最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第734號上 訴 人 許富雄
郭慶霖賴文雄林美枝許金土蔡福全郭錦標徐添福簡阿平高成炎王鐘銘共 同訴訟代理人 吳磺慶 律師
張譽尹 律師蔡雅瀅 律師被 上訴 人 行政院原子能委員會代 表 人 謝曉星訴訟代理人 林繼恆 律師
高振格 律師葉維軒 律師
參 加 人 台灣電力股份有限公司代 表 人 楊偉甫訴訟代理人 陳福龍
吳雨學 律師上列當事人間放射性物料管理法事件，上訴人對於中華民國105年11月17日臺北高等行政法院103年度訴字第738號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、參加人於民國96年間向被上訴人提送第一核能發電廠（下稱核一廠）用過核子燃料乾式貯存設施（下稱乾貯設施）建造執照申請書、安全分析報告及財務保證說明書件，申請核一廠乾貯設施建造執照，被上訴人於97年12月3日核發。參加人於100年11月3日以電核端字第10011001261號函，提出核一廠乾貯設施試運轉計畫（下稱試運轉計畫），含括整體功能驗證（冷測試）及熱測試驗證，被上訴人於101年5月23日以會物字第1010008395號函（下稱101年5月23日函）准予核備試運轉計畫，說明同意參加人核一廠乾貯設施之整體功能驗證作業申請，應於完成驗證作業，提報驗證結果報告並經被上訴人核備後，始得進行熱測試。參加人據於102年3月8日以核端字第1023063061號函，提報試運轉整體功能驗證結果報告，經被上訴人於102年7月23日審查會議決議，請參加人依據審查意見完成修訂整體功能驗證結果報告等提報被上訴人，參加人於102年8月15日以核端字第1023068041號函，提報核一廠乾貯設施試運轉整體功能驗證結果報告修訂版，經被上訴人邀請專家學者審查，作成審查報告，旋以102年9月24日會物字第1020015983號函參加人，所送核一廠乾貯設施整體功能驗證報告修訂版，予以備查。請參加人續依101年5月23日函執行核一廠乾貯設施熱測試作業，並依相關規定辦理，確保作業安全（下稱原處分）。上訴人等不服原處分，提起訴願，經訴願決定：「關於郭慶霖君、賴文雄君、蔡全福君、郭錦標君、徐添福君、簡阿平君部分訴願駁回。
其餘訴願人部分訴願不受理。」上訴人等仍不服，遂提起行政訴訟。經臺北高等行政法院（下稱原審法院）以103年度訴字第738號判決駁回（下稱原判決），上訴人遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
（一）被上訴人同意參加人執行核一廠乾貯設施之「熱測試作業」，使參加人得將112束用過核子燃料自「冷卻」及「輻射屏蔽」效果較佳之用過燃料池中取出，放入2組採「空氣對流」冷卻之「露天」乾貯設施進行試運轉，性質上屬放射性物料管理法施行細則第26條「核准進行試運轉」，亦即「運轉執照」審查程序之一環。其核准條件，依放射性物料管理法第18條第3項準用同法第17條第1項，自須合於：1.符合相關國際公約之規定。2.設備及設施足以保障公眾之健康及安全。3.對環境生態之影響合於相關法令規定。4.申請人之技術與管理能力及財務基礎等足以勝任其設施之經營等要件始得為之。
（二）被上訴人在無法確保用過核子燃料「最終」處置設施，可如期銜接之情況，貿然同意核一廠乾貯設施進行熱測試，違反用過核子燃料管理安全及放射性廢棄物管理安全聯合公約第1、4、11、13、14條及放射性物料管理法第18條第3項準用同法第17條第1項第1款。又參加人有低階核廢料最終處置時程延誤及未妥善研提用過核燃料最終處置工作計畫等不良紀錄；系爭乾貯設施包商即被上訴人機關所屬核能研究所（下稱「核研所」），亦曾有原訂暫存之用過核燃料，遲未能最終處置，設備劣化多次氫爆之不良紀錄；核廢專家認為如期達成之可能性不大；目前預估之最終場址啟用時程，較84年環評時預估延宕23年。是本件乾貯設施位於人口密集的首都圈，如無法與最終處置順利銜接，不足保障公眾之健康及安全，對環境生態影響亦不合同條項第2款及第3款相關規定。
（三）「核一廠用過核子燃料乾式貯存設施意外事件應變計畫」，漏未涵蓋「廠外」考量顯不周延。又系爭乾貯設施緊鄰三座大型油槽之火源；廠內曾發生吊運事故；附近曾有墜機事故，就火災造成中子屏蔽喪失、廠房吊運墜落及飛機撞擊等可能事故，系爭應變計畫卻均以不可能發生為由，排除分析。系爭乾貯設施之安全分析報告，就山腳活動斷層與核一廠之距離及長度「資訊錯誤」，原處分未能正確評估斷層錯動風險，於相關調查釐清地質條件並確認具足夠耐震能力前，不應貿然進行熱測試。本件施工現況與原水土保持計畫不符，水土保持變更設計案有諸多安全疑慮，原處分不足保障公眾之健康及安全。又系爭應變計畫依據之「核一廠用過核子燃料乾式貯存設施安全分析報告定稿本」，係於97年1月製作，建照執照核發時點97年12月3日，均在100年3月福島核災發生前，安全相關考量恐有不足。
