最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第735號上 訴 人 李坤賜
李阿富李阿正共 同訴訟代理人 陳怡成 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 葉俊榮
參 加 人 南投縣草屯鎮公所代 表 人 洪國浩上列當事人間收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國106年1月26日臺中高等行政法院105年度訴字第14號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣參加人為辦理都市計畫體育場工程，需用南投縣○○鎮○○○段（下稱匏子寮段）314地號等22筆土地，報經臺灣省政府民國77年12月23日七七府地四字第130190號函核准徵收，並附帶徵收其地上物，交由南投縣政府以78年2月28日（78）投府地權字第11609號公告，公告期間自78年3月1日起至78年3月30日止。旋南投縣政府以因都市計畫變更為公兒預定地，與原徵收計畫目的不符，報經臺灣省政府以81年10月29日81府地二字第112213號函准予撤銷匏子寮段315-318地號等8筆土地，其中包括匏子寮段315-32地號土地內1625平方公尺。上訴人以渠等被繼承人李鄭赫所有南投縣○○鎮○○○段○○○○○○段000000000000000000000號土地（分割重測前為匏子寮段315-32、315-499地號，315-32地號土地徵收面積3935平方公尺，81年間撤銷徵收其中1625平方公尺，下稱系爭土地），徵收公告迄今，均未有任何政府機關、地方自治機關及其他公共建築之主體工程存在，僅部分區域經過整地、綠化，顯有不依照核准計畫期限使用之情事，於104年1月27日申請收回系爭土地。案經南投縣政府會勘，並報經內政部104年5月1日台內地字第1041303759號函（下稱原處分），以本件工程除系爭土地仍為上訴人占用外，餘皆已闢建為體育場之相關設施，就本件工程用地整體觀察，足認需用土地人已按核准計畫使用，不符土地法第219條及都市計畫法第83條規定得申請收回之要件，不准予發還。南投縣政府以104年5月7日府地權字第1040089159號函知上訴人。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。
二、本件上訴人主張：系爭土地固係78年間公告徵收，惟其周邊附近土地，部分係68年間徵收、部分係78年間徵收，如上訴人所提附圖1、2及103年7月11日南投縣政府履勘現場之照片所示，目前坐落與體育場有關之建築物，均屬68年徵收之範圍，本件徵收範圍內之土地，均未有任何與體育場有關之建築物，明顯未有依照徵收計畫使用之事實。又上訴人所有坐落系爭土地上之建物（下稱系爭建物），由房屋稅籍證明書可知於本件徵收前即已存在，況上訴人曾出具切結書同意系爭土地施作公共設施時自動拆除地上物，惟參加人卻仍以協議價購方式，取得系爭建物並拆除，顯見其亦認為系爭土地將施作公共設施之事實，尚未成就。且不論行為時土地法施行法第50條或現行土地徵收條例第13條，關於徵收計畫書應記載事項之規定，均要求詳載被徵收土地之使用配置，被上訴人苟不能提出本件徵收計畫書所附土地使用配置圖，即難認定參加人已按核准計畫使用。又體育場相關設施，如國立臺灣工藝研究發展中心、臺灣演藝坊（原草屯青少年活動中心）、體育館、游泳池、南投縣政府警察局草屯分局（下稱草屯分局），均設置於本件徵收範圍外之公有土地，上訴人所提附圖編號1-6土地係於78年徵收，其中編號5部分，略有整地綠化，編號1、2、3、4部分，雜草叢生，系爭土地即編號6黃色斜線部分於上訴人申請收回時，尚有地上物，編號6黃色格線部分已經於81年間撤銷徵收，返還原土地所有權人。則就78年徵收範圍土地而言，參加人「全部」未施作任何與體育場有關之公共設施，難認有依照核准計畫期限使用之情形。