最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第639號上 訴 人 國防部代 表 人 馮世寬訴訟代理人 陳君漢 律師
陳玫瑰 律師李昱葳 律師被 上訴 人 李壽山訴訟代理人 蔡順雄 律師
鄭凱威 律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國105年12月14日臺北高等行政法院105年度訴字第437號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、被上訴人之父李啟明（民國80年9月19日歿）原獲配國軍老舊眷村臺北縣中和市（99年12月25日改制為新北市中和區）太武山莊（下稱「太武山莊」）眷舍即前臺北縣○○市○○街○○號眷舍（下稱「97號眷舍」），另自行增建前臺北縣○○市○○街○○○○號房屋（下稱「97號之1房舍」），並於78年2月17日將97號眷舍轉讓予第三人朱光亮，且繼續於97號之1房舍居住，被上訴人則於李啟明死亡後持續使用97號之1房舍。上訴人所屬後備司令部（102年1月1日更名為後備指揮部）93年12月8日徹嚴字第0930004357號呈（下稱「後備司令部93年12月8日呈」），檢具被上訴人補件為太武山莊內違占建戶之基本資料（含戶籍謄本、電費通知單），報上訴人准予辦理補件作業。經上訴人所屬總政治作戰局（102年1月1日更名為政治作戰局）93年12月22日勁勢字第0930019087號函（下稱「總政戰局93年12月22日函」）同意備查補件列管。嗣上訴人於102年12月間接獲檢舉，被上訴人提出之戶籍資料不符辦理國軍老舊眷村改建注意事項（下稱「眷改注意事項」）規定，乃進行調查，嗣以104年4月14日國政眷服字第1040004239號函（下稱「原處分」）被上訴人，說明：總政戰局93年12月22日函核准被上訴人補件違占建戶案，所提供補件標的即97號之1房舍戶籍謄本戶長變更及全戶動態記事欄記載「原戶長李啟明死亡，民國80年10月4日變更戶長」，經該局誤認97號之1房舍門牌於80年以前即已編釘，准予被上訴人補件列管；惟經洽新北市中和區戶政事務所（下稱「中和戶政所」）提供相關戶籍資料顯示，97號之1房舍門牌係於87年10月23日編釘，不符辦理眷改注意事項陸之三：「違建戶於85年2月6日以前建造，並完成門牌編釘」之規定，無法以違建戶補件列管，而被上訴人戶籍於92年7月4日始遷入97號之1房舍，亦不符同事項陸之三：「違占戶於85年2月6日以前占有眷舍」之規定，無法以違占戶補件列管，總政戰局93年12月22日函核准被上訴人補件違占建戶案與眷改注意事項規定不符等語，而依行政程序法第117條規定，撤銷總政戰局93年12月22日函核准被上訴人取得之違占建戶資格，並請被上訴人於104年7月1日前主動點還97號之1房舍。被上訴人不服，提起訴願遭決定駁回後，提起行政訴訟，經原審判決將訴願決定及原處分均撤銷。上訴人不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，被上訴人在第一審之訴駁回。
二、被上訴人起訴主張略以：㈠被上訴人於93年間辦理補件作業時應適用89年6月23日訂頒
施行之眷改注意事項，原處分及訴願決定以總政戰局93年12月22日函違反102年12月24日修正頒布之眷改注意事項為由，予以撤銷，有適用法令錯誤之違誤。
㈡眷改注意事項性質屬法規命令，惟未依行政程序法第157條
第2項規定，發布刊登於政府公報或新聞紙，欠缺法規命令之生效要件而不生效力；縱認其性質屬「職權命令」，惟仍未依中央法規標準法第7條規定「發布」並送立法院備查而不生效力；即便認其性質屬「行政規則」，然國軍老舊眷村改建條例（下稱「眷改條例」）第29條已授權主管機關以法規命令補充法律之不足，上訴人竟捨此不圖而使部分施行相關事項遁入眷改注意事項，違反司法院釋字第524號解釋意旨，仍屬無效。是總政戰局93年12月22日函有關「違建戶」之認定應回歸眷改條例及其他相關法律規定，即依93年當時有效施行之「違章建築處理辦法」第2條規定認定。
㈢眷改條例及其施行細則未有如眷改注意事項壹之二規定，且