（四）本件乾貯設施啟用後，騰出的用過燃料池空間，仍會被新的用過核燃料填滿，無助解決核一廠用過燃料池高密度存放風險；用過核燃料濕式貯存與乾式貯存各有其風險，且用過核子燃料移轉過程風險高，若要變更貯存方式，應妥善規劃，盡力降低風險，而非在仍有安全疑慮的狀況下，貿然進行熱測試等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：
（一）被上訴人審核乾貯設施試運轉申請案並同意備查，性質非屬行政處分，且無放射性物料管理法第17條之適用，應適用放射性物料管理法施行細則第26條規定。縱認系爭備查屬行政處分，且須準用放射性物料管理法第17條第1項之規定，系爭乾貯設施不僅係為解決核一廠用過燃料池存貯存容量不足之問題，亦充分考量處理用過核子燃料之最終處置之整體性、完整性之政策規劃，符合我國之核子能源管理政策方向、用過核子燃料管理安全及放射性廢棄物管理安全聯合公約有關規定。
（二）本件乾貯設施使用之高功能用過核子燃料乾式貯存系統乃「核研所」技術移轉自原廠美國NAC公司，考量核一廠特定需求量身訂做而成，該技術移轉已獲得美國核能管制委員會（下稱美國核管會）審查通過核准使用，且廣泛應用於美國Maine Yankee, Palo Verde, McGuire及Catawba等電廠。又參加人於核一廠乾貯設施安全分析報告第6.6章中已對異常狀況、意外事故及天然災害事件進行安全評估，結果顯示貯存設施之設計無論係遭遇異常狀況、意外事故或假想天然災害之各種保守假設條件下時，貯存設施均可安全無虞。另高放射性廢棄物最終處置及其設施安全管理規則，高放射性廢棄物（如用過核子燃料）最終處置應採深層地質處置（國際上一般指地下300至1,000公尺處），而將放射性核種與生物圈安全隔離，系爭乾式貯存設施為地球表面上之設施，乾貯設施與最終處置場之設置環境完全不同，故本件乾貯設施不會變成最終處置場。
（三）本件乾貯設施之密封鋼筒所採之不鏽鋼材料於未來40年貯存期間應無材料鏽蝕而致洩漏之虞，足以抵抗核一廠之腐蝕環境。又本案用過核子燃料乾式貯存，其密封鋼筒內填充99.9％以上的高純度氦氣，使用過核子燃料處於無水的環境中，後再經由雙重封銲，於鋼筒外再套入混凝土護箱，利用空氣自然對流加以冷卻，貯存過程中用過核燃料不會過熱，更不會與水接觸，故上訴人等以核研所過去所發生之氫爆事故，認為本件乾貯設施亦有發生氫爆之可能，實不可採。本件乾式貯存設施之各意外事故及天然災害評估，於各種保守假設條件下，密封鋼筒維持結構完整，並無破損洩漏之虞，且用過核子燃料之安裝、吊運作業，均於反應器廠房內進行，不致因颱風或瞬間豪雨而淹水，故不會造成安裝或吊運作業安全上之疑慮。況反應器廠房原本就是耐震一級建物，建造迄今安全無虞，而傳送護箱置放於防震架內，銲接作業及相關設備已充分考量地震事件之影響，而在密封鋼筒及傳送護箱等重件吊運階段，若正好發生地震，參加人應依電廠程序書編號782.8規定，暫停操作，原地不動，待地震停止及吊物不再晃動時，再將吊物緩緩放置定位，應無產生安全上疑慮之可能。即使遭遇極端事件（極端強震）造成混凝土護箱傾倒，混凝土護箱仍能維持各項設計功能，且被上訴人已就山腳斷層對於本件乾貯設施之影響提出評估，其安全仍屬無虞，上訴人等空泛提出假設事實，且未提出具體實證以佐其臆測，其主張顯無可採。另本件乾貯設施之開發案已通過行政院環境保護署（下稱環保署）環境影響評估、新北市政府水土保持審查及被上訴人安全分析報告審核，故上訴人稱本件乾貯設施之水土保持計畫案因施工狀況與新北市政府所核定之水土保持計畫不符，與事實不符等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、參加人則以：
（一）本件計畫負責審理試運轉作業許可與水土保持設施完工檢查之主管機關分別為被上訴人與新北市政府，其各自獨立依據相關法律規定，進行試運轉作業許可與水土保持設施完工證明之審查與核發，於法律上並無規定上述許可或證明之核發，有其先後取得之順序或關連性，據此，被上訴人於102年9月24日同意熱測試作業許可乙節，並無任何不當或違法之事實，至為明確。又目前參加人針對山腳斷層地質調查所完成之報告正由被上訴人辦理審查中，尚未定案。該報告完成審查後，仍應以被上訴人公告之內容為準，倘報告結果如有發現超越原耐震評估之新事證，參加人自當進行相關評估作業，且評估結果如有須進行補強之要求時，參加人亦將進行相關補強。
（二）上訴人顯係引用歷年來環保團體針對參加人委託太平洋西北國家實驗室撰寫之「台灣用過核燃料管理計畫」報告，刻意扭曲該報告之結論建議，更在其他章節內容中採取斷章取義之方式，混淆視聽並造成社會大眾之誤解。然事實上，依該報告之結論建議，我國可選擇之用過核子燃料貯存方式有兩種，包括水池貯存方式及混凝土護箱貯存方式，惟針對採行於各核電廠內興建貯存設施而言，經參考該報告所作之成本分析結果，則應選擇混凝土護箱貯存方式，自與參加人已採購之系爭貯存方式相符，絕無上訴人所述系爭乾貯設施有諸多安全疑慮云云之情形。
