最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第733號上 訴 人 王錦緞
王順造莊王錦玉王順興王錦雀曾復徵曾麗玲曾佩玲曾秀玲曾藍瑩曾韶章王蕭閃王維昌王欣玉(原名王秀鳳)王秀珠王秀琴郭怜汐王致翔王致淵王景楠周小玲周孟玉王曾茶王吉明王月崑王媄玲共 同訴訟代理人 陳建宏 律師被 上訴 人 屏東縣政府代 表 人 潘孟安上列當事人間請求發還土地事件，上訴人對於中華民國106年5月4日高雄高等行政法院105年度訴字第225號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人之被繼承人王程於日據時期原為屏東縣○○市○○段○○○○號土地（地籍整理前為○○○段214地號，日據時期為○○214番地，下稱系爭土地）所有權人，上訴人為王程之繼承人，上訴人（除王曾茶、王吉明、王月崑、王媄玲【下稱王曾茶4人】外）及王順天於民國104年8月18日提出申請書，以系爭土地於日據時期未經發放補償金，即遭日本政府強制徵收作為擴建屏東軍用機場用地，卻於光復後移轉登記由「國庫」取得，合於內政部89年5月30日台（89）內中地字第8909607號函（下稱89年5月30日函）所示情形為由，請求被上訴人應將其申請書及所檢附相關證明文件函送內政部專案陳報行政院核准後辦理發還事宜。案經被上訴人以104年12月7日屏府地權字第10476934600號函（下稱原處分）復略以：「……三、查旨揭○○段700地號……昭和19年12月30日因『賣買』由王程移轉登記為國庫之異動過程，於土地登記簿均已詳載；次查台端所檢附之相關文件……僅得證明光復後確有民眾陳情日本政府侵占土地情事，尚難由該等資料獲知當時行政機關後續處理結果為何……是有關台端申請本府應作成：『呈請貴府依據……，檢附相關文件函送內政部專案陳報行政院核准後辦理發還事宜』之行政處分乙節，因顯不符前項發還條件，本府歉難照辦。」，上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，上訴人仍未甘服，遂向高雄高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，其間王順天死亡，由上訴人王曾茶4人承受訴訟。經原審判決駁回後，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠被繼承人王程所有系爭土地於日據時期遭日本政府強制徵收，且未支付任何款項，此經屏東市政府民政科、光復後臺灣省行政長官公署民政處地政局及屏東縣政府認定屬實，且被上訴人於準備程序時自認光復後中華國民政府亦未給價補償。上訴人業已檢附相關之產權憑證及當時證明文件，客觀上合理顯示確係日據時期被日本政府強制徵收未給價，符合89年5月30日函所稱要件。㈡被繼承人王程生前所有之系爭土地係於33年12月30日（即昭和19年12月30日）因日本政府以戰爭需求為由強制徵收，雙方並無買賣意思表示合致，自無依當時日本民法第176條規定發生物權移轉之效力，我國政府於34年10月25日光復後接管，於34年11月23日在未經查證情況下逕自將系爭土地登記為「國庫」，並將登記原因記載為：「昭和19年12月30日賣買」，尚不足以認定系爭土地於徵收時有賣買之意思合致。㈢依內政部89年5月30日函，上訴人須檢附得證明日據時期遭強制徵收之客觀證據，方得申請返還土地。王程係於67年間死亡，而由上訴人繼承其權利，上訴人於104年7月間在國史館找到系爭土地於日據時期遭強制徵收未給價之資料，並於同年8月18日向屏東縣政府提出申請，並未逾公法上請求權時效。㈣倘認本件請求被上訴人將申請文件檢送內政部之行為，係屬事實行為，上訴人亦得依法提起一般給付訴訟，求為判決：⒈先位聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被上訴人對於上訴人104年8月18日之申請，應作成註記客觀上合理顯示確係日據時期被日本政府強制徵收未給價，並檢附上訴人申請書及附件等相關文件函送內政部專案陳報行政院核准後辦理發還之行政處分。⒉備位聲明：被上訴人應於上訴人104年8月18日申請書上註記客觀上合理顯示確係日據時期被日本政府強制徵收未給價，並將申請書及附件暨相關文件函送內政部專案陳報行政院。