依眷改條例第3條及第23條意旨觀之，尚得不出有明確排除一戶兩舍、一戶多舍或同時兼具違占建戶身分等情形，是眷改注意事項壹之二係增加法律所無之限制。又眷改注意事項壹之二後段所謂「若有自行增、加、修建部分，概屬原眷戶自增建部分」，係承「原眷戶不得兼為違占建戶」等文。倘於主管機關認定資格或辦理補件作業時，違占建戶已喪失原眷戶之資格，無「重複配售」之過度利益禁止情形，則仍得適用眷改條例第23條之規定補償、價售。因97號眷舍至遲於78年間，已按「78.2.17（78）積秒0818號令核配朱光亮少校」，則被上訴人純粹為97號之1房舍之違占建戶，無雙重身分、重複配售之問題。
㈣97號之1房舍並非以97號眷舍為基礎而增加面積或高度，而
係另外新建於旁邊之三角畸零地，單獨成為一棟且有圍牆相隔，非屬建築法第9條第2款所謂「增建」係指於原建築物增加其面積或高度者而言；97號之1房舍並非基於97號眷舍而為任何部分之修理或變更，自非建築法第9條第4款所謂「修建」係指建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架及屋頂，其中任何一種有過半之修理或變更者。再依空照圖，97號之1房舍至遲於67年即已興建完成，且與97號眷舍有圍牆相隔，為兩棟獨立之建物；參以原審勘驗影片之結果可知，97號之1房舍有明顯可分、獨立出入之門戶，內部之隔間完善豐富，區分為客廳、廚房、臥室等，具完整生活機能供被上訴人一家居住40多年，具「使用上」獨立性，確非97號眷舍之附屬物。
㈤被上訴人93年間申請補件時適用之眷改注意事項陸之三並未
規定應於何時取得門牌號碼，是上訴人爭執取得門牌號碼之時點並無意義。再者，被上訴人於93年申請補件時，提供戶籍、電費通知書為據，電號「00000000000」確實是設於97號之1房舍供其使用，惟65年申請時係以「97號眷舍」名義申請，並非故意提供錯誤之電費收據。縱認總政戰局93年12月22日函之授益行政處分為違法，被上訴人亦無信賴不值得保護之情形，且其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益，仍不得撤銷。又上訴人本已預定拆除「太武山莊」所有舊有眷舍，是縱使原授益處分未撤銷，對公益或第三人之影響並不大。另上訴人所認原授益處分不合法之處，在於事實認定有誤，然尚未達極其嚴重之程度，若予以維持，亦難謂對上訴人或公益造成極其嚴重之後果。再原授益行政處分係於93年作成，距離原處分之撤銷已經過10年以上。此10年間，被上訴人因信賴由上訴人所作成之行政處分，認為將來可價購改建後之房屋，因此並未尋覓其他可供居住之房屋，亦未籌措額外之購屋款。甚且於上訴人撤銷前，被上訴人已經抽籤，舊有眷舍即將拆除，上訴人突於104年4月14日撤銷原授益處分，致被上訴人一時間無法覓得其他適合居住之處所，對被上訴人及其家眷之影響甚鉅。上訴人撤銷原授益行政處分已嚴重影響被上訴人「居住」之民生需求，與被上訴人最基本之居住正義相較，維持原授益處分並不會對公益造成重大危害，應認為上訴人不得撤銷原授益處分。
㈥依眷改條例施行細則第22條第4項規定，所謂辦理「補件」
，必以「存證有案」為前提，僅因主管機關缺件、遺失或毀損而通知辦理之故。上訴人稱被上訴人遲至總政戰局以93年12月22日函同意被上訴人備查補件作業時，才存證有案，應屬誤解等語，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、上訴人答辯略以：㈠102年12月24日修正與89年6月23日訂頒之眷改注意事項，對
於違占建戶之認定，其實質內容並無不同。又軍種單位於違占建戶補件認定上，一向皆至現場勘察申請人是否有居住之事實，102年12月24日修正之眷改注意事項僅將行政流程明文化以及將應付之資料具體化而已。換言之，不論該建築物是否構造上及使用上具有獨立性，只要是原眷戶所自行增、加、修建，均屬原眷戶自增建之範疇；占有人須先申請門牌編釘後，始得遷入戶籍；軍種單位於認定時，會至現場勘查，故上訴人以102年12月24日修正之眷改注意事項判斷被上訴人是否具備違占建戶資格之結果，與適用89年6月23日訂頒之眷改注意事項並無不同。
㈡依眷改注意事項陸之一規定可知，眷改條例所稱之違建戶係