（三）上訴人提起本件訴訟，並請求法院審判之對象者，乃係對於被上訴人所為之系爭處分，亦即准許參加人進行乾式貯存之「熱測試作業」是否合法？逾此範圍，均非本件所應審究之範圍。且被上訴人已一再說明，我國就用過核子燃料乾式貯存之國家核能政策規劃，係採「近程採廠內水池貯存、中程採乾式貯存、長程推動最終處置」，其已充分考量與最終處置計畫相互依賴關係，符合用過核子燃料管理安全及放射性廢棄物管理安全聯合公約有關規定。退萬步言，縱使將來無法依時程順利提出最終處置候選場址，被上訴人亦已衡酌建立最終處置計畫之替代應變措施，以確保公眾及環境不致受到不當危害等語。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
（一）關於全體上訴人是否均當事人適格部分：本件上訴人等共11人，其中上訴人蔡福全、郭錦標、徐添福、簡阿平等4人，分別居住於新北市○○區○○里00鄰○○○000號○○○區○○里○○鄰○○路○○號、○○區○○里00鄰000號、○○區○○里00鄰0000號，為被上訴人依核子事故緊急應變法第13條及其施行細則第3條規定，於100年10月27日以會技字第1000017010號公告核一廠緊急應變計畫區8公里範圍村（里）行政區內之居民，其餘上訴人則非屬8公里範圍內之居民。參照本院104年度裁字第2160號裁定意旨，上訴人蔡福全、郭錦標、徐添福、簡阿平等4人，應具當事人適格。至其餘上訴人郭慶霖、賴文雄、許富雄、林美枝、許金土、高成炎、王鐘銘等7人，則不具權利保護必要，其當事人不適格，其訴應予駁回，先予敘明。
（二）關於被上訴人就「用過核子燃料乾式貯存設施」試運轉所為之核准備查，是否為行政處分部分：
依放射性物料管理法第18條第1項、第32條第1項第1款、同法施行細則第26條第1項、第2項之規定，放射性廢棄物貯存設施興建完成後，須經主管機關核准，並發給「運轉執照」，始得正式運轉，若未依該規定擅自運轉，將有刑責；而運轉執照申請程序，需先報經主管機關「核准」進行「試運轉」始得進行相關測試。本件被上訴人於102年9月24日同意參加人執行核一廠用過核子燃料乾式貯存之熱測試作業，係就參加人得否將用過燃料棒放入乾式貯存設施，進行熱測試之公法上具體事件，所為決定，並對外直接發生該公司得進行熱測試（試運轉）之法律效果，性質上屬行政處分，上訴人蔡福全、郭錦標、徐添福、簡阿平等4人為利害關係人，自得提起行政爭訟。
（三）關於原處分是否適法部分：
1.有關乾貯設施之安全管制，基本上可以分為建造執照、設施興建檢查、試運轉申請審查、試運轉作業、運轉執照審查及正式運轉檢查等六個階段。放射性物料管理法第17條與第18條乃係就放射性廢棄物貯存設施之興建（發給建造執照）及正式運轉（發給運轉執照）為規定，系爭處分系就「核一廠用過核子燃料乾式貯存設施整體功能驗證報告修訂版」准予備查，並告知參加人得進行熱測試，顯非屬於發給建造執照或發給運轉執照，與放射性物料管理法第18條之「運轉執照核發」兩者為獨立、不同之行政處分。
自不能以「運轉執照核發」之標準用以檢驗系爭處分之合法性。又我國就用過核子燃料乾式貯存之國家核能政策規劃，係採「近程採廠內水池貯存、中程採乾式貯存、長程推動最終處置」，系爭乾式貯存係屬中期計畫，上訴人提起本件訴訟，請求法院審判之對象者，乃係對於被上訴人所為之系爭處分，亦即准許參加人進行乾式貯存之「熱測試作業」是否合法？逾此範圍，均非本件所應審究之範圍。至於核廢料之最終處置計畫，乃屬長期計畫，與本案並無直接關係。
2.查參加人於96年3月2日依法向被上訴人提送核一廠乾貯設施建造執照申請書、安全分析報告及財務保證說明等3份書件，申請核一廠乾貯設施之建造執照，被上訴人於96年3月29日受理核一廠乾貯設施建造執照申請案。被上訴人已辦理核一廠乾貯設施申請案文件之公告展示、徵詢各界意見及辦理完成聽證，被上訴人審核結果確認核一廠乾貯設施建造執照申請案符合規定，故於97年12月3日核發核一廠乾貯設施建造執照。參加人依建造執照建築完成後，被上訴人於發給運轉執照前，先准予參加人進行熱測試，自僅得就熱測試之階段為審查。上訴人等以未來狀態推論系爭行政處分之作成當時未將該未來狀態列入考慮，認為系爭行政處分違法，實屬臆測且有邏輯上之謬誤，蓋國際間營運中之用過核子燃料乾式貯存設施共計124座，分布於22個國家，美國69座、德國16座、加拿大9座，亞洲地區之印度2座、日本2座、韓國1座、中國大陸1座等，均尚未擇定高放射性廢棄物最終處置場址，而該等國家均為國際原子能總署（IAEA）用過核子燃料管理安全及放射性廢棄物管理安全聯合公約之締約國，該等國家高放射性廢棄物最終處置場目前均在發展中。上開締約國從未因最終處置場目前均在發展中而撤銷用過核子燃料乾式貯存設施計畫之處分，故上訴人等以將來最終處置計畫尚未完成，推斷系爭行政處分作成為違法，屬邏輯上之謬誤且明顯與國際經驗及實況不符，並非可採。
