1次裁處書為原處分之準備行為，該處分之違法性為原處分所承繼，故於原處分之撤銷訴訟，原審法院即得以第1次裁處書之違法，進而否認原處分之效力。其次，第1次裁處書僅因法定救濟期間經過而告確定，是以發生錯誤之機率甚高，上訴人對該處分之合法性已有強烈爭執，則對原處分而言，第1次裁處書之構成要件效力即甚薄弱，原審法院仍需實質認定原處分之合法性。詎原判決僅以第1次裁處書因法定救濟期間經過而告確定為由，拒絕依職權調查為原處分作成基礎之第1次裁處書是否合法，顯與學理與實務所肯認之違法性承繼理論相違背，有不適用法規或適用不當之違法。㈡依區域計畫法第21條規定，所謂其他恢復原狀之措施，應係指與停止供水、供電、封閉、強制拆除等性質相同之即時強制行為，而不包括再次限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。原處分所載「立即停止使用並限期於104年12月25日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用」部分，係依區域計畫法第21條第1項規定，並針對第1次預防性不利處分所定期限屆至後之違反行為，另行作成之預防性不利處分，而與第1次預防性不利處分為各自獨立之行政處分；且與原處分中之罰鍰處分，乃依同條第2項規定，並針對第1次預防性不利處分所定期限屆至前之違反行為，所作成之裁罰處分，兩者情形截然不同。
詎原判決竟認原處分之預防性不利處分，與原處分之罰鍰處分，均係依區域計畫法第21條第2項規定，並肇因於不遵守第1次預防性不利處分所課予之公法義務所致云云，顯有不適用法規或適用不當之違法。㈢依臺北高等行政法院103年度訴字第1570號判決、100年度訴字第1981號判決、97年度簡字第731號判決意旨，區域計畫法第21條規定既採狀態責任，且狀態責任具有屬物之性質，縱使該違規狀態非繼受者所為，然該違規狀態移轉時，受讓人亦須負擔促使該違規狀態恢復合法狀態之義務。是上訴人既已將系爭土地所有權移轉予他人，則繼受系爭土地之人，亦同時繼受促使系爭土地違規狀態恢復合法狀態之責任，原處分以上訴人未依限恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，而對上訴人裁處罰鍰，並另為預防性不利處分，顯有判決不適用法規或適用不當之違法。再者，原判決僅泛稱上訴人雖將系爭土地所有權移轉予他人，惟仍有透過私法行為履行公法義務之可能云云，然未具體敘明其理由，顯有判決不備理由之違法云云。
六、本院查：
（一）按行政處分之作用，原在於使抽象之法律規定具體化，其內容自須明確，使相對人得以清楚認識對其為如何之要求，相對人始能正確履行其義務，在相對人不自動履行時，行政機關始得以行政執行之手段強制實現其內容，行政程序法第5條即規定：「行政行為之內容應明確」；又行政處分所要求之事項，必須在法律及事實上皆為可能，否則該行政處分即因之而違法。
（二）次按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。……。」「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」分別為區域計畫法第15條第1項及第21條第1項、第2項所規定。準此，違反區域計畫法第15條第1項管制使用土地者，經該管直轄市、縣（市）政府，依該法第21條第1項規定，裁處罰鍰，並作成限期以「變更使用」、「停止使用」或「拆除其地上物」方式之恢復原狀處分，受處分人即有於期限內依處分內容完成恢復原狀之作為義務，期限屆滿後，經該管直轄市、縣（市）政府調查，認受處分人未依命完成改善時，除得依同條第2項規定裁處罰鍰外，主管機關尚得為停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，以恢復該土地為合法之使用；若主管機關不為前開恢復原狀之措施，是否得再次限期令受處分人為恢復原狀之作為，法雖無明文，基於行政目的之達成，自無不可。
（三）復按「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。」、「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表1。」為區域計畫法第15條第1項授權訂定之行為時非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）第6條第1項前段、第3項所規定。又依上開管制規則第6條第3項附表1「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定：「使用地類別：五、農牧用地：容許使用項目：……（三）農作產銷設施（工業區、河川區除外）：許可使用細目：1.