指未經核准私自興建，且非附屬於既有眷舍之建築物而言。依被上訴人所述，97號之1房舍興建之初係奉准興建，顯非未經核准而自行興建之建築物，自不能認係違建戶。再由臺北縣中和市公所（改制後為新北市中和區公所，下稱「中和市公所」）於93年11月10日同意被上訴人以97號之1房舍之名義申請接用水電可知，於93年11月10日以前，97號之1房舍所使用之水電均仰賴97號眷舍提供。另從時間先後觀之，被上訴人係為繳交改遷建申請書（福建省金門縣政府87年3月17日府財字第05039號函）之相關證明文件予金門縣政府，始就97號之1房舍申請門牌，前此97號之1房舍既無獨立門牌，亦未接通水電，並無疑問。加以，被上訴人戶籍於92年7月4日始遷入○○市○○街○○號之1，先前則設籍於○○街97號，是於93年11月10日經中和市公所同意被上訴人為97號之1房舍接水電之請求前，該房舍是否有人居住，顯有疑問；即使有人居住，其水電於93年10月13日前顯然與○○街97號共用，則97號之1房舍於85年2月5日以前應係附屬於97號眷舍使用，而非獨立之違建戶。
㈢依眷改注意事項規定，於一戶兩舍、一戶多舍等情形，均認
定仍為原眷戶自增建部分，並未因其結構上或使用上具獨立性而有異。又依眷改條例施行細則第14條第1項、眷改注意事項壹之二中段規定，原眷戶不得兼為違占建戶，原眷戶加蓋供自己或其眷屬使用之部分，無論興建之時是否奉准，均認定為原眷戶自行增建之部分，而另按公共工程拆遷補償標準給予補償，因此當然不可再給予違占建戶之認定，以免國家資源之浪費。被上訴人自承97號之1房舍為其父於60年間以原眷戶身分加蓋，直至78年2月始將97號眷舍轉讓予朱光亮，則於60年至78年間，97號眷舍以及自增建之部分（即97號之1房舍）均由被上訴人之父及其眷屬所使用，於93年11月10日始經中和市公所同意其接水電，可見97號之1房舍除本身與97號眷舍間有依附關係，於水電之使用上，亦仰賴97號眷舍甚密，其屬原眷戶自增建範圍，極為顯然。97號之1房舍既屬於原眷戶自行增建之範圍，自不可能因嗣後李啟明將眷舍轉讓給朱光亮，自己居住於97號之1房舍，就變更該97號之1房舍之性質，故上訴人無從再認定被上訴人為違建戶，與眷改條例之規定並無違背。
㈣眷改事務本質上屬於給付行政，就原眷戶權益亦僅要求低密
度之法律保留，更遑論違占建戶其性質上屬於無權占有，僅係眷改條例為加速眷改業務之推動，而創設違占建戶之概念，將原本屬無權占有人之違占建戶納入眷改之一環，此乃為恩惠性處遇措施，是以，上訴人於眷改注意事項就違占建戶為定義，並無違背法律保留原則。
㈤被上訴人自承於60年至78年間，97號眷舍及自增建之部分（
即97號之1房舍）均由被上訴人之父使用之，其自無由不知97號之1房舍屬於97號眷舍之一部分。且被上訴人亦自述電表係以97號眷舍名義申請，以供97號之1房舍使用，可知被上訴人提供補件資料時，已知其所提供之資料並非97號之1房舍之資料，而有行政程序法第119條中「對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者」、「明知行政處分違法或因重大過失而不知者」而不值得保護之情形。且眷村改建參照眷改條例第1條規定，尚有許多公益目的要達成，基於國家資源有限，倘有不符眷改條例所定要件之眷村，自不應許其參與改建，如誤為納入，更應依法排除。倘若允許被上訴人所居住之97號之1房舍再認定為違占建戶，將有違眷改條例、眷改條例施行細則及眷改注意事項之意旨，並造成國家資源的浪費，此中所欲保障之公益大於維持原處分之私益等語，並聲明：被上訴人在第一審之訴駁回。
四、原判決以：㈠依眷改條例第23條第1項、第2項、同條例施行細則第14條第
1項前段、第22條第1項、第2項規定可知，於85年2月5日眷改條例施行前，經主管機關存證有案之違占建戶，始於眷村改建時，取得比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準之補償，及依成本價格買受興建住宅等權益。而由眷改條例施行細則第22條第4項有關違占建戶存證資料缺件、遺失、毀損者，主管機關應通知建築物占有人辦理補件作業之規定可知，所謂於85年2月5日眷改條例施行前，經主管機關存證有案之違占建戶，縱其存證有上述缺失，仍得透過補件程序，經由主管機關實質調查後，予以列管存證，以利排除違占建戶之抗拒拆遷，落實加速更新國軍老舊眷村之立法意旨。㈡依上訴人89年6月23日訂頒及102年12月24日修正之眷改注意
事項壹之二及陸規定可知，原眷戶僅得享有1戶之原眷戶權益，不得重複享有原眷戶權益或兼享違占建戶權利，俾免給予眷改條例之受益人超過必要性之照顧。該條例所稱之「違占建戶」，乃包括「違占戶」及「違建戶」。其中「違占戶」係指於85年2月6日以前非經合法程序占有眷舍者；「違建戶」則指於85年2月6日以前建造，非附屬於既有眷舍而未經核准自行興建結構上及使用上具有獨立性之建築物。眷改注意事項就「違占建戶」補件之事實認定，固列舉得提出相關戶籍、門牌編釘證明、水表或電表等件為證，惟解釋上應不以此等證據方法為限，只要足資證明上述違占建戶事實者，亦得採認，始符眷改條例為加速國軍老舊眷村改建，賦予違占建戶上述權益之本旨。
