最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第703號上 訴 人 陳鄭素清
林李靜子王海峰陳宜君共 同訴訟代理人 絲漢德 律師
曾益盛 律師陳鴻儀 律師被 上訴 人 新北市政府代 表 人 朱立倫上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國106年2月16日臺北高等行政法院105年度訴字第327號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人認為新北市○○區○○段○○號、○○段000、000地號、○○段0000、0000地號等5筆土地（下稱系爭土地），前經改制前臺北縣新店鎮公所（現改制為新北市新店區公所，下稱新店區公所）於民國60年間與系爭土地之原所有權人協議價購，並領取價金完竣，惟未辦理產權登記，65年6月12日發布實施「新店鎮都市計畫案」將系爭土地列為道路用地。嗣上訴人先後於88、96年因買賣取得系爭土地所有權，而與第三人共有（上訴人陳鄭素清、林李靜子、王海峰、陳宜君4人對系爭82、551、858、1032、1033地號計5筆土地的應有部分，依序分別為「10/80、6/80、2/80、2/80」、「5/20、3/20、1/20、1/20」、「1/4、3/20、1/20、1/20」、「5/30、3/30、1/30、1/30」、「1/4、3/20、1/20、1/20」）。嗣104年9月9日，上訴人就系爭土地申請加註是否為公共設施保留地之土地使用分區證明，經被上訴人核發104年9月10日新北店工字第1040082039號、第0000000000號、第0000000000號新北市政府都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書（下稱原處分），載明系爭土地非屬公共設施保留地。上訴人認為系爭土地屬公共設施保留地，不服提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人主張略以：上訴人陳鄭素清、林李靜子、王海峰及訴外人吳德仁等4人於88年11、12月間購買系爭土地，96年12月，吳德仁再將其持有之系爭土地轉賣予上訴人陳宜君。94年間新店區公所函請上訴人協助辦理系爭土地所有權之移轉登記，上訴人始知60年○○○區○○○○○道路，已與原地主辦理協議價購系爭土地，惟當時疏未辦理所有權移轉登記。新店區公所未查明上訴人為善意第三人，無移轉系爭土地所有權或與前手撤銷買賣之義務，以系爭土地已辦理協議價購，現為道路用地為由，拒絕核發系爭土地為公共設施保留地之證明書，使上訴人因未能辦理容積移轉使用，產生重大損失。又被上訴人雖已與原地主協議價購，然未辦理所有權移轉登記，即非系爭土地所有權人，基於債權相對性，不得以之對抗上訴人，系爭土地應屬內政部87年6月30日台內營字第8772176號函釋（下稱內政部87年6月30日函釋）所稱「雖已開發，但尚未由政府取得所有權」之公共設施保留地。且被上訴人曾於88年11月間就系爭土地核發公共設施保留地之土地使用分區證明書，上訴人信賴土地登記之絕對效力，方買受系爭土地擬作為容積移轉之用，原處分已違反信賴保護原則，應依改制前臺北縣政府（現改制為新北市政府）97年12月10日北府城開字第0970901477號函（下稱臺北縣政府97年12月10日函）意旨，核處系爭土地為公共設施保留地等語。為此，求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被上訴人對上訴人104年9月9日之申請，應作成准予核發上訴人所有之系爭土地為公共設施保留地之土地使用分區證明書之行政處分。
三、被上訴人則略以：上訴人持有部分土地所有權之系爭土地，屬新店都市計畫範圍內之道路用地，係被上訴人最近一次調查「徵收或購置已（未）逾15年未完成產權移轉登記土地清冊」所列土地，已由原土地所有權人領取土地補償費價款，且有相關證明文件，因當時承辦人員疏失，未完成所有權移轉登記，依內政部87年6月30日函釋、93年5月17日台內營字第09300841572號函檢送內政部93年4月15日研商「監察院為調查都市計畫公共設施用地業經政府協議價購，但土地仍登記為私有土地，是否仍屬公共設施保留地」會議紀錄（下稱內政部93年4月15日研商會議紀錄）、102年6月17日內授營都字第1020806449號函及都市計畫法相關規定，原處分並無不當或違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠內政部87年6月30日函釋所稱，公共設施保留地係指公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。