最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第743號上 訴 人 新北市政府代 表 人 朱立倫訴訟代理人 孔菊念 律師
梅振豪麥雅鈞被 上訴 人 簡榮照上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國105年8月31日臺北高等行政法院105年度訴字第518號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人為辦理臺北港特定區區段徵收開發案（下稱系爭開發案），報奉內政部民國100年8月16日內授中辦地字第1000725290號函核准後，旋以100年8月18日北府地區字第10011154151號公告徵收包括被上訴人所有新北市○○區○○里○段○○○○小段88-10地號土地（下稱系爭土地）在內之980筆土地，公告期間至100年9月21日止，並於100年8月23日至9月21日期間受理抵價地申請作業。被上訴人於100年9月21日依土地徵收條例第40條第1項規定向上訴人申請發給抵價地，並於申請書中載明「申請人（按即被上訴人，下同）所有附件所列土地如經發現地下掩埋廢棄物，申請人本人願負清運責任」等語，該申請經上訴人於100年11月21日核定發給抵價地在案。嗣臺北港特定區區段徵收開發工程（下稱系爭工程）於101年5月1日起陸續開工，101年9月20日起進場鑿除地坪時，發現包含系爭土地在內之部分土地，地底下有大量營建廢棄物及垃圾回填，上訴人爰於101年11月19、20日邀集所屬環境保護局及包含被上訴人在內之原土地所有人辦理現場會勘，確認廢棄物所在地號及範圍情況，並基於安全考量及為免影響工程進度，乃請施工廠商代為清除、處理。嗣上訴人以相關廢棄物及垃圾清除（含集中、運棄、處理）所衍生之費用經系爭工程監造單位及專案管理機關核算結果，被上訴人應負擔清運費用新臺幣(下同)169萬2,420元，於104年7月27日以新北府地區字第1041336656號函請被上訴人依抵價地申請書內容，償還其代為清理廢棄物之費用，未獲被上訴人置理，乃依行政訴訟法第8條第1項規定，提起行政訴訟，經原審法院105年度訴字第518號判決（下稱原判決）駁回，上訴人遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：㈠抵價地申請書上載明「申請人所有附件所列土地如經發現地下掩埋廢棄物，申請人本人願負清運責任」等語，並由被上訴人簽名確認，顯見被上訴人就此已與上訴人達成協議，亦即被上訴人在公法上應履行之責任義務已由雙方契約約定，且「清運責任」非單指「清理」廢棄物之行為，包含負擔上訴人代為清運所付出之成本。上訴人所發現之廢棄物年代久遠，已無從追查行為人，況區段徵收後原土地所有權人原有之土地權利義務業已終止，難以要求其於期限內清除。且依現有土地徵收法令，上訴人無從要求原地主應清除相關廢棄物，否則得拒絕核定發給抵價地之規定。又本案被徵收之原所有權人達940人，倘因少數廢棄物清理案件致工程及土地點交時程延宕，恐造成更多社會成本及原土地所有權人之損失，上訴人考量發現廢棄物時，系爭工程刻正進行中，為利工區管理及周邊行人安全，遂請施工廠商代為清除、處理並負擔清除費用。又被上訴人免除負擔廢棄物清除費用而受有利益，致上訴人因額外增加廢棄物清除費用支出而受有損害，顯有不當得利之實，縱上訴人未限期請被上訴人自行清運，亦無礙後續請求權之行使。㈡本案廢棄物經承攬廠商現場收測，監造單位及專案管理機關審核該區域總量體為923.78噸，其中713.91噸屬系爭土地，至廢棄物清運之計價則係依系爭工程契約施工補充說明書第00005章廢棄物處理工程第2節「施工要求」及第3節「丈量計價」內容，依類別分別統計計算，期間因廢棄物集中、清運、處理所衍生必要費用，係由專案管理機關內政部土地重劃工程處，按工程變更設計訪查市場價格及議定其單價計算所得。另因開挖之廢棄物數量龐大且坐落位置不一，乃先於102年4月22日開挖並進行載運集中堆置，再於102年5月28日將區內堆置部分1次清運裝載至亞太土石資源有限公司，故上訴人所提系爭徵收第4分標工程廢棄物清運重量申報資料所顯示之時間無誤等語。並聲明：被上訴人應給付上訴人169萬2,420元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之利息。