㈢依上訴人57年5月27日(57)規成字第10133號令修正之國軍在
台軍眷業務處理辦法第91條規定可知，眷戶增建眷舍須經核准，未經核准之增建部分，乃屬違章建築。被上訴人主張其父於60年間因眷口增加，配住97號眷舍不敷居住，申請於原眷舍旁空地自行加蓋房舍，惟未獲准，乃於67年1月11日之前，自行於97號眷舍外空地，另行增建97號之1房舍，並於78年2月17日將97號眷舍轉讓予第三人朱光亮，而97號之1房舍於80年9月19日李啟明死亡後，則由被上訴人繼續使用等情，有太武山莊自治會60年5月19日(60)太武眷字第0112號函、67年1月11日林務局農林航空測量所拍攝之空照圖等件影本可稽，上訴人亦不爭97號之1房舍之建造時間在於67年1月11日之前及97號眷舍轉讓之事實，自足信為真實。雖上訴人稱李啟明加蓋97號之1房舍係經獲准，並提出國軍眷舍管理表，即李啟明於61年1月21日簽名用印之國軍眷舍管理表「眷舍狀況登記」欄之「建坪」記載：「公建9；自建20」為證，惟國軍眷舍管理表並非上訴人或其所屬核准李啟明增建之文件，且被上訴人否認該管理表「自建20」即97號之1房舍，並陳稱該「公建9；自建20」之登載，所指均為97號眷舍等語；參之上開建物於67年1月11日、103年11月5日之林務局農林航空測量所空照圖顯示之97號眷舍面積明顯大於97號之1房舍，暨上訴人所提出其所屬總政戰局軍眷服務處眷改業務登載之被上訴人資料中，有關眷舍資料「地址」欄固載：「○○街97之1號」惟房屋狀況欄明載「未登錄」、「眷舍」欄明載：未登錄核准時間，僅載列管單位為後備司令部，及上訴人提出由朱光亮於78年1月間簽名用印之國軍眷舍管理表，「眷舍異動紀錄」記載：「由原住戶李啟明先生轉讓」、「眷舍狀況登記」欄之「建坪」亦記載：「公建9；自建20」與李啟明上開填載相同，而朱光亮因之受讓者，僅有97號眷舍，並未包含97號之1房舍等情，可見被上訴人所述非無可取，此觀被上訴人因其所有97號之1房舍坐落金門縣政府所有土地，經該府於105年6月訴請被上訴人拆屋還地，於民事起訴狀載明97號之1房舍之興建並未取得先前土地管理機關國防部之同意等語益明。故上訴人上開抗辯，尚難遽採。從而，被上訴人之父李啟明於85年2月6日眷改條例公布施行前，即已興建97號之1房舍居住，依其興建當時之國軍在台軍眷業務處理辦法規定，該房舍非眷舍，而係違法興建之違章建築，於李啟明死亡後，由被上訴人取得使用，乃堪認定。
㈣97之1號房舍與97號眷舍相鄰，中間有圍牆相隔連，業經原
審勘驗上開房屋錄影光碟確實，並有空照圖在卷可考。又依台灣電力公司臺北南區營業處105年10月3日北南字第1051511486號函說明二：「依據本公司現存用電查詢檔之記載資料，新北市○○區○○街○○號係於51年1月1日新設、104年1月5日廢止，惟新設登記單已逾保存年限(10年)，業經銷毀，故提供廢止登記單影本（詳如附件即新北市○○區○○街○○號之廢止用電登記單記載：用電戶名：朱光亮。用電地址：新北市○○區○○街○○號。用戶電號：00000000000）……」對照台灣電力公司臺北南區營業處104年7月2日北南費核證字第104002007號函復被上訴人：「貴戶用戶電號：00000000000，根據本公司現存用電查詢檔所登載用電地址：○○○○街97號，係於民國65年10月1日裝表供電……該址已於94年12月13日廢止、暫停用電或終止合約」等情，堪見被上訴人○○○區○○街○○號申請供電裝有2電表，分別供○○街97號眷舍及97號之1房舍使用乙情，尚屬非虛。足認97號之1房舍非附屬於97號眷舍，而係在構造上及使用上具有獨立性之建物。復眷改條例於85年2月6日公布施行，施行當時，興建97號之1房舍之李啟明已死亡，97號之1房舍係由被上訴人取得使用，而被上訴人不具原眷戶資格，亦經上訴人陳明在卷。被上訴人前經後備司令部以93年12月8日呈，檢具被上訴人補件為太武山莊內違占建戶之基本資料（含戶籍謄本、電費通知單），報上訴人准予辦理補件作業，經總政戰局93年12月22日函同意備查該補件案等節，為上訴人所不爭，並有上述後備司令部呈、總政戰局函及太武山莊自治會93年6月12日太93武字第0093000612號書函說明記載：「一、緣自民國60年李父啟明先生因配備太武山莊43號（現址○○街97號，78.2.17 (78)積秒0818號令已核配朱光亮少校）丙種眷舍提出不敷居住申請……二、所利用宅左三角畸零地加蓋違占建戶（現址○○街97之1號，87年已配合權責單位勘驗存證有案（87.3.17 (87)府財字第05039號函）。