3.又美國33個環保團體鑑於日本福島第一核電廠核災事件中用過核子燃料貯放於乾貯設施之安全性，相對高於貯放在反應器廠房的用過核燃池，故於103年1月16日致函美國核管會，要求貯放於核子反應器廠房用過核燃池之用過核子燃料，應加速移出改採乾貯設施，可知乾貯設施之安全性較高。世界上擁有最多乾貯設施之美國（69座）迄今對於用過核子燃料最終處置場址雖亦懸而未決，惟美國仍以乾貯設施為最終處置廠址之前階必要階段，足證用過核子燃料乾式貯存，無論係基於用過核子燃料安全或整體管理之考量，均為設置最終處置場址之必要階段，故於設置乾貯設施時是否備妥最終處置場址，並非設置乾貯設施之必要前提要件。從而，上訴人等稱被上訴人不應貿然同意參加人執行熱測試，以免日後無法順利銜接最終處置計畫影響公眾安全，並不可採。退萬步言，縱使如上訴人所稱，參加人將來無法依時程順利提出最終處置候選場址，被上訴人已於102年8月22日召開放射性物料臨時管制會議，要求參加人參照美國能源部之藍帶委員會（BRC）作法，就國內當前政經與社會現況及其未來可能的發展，提出用過核子燃料最終處置策略規劃報告，並應於103年檢討修正計畫書時，新增替代因應方案章節。而參加人亦已於102年9月提報「用過核子燃料乾式貯存設施執照期滿後之後續處置及替代作業規劃」，經被上訴人所屬放射性物料管理局以102年9月23日物三字第1020002559號函同意核備。據此，依參加人所提之規劃，於117年第2階段候選場址評選與核定階段結束時，若無法依時程順利提出候選場址，應另於118年啟動集中式乾貯設施之場址選擇、127年完成環境影響評估並確定集中式乾貯設施場址、133年前完成興建啟用。是參加人乾貯設施之規劃已考量與最終處置計畫相互關係，上訴人所稱要無可採。
4.本件乾貯設施係採用美國NAC公司經美國核管會審核通過的NAC-UMS護箱系統，迄今已有超過220組已裝填用過核子燃料之UMS貯存系統正在運轉中，為一相當成熟的乾式貯存系統，被上訴人依據相關法規、安全標準等，對參加人所提出之「核一廠用過核子燃料乾式貯存設施安全分析報告」進行審查，製成「安全審查報告」。被上訴人之審查團隊由30位國內專家學者所組成，分成綜合、場址、核臨界、屏蔽與輻射防護、結構、熱傳、密封、意外事件、消防以及品質保證共10個分組，歷經五回合審查，參加人針對審查意見答復說明及承諾事項，已澄清安全疑慮。又依據統計，截至102年12月，國際間營運中之乾貯設施共計124座，分布於22個國家，美國69座、德國16座、加拿大9座，亞洲地區之印度2座、日本2座、韓國1座、中國大陸1座，證明用過核子燃料採行乾式貯存已為成熟且有諸多安全實績之工程技術，並為國際間普遍採行之作法，具安全性。
5.依參加人所提出之核一廠乾貯設施安全分析報告第6章之輻射屏蔽評估結果、美國核能協會（Nuclear EnergyInstitute，NEI）於97年發表之緊急應變行動基準研發方法論報告及美國核能安全主管機關為美國核管會，依其對於用過核子燃料乾式貯存設施（ISFSI）意外事故緊急應變計畫管制規範ISG-16（Spent Fuel Project OfficeInterim Staff Guidance-16 Emergency Planning）可知，用過核子燃料若經冷卻5年以上，其燃料熱功率已下降到相當低的程度，即使有意外事故發生，加上貯存護箱之密封同時也罕見地失效，亦不會造成顯著放射性物質擴散。本件乾貯設施貯放之用過核子燃料皆在用過核子燃料池冷卻達21年以上，且本件乾貯設施以密封鋼筒及外加混凝土屏蔽等，阻擋用過核子燃料內之放射性核種所放出之加馬及中子射線，其輻射劑量為每年0.0484毫西弗（假設24小時站在距離118公尺處，為期1年），顯低於核子反應器設施安全設計準則要求之每年0.05毫西弗，更未超過相關法規有關個人年有效劑量不得超過0.25毫西弗之規定，業如前述，可知本件乾貯設施於公眾之安全與健康應屬無礙。
6.系爭乾貯設施密封鋼筒採304L不鏽鋼材料，其厚度為1.59公分，其設計係符合NUREG-1536法規規範及美國機械工程師學會（American Society of Mechanical Engineers,ASME）B&PV Code對材質的腐蝕速率之相關要求，設計分析所用之各項參數設定已能涵蓋不同區域之貯存環境特性，如氣候變化、鹽害等影響，依一般工程實際經驗並經嚴格密封測試後，於40年貯存期間應無材料鏽蝕而致洩漏之虞。此外，應力腐蝕龜裂之發生條件為應力及氯離子均須達一定程度以上，在應力方面，參加人對乾貯之密封鋼筒銲接過程均有溫度控管，以減少殘存應力，銲接後並進行放射照相檢測，以確保銲接品質；在氯離子方面，由於乾貯期間之密封鋼筒溫度高於環境溫度，加上空氣自然對流，鹽分不易沉降在鋼筒表面並發生潮解，可避免氯離子誘發腐蝕作用。本件乾貯設施依法運轉最長使用期限為40年，顯示密封鋼筒外殼厚度1.59公分，若將來確有發生腐蝕，其影響之厚度僅有千分之6，對整體密封鋼筒之結構完整性影響極為有限，亦不會影響用過核子燃料貯存之安全性。