三、被上訴人則以：㈠系爭土地曾於88年9月至95年2月間出租予訴外人王列盟搭建鐵皮屋出租他人，土地下之廢棄物應為訴外人王列盟所回填。又被上訴人簽立之抵價地申請書，其上雖載有「申請人所有附件所列土地如經發現地下掩埋廢棄物，申請人本人願負清運責任」，惟被上訴人並未同意上訴人代為清運，上訴人未事先徵得被上訴人同意即逕自代為清運，自不應向被上訴人請求清運處理之費用。復依系爭工程101年11月19日、20日會勘紀錄，當時未由地政事務所在場測量、指界確認廢棄物所在土地之確實位置及面積，故系爭土地是否確有廢棄物存在，存在廢棄物之區域面積若干並無確切依據可供憑查，且上訴人提出清運廢棄物之照片日期，與系爭工程廢棄物清運重量申報資料所載之清運日期不符。又本件清運總數量為923.78公噸，被上訴人部分為713.91公噸，被上訴人應分攤之比例竟高達77.28%，上訴人未提出計算依據及可信證明，其請求顯無可採。㈡上訴人所屬環境保護局並未通知被上訴人限期清除廢棄物，即由上訴人自行清運，顯與廢棄物清理法第71條第1款規定相違。又上訴人既曾通知原土地所有權人到場會勘，顯然上訴人非無法查認相關行為人之行為責任，系爭土地徵收案與公共衛生無關，應非屬廢棄物清理法第11條第1款範疇。另上訴人既主張無從查考掩埋廢棄物之行為人，卻又要求被上訴人負擔清運費用，難謂無前後矛盾之處。況上訴人於清運前非不能通知被上訴人，其逕行清運，難謂無疏怠之責。又被上訴人依土地徵收條例第40條規定取得抵價地，係因系爭土地遭徵收所應取得之徵收補償費而來，無上訴人所稱獲利之情形等語，資為抗辯。並求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原判決係以：㈠經區段徵收之原土地所有權人依土地徵收條例申請抵價地者，其土地面積係依原應領之抵價補償費折算而來，補償費則係按徵收當期之市價評定，廢棄物存在與否並非被徵收土地市價調整之因素，故被上訴人因徵收取得之抵價地面積，與清運土地掩埋廢棄物之間，並無對價關係。被上訴人於抵價地申請書內承諾事項，無非係陳述土地所有人依廢棄物清理法第11條第1款規定所負清除之法定義務，與行政契約之成立與否無涉，應屬上訴人作成核發抵價地之授益行政處分時，被上訴人所應負之「負擔」（如負擔未履行，僅抵價地應否核發及核發後能否廢止抵價地核發處分之問題），上訴人與被上訴人間尚不因上開承諾，而發生清運廢棄物之行政契約法律關係。㈡縱認抵價地申請書之承諾為行政契約，亦難謂被上訴人構成不當得利。蓋被上訴人並未同意上訴人代為清運，上訴人亦表示未事先徵得被上訴人同意即逕自代為清運，且依廢棄物清理法第71條第1、2項規定，上訴人欲向被上訴人請求代為處理廢棄物之費用，必以曾對被上訴人依上開規定為行政處分，被上訴人置行政處分於不顧為前題；另被上訴人縱依上開承諾而願負清除廢棄物之義務，惟上訴人未命被上訴人限期清除前，不得逕行代為清除而請求給付清除處理之費用，上訴人主觀上本於抵價地申請書所載被上訴人之承諾，就超出約定外之部分為給付，不僅與債之本旨不符，且屬被上訴人原本無意支出之費用，違反其意願，被上訴人依前揭承諾，僅負清運責任，上訴人超出承諾外之施作，難認有增益被上訴人財產利益可言，且上訴人受有損害乃基於其未限期命被上訴人清運前即自行代為清運廢棄物所致，被上訴人縱受有利益，亦難認二者有直接因果關係存在，核與不當得利之要件有間。㈢被上訴人於抵價地申請書上所載「申請人所有附件所列土地如經發現地下掩埋廢棄物，申請人本人願負清運責任」，與廢棄物清理法規定行為人之義務相符，上訴人如欲就其代為清除、處理廢棄物之必要費用求償，僅能依廢棄物清理法第71條第1項規定為之，縱欲依抵價地申請書上之承諾，仍應限期命被上訴人清理後，被上訴人逾期仍不履行時，始得代為清理並請求給付清理費用，要無另闢他徑，逕依公法上不當得利請求償還。是上訴人依公法契約（即抵價地申請書之同意清運廢棄物之約定）及公法上不當得利規定，請求被上訴人給付169萬2,420元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之利息，為無理由等語，資為其駁回上訴人在原審之訴之論據。
五、上訴意旨略謂：㈠廢棄物清理法第11條係針對一般廢棄物而與公共衛生有關者，規定由所有人、管理人或使用人清除之，原判決未說明被上訴人為何負有廢棄物清理法第11條之法定清除義務，且上訴人於原審所提會勘紀錄已載明系爭土地下掩埋之廢棄物為多種來源之廢棄物，是否有廢棄物清理法第11條之適用，並非無疑，原判決漏未斟酌上開會勘紀錄，亦未於判決理由項下為任何被上訴人依廢棄物清理法負有法定清除義務之說明，逕認定抵價地申請書之約款係廢棄物清理法第11條義務之重申，有判決不備理由之違法。㈡抵價地申請書之所以定有前開約款，係為免因核發抵價地前上訴人不得進入施工致難以發現地下掩埋廢棄物，嗣核發予被上訴人抵價地後，被上訴人原為系爭土地所有權人之權利義務又已終止，難以追溯其責，乃依司法院釋字第348號解釋理由書、行政程序法第135條規定，與被上訴人於申請書上約定被上訴人需負清運責任，自應承認此契約行政行為。