三、補正違占建戶基本資料如附表。」及記載編號27之朱光亮依(78)積秒0818號令為○○街97號原眷戶，編號28之被上訴人依(87)府財字第05039號函為○○街97之1號違占建戶之後備司令部列管太武山莊原眷戶（違占建戶）名冊等件影本在卷可考；觀之總政戰局93年12月22日函同意備查之後備司令部93年12月8日呈明載：「主旨：台北縣『太武山莊』內違占建戶李壽山基本資料，請准予辦理補件作業……說明：……
二、本部列管台北縣『太武山莊』○○市○○里○○街○○號之1房屋，原違占建戶李啟明於80年10月（應係9月）死亡，該房屋由其長子李壽山持續使用至今，建議依『國軍老舊眷村改建條例』第23條及其施行細則第22條規定，准予辦理該戶補件違占建戶作業……」等語，足見上訴人係同意被上訴人補件為「違占建戶」。至93年11月20日建表之國防大學國防管理學院輔支「太武山莊」自建（補建資料）基本資料，關於被上訴人之「自建（補建資料）戶類別」欄係載「違占戶」；太武山莊自治會前於86年前檢送上訴人之眷戶名冊中，註記被上訴人為違占戶，及被上訴人於94年1月28日現地會勘紀錄中，係在太武山莊違占戶部分簽名等節，核均無礙上訴人係以被上訴人為違占建戶之認定。上訴人執此抗辯其僅認定被上訴人為違占戶而非違建戶云云，顯與上述後備司令部呈、總政戰局函准被上訴人補件函所載不符，並無足取。核被上訴人因85年2月6日眷改條例之公布施行，取得該條例所稱之違占建戶資格時，既不具原眷戶之身分，自未違反眷改注意事項禁止同享原眷戶及違占建戶權益之規定。至97號之1房舍於67年之前雖由當時領有97號眷舍居住憑證之被上訴人之父李啟明所興建，惟當時眷改條例既未公布施行，李啟明復於該條例公布施行前及眷改注意事項發布前即死亡，從未取得眷改條例所稱之原眷戶資格，自不生97號之1房舍乃原眷戶增、修、加建，應屬原眷戶自增建部分（即原眷戶任何修改或增加原眷舍面積、高度、樓層、戶數等行為，均屬其自增建坪，與違建戶有別）情事，此觀眷改條例公布施行前即配住97號眷舍之原眷戶朱光亮，於上述名冊記載其居住憑證範圍僅限於該97號眷舍，而未包括由被上訴人占有之系爭97號之1房舍，2房舍依序經以原眷戶、違占建戶併予列管益明。
㈤97號之1房舍並非眷舍，而係被上訴人之父李啟明違法興建
，於構造及使用上具有獨立性之違章建築，持續由被上訴人占有使用，已與違占戶之認定無關。且被上訴人係於93年完成違占建戶補件作業程序，依當時眷改注意事項陸之三規定，僅要求「違建戶於85年2月6日以前建造，其占有人得擇一提供設立戶籍、稅籍、水表或電表等足資認定之文件，逐級申辦補件作業。」並未以於85年2月6日以前完成門牌編釘為要件。而該注意事項規定違建戶占有人得擇一提供設立戶籍、稅籍、水表或電表等文件，無非藉該等文件認定違建戶於85年2月6日以前興建及占用之事實。是97號之1房舍係於85年2月6日以前即興建完成，並由被上訴人接續其父李啟明之占有，持續占有使用該房舍之事實，有上述空照圖、福建省金門縣政府87年3月17日(87)府財字第05039號簡便行文表主旨記載：「一、檢送貴村經主管機關（國防部軍務局）存證有案違（占）建戶李壽山君，（遷）建申請書……」指明經國防部軍務局存證有案，及後備司令部93年12月8日呈說明：「……二、本部列管台北縣『太武山莊』○○市○○里○○街○○號之1房屋，原違占建戶李啟明於80年……間死亡，該房屋由其長子李壽山持續使用至今……」等語可證。再由97號眷舍於78年間即改配朱光亮使用，朱光亮並於78年3月11日設籍該址（戶號FC000000號）；而李啟明於51年設籍於該○○街97號（戶號F0000000號），至其80年9月19日死亡均未為遷出登記，迄於同年10月4日為死亡登記後，該戶同時變更戶長為被上訴人之情，及證人姜輝榮即前太武山莊自治會長並為97號眷舍斜對門鄰居到場結證，顯示李啟明將97號眷舍頂讓之後，戶籍雖猶設於該眷舍，然實際係居住於97號之1房舍，被上訴人於其父李啟明死亡後，繼任該戶戶長亦應係居於97號之1房舍之情。是縱被上訴人原設籍○○街97號，係於92年7月4日始將戶籍遷入97號之1房舍，且該房舍係於93年10月13日始申請接水電等情，被上訴人無法提出97之1號房舍於85年2月6日以前之戶籍、稅籍、水表或電表等證明，亦不影響97號之1房舍係於85年2月6日前興建，並由被上訴人占有使用之事實認定。從而，總政戰局93年12月22日函核准被上訴人補件違占建戶，符合眷改條例第23條及同條例施行細則第22條第4項之違占建戶規定，難認於法有違，原處分依行政程序法第117條予以撤銷，於法即有未合；訴願決定遞予維持，亦有違誤，因將訴願決定及原處分均予撤銷。