三、被上訴人則以：㈠系爭土地據土地登記簿記載，於昭和19年12月30日係因「賣買」由王程移轉所有權登記為「國庫」，故日本政府於日據時期係因買賣而取得系爭土地所有權，並非強制徵收。上訴人所提出之改制前臺灣省屏東市政府、臺灣省行政長官公署民政處地政局受理民眾陳情土地遭日軍侵占案之陳情資料，僅得證明光復後有民眾陳情日本政府侵占土地情事，均難以推論日本政府確實強制徵收系爭土地而未給價。再者，38年間辦理土地總登記申報時所有權為「國庫」，公告期間無人異議而告確定，嗣於39年6月29日登記所有權人「臺灣省政府」、管理者「臺灣省民政廳地政局」。89年1月4日因接管（登記原因）辦理所有權移轉登記所有權人為「中華民國」、管理者「國防部軍備局」，相關權屬異動及土地登記過程，有土地登記簿資料足資佐證，系爭土地既係以登記原因「賣買」移轉登記予光復前之國庫所有，上訴人所提證件亦無法證明當時未領地價確屬事實，即不符發還土地之要件。㈡系爭土地以賣買為登記原因移轉於國庫，係發生於日據時期，於臺灣光復後，王程已得請求發還系爭土地，迄67年間王程死亡時止，均未向被上訴人請求，請求權已罹於時效消滅等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審為不利於上訴人之判決，係以：㈠先位聲明（提起課予義務訴訟）部分：⒈依89年5月30日函示內容及其訂定緣由，可知該函示係承繼經廢止之「臺灣省土地權利清理辦法」第13條規定意旨，為處理日據時期被日本政府強制徵收人民私有土地未給價事宜，而賦與人民得請求國家發還土地之權利，性質上係就行政給付措施所為一般抽象性規定之行政規則，且其規定未涉及公共利益之重大事項，應認已對外發生法規範之效力，上訴人自得援引89年5月30日函為其公法上請求權之依據。⒉審酌89年5月30日函規定內容，可知最終決定發還土地之核准權限在於行政院，被上訴人先行查明是否符合遭日本政府未給價強制徵收土地之要件後，其「檢附相關文件函送內政部」之陳報行為，僅屬發還土地程序之機關間內部準備程序，係為發動內政部專案報由行政院作成土地發還處分之內部行政行為，核屬行政事實行為，而非行政處分，故89年5月30日函賦與上訴人之公法上請求權，僅能請求被上訴人為事實行為，而不能作成行政處分，惟經原審闡明後，上訴人仍選擇提起課予義務訴訟，其起訴之訴訟類型即有錯誤，顯然無法達成訴訟目的，核屬欠缺權利保護必要之要件，自應以判決駁回上訴人之訴。㈡備位聲明（提起給付訴訟）部分：⒈本件上訴人主張之權利性質屬公法上之請求權，且系爭土地遭日本政府強制徵收而未給價之要件事實，均發生於日據時期，則臺灣省政府36年12月發布臺灣省土地權利清理辦法之後，上訴人之被繼承人王程即可依該辦法第13條第1項規定，請求被上訴人核實後檢附相關申請文件呈送臺灣省政府發還。嗣內政部於上開辦法廢止後，另發布89年5月30日函規定發還土地之處理程序，改由被上訴人檢附相關文件函送內政部專案報由行政院核准，固可認係代替立法而重新創設人民之公法上請求權。然自內政部89年5月30日函發布之日起算至第3日發生效力起，上訴人所主張之公法上請求權即處於可行使之狀態，而應開始起算消滅時效。又因請求權係發生於00年0月0日行政程序法施行之前，應類推適用民法第125條規定之15年時效期間，然計算至行政程序法施行之日止，殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長，參照民法總則施行法第18條規定意旨，應自行政程序法90年1月1日施行日起算5年之時效期間，故於95年1月2日（94年12月31日為星期六，延至星期一屆滿）即告屆滿。上訴人遲至104年8月18日始向被上訴人為本件請求，其公法上請求權已因時效完成而消滅。⒉王程於67年死亡前，對於系爭土地遭日本政府強制徵收而未給價之要件事實，早已知悉，且曾循求管道請求返還，上訴人為其繼承人自不能諉為不知。至於上訴人主觀上不知已可行使權利，係屬可歸責於上訴人本身之事實上障礙事由，非屬法律上障礙事由，對請求權時效之進行不生影響等語。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院按：㈠依臺灣省政府係於36年12月18日發布臺灣省土地權利清理辦