農業生產設施（附帶條件：本款各目依建築法規規定應申請建造執照或雜項執照者，應依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定，先向農業機關申請同意使用。）……7.農路（附帶條件：一、限於農業經營所需要者。二、如屬已核定農村再生發展區計畫之農村再生設施，應依農村再生發展區計畫審核及管理監督辦法規定辦理。）」準此，依建築法規規定不須申請建造執照或雜項執照之農業生產設施，為設置之申請時，固無須取據農業主管機關核發之農業用地作農業設施容許使用同意書，惟上開「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」，僅係對非都市土地各種使用地類別用地之容許使用項目，及其使用條件為規定。是農牧用地為農業生產設施之開發設置，如係屬依建築法規規定無庸申請建造執照或雜項執照者，開發時雖無須取據農業主管機關核發之農業用地作農業設施容許使用同意書；惟按「（第1項）農業用地上申請以竹木、稻草、塑膠材料、角鋼、鐵絲網或其他材料搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施，免申請建築執照。直轄市、縣(市)政府得斟酌地方農業經營需要，訂定農業用地上搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關設施之審查規範。（第2項）農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬1層樓之建築者，免申請建築執照。本條例中華民國92年1月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。（第3項）前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。……」為農業發展條例第8條之1第1、2、3項之規定。依此，搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施，依農業發展條例第8條之1第1項規定，固免申請建築執照，然仍應依各直轄市、縣(市)政府所訂定之「農業用地上搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關設施之審查規範」規定，提出申請；以臺北市為例，臺北市農業用地上搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關設施審查標準第4條第1項規定，申請人應檢具申請書、土地登記謄本、施工圖說、農業生產經營計畫、土地所有權人身分證影本及土地使用同意書，向主管機關申請許可。
（四）再按依農業發展條例第8條之1第3規定授權訂定之「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」第13條規定：「（第1項）農作產銷設施分為下列各類：一、農業生產設施：指供農業直接生產及經營之設施。……（第2項）前項各類設施之許可使用細目，應符合附表一相關規定。……」；依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第13條第2項附表一「農作產銷設施分類別規定」規定：「類別：農業生產設施：許可使用細目：網室（申請基準或條件：有固定基礎之網室以1層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建。）……農事操作及管理設施：農業資材室（申請基準或條件：限供存放肥料、農藥、種子、農具、器皿、農產品等使用，農業用地面積達0.1公頃以上者，每0.1公頃得興建33平方公尺，最大興建面積以330平方公尺為限。）……其他農作產銷設施：農路：（申請基準或條件：一、申請本辦法所定前4種設施細目，應依生產需要核定。……）」基上說明，於非都市土地農牧用地上興建農業生產設施、設置道路、網室，未依前揭規定向主管機關提出申請，均屬違反區域計畫法第15條第1項之管制規定。因此，於非都市土地農牧用地上興建農業生產設施，是否違反區域計畫法第15條第1項之管制規定，並非僅以是否須經取得建造執照或雜項執照作為判斷之依據。