五、上訴意旨略謂：㈠眷改注意事項陸之一固規定「非附屬於既有眷舍而未經核准
自行興建構造上及使用上具有獨立性之建築物，為違建戶。」惟同注意事項壹之二後段另規定「原眷戶不得兼為違占建戶，若有自行增、加、修建部分，概屬原眷戶自增建部分，並依相關規定辦理」，是如屬原眷戶自增建部分之建物，應依原眷戶自增建超坪補償部分處理，不能另外認定為違建戶，否則即有悖於眷改條例之立法意旨，而給予過度之照顧，造成國家有限資源之浪費。故本件關鍵，並非建物本身於結構或使用上是否具有獨立性，而係該部分是否為原眷戶自行增建供其自己或家屬居住之用，此為上訴人於原審一再主張，迺原判決對此略而不論，有理由不備之違法。
㈡97號之1房舍雖有獨立之電表，但用電地址與97號眷舍相同
，且接用97號眷舍之用水，加以被上訴人於原審亦自承：97號之1房舍未被課房屋稅而無稅籍資料，並於93年11月10日以後始有水表，其所使用者係以97號眷舍名義申請，而被上訴人於92年7月4日始設立戶籍於97號之1房舍等情可知，97號之1房舍與97號眷舍間有高度依存關係。況依被上訴人於起訴狀所述，97號之1房舍係其父李啟明於60年5月向陸軍總部眷管處請求添建之房舍，是97號之1房舍係奉准興建，非未經核准而自行興建，而不能認係違建戶。原判決對原眷戶自增建之實況（附屬於原眷舍或獨立建物）有所誤解，且對97號之1房舍係李啟明為供其家屬使用而建置等情刻意忽略，對上訴人所提之重要主張、證據，未說明其審認與取捨之理由，有理由不備之違法。
六、本院經核原判決固非無見，惟查：㈠按為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建
住宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，於85年2月5日制定公布眷改條例。依該條例第2條第1項規定：「本條例主管機關為國防部。」第4條第1項規定：「國軍老舊眷村土地及不適用營地之名稱、位置，主管機關應列冊報經行政院核定。」第23條第1項、第2項規定：「（第1項）改建、處分之眷村及第4條之不適用營地上之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。……（第2項）前項所稱之違占建戶，以本條例施行前，經主管機關存證有案者為限。」同條例施行細則第14條第1項前段規定：「原眷戶於國軍老舊眷村內自行增建之房屋，由主管機關按拆除時當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，予以補償……」第22條第1項、第2項、第4項規定：「（第1項）主管機關依本條例第23條辦理違占建戶拆遷補償時，應以公文通知，並公告之。（第2項）前項違占建戶拆遷補償，應以主管機關存證有案之建築物占有人為對象，價售住宅以1戶為限。……（第4項）第2項存證資料缺件、遺失、毀損者，主管機關應通知建築物占有人辦理補件作業。」準此，於85年2月7日眷改條例施行前，經主管機關存證有案之違占建戶，始於眷村改建時，取得比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準之補償，及依成本價格買受興建住宅等權益。而由眷改條例施行細則第22條第4項有關違占建戶存證資料缺件、遺失、毀損者，主管機關應通知建築物占有人辦理補件作業之規定，所謂於85年2月7日眷改條例施行前，經主管機關存證有案之違占建戶，縱其存證有上述缺失，嗣仍得透過補件程序，經由主管機關實質調查後，予以列管存證，以利排除違占建戶之抗拒拆遷，落實加速更新國軍老舊眷村之立法意旨，此參上訴人103年12月12日國政眷服字第1030015612號公告事項一：「為加速收回眷舍及眷村土地，凡符合本部所頒『辦理國軍老舊眷村改建注意事項』陸之一所稱之違占戶及違建戶尚未經列管存證有案者，應於民國104年12月31日前以書面向各眷村列管軍種單位申請辦理違占建戶補件列管存證作業。」益明。