7.有關乾貯存護箱下水後產生氫氣之問題，參加人已提出於屏蔽上蓋封銲過程中，全程連續偵測氫氣濃度並同步以氬氣沖流密封鋼筒內水面以上之空間，主動抑制氫氣濃度上升，應可確保銲接期間氫氣濃度始終在安全範圍內。被上訴人審查後認為為強化監督未來熱測試及營運期間作業安全，亦已要求參加人密封鋼筒完成裝填作業自燃料池吊離出水前，至少須浸水72小時，以減少銲接作業時之氫氣產生量，並將此列為參加人之標準作業程序要求，且增列氫氣濃度偵測值1.6%為行政管制限值，被上訴人另亦要求參加人指派專人全程監測氫氣濃度，將氫氣偵測作業列為品質停留查證點，以確保整體作業之安全性(參答辯卷第181-185頁）。是應無上訴人所稱之氫氣燃燒之安全疑慮。
8.關於飛機撞擊之安全問題，參據美國核管會90年發布的CLI-01-22法規，訂定乾式貯存設施設想事故（credibleaccident）的門檻機率為10的負6次方(即百萬分之一)，亦即發生機率小於百萬分之一之事故不屬於設施設想事故，執照申請人不需進行設施可以承受該事故之分析。查核一及核二廠位於限航區，限制半徑為3.7公里（2海浬），限航區內各種飛行器於任何時間皆不得進入。且經調查我國距離核一及核二廠乾貯場址最近之飛機起降次數最頻繁之松山機場與桃園機場，其飛機起降次數亦少於NUREG-0800規定之容許起降架次，依據NUREG-1567與NUREG-0800就乾式貯存設施設置地點受飛機撞擊的機率評估之要求，已符合飛機撞擊事件導致輻射外釋劑量發生機率小於10的負7次方(即千萬分之一)／年之規定，依據美國核管會之法規無須進行撞擊後果之評估。
9.關於鋼筒護箱吊運之安全問題，參加人之「核一廠一、二號機防止單一失靈起重機改善工程」案，業經被上訴人於97年4月完成審查，被上訴人審查後同意本設計修改案之吊車為具有防止單一失靈失效功能，並符合法規對安全吊運之規定。核一廠反應器廠房吊車已升級為防止單一失靈吊車，吊裝護箱過程若發生地震，吊車能夠安全地吊掛住護箱而不致造成墜落。此外，該吊車即使發生單一零組件失靈，仍不會喪失其吊住護箱的能力，核一廠乾式貯存作業有關吊運重件之橫向鐘擺效應，參加人亦已依ASME NOG-1規定進行評估，評估結果確認並無橫向鐘擺效應安全疑慮，並經被上訴人完成審查同意。是應無上訴人所稱鋼筒護箱吊運之安全疑慮。
10.關於山腳斷層之安全問題，核一廠乾貯設施係採用地表水平加速度0.5g（490gal）作為分析輸入值進行設計，對照「交通部中央氣象局地震震度分級表」（2000年8月1日公告，震度分級由小至大分為0-7級），本件乾貯設施相當於可承受7級震度以上（400 gal以上）之地震。被上訴人於審查參加人之核一廠用過核子燃料乾式貯存設施安全分析報告時，乃係依經濟部中央地質調查所歷年公布活動斷層及山腳斷層資料為主要依據，即核一廠建廠時乃假設金山斷層為一活動斷層進行設計，而山腳斷層延伸之位置與金山斷層相近，故亦在核一廠當初建廠之考量範圍之內。而根據學者研究，山腳斷層所可能引發之地震規模為6.8，小於當初核一廠建廠之假設，故即使山腳斷層延伸至金山地區，其可能發生之地震規模仍在核一廠原始設計考量內。被上訴人另要求參加人，就山腳斷層延伸74公里，對核一廠乾貯設施之耐震研提影響評估報告，保守假設發生最嚴重的全長74公里同時發生錯動，山腳斷層與核一廠水平最短距離6.9公里情境下，核一廠地表可能的最大地表加速度（PGA）為0.41g，仍較核一廠乾貯設施之地表水平加速度設計值0.5g為小，應無上訴人主張之安全疑慮。
11.關於再取出作業場所之安全問題，所謂再取出，係指在運轉階段如乾貯設施萬一發生洩漏，為使檢查及修補作業得以順利進行，將用過燃料棒自密封鋼筒中取出之作業。系爭乾貯存設施密封鋼筒於未來40年之貯存期間，並無發生洩漏之虞。因此，在正常情況下，系爭乾貯設施並無進行再取出之必要。被上訴人為求慎重，已要求參加人建立用過核子燃料再取出技術並已完成功能驗證，參加人並已於102年4月提報「核一廠用過核子燃料乾式貯存設施乾貯系統再取出實體模擬測試結果報告」，其中18項作業驗證重點包括銲道切割機具操作、氦氣沖流及灌水等方法驗證，屬設備操作方法之驗證，可在任何地方進行，與用過核子燃料池之工作界面並無相關，不受未來再取出作業場所之限制。該報告並經被上訴人所屬放射性物料管理局以102年9月14日物三字第1020002501號函審查後備查在案。上訴人稱「核一廠內目前無再取出作業場所」，顯屬誤解。
12.關於臨近大型柴油儲油槽之安全問題，核一廠用過核子燃料乾式貯存設施安全分析報告第八章「消防防護計畫」中，針對運輸載具油箱傾覆引發火災之風險評估時，係以「運輸車輛的燃料容量在50 gallons以下」作為評估之基準，因此才會有所謂「50加侖汽油以下之行政管制條件」，以避免實際運輸時運輸載具之汽油容量與風險評估時之容量不同，而喪失風險評估之意義。申言之，「50加侖汽油以下之行政管制條件」跟上訴人所稱之儲油槽間，根本無關連性可言，上訴人以該管制條件指摘儲油槽之容量超過限制云云，亦屬誤會。至於儲油槽發生火災之風險部分，前開分析報告第八章消防防護計畫中已對三只柴油貯油槽起火燃燒之情況進行分析，以科學數據評估後認定無安全之疑慮，上訴人之指摘係以臆測取代專業，並無實據。