原判決認兩造間未成立行政契約，顯有判決不適用法規及適用不當之違誤。㈢廢棄物清理法第71條乃上訴人基於主管機關地位，對於違反廢棄物清理義務之人所得為之權責規定，與本件上訴人依抵價地申請書約款及公法上不當得利返還請求權請求上訴人給付代清運費用，實屬二事，原判決援引與本案無關連之廢棄物清理法第71條規定，作為上訴人依抵價地申請書約款及公法上不當得利請求給付代清運費用之前提，有適用法規不當、判決不備理由及判決理由矛盾之違誤。㈣契約、不當得利各為債之發生原因，二者成立要件不同，原判決將不當得利法律關係之成立，以當事人間存在契約法律關係為前提，誤將二者混為一體，與本院102年度判字第243號判決意旨及民法第179條規定相違，而有判決適用法規不當之違法。且原判決先否認抵價地申請書約款為行政契約法律關係，於不當得利部分再以不符債之本旨、違反其意願，上訴人超出承諾外之施作難認有增益被上訴人財產利益可言等語，以與原判決所認相矛盾之行政契約法律關係之假設論斷不當得利法律關係，曲解上訴人之主張，有判決理由前後矛盾、適用法令錯誤、判決理由違背論理法則之違法。㈤被上訴人依抵價地申請書之約款負有清運之義務，因上訴人代為清運及代為支付相關清運費用，被上訴人原有系爭土地下所掩埋之廢棄物已清運完畢，被上訴人受有清運義務免除之利益，上訴人因此受有代為清運及代為支付相關清運費用之損害，二者間存有因果關係，上訴人當得依公法上不當得利返還請求權請求上訴人返還相關費用，原判決未察被上訴人因上訴人代為清除廢棄物所獲免除公法上清運義務之利益，認事用法即有違誤等語。並聲明：原判決廢棄。被上訴人應給付上訴人169萬2,420元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之利息。
六、本院查：㈠按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之
給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」為行政訴訟法第8條第1項所明定。據此，人民與中央或地方機關間，就公法上原因而生之財產上給付，得提起一般給付訴訟。至於發生公法上給付請求權之原因，無論基於法規之規定、行政契約之約定或事實行為均屬之，故本於行政契約之約定或公法上不當得利返還請求權，均屬公法上給付請求權之發生原因。次依行政程序法第135條規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」可知行政契約係二以上之法律主體，以設定、變更或消滅行政法上法律關係為目的，互為意思表示而合致成立之法律行為。而「行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」亦經司法院釋字第348號解釋理由書揭示甚明。另關於公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法不當得利制度予以釐清。參酌民法第179條規定：「無法律上原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」可認公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受利益者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當的損益變動。公法上不當得利返還請求權需具備以下4要件：⒈須為公法關係之爭議；⒉須有一方受利益，他方受損害。⒊受利益與受損害之間須有直接因果關係；⒋受利益係無法律上原因。
㈡經查，本件被上訴人原有之系爭土地，因系爭開發○○○區
段徵收而經上訴人報准徵收，被上訴人不願領取地價補償之現金，乃依土地徵收條例第40條第1項規定，於100年9月21日向上訴人申請發給抵價地，並於申請書中載明「申請人所有附件所列土地如經發現地下掩埋廢棄物，申請人本人願負清運責任」等語，經上訴人於100年11月21日核定發給抵價地在案。嗣系爭工程開工後，進場鑿除地坪時，發現包含系爭土地在內之部分土地地下有營建廢棄物及垃圾回填，上訴人遂邀集所屬環境保護局及包含被上訴人在內之原土地所有人辦理現場會勘，於確認廢棄物所在地號及範圍後，逕請施工廠商代為清除、處理，其後核算被上訴人應負擔清運費用169萬2,420元，向被上訴人請求償還，未獲置理，爰依行政契約（即抵價地申請書內同意清運廢棄物之約定）及公法上不當得利法律關係，訴請被上訴人給付169萬2,420元及其法定遲延利息等情，為原判決依法確定之事實。