法作為清理地權管理公產之依據，依該辦法第13條第1項規定：「前臺灣總督府強制徵收未給價之土地，確有已登記之產權憑證，及其他當時之證明文件者，得附其四鄰之保證書，呈由縣市政府核實後，呈准省政府發還之。」嗣臺灣省政府報請於68年8月20日廢止該辦法，行政院除函示准予照辨外，並指出地政及公產管理等有關機關仍應再予檢討，如認其業務因該辦法廢止後必須謀求補救者，應自行研訂解決辦法以資因應。內政部乃邀集相關機關會商，並以89年5月30日函訂定處理民眾陳情發還日據時期被日本政府強制徵收未給價土地之處理原則，89年5月30日函乃規定：「……四、嗣後類此陳情案件，請依照下列原則處理：㈠陳情發還之土地，應請各縣市政府先行查明，如確有已登記之產權憑證，及當時證明文件，且客觀上合理顯示確係日據時期被日本政府強制徵收未給價者，應請檢附相關文件函送本部，俾會商有關機關，並專案陳報行政院核准後，辦理發還。㈡陳情發還之土地，如經各縣市政府查明日據時期之土地登記簿原記載為私人所有，嗣以『賣買』、『寄附』或『買收』等原因移轉登記與日本政府，而無前述第1點情事，縱當事人主張對價不合理或未領對價者；或土地於臺灣光復前仍登記為私人所有，而於臺灣光復後，因逾總登記期限未申請登記，依土地法第57條規定登記為國有者；或無日據時期任何產權憑證，縱陳情人主張該土地為其祖先世代開墾者等，因不符合發還條件，應請各縣市政府詳實敘明理由函復陳情人。」經查，依89年5月30日函示規定之沿革，該函示係於當時欠缺法律規定之情形下，為處理人民於日據時期被日本政府強占土地之權利清理事宜，而由內政部創設作為各縣市政府處理相關陳情或申請案之處理原則，並賦予人民得請求國家發還土地之依據，核其性質係屬給付行政之範疇，而為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象規定之行政規則。另依司法院釋字第443號解釋理由所揭櫫之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。89年5月30日函所規定事項既屬給付行政之範疇，且未涉及公共利益之重大事項，雖為行政規則，然基於憲法之平等原則產生行政自我拘束，而具有對外效力，上訴人自得依據89年5月30日函之外部法律效力請求權利保護，而提起本件訴訟。
㈡次按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件
所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」為行政程序法第92條所明定。又人民申請作成行政處分者，拒絕其申請之答復亦屬行政處分；反之，人民申請作成事實行為者，拒絕之答復則屬事實行為而非行政處分。經查，依89年5月30日函規定內容，各縣市政府如查明人民有已登記之產權憑證及日據時期之證明文件，且客觀上合理顯示確係日據時期被日本政府強制徵收未給價之事實者，應檢附相關文件函送內政部會商有關機關後，再由內政部專案陳報行政院核准，始得據以辦理土地發還；反之，如不符合發還土地條件，則由縣市政府敘明理由函復，是以縣市政府縱認定符合發還土地條件而函送陳報內政部後，尚須經內政部及行政院進行審查，故其並無核定人民是否符合發還土地條件之權責，更非土地發還處分之核准機關，是以上訴人請求被上訴人「應作成註記客觀上合理顯示確係日據時期被日本政府強制徵收未給價，並檢附上訴人申請書及附件等相關文件函送內政部專案陳報行政院核准後辦理發還」之行為，核係請求被上訴人作成事實行為，亦即請求被上訴人作成行政處分以外之其他非財產上之給付，故屬於公法上之一般給付訴訟，而不得請求被上訴人作成行政處分，原判決據此駁回上訴人所提課予義務訴訟，於法尚無不合。上訴意旨主張各縣市政府基於法定職權，依89年5月30日函處理原則之規定，所為審查判斷人民是否符合89年5月30日函處理原則規定要件之核定，係就人民依法申請發還土地之公法上具體事件，本於公權力作用所為對外直接發生法律上規制效果之行政處分，人民對其依法申請案件如遭否准或怠為處分，認為其權利或法律上利益受違法損害者，自得依行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟，原判決有不適用法規或適用不當之違法云云，自無可採。
㈢再按「（第1項）公法上之請求權，除法律有特別規定外，