13.關於參加人之財務問題，按依核後端基金收支保管及運用辦法第5條及第14條規定，核能發電後端營運基金（下稱「營運基金」）其中之一用途為用過核子燃料或其再處理所產生放射性廢棄物之包裝、運輸、中期貯存及最終處置；營運基金尚未動用餘額，得貸予具有核能發電之電力公司支應核子燃料營運或電源開發之用。本件參加人於96年3月2日申請核一廠乾貯設施之建造執照時所提出之財務保證說明資料已詳細交代資金來源，提撥額度、興建、運轉與除役所需費用及估算基礎，參加人另依法檢附核能發電後端營運基金管理委員會所出具之保證函，足可確保核一廠乾貯設施壽命週期所需之費用。此外，為確保未來核能後端營運執行之經費無虞，參加人報奉行政院核定，自76年度開始逐年按核能發電量預先提列核能後端基金，該基金自88會計年度起改制為經濟部主管之非營業基金，並由經濟部聘請相關機關代表及學者專家組成後端基金管理會，以確保營運基金之提列、保管及運用具有公信力，直至103年4月底止，該基金餘額已累積2,368億元。又參加人依核後端基金收支保管及運用辦法相關規定向營運基金借款均訂有借貸合約並分期償還本息，參加人歷年來皆依約還本付息，無違約情形發生。是參加人之財務基礎應足以負擔本件乾貯設施之經營及維護。
（四）綜上所述，上訴人蔡福全、郭錦標、徐添福、簡阿平等4人所訴，核無足採。從而，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。至其餘上訴人郭慶霖、賴文雄、許富雄、林美枝、許金土、高成炎、王鐘銘等7人，則不具權利保護必要，其當事人不適格，其訴亦應予一併駁回。
六、上訴意旨略謂：
（一）依龍華科技大學製作「用過核子燃料乾式貯存系統機率風險評估之先導型研究」，該報告曾評估用過核子燃料乾式貯存系統，方圓16公里之居民，有發生潛在致癌事故之機率；又依參加人委託臺灣大學大氣科學系於1990至1991年所作之追蹤計畫，輻射物質可在2小時內飄至24公里處，且臺北翡翠水庫管理局曾發布新聞稿指出輻射外洩可在短時間內影響37公里外的翡翠水庫；又關於系爭放射性核廢料儲存設施之環境影響說明書第五章「開發為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」，內容分析更係以半徑50公里為分析範圍，是依上述資料，上訴人郭慶霖、賴文雄、許富雄、林金枝、許金土、高成炎、王鐘銘7人等居住地點未超過該範圍，原判決遽認渠等無當事人資格，有判決未適用前揭規定及理由不備之違法。
（二）本件同意熱測試處分，係同意參加人將用過核燃料棒放入乾式貯存設施，若設備及設施不足以保障公眾之健康及安全，將對公眾健康及安全造成威脅，自應於試運轉階段，適用或類推適用運轉執照核發之相同標準檢核。原判決遽認不能以運轉執照核發之標準，檢驗系爭處分之合法性，有判決未適用放射性物料管理法第17條第1項、第18條、同法施行細則第26條或適用不當之違法。且原判決肯認原處分對外直接發生參加人得進行熱測試之法律效果，卻認不能以運轉執照核發之標準即放射性物料管理法第17條及第18條檢驗系爭處分之合法性，亦有判決理由矛盾之違法。
（三）裝有用過燃料之鋼筒重達88.9公噸，接近吊車承載重量上限90公噸，吊運高度達5層樓，墜落分析卻僅用61cm評估，且已逼近限值，不足保障公眾之健康及安全，且核一廠曾發生過多次吊運事故，不應樂觀假設絕不可能於吊運過程墜落，原判決遽認本件無鋼筒護箱吊運之安全疑慮，有判決理由不備之違法。
（四）用過核燃料之再取出，具高度危險性，裝填用過核燃料進行熱測試前，應先備妥安全之再取出作業場所。原判決遽認系爭乾貯設施無發生洩漏之虞及再取出驗證不受未來作業場所之限制，駁回上訴人就再取出作業場所安全性之主張，有判決未適用放射性廢棄物處理貯存及其設施安全管理規則第13條第1項第7款、申請設置用過核子燃料乾式貯存設施安全分析報告導則第3章、第5章及理由不備之違法。
（五）系爭乾貯設施位於我國北部空防重鎮，鄰近曾發生過墜機事件，難保日後絕對不會於目前場址發生類似事故，原判決遽認飛機撞擊機率小不須分析，認定事實不合論理法則且有判決理由不備之違法等語。
七、本院查：
（一）上訴人郭慶霖、賴文雄、許富雄、林美枝、許金土、高成炎、王鐘銘部分：
⒈「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權
利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項及第3項定有明文。準此，須行政處分之相對人及利害關係人，始得以政府機關之行政處分違法，經訴願未獲救濟，提起撤銷訴訟。此所謂利害關係人乃指有法律上之利害關係者而言，不包括事實上之利害關係者在內（本院75年判字第362號判例參照）。
⒉核子反應器設施，係指裝填有適當安排之核子燃料，而能