被上訴人於申請發給抵價地時，雖併於申請書中載明「申請人所有附件所列土地如經發現地下掩埋廢棄物，申請人本人願負清運責任」等語，惟觀諸卷附上訴人100年11月21日北府地區字第1001691731號核准發給抵價地處分之記載，既未將申請書上開所載內容記明於處分內，藉以對核准發給抵價地之規制內容予以補充、限制或附加特定作為、不作為義務之負擔，稽之行政程序法第93條規定，即非屬附隨於該核准發給抵價地行政處分之附款。原判決認抵價地申請書所為之前開記載，屬上訴人作成核發抵價地之授益處分時，被上訴人應負之負擔，如負擔未履行，僅抵價地應否核發或核發後能否廢止核准發給抵價地行政處分之問題，於法容有違誤。
㈢又區段徵收係為實施國家經濟政策、新設都市地域或基於舉
辦國防設備、公用事業之需要，對一定區域內之土地，重新分宗整理，而為全區土地之徵收（土地法第212條參看），其經重新規劃整理、開發之土地，由政府直接支配使用公共設施用地，其他可供建築用地，部分供為抵價地由被徵收土地所有權人領回，部分作為開發目的使用，其餘則予標售、標租或設定地上權（土地徵收條例第44條第1項參看），自具有公益性。而實施區段徵收時，被徵收土地所有權人如不欲領取現金補償，將其全部或部分徵收土地應領之補償地價，以徵收後可供建築之土地折算抵付，申請發給抵價地者，依土地徵收條例第40條第3項規定，原所有權人對其被徵收土地之權利義務，於接到核定發給抵地價通知時即告終止，並因徵收為原始取得，不以登記為所有權取得之生效要件（民法第759條規定參看），故於原所有權人之權利義務終止後，被徵收土地之權利義務及相關負擔，原則上即由需用土地機關取得並承擔之。審酌本件抵價地申請書內「申請人所有附件所列土地如經發現地下掩埋廢棄物，申請人本人願負清運責任」之記載，僅以「如經發現地下掩埋廢棄物」為被上訴人負擔其被徵收土地地下掩埋廢棄物清運責任之條件，並未以被上訴人就該廢棄物須依廢棄物清理法規定有清運義務者為限，且上訴人於原審亦陳明抵價地申請書之所以為前開記載，係為避免因核准發給抵價地前，上訴人不得進入施工（土地徵收條例第27條規定參看），致難以發現地下掩埋廢棄物，嗣核准發給抵價地後，上訴人已為土地所有權人，被上訴人原為系爭土地所有權人之權利義務則已終止，難以追溯其責，殊不合理等語（原審卷第99頁參照），則抵價地申請書之前開記載，是否係上訴人為達成其辦理區段徵收土地重新分宗整理之目的，與被上訴人間，就系爭土地因徵收而所有權屬變更後，發現土地下有掩埋廢棄物時，該廢棄物應由何人負責清運，互為意思表示而合致成立之行政契約，即非無探求之餘地。原判決未敘明上訴人主張申請書內為前開記載之緣由為何不足採取，逕以被上訴人就其所有之系爭土地，如經發現地下掩埋廢棄物，依廢棄物清理法第11條第1項規定本即負有清除義務，而認前開記載僅係被上訴人重申其土地所有人依廢棄物清理法第11條第1款所定之法定義務，兩造間不生行政契約法律關係，並進而以上訴人如欲就其代為清運之必要費用求償，僅能依廢棄物清理法第71條第1項規定為之，亦即須先依該項規定對被上訴人為限期清除處理之行政處分，必被上訴人置該處分於不顧，逾期仍不履行時，始得代為清理並請求給付清理費用，要無另依公法上不當得利請求償還，且上訴人受有損害乃基於其未限期命被上訴人清運前即自行代為清運廢棄物所致，非被上訴人所導致，二者無直接因果關係，與不當得利要件尚屬有間為由，駁回上訴人在原審之訴，經核亦有判決不備理由及適用法規不當之違背法令情事。
㈣原判決既有前述違背法令情形，且其違法情事足以響判決結
果，上訴意旨，以原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。並因原審未就前揭所指疑義以及上訴人關於不當得利之主張是否屬實，暨被上訴人在原審所爭執之上訴人測量、指界廢棄物所在土地之確實位置及面積是否屬實、系爭土地是否確有廢棄物存在及其數量等節，予以調查審認，事實尚有未明，本院無從自行判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院，更為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 12 月 28 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新法官 陳 秀 媖法官 張 國 勳法官 程 怡 怡以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 12 月 28 日
書記官 莊 子 誼