㈡次按國軍老舊眷村之改建係屬給付行政範疇，眷改條例賦予
原眷戶或違占建戶之權益，依司法院釋字第443號解釋理由書意旨，應屬於低密度法律保留規範；亦即國家資源有限，上訴人辦理眷村改（遷）建計畫，應考量國家經濟及財政狀況，以妥善分配福利資源，不得僅側重原眷戶及違占建戶之利益，給予過度之保護，而違背國家資源須合理分配及有效利用原則，忽略訂立眷改條例所欲達成之上揭多重公共利益。故上訴人就眷村改建各項措施，除涉及公共利益重大事項應有法律或依法律授權所訂定之命令為依據之必要外，仍有整體性考量之行政裁量空間。又85年2月5日制定公布之眷改條例第5條第1項規定，原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃法律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益。此項公法上權益以具該條項所稱之「原眷戶」資格為其要件。所稱「原眷戶」，依同條例第3條第2項規定，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。其資格之取得，實由於主管機關配住而來，此配住關係為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，係私法關係，非公權力之作用。是原眷戶領有眷舍居住憑證，享有承購住宅及輔助購宅款之權益，並非行政機關行使公權力所創設，無授益行政處分之存在，乃經本院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議在案。至眷改條例所稱之「違占建戶」，依該條例第23條第2項明定以該條例施行前，經主管機關存證有案者為限，而同條例施行細則第22條第4項且有存證資料補件之相關規定，足見在存證資料缺件、遺失、毀損之情形，建築物占有人是否為眷改條例所稱之「違占建戶」，須經主管機關審核其補件內容符合眷改條例規定，同意補件列管，方取得該「違占建戶」資格，亦即主管機關於核准此違占建戶補件列管之決定，係具確認申請人具有眷改條例所定違占建戶資格之確認性行政處分性質。
㈢上訴人於89年6月23日以(89)祥祉字第07351號令訂定之眷改
注意事項規定：「壹、國軍老舊眷村改建條例第3條部分：……二、一戶兩舍、一戶多舍、1人（兼指原眷戶及非原眷戶兩者而言）依法承受或受讓2原眷戶以上之權益者，均認定為1戶。原眷戶不得兼為違占建戶。若有自行增、加、修建部分，概屬原眷戶自增建部分，並依相關規定辦理。……
陸、國軍老舊眷村改建條例第23條部分：一、凡於85年2月6日以前非經合法程序占有眷舍者，為違占戶；非附屬於既有眷舍而未經核准自行興建結構上及使用上具有獨立性之建築物，為違建戶。二、違占戶於85年2月6日以前占有眷舍，占有人應提供戶籍設立資料依施行細則第22條第4項規定逐級申辦補件作業。三、違建戶於85年2月6日以前建造，其占有人得擇一提供設立戶籍、稅籍、水表或電表等足資認定之文件，逐級申辦補件作業。四、占有人以主管機關之違占建戶基本資料表（冊）之記載認定之。……」核屬上訴人為協助其下級機關及屬官統一解釋眷改條例內涵及認定事實所訂頒之行政規則，合乎該條例規範意旨及法律保留原則，自得為上訴人所屬人員辦理相關事件所援用。基此，眷戶僅得享有1戶之原眷戶權益，不得重複享有原眷戶權益或兼享違占建戶權利，俾免給予眷改條例之受益人超過必要性之照顧。
㈣又按建築法第9條雖規定，建造行為包括建築物之新建、增
建、改建、修建，並就各項建造行為加以定義，係基於建築管理之目的，明定符合該條規定之建造行為，應申請建造執照後始得為之，否則即屬違章建築；至前揭眷改注意事項壹之二所定「原眷戶之增、加、修建」，旨在闡釋任何修改或增加原眷舍面積、高度、樓層、戶數等行為，均屬原眷戶之自增建部分，以與違建戶加以區別，並避免原眷戶兼享違建戶之權益。顯見二者之用語及規範目的均屬有別，則眷改注意事項壹之二所稱原眷戶之「增建」及「修建」，自非必與建築法第9條同其解釋，而應著重於建物之修改、變更，或其面積、高度、樓層、戶數之增加，是否係附屬即以原眷舍及其坐落之基地為基礎所為，自不能援引建築法之規定，作為解釋眷改條例所稱違建戶之依據，應予辨明。而眷改條例所稱之「違占建戶」，乃包括「違占戶」及「違建戶」。