已取得或非留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者，仍非屬公共設施保留地；及內政部93年4月15日研商會議紀錄七、結論（二）所稱，經政府協議價購之土地，雖尚未辦理產權移轉登記，其買賣法律關係仍存在，政府仍有合法土地使用權，已非保留供政府或公用事業機構取得開闢，並已不具保留性質，難認定為公共設施保留地等意旨，乃對公共設施保留地之定義為闡釋，符合都市計畫法之規範意旨，自得予援用。㈡經查，系爭土地為「都市○○○號道路第一期工程（三民路）」及○○○鎮○○號道路」之用地範圍，現況已開闢○○○區○○路、中正路之道路使用。又系爭土地中，(1)關於○○段00地號土地，新店區公所於66年間與原所有權人王連旺協議價購，已領取價金；(2)關於○○段000地號土地，新店區公所與原所有權人李錦華、王成樁、王瑄等3人協議價購，已領取價金；(3)關於○○段000地號土地、○○段0000地號、○○段0000地號，新店區公所於60年間，併同分割自重測前○○○段○○○小段00-0地號之00-00、00-00地號，向原土地所有權人陳承輝、陳承德、陳川松、陳福來、陳福建、陳昌華、陳昌漢、陳昌傑、陳昌坤、陳昌盛等人協議價購，已領取價金。足見，系爭土地性質上為都市計畫範圍內之公共設施用地，因已由新店區公所向當時之土地所有權人協議價購並給付價金，已不是「保留供政府或公用事業機構取得開闢」之土地，不具保留取得的性質，自非留待取得之公共設施保留地。縱新店區公所於購買系爭土地後，因未經辦理所有權移轉登記，事後由上訴人以買賣為原因取得所有權，也不會改變系爭土地已非公共設施保留地的事實，自不影響其非屬公共設施保留地之本質。上訴人以其現為系爭土地所有權人，主張系爭土地即為留待取得之公共設施保留地，容有誤解。
㈢公共設施用地是否具保留性質而為公共設施保留地，乃事實問題，雖然透過使用分區證明書上是否為公共設施保留地之查註，對於是否具留待取得之性質予以確認，然留待取得之性質，究非因此查註始形成。系爭土地非屬公共設施保留地，被上訴人於核發之本件土地使用分區證明書上關於「非屬為公共設施保留地」之註記，即無違誤。至上訴人是否因信賴新店區公所87-89年間就系爭土地先後說明為公共設施保留地之函文，而決定購買系爭土地，無涉系爭土地是否為公共設施保留地之本件確認，上訴人以此指摘原處分違反信賴保護原則，並無可取等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。
五、上訴理由略謂：㈠本件上訴人於訴願程序及原審審理程序中，一再主張所謂已取得公共設施保留地，應指所有權取得而言，以及系爭土地雖已開發，然未由政府取得所有權等意旨，此為本件訴訟之核心主張，然原判決對於上開主張何以不足採信，未記明理由，顯有理由不備之當然違背法令。㈡都市計畫法第48條以下有關公共設施保留地之取得，不論由文義解釋、歷史解釋、法秩序一致性、司法院釋字第336號解釋內容以觀，均已明示所謂公共設施保留地之取得係指物權所有權之取得，故如行政機關選擇採購買取得公共設施保留地，其除應與土地所有權人訂立買賣契約外，更應辦理所有權移轉登記，方謂法文所指「取得公共設施保留地」。然內政部93年4月15日研商會議紀錄，將僅訂立買賣契約而尚未移轉土地所有權之情形排除於公共設施保留地之外，顯然牴觸都市計畫法第48條以下規定，而增加法律所無之限制。原判決不察，仍採為裁判之基礎，自有適用法規不當之當然違背法令。㈢系爭土地係新店區公所於60年間向前手所有權人以協議價購方式購買，前手所有權人復將之移轉予善意不知情之上訴人，則本於債權相對性原則，新店區公所與系爭土地之前手所有權人所訂立之買賣契約自不能拘束上訴人。而內政部93年4月15日研商會議紀錄之適用前提係行政機關所購買之土地所有權仍登記於原土地所有權人之情形，與系爭土地業遭原領取價金之前手所有權人轉賣，涉及一物二賣之情形迥不相侔，原判決遽以此為裁判基礎，自屬適用法規不當。㈣系爭土地前於88年間經被上訴人核判為公共設施保留地，並載於核發之土地使用分區證明書在案，且無其他資料得證實系爭土地非屬公共設施保留地，上訴人亦無信賴不值得保護情形，參臺北縣政府97年12月10日函意旨，被上訴人仍應將系爭土地核處為公共設施保留地，始符法制。上訴人於起訴狀已明確表示原處分顯已違反信賴保護原則，惟原判決未具體說明何以本件無信賴保護原則之適用，顯有不備理由之違法，應予廢棄等語。
六、本院查：
