最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第704號上 訴 人 王先煌訴訟代理人 毛仁全 律師被 上訴 人 金門縣地政局代 表 人 許鴻志上列當事人間有關土地登記事務事件，上訴人對於中華民國106年3月28日臺北高等行政法院105年度訴字第1568號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣金門縣○○鄉○○段○○○○號（原寧字23678地號，下稱系爭土地）經認定屬無主地，金門縣政府於民國74年10月12日以（74）撫民字第11019號公告（下稱金門縣政府74年公告）無主土地受理補辦所有權登記代管2年（自74年10月16日起至76年10月16日止），經公告期滿後無人提出異議，金門縣地政事務所（現改制為金門縣地政局，即被上訴人）遂依土地法第57條規定於76年11月28日將系爭土地登記收歸國有（下稱原處分1）。復於81年10月20日因地籍圖重測將系爭土地登記為現在地○○○鄉○○段○○○○號（下稱原處分2）。上訴人於105年9月29日提出申請函，請求確認系爭土地所有權於76年11月28日收歸國有之登記無效，經被上訴人105年10月11日地籍字第1050007691號（下稱被上訴人105年10月11日函）函復，未予確認為無效，上訴人乃提起本件確認行政處分無效之行政訴訟，經原審判決駁回，遂提起本件上訴。
二、本件上訴人主張：依土地法第57條規定之無主土地公告機關為直轄市或縣（市）地政機關，然本件金門縣政府74年公告令交金門縣金寧鄉（下稱金寧鄉）代管系爭土地，二者皆非上開規定得公告或代管之法定機關至明，則金門縣政府74年公告應屬無效，令交金寧鄉代管系爭土地亦屬無效，76年11月28日被上訴人復據無效公告、代管之系爭土地收歸國有之登記即原處分1，依行政程序法第111條第6款規定，亦屬無效。而被上訴人81年10月20日地籍圖重測為原處分2，亦由無效之公告及代管而作成，故屬無效。且系爭土地收歸國有之公告期間，金門自來水廠占有使用中，當時被上訴人未曾徵詢金門自來水廠占有使用權源，亦未詢問四鄰系爭土地是否為無主地，甚至坐落該土地上古厝之原所有權人先父王清標亦未曾被詢問，更遑論金門實施戰地政務，土地登記制度並不健全，導致人民無法依土地法第57條規定提出異議。原處分1顯有行政程序法第111條第7款規定之無效事由。上訴人已向被上訴人請求確認原處分無效未被允許，且本件有即受確認判決之利益云云。為此，求為判決確認原處分1、原處分2無效。
三、被上訴人則以：依內政部49年2月6日台內地字第24530號函（下稱內政部49年2月6日函釋），土地法規定縣市地政機關為縣市政府，故被上訴人具有管轄權限。又依土地法第43條規定，土地登記有絕對效力，系爭土地依土地法第57條規定登記收歸國有並無違誤云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按行政程序法第111條第6款所謂「違背法規專屬管轄之規定」，主要係指對不動產或與地域相關聯之權利，所為之行政處分而欠缺土地管轄之情形；所謂「缺乏事務權限」，係指欠缺事物管轄。至於該條第7款所謂「其他具有重大明顯之瑕疵」，係指其瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。如果其瑕疵非重大，或非明顯，即難指該行政處分無效。㈡經查，上訴人主張原處分1違反行政程序法第111條第6款規定而無效，係以金門縣政府74年公告令交金寧鄉代管系爭土地之公告、代管，金門縣政府並非土地法第57條規定之有權機關為其論據。惟其請求確認無效之行政處分係原處分1，並非金門縣政府74年公告，上訴人亦不爭執被上訴人有作成原處分1之權限，尚難認原處分1有違反行政程序法第111條第6款規定之情事。至於上訴人指摘作為原處分1基礎之74年公告，係由不具權限之金門縣政府為之，公告前被上訴人未實質調查系爭土地是否屬無主土地、被上訴人未能提出已合法公告之證明等各項違法性疑義，尚需深入審查，並非任何人一望即可獲知原處分1有重大明顯瑕疵，亦難據以認為原處分1為無效。