因5年間不行使而消滅。」及「（第1項）民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。（第2項）民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」為102年5月22日修正前行政程序法第131條第1項及民法總則施行法第18條所明定。而行政程序法於90年1月1日施行前，關於公法上請求權之時效期間，公法並無性質相類之規定，基於實體從舊原則，應無行政程序法第131條第1項規定之適用，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致。又「消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行為為目的之請求權，自為行為時起算。」亦為民法第128條所明定。所謂請求權「可行使」時，係指請求權人行使其請求權，客觀上無法律上之障礙而言，要與請求權人主觀上何時知悉其可行使無關。倘請求權人因疾病、權利人不在、權利存在之不知或其他事實上障礙，不能行使請求權，時效之進行不因此而受影響。又90年1月1日施行之行政程序法第131條第2項規定：「公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」是以公法上請求權時效消滅之法律效果係採債權消滅主義，於時效完成時權利消滅，無待當事人主張。至本院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議固認「公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。」惟亦認「至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」又人民公法上權利義務，如不具一身專屬性者，得因概括繼受或個別繼受而移轉。依原判決確定之事實，上訴人主張系爭土地遭日本政府強制徵收而未給價之情事，係發生於日據時期，且上訴人之被繼承人王程亦早於35年4月9日即曾以陳情書遞交當時之屏東市政府，而請求返還遭日本政府強制徵收而未給價之系爭土地，故王程於斯時即已知悉對於上訴人所主張系爭土地遭日本政府強制徵收而未給價之原因事實，且於客觀上無法律上之障礙，則王程於斯時即可向行政機關行使公法上請求權。嗣王程於67年死亡，上訴人係因繼承而概括繼受王程基於上開原因事實所得行使之公法上請求權，自亦繼受王程原本得行使請求權之狀態，則於內政部下達89年5月30日函之相當期間後，已可合理期待上訴人得向被上訴人行使公法上請求權。原判決復已論明上訴人在原審主張其因日據時期及臺灣光復初期之相關文件資料，存有不易蒐集取得之困難情形，遲至103年（或104年）在國史館找到充足之相關證據後，始可合理期待上訴人得向被上訴人行使公法上請求權乙節，如何不足採取之理由，核此部分事實之認定，並未違反經驗法則、論理法則及證據法則，自難指為不當。準此，上訴人之公法上請求權係發生於00年0月0日行政程序法施行之前，應類推適用民法第125條規定之15年時效期間，惟因行政程序法於90年1月1日施行後，其時效殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長，是應自行政程序法施行日起，適用該法第131條第1項關於5年時效期間之規定，亦即上訴人前開公法上請求權之時效，應至95年1月2日屆滿（94年12月31日為星期六，延至星期一屆滿）。至於人民對行政機關之公法上請求權時效，雖自102年5月22日修正公布行政程序法第131條第1項規定生效後，由5年延長為10年，惟本件公法上請求權之時效已於95年1月2日屆滿，而上開修正條文並未有溯及適用之明文，基於法律不溯及既往原則，其已消滅之公法上請求權不受影響，故原判決認定上訴人之公法上請求權已因時效完成而消滅，於法即無不合。上訴意旨仍主張原審未調查判斷申證5、6及7，並依職權調查事實及證據，即認定本件請求權罹於時效，顯然違反行政訴訟法第125條第1項及第133條規定云云，即非可採。
㈣本件上訴人對被上訴人之公法上請求權既已消滅，則依卷內
證據資料是否足以證明系爭土地確係日據時期被日本政府強制徵收而未給價之事實，即無再加以論斷之必要，上訴意旨主張原判決未於理由論及上訴人所提證據是否足以採信，而有判決不備理由之違法云云，即無理由。
㈤綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決將訴願決定及原
處分均予維持，並駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 12 月 21 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 姜 素 娥法官 林 欣 蓉以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 12 月 21 日
書記官 劉 柏 君