（一）按「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。」「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」分別為都市計畫法第42條第1項第1款及第48條所規定。又內政部87年6月30日函：「……二、查都市計畫法所稱之『公共設施保留地』，依都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。已取得或非留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者，仍非屬公共設施保留地。……」係都市計畫法主管機關對都市計畫法所稱「公共設施保留地」之意義，所為之釋示，核與都市計畫法相關之規定意旨相符，得據為認定「公共設施保留地」之依據。
（二）次按市區道路為公物，私有土地不因都市計畫細部計畫劃為道路用地，即當然成為道路，其提供公用，除經徵收、區段徵收、市地重劃方式取得外，亦得經與土地所有人以價購方式取得處分權，作為路基興建道路。又按物之出賣人負交付其物於買受人，並使其取得該物所有權之義務，為民法第348條第1項之規定，此所謂交付其物於買受人，於土地買賣係指移轉土地之占有於買受人而言；而消滅時效完成，僅債務人取得拒絕履行之抗辯權，得執以拒絕給付而已，其原有之法律關係並不因而消滅。在土地買賣之情形，倘出賣人已交付土地與買受人，雖買受人之所有權移轉登記請求權之消滅時效已完成，惟其占有土地既係出賣人本於買賣之法律關係所交付，即具有正當權源。因此，原屬公共設施保留地之都市○○道路用地土地，經需地機關以協議價購方式向所有權人買受後，事實上作為道路使用，應認該土地已移轉於需地機關取得，需地機關作公共設施用地使用，已具有正當權源，無需另依法取得，不因需地機關是否辦理產權登記而有不同。是以，經價購取得之都市○○道路用地，經需地機關辦理價購，並由土地所有權人收受價款後，需地機關已作道路使用之土地，雖未辦理產權移轉登記，而登記於原土地所有權人名下，該土地已非留待需地機關取得，始得作為道路使用，而非屬公共設施保留地。
（三）查系爭土地為「都市○○○號道路第一期工程（三民路）」及○○○鎮○○號道路」之用地範圍，現況已開闢○○○區○○路、中正路之道路使用。又系爭土地中，(1)關於○○段00地號土地，新店區公所於66年間與原所有權人王連旺協議價購，已領取價金；(2)關於○○段000地號土地，新店區公所與原所有權人李錦華、王成樁、王瑄等3人協議價購，已領取價金；(3)關於○○段000地號土地、○○段0000地號、○○段0000地號，新店區公所於60年間，併同分割自重測前○○○段○○○小段00-0地號之00-0
0、00-00地號，向原土地所有權人陳承輝、陳承德、陳川松、陳福來、陳福建、陳昌華、陳昌漢、陳昌傑、陳昌坤、陳昌盛等人協議價購，已領取價金。原判決基於上開事證，認系爭土地性質上為都市計畫範圍內之公共設施用地，因已由新店區公所向當時之土地所有權人協議價購並給付價金，已不是「保留供政府或公用事業機構取得開闢」之土地，不具保留取得的性質，非留待取得之公共設施保留地，揆諸前開規定及說明，並無不合。至臺北縣新店市公所88年6月15日八八北縣店工字第23765號函、88年5月31日八八北縣店工字第20463號函、88年10月25日八八北縣店工字第43745號函及88年11月2日八八北縣店工字第44982號函，均係對張麗莉申請查詢所為之函復；而臺北縣新店市公所89年6月3日八九北縣店工字第19965號函，則係對陳厚瓚申請查詢所為之函復，上開函文雖指系爭土地為都市計畫公共設施保留地，惟上開函文，均非對上訴人所為之處分，上訴人尚難執以作為信賴之基礎主張有信賴保護原則之適用。
七、綜上所述，原判決以原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，均無不合，並對上訴人於原審之主張，何以不採之理由，已於理由中，詳為論述。上訴論旨，無非就原判決業已論駁之理由，以及就原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之法律見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 12 月 14 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 欣 蓉法官 鄭 忠 仁法官 江 幸 垠法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 12 月 14 日
書記官 張 鈺 帛