㈢次按當事人提起確認行政處分無效訴訟，如並未先向原處分機關請求確認行政處分無效即逕提起者，縱於訴訟中經被上訴人答辯並無無效之情事，仍與行政訴訟法第6條第2項要件不符，亦不得視為事後補正。本件上訴人起訴請求確認原處分2無效部分，經查上訴人起訴前向被上訴人提出之申請函，並未有關於原處分2無效之記載，則上訴人此部分請求，為不合法，應予駁回。㈣綜上，原處分1並無行政程序法第111條第6款、第7款之無效事由，上訴人起訴請求確認原處分1無效為無理由。至於上訴人請求確認原處分2無效部分，因起訴前未經向被上訴人請求確認無效，為不合法等由，判決駁回上訴人之訴。
五、上訴理由略謂：㈠上訴人於105年9月29日以申請函向被上訴人請求確認原處分無效，其中「收歸國有○○○鄉○○段○○○號土地」即原處分2之登記標的，明顯表示請求被上訴人確認，原判決竟誤認上訴人對原處分2未為請求確認，顯誤認判決基礎事實所致，而有不備理由、違反論理法則，且未盡職權調查義務之違法。況被上訴人否認105年10月11日函為行政處分，即非確答非無效之行政處分，是被上訴人自認未對原處分1、2為實質審查，原判決誤認被上訴人認定原處分1已請求確認，原處分2未請求確認，嚴重誤解事實，並使行政訴訟法第6條第2項規定形同具文。另關於原處分2原審法院違反闡明義務，嚴重剝奪程序保障，亦屬判決不備理由之違法。㈡原判決合併行政程序法第111條第6款、第7款之要件，以排除同條第6款之認定，明顯與法律明文列舉有違。
又行政處分之共同行為機關皆不得迴避違法性審查，原判決逕認只要原處分1之登記機關為地政機關，即可不論缺乏事務管轄權限之金門縣政府74年公告，而作成原處分1為合法有效之推論，顯違反論理法則。且被上訴人於原審援引之內政部49年函釋指稱土地法規定地政機關為縣市政府，違反土地法第57條規定，況系爭土地收歸國有當時金門縣已有地政機關，金門縣政府74年公告違反專屬管轄規定，原處分1為無效行政處分，原判決對此實體無效事由未予審查認定，顯為不備理由。又金門縣政府公告系爭土地為無主土地前，對於是否符合時效取得、土地是否為無主地，未盡調查義務，亦未刊登於金門日報周知，欠缺正當法律程序，屬重大明顯瑕疵，依行政程序法第111條第7款規定，為無效行政處分。
㈢系爭土地收歸國有時登記面積為360平方公尺，原處分2卻增加登記未經公告之103.72平方公尺，且重測程序完全由被上訴人便宜行事，該重測登記顯有重大明顯瑕疵，應屬無效等語。
六、本院查：
（一）按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」為行政訴訟法第6條第2項所明定。準此，以行政處分無效提起確認訴訟，須先向原處分機關請求確認其無效未被允許始得提起；換言之，向行政法院提起確認行政處分無效訴訟，係以起訴原告已向原處分機關請求確認之行政處分為其程序標的。查上訴人105年9月29日向被上訴人提出請求確認行政處分無效之申請函，其主旨謂：「經查貴局登記之民國76年11月28日收歸國有○○○鄉○○段○○○號土地，未由法定機關踐履土地法第57條、58條之公告法定程序，應屬無效之行政處分，請查照惠覆」（見原審卷第27頁上訴人起訴狀證據五），核其意旨，已明確表明係對被上訴人76年11月28日將系爭土地登記為國有之原處分1請求確認無效。至該申請函「…收歸國有○○○鄉○○段○○○號土地…」之記載，依其前後文內容，尚無從得出申請人有對於原處分2向被上訴人請求確認無效之意思，上訴人以申請函上開內容得認係對於系爭土地收歸國有之公權力行為全體為無效之確認，應已包括請求被上訴人對原處分2確認無效之請求，尚難採取。原判決以上訴人請求確認原處分2無效部分，因起訴前未經向被上訴人請求確認無效，起訴為不合法，並無違誤。