發生可控制之原子核分裂自續連鎖反應之裝置及其相關附屬廠房與設備；為核子事故緊急應變法第2條第2款及核子反應器設施管制法第2條第1、2款所明定。又依核子反應器設施管制法第7條規定授權訂定之核子反應器設施安全設計準則第54條規定：「核子燃料貯存、吊運與放射性廢棄物及其他含有放射性物質系統之設計，應符合下列規定，確保於正常運轉及假想意外事故下有適當之安全性：……。」第56條規定：「核子燃料貯存與放射性廢棄物系統及其相關吊運之區域，應有適當之系統以執行下列功能：……。」另核子原料、核子燃料及放射性廢棄物均屬放射性物料；其中放射性廢棄物，係指具有放射性或受放射性物質污染之廢棄物，包括備供最終處置之用過核子燃料；而備供最終處置之用過核子燃料屬放射性廢棄物，其處理、貯存或最終處置設施之興建，需經申請並經放射性物料管理法主管機關（即被上訴人）審核、發給建造執照後始得為之，且興建完成後，非經主管機關審核，並發給運轉執照，不得正式運轉；放射性物料管理法第3條、第4條、第17條及第18條規定甚明。可知，用過核子燃料之處理、貯存設施，應認屬上開核子事故緊急應變法第2條第2款所稱核子反應器設施之一種。因此，原審判決以核子事故緊急應變法係為健全核子事故緊急應變體制，強化緊急應變功能，以確保人民生命、身體及財產之安全之公共利益而設；其主管機關即被上訴人依該法第13條及其施行細則第3條規定，已以100年10月27日會技字第1000017086號公告：「核一、二、三廠緊急應變計畫區8公里範圍村（里）行政區」；其中核一廠緊急應變計畫區8公里範圍村（里）行政區包含新北市萬里區大鵬里、金山區範圍內五湖里等。是居住在該緊急應變計畫區8公里範圍村（里）人民，倘因主管機關所作行政處分損害其等生命、身體及財產之安全，為維護其等受法律保障之該等權利，自得依循相關程序提起行政爭訟，逾此範圍，應認不具權利保護必要等項，核與首揭規定及說明尚屬相合。則原判決據此，以上訴人郭慶霖、賴文雄、許富雄、林美枝、許金土、高成炎、王鐘銘等7人，依其提出之上訴人等與核一廠乾式貯存設施距離表所示，非屬上開8公里範圍內之居民，不具權利保護必要，其當事人不適格，而駁回該7人在原審之起訴，洵無違誤。
⒊上訴人郭慶霖、賴文雄、許富雄、林美枝、許金土、高成
炎、王鐘銘等7人，上訴意旨主張依被上訴人所屬放射性物料管理局委由龍華科技大學製作「用過核子燃料乾式貯存系統機率風險評估之先導型研究」報告，曾評估用過核子燃料乾式貯存系統，方圓16公里之居民，有發生潛在致癌事故之機率乙節；經查上開研究報告其中第5點「結果與討論」，雖表示「……透過本文第2節及第3節的說明及定義，已可瞭解及掌握執行乾式貯存系統及其作業於執行風險評估時所應考量之⑴初始事件⑵用過核子燃料束或多功能貯存罐於發生初始事件後於所處之作業階段(phase)及作業步驟(stage)之輻射物質外釋機率⑶輻射物質外釋時，二次圍阻體是否能加以隔離之相關條例及失效機率評估⑷輻射物質或惰性氣外釋後對個人於1.6公里及16公里立即或長期潛在致癌的後果。……」等語，然屬研究意見，或可供為參考，究乏實例佐證，不足採為對上訴人有利之認定。另渠等主張依參加人委託臺灣大學大氣科學系於西元1990至1991年所作之追蹤計畫，輻射物質可在2小時內飄至24公里處，且臺北翡翠水庫管理局曾發布新聞稿指出輻射外洩可在短時間內影響37公里外的翡翠水庫乙節，經查，臺北翡翠水庫管理局所發布之新聞稿之內容，係說明如福島核災般之事故發生時翡翠水庫之應變能力，與本件所爭執之用過核子燃料乾貯設施並不相同，蓋乾貯設施與核子反應爐之核能發電廠並不相同，風險也遠低於運轉中之核電廠，上訴人以此新聞稿為由稱保護範圍應擴大，並無可採；又參加人委託國立臺灣大學大氣科學系所執行之追蹤劑SF6試驗，係假設核子反應器發生核子事故時，以該反應器為中心之空氣飄散測試模擬，與本案用過核子燃料乾式貯存設施熱測試不同，且參加人亦表示放射性物質雖可隨風到達極遠之範圍，然其濃度會隨著距離越遠而逐漸降低，到一定範圍以外之濃度，即便可以算出，亦不具實質上之意義。又關於程式的準確性，雖然各項分析程式來源不同，但核能領域所使用的程式與其他領域一樣，均必須經過很多專家的研究。故上訴理由狀所稱輻射可在2小時內飄到24公里云云，亦乏佐證，自難採信。
（二）上訴人蔡福全、郭錦標、徐添福、簡阿平部分：⒈放射性物料管理法第17條第1項規定：「放射性廢棄物處