（五）查上訴人與他人共有之系爭土地為特定農業區農牧用地，上訴人於系爭土地興建建物、水泥鋪面、設置庭園步道、造景、網室及鋼架，經被上訴人以上訴人違反區域計畫法第15條規定，依同法第21條第1項規定，作成第1次裁處書，裁處上訴人6萬元罰鍰、立即停止使用並限期於104年10月25日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用。嗣旗山區公所於104年11月3日至系爭土地複勘，發現系爭土地仍有建物、水泥鋪面、設置庭園步道及造景、設置網室、興建鐵皮構造物等情，為原審所認定之事實。原判決係以上訴人於系爭土地上興建「建物」、「水泥鋪面」、「庭園步道」、「造景」、「網室」及「鋼架」，為上訴人違反區域計畫法第15條第1項管制規定為基礎，而作成原處分；惟查旗山區公所查報時系爭土地之狀況大致為：系爭土地以木造柵欄為圍牆，設有磚造門柱及電動門，門口兩側有造景，門內設水泥舖面之道路，其兩側劃分區域，並圍以矮木柵欄，其中部分區域有房屋、網室及鋼架之存在，系爭土地所在之巷道口設有「仙履旗緣」紐西蘭農莊之招牌廣告等情，有旗山區公所104年5月22日、26日查報照片附於訴願卷第53頁至60頁可憑。以上開查報照片所顯示系爭土地情形，第1次裁處書所指「建物」、「水泥鋪面」、「網室」及「鋼架」，究係指旗山區公所查報時系爭土地上之何部分？所為之開發使用，是否非特定農業區農牧用地容許使用項目？抑或，系爭土地上之前開設施，係因未經申請，違反管制使用土地？該等事實，均不明確；換言之，被上訴人104年7月14日第1次裁處書所認系爭土地違反區域計畫法第15條第1項之管制規定，命上訴人立即停止使用，並限期恢復原狀或作依法容許使用項之使用，所指系爭土地上何設施違反管制規定，如何違反管制規定，尚非明確。被上訴人承上開未明確之事實，以旗山區公所104年11月3日至系爭土地複勘，發現系爭土地仍有建物、水泥鋪面、設置庭園步道及造景、設置網室，興建鐵皮構造物等，即以上訴人未依限恢復原狀，而作成本件原處分，所指上訴人不遵從第1次裁處書恢復原狀之內容為何，自有未明。以本件系爭土地所為之開發情形，被上訴人第1次裁處書所指違反區域計畫法第15條第1項管制規定之內容，尚非不能經闡明及證據調查，加以確定，原審未於審理時，對此為闡明，以確定被上訴人第1次裁處書所指上訴人違反區域計畫法第15條第1項之具體內容。即為本件原處分於法無違之判斷，自屬速斷，而有未依法調查證據及判決不備理由之違背法令。
（六）再者，上訴人於原審主張於104年5月22日、26日查報時存在於系爭土地上之地上物為資材室，5間為其所興建，因系爭土地上之地上物，上訴人以分管方式分為15個單位賣出，其上有一部分之資材室為上訴人出售系爭土地後，由購買人所興建，此一事實，有系爭土地應有部分土地買賣合約書14份，及系爭土地之土地登記簿謄本附於原處分卷可憑；而系爭土地上於被上訴人作成第1次裁處書後，違規狀態尚持續擴大，亦為被上訴人於原審時所不否認，且為原判決所認定之事實。基此，上訴人主張旗山區公所於104年11月3日至系爭土地複勘時，系爭土地上之「建物」應非全由上訴人所興建，且上訴人所興建之「建物」部分，有由上訴人出售與第三人情形。此外，依前開上訴人出售系爭土地之買賣合約第8條其他約定事項，有部分合約有第4點「賣方贈送買方無固定基礎農業產銷設施1棟（20尺*24尺），如買方不需要，可於本合約簽訂日起2個月內請求賣方移除調離現場。若買方需要保留使用，則買方得自由處分並自負管理使用之責。」之約定，因此系爭土地上由上訴人興建之「資材室」，尚不能排除原處分作成時上訴人仍保有處分權之可能。從而，原審為本件原處分是否違法之判斷時，對於系爭土地上何「資材室」係上訴人所興建，上訴人對之是否仍有處分權，即有經調查證據，而確認之必要。再者，原處分所指「建物」、「水泥鋪面」、「庭園步道」、「造景」、「網室」及「鋼架」等地上物或設施，不問是否為獨立之不動產，或為所坐落系爭土地之部分，因原處分作成時，系爭土地已非上訴人所有，且非屬上訴人管理中；而原處分所指「建物」是否屬上訴人所有，原審亦未經調查證據，加以確認，就如何期待上訴人得依第1次裁處書之要求，於限期內停止使用，恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，僅於判決理由，以上訴人為違反區域計畫法之實際行為人，於成立違規行為後，將系爭土地所有權移轉予他人，基於其個人意思導致履行公法義務之困難，然仍有透過私法行為履行公法義務之可能，而未進一步說明，上訴人如何能透過私法行為，於限期內完成第1次裁處書對恢復原狀所為之要求。原判決認原處分並未違法，尚難認已為必要之說明，難認無判決不備理由之違背法令。
（七）綜上所述，原判決既有上述判決適用法規不當及判決不備理由之違法情事，且其違法情事，足以影響判決之結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由；又本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院，另為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 2 月 9 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔法官 江 幸 垠法官 楊 得 君法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 2 月 9 日
書記官 吳 玫 瑩