其中「違建戶」係指於85年2月6日以前建造，非附屬於既有眷舍而未經核准自行興建結構上及使用上具有獨立性之建築物，且應限於在原眷舍坐落之土地以外，另行無權占用眷區內土地所興建之獨立建物，始足當之，如係利用原眷舍建築結構之一部分，將原眷舍之面積擴大，或增加其高度、樓層，甚至將原為單一戶數之眷舍，改建或擴建為多戶、多層樓，甚至為多戶區分所有建物者，因係以原眷舍為基礎，應認屬原眷舍之自增建部分，僅得依眷改條例施行細則第14條所定標準予以補償，而不得就自增建部分另行認屬違建戶（與建築法定義之違建並不相同），且不因嗣後（無論於眷改條例施行前或施行後）加工行為而使原眷舍之自增建部分在構造上或使用上具有獨立之外觀，或嗣將原眷舍或其增建部分轉讓分由不同人使用致形式上增為2戶，而影響其屬原眷舍自增建部分之本質，否則不啻鼓勵原眷戶藉由增建或擴建方式，取得超過原單一眷戶所得享有之權益，其結果勢將造成有限資源之排擠與運用之效益，與眷改條例係以照顧原眷戶權益為主之立法意旨，及前述單一原眷戶僅得享有單一原眷戶權益，且不得兼享違建戶權益等原則有違。是綜觀上開規範意旨，可知違建戶之拆遷補償，並非僅以違建戶是否具有獨立之出入門戶、門牌或獨立之水、電、稅籍為斷，亦應將其與原眷舍之附屬（連結）關係列為判斷之參考。
㈤本件被上訴人之父李啟明原獲配太武山莊97號眷舍，於60年
間因眷口增加，配住眷舍不敷居住，申請於原眷舍旁空地自行加蓋房舍未獲准許，乃於67年1月11日之前，自行於97號眷舍外空地，另行增建97號之1房舍，且與97號眷舍相鄰，並於78年2月17日將原配住之97號眷舍轉讓予第三人朱光亮，而97號之1房舍於80年9月19日李啟明死亡後，則由被上訴人取得使用等情，為原審依法確定之事實。基此，李啟明既係因眷口增加致配住之97號眷舍不敷使用，未經核准而於97號眷舍旁增建97號之1房舍，則97號之1房舍是否係依附97號眷舍建築結構之一部分而增建？李啟明之家人究係如何共同使用97號眷舍及97號之1房舍？亦即97號之1房舍在結構上及使用上是否附屬於97號眷舍而欠缺獨立性？攸關97號之1房舍究為97號眷舍之自增建部分，抑或屬於違建戶之認定。況依證人姜輝榮即前太武山莊自治會長並為97號眷舍斜對門鄰居於原審105年11月3日準備程序到場結證略以：97號之1房舍為被上訴人之父李啟明所蓋，本與97號眷舍有走道相通（把牆打一個門），供李啟明一家使用，嗣其將該門封死再頂讓97號眷舍等語（原審卷2第129至135頁），既經原審認定在案，則上訴人主張97號之1房舍係李啟明自行增建供其自己或家屬居住之用，97號之1房舍係附屬於97號眷舍之自增建部分，故97號之1房舍與97號眷舍間有高度依存關係等節，似非全然無據。又觀諸被上訴人於原審所提出之眷舍讓渡契約書影本（原審卷2第27頁），李啟明係於77年4月5日以新臺幣65萬元將97號眷舍轉讓予第三人，顯見李啟明除已享有配住原眷舍之權益，復未經准許於其旁興建97號之1房舍居住使用，雖於眷改條例施行前即將97號眷舍「有償」轉讓他人，惟被上訴人如仍得享有眷改條例之違建戶權益，是否有違該條例係以照顧原眷戶權益為主及原眷戶不得兼享違建戶權益之立法意旨，而給予李啟明及其子即被上訴人超過必要性之照顧，亦非無疑。原審就上開疑點，未依職權調查審認，僅以97號之1房舍具有獨立之出入門戶及獨立之電表，即認97號之1房舍非附屬於97號眷舍，而係在構造上及使用上具有獨立性之違建戶，且李啟明於85年2月7日眷改條例施行前已死亡，從未取得該條例所稱之原眷戶資格，不生97號之1房舍乃原眷舍自增建部分情事，該房舍於李啟明死亡後由被上訴人取得使用，且被上訴人亦不具原眷戶資格，未違反眷改注意事項禁止同享原眷戶及違建戶權益之規定等情，揆諸前揭規定及說明，容有判決不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條規定及適用眷改條例、眷改注意事項等規定不當之違法。
㈥綜上所述，原判決既有如上所述之違法，則上訴人求予廢棄
，為有理由。惟因原處分是否合法之基礎事實，尚未經原審依法調查認定，影響被上訴人提起本件訴訟有無理由之判斷，是本件事證尚有未明，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 11 月 16 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新法官 陳 秀 媖法官 程 怡 怡法官 張 國 勳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 11 月 24 日
書記官 張 玉 純