理、貯存或最終處置設施之興建，應向主管機關提出申請，經審核合於下列規定，發給建造執照後，始得為之：符合相關國際公約之規定。設備及設施足以保障公眾之健康及安全。對環境生態之影響合於相關法令規定。申請人之技術與管理能力及財務基礎等足以勝任其設施之經營。」第18條第1項、第3項規定：「放射性廢棄物處理、貯存或最終處置設施興建完成後，非經主管機關核准，並發給運轉執照，不得正式運轉。」「運轉執照之核發及換發，準用前條第1項之規定。」同法施行細則第26條規定：「依本法第18條第1項規定申請放射性廢棄物處理、貯存或最終處置設施運轉執照者，應先檢附試運轉計畫，報經主管機關核准進行試運轉。依前項規定完成試運轉後，應填具申請書，並檢附下列資料，向主管機關申請核發運轉執照。……。」可知，放射性廢棄物貯存設施應向被上訴人提出申請，經審核合於放射性物料管理法第17條第1項所列規定，發給建造執照後，始得興建；興建完成後，須經被上訴人準用放射性物料管理法第17條第1項所列規定審查核准，並發給「運轉執照」，始得正式運轉；而運轉執照申請程序，需先報經主管機關「核准」進行「試運轉」始得進行相關測試；是以有關放射性廢棄物貯存設施之安全管制，分為建造執照、設施興建檢查、試運轉申請審查、試運轉作業、運轉執照審查及正式運轉檢查6階段。則試運轉申請審查及試運轉作業既屬運轉執照核發前之必要程序，自有放射性物料管理法第18條第3項規定之適用，始符其立法意旨。
⒉參加人於96年間向被上訴人提送核一廠用過核子燃料乾式
貯存設施建造執照申請書、安全分析報告及財務保證說明書件，申請核發核一廠用過核子燃料乾式貯存設施建造執照，經被上訴人於97年12月3日核發；參加人續於100年11月3日，提出含括整體功能驗證（冷測試）及熱測試驗證之試運轉計畫，經被上訴人以101年5月23日函准予核備試運轉計畫，並說明同意參加人核一廠用過核子燃料乾式貯存設施之整體功能驗證作業申請，應於完成驗證作業，提報驗證結果報告並經被上訴人核備後，始得進行熱測試。參加人據以於102年3月8日、102年8月15日，分別提報試運轉整體功能驗證結果報告及其修訂版，經被上訴人邀請專家學者審查後，就其修訂版，以原處分予以備查，並請參加人續依101年5月23日函執行核一廠乾貯設施熱測試作業，並依相關規定辦理，確保作業安全等情，為原審法院依職權認定之事實，核與卷證相符，自得作為本件裁判之基礎。原判決先以：放射性物料管理法第17條與第18條乃係就放射性廢棄物貯存設施之興建（發給建造執照）及正式運轉（發給運轉執照）為規定，系爭處分係就「核一廠用過核子燃料乾式貯存設施整體功能驗證報告修訂版」准予備查，並告知參加人得進行熱測試，顯非屬於發給建造執照或發給運轉執照，與放射性物料管理法第18條之「運轉執照核發」兩者為獨立、不同之行政處分，自不能以「運轉執照核發」之標準用以檢驗系爭處分之合法性等詞予以論斷，依上開（二）⒈之說明，雖容有對放射性物料管理法第17條與第18條規定意旨未明確釐清之瑕疵，然原判決既已復就原處分是否合於放射性物料管理法第17條第1項所列：符合相關國際公約之規定。設備及設施足以保障公眾之健康及安全。對環境生態之影響合於相關法令規定。申請人之技術與管理能力及財務基礎等足以勝任其設施之經營等項，進行實質審查後，以我國用過核子燃料乾式貯存之規劃已充分考量與最終處置計畫相互依賴關係，符合用過核子燃料管理安全及放射性廢棄物管理安全聯合公約有關規定，且系爭乾式貯存設施為目前成熟之工程技術，且為諸多先進國家所採用，於公眾之安全與健康應屬無礙，認定原處分就參加人所送核一廠乾貯設施整體功能驗證報告修訂版，予以備查，准參加人執行核一廠乾貯設施熱測試作業，依法並無不合，訴願決定予以維持，亦無不合，因而駁回上訴人蔡福全、郭錦標、徐添福、簡阿平在第一審之訴，本院經核原判決此部分認事用法核無違誤，並已明確論明其認定事實之依據及得心證之理由，且對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，詳為說明，雖有上開些微瑕疵，尚不影響裁判之結果，自仍應予以維持。
⒊上訴人蔡福全、郭錦標、徐添福、簡阿平之上訴意旨，無
非再就原判決業已指駁之理由，或屬原審法院依其職權為證據取捨認定之事實部分，執其歧異之法律見解加以爭執，作為指摘原判決違背法令之依據，而求予廢棄，尚難認為有理由。
（三）綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，就上訴人郭慶霖、賴文雄、許富雄、林美枝、許金土、高成炎、王鐘銘部分，以其7人不具權利保護必要，其當事人不適格為由，駁回其7人之起訴；另上訴人蔡福全、郭錦標、徐添福、簡阿平部分，以原處分並無不法，將訴願決定及原處分均予維持，駁回其4人之起訴，均核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，求予廢棄原判決，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段及但書，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 12 月 28 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 鄭 忠 仁法官 沈 應 南法官 蘇 嫊 娟法官 江 幸 垠以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 12 月 28 日
書記官 陳 映 羽