（二）次按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為行政程序法第111條所規定。所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性以及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依行政程序法第111條規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。至於，行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性之存在與否猶存懷疑，則基於維持法秩序安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。再者，行政程序法第111條第6款所謂「違背法規專屬管轄之規定」，主要係指對不動產或與地域相關聯之權利，所為之行政處分而欠缺土地管轄之情形；至「缺乏事務權限」，係指欠缺事物管轄而言。而該條第7款所稱「其他具有重大明顯之瑕疵」，係指其瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知，倘行政處分之瑕疵非係重大，或非明顯，即難指該行政處分為無效。
（三）又按「無保管或使用機關之公有土地，及因地籍整理而發現之公有土地，由該管市縣地政機關逕為登記，其所有權人欄註明為國有。」「逾登記期限無人聲請登記之土地，或經聲請而逾限未補繳證明文件者，其土地視為無主土地，由該管市縣地政機關公告之，公告期滿無人提出異議，即為國有土地之登記。」「政府機關遇有左列各款情形之一時，得囑託登記機關登記之：……二、依土地法第53條、第57條、第63條第2項或第73條之1第2項規定為國有土地之登記。」分別為原處分1作成時土地法第53條、第57條及土地登記規則第28條第2款之規定。準此，土地總登記逾登記期限無人聲請登記之土地，或經聲請而逾限未補繳證明文件者，經公告期滿無人提出異議，應由該管市縣地政機關以收歸國有為原因，囑託登記機關為國有土地之登記。
（四）查上訴人於原審言詞辯論時聲明主張「確認被上訴人於76年11月28日以金寧鄉后盤村寧字第23678地號收歸國有之登記為無效」即關於原處分1部分，依上訴人起訴書之主張，及本院前開說明，係請求確認被上訴人囑託登記機關金門縣地政事務所依土地法第57條規定，對上開土地辦理收歸國有之登記處分無效。原判決以上訴人請求確認無效之行政處分係原處分1，並非訴外人金門縣政府74年公告，認被上訴人作成「原處分1」並無行政程序法第111條第6款「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限」之情事，揆諸前開規定及說明，尚無不合。另原判決以上訴人指摘作為原處分1基礎之金門縣政府74年公告，係由不具權限之訴外人金門縣政府為之、公告前被上訴人未實質調查系爭土地是否屬無主土地、被上訴人未能提出已合法公告之證明等各項違法性疑義，認屬需深入審查，始能判斷是否存在之違法，縱有該等瑕疵，並非任何人一望即可獲知，爰認上訴人主張原處分1有重大明顯瑕疵，並不可採等情，揆諸前開說明，亦無不合。
七、綜上所述，原判決認原處分1並無行政程序法第111條第6款、第7款之無效事由，上訴人起訴請求確認原處分1無效，為無理由。並以上訴人請求確認原處分2無效部分，因起訴前未經向被上訴人請求確認無效，為不合法，而駁回上訴人在第一審之訴。經核認事用法均無違誤，亦無上訴人所指摘未盡職權調查義務，及未依法為闡明之違法情事，且判決理由，已對其認定事實之依據，適用法規之依據，及對上訴人於原審之主張不採之理由，為必要之論述，且所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當，或判決不備理由之違背法令情形。上訴論旨，仍執前開理由，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 12 月 14 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 鄭 忠 仁法官 江 幸 垠法官 蘇 嫊 娟法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 12 月 14 日
書記官 張 鈺 帛