又在徵收計畫使用期限內，原體育場用地部分於98年間經都市計畫變更為機關用地，並興建供作草屯分局使用，另坐落有國立臺灣工藝研究發展中心，而與體育事業用途無關，又徵收計畫使用期限於99年12月屆至後，參加人將大片空地部分挪作國際文化園區計畫用地，施工期間為102年11月7日至103年1月15日，可證徵收當時之體育場用地範圍，陸續遭變更為其他使用分區或移作他用，依內政部81年11月5日（81）台內地字第0000000號函（下稱內政部81年11月5日函釋，按原判決第9頁及原審卷第70頁摘錄內容，該函應為內政部81年12月9日（81）台內地字第0000000號函）意旨，徵收計畫顯經變更為他種目的及用途，而屬未依核准計畫使用之情形。且行政機關是否逐年編列預算，可作為判斷是否按徵收計畫使用土地之重要依據，若被上訴人未能提出或說明體育場用地預算編列及執行情形，應認為未依徵收計畫使用。再依都市計畫公共設施用地多目標使用辦法第3條並無任何體育場用地得作為美術館、博物館使用之規定，況前開辦法係92年間始公告施行，被上訴人辯稱當時已依照前開辦法為多目標使用云云，亦屬無據。且依該辦法第3條但書規定，公共設施用地僅地下得作為滯洪設施之用，則地上自不得作為滯洪設施用，附圖編號4部分作為滯洪設施使用，自與徵收計畫不符。另依現行都市計畫法臺灣省施行細則第24條之1規定，體育場用地僅得作為與體育相關之使用，附圖編號5部分作為開放性遊憩綠地運動公園，亦與徵收計畫不符云云。為此，求為判決：1.撤銷訴願決定及原處分。2.被上訴人應作成准予上訴人收回系爭土地之行政處分。
三、被上訴人則以：本件工程用地範圍內部分土地，於68年間即依都市計畫辦理徵收，該區嗣於74年11月14日公告「變更草屯都市計畫（第一次通盤檢討）案」變更為運動場用地，78年徵收案即依該74年通盤檢討後之都市計畫辦理用地徵收，徵收當時將68年徵收用地一併納入工程用地範圍，實際已合併為74年都市計畫之運動場用地。又系爭建物確係於系爭土地公告徵收前即已存在之建物，惟因該等建物僅領有臨時使用執照，且經起造人67年出具切結書切結日後開闢公共設施時，願意無條件自行拆除，故南投縣政府未予公告徵收。又參加人於103年發現系爭建物未列於78年公告徵收清冊內，部分建物領有臨時使用執照，乃就系爭建築物拆遷補償事宜進行2次協議價購會議，終達成協議。本案工程除系爭土地仍為上訴人占用外，餘已漸次施作運動場館、游泳池、網球場、羽球場、直排輪場地、體育館、步道等運動相關設施及必要之滯洪設施，並整地植栽綠化，以提供草屯鎮民室內及戶外運動休閒之場所，不能僅因主體工程未及於每平方公尺之土地上即認為不依核准計畫使用。又系爭土地係依據都市計畫法第48條規定辦理徵收，則本案工程係為開闢都市地域，原核准徵收土地計畫書所附之土地使用計畫圖為都市計畫圖，業已符合行為時土地法第224條及其施行法第53條規定。又78年公告徵收範圍內一部變更為公兼兒用地，係為79年辦理草屯都市計畫（第一期公共設施專案通盤檢討），另一部係為符合未來草屯分局遷建及都市發展需求，乃循個案變更程序辦理變更都市計畫，至新富仁段570地號大片空地上於102年11月7日至103年1月15日係配合舉辦2014臺灣燈會於該空地設置臨時停車場，至燈會結束後即恢復為運動休閒設施使用。又國立臺灣工藝研究發展中心係依67年都市計畫公共設施用地多目標使用方案第6點（二）平面多目標使用之公園用地類別中，博物館及美術館為准許之使用項目，符合行為時相關法令規定。另本案工程係依據草屯都市計畫辦理體育場用地徵收，而被上訴人81年12月9日台內地字第0000000號函係指南投都市計畫體育場用地變更徵收計畫說明書之變更計畫內容，核與本案都市計畫無涉。再者，滯洪池屬建築工法及水土保持所必須者，此觀都市計畫公共設施用地多目標使用辦法第3條規定甚明。另系爭土地確為風雨球場之用云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、參加人則以：78年公告徵收22筆土地，僅為運動場用地之一部，以整體計畫運動場用地而論，既已興建活動中心、游泳池、體育館、網球場、羽球場及溜冰場等硬體建設，以上開22筆土地為以綠地或樹木為建設主體之休閒慢活場所佐之，形成多功能運動場。另系爭土地已於105年申辦風雨球場興建計畫，並已開工。至與系爭土地為同期徵收之其餘土地，經查得均位於山坡地範圍車籠埔斷層帶100公尺禁限建範圍，參加人乃興闢免申請執照之開放公共設施。而草屯鎮立體育館用地已包含78年徵收之新富仁692地號土地。參加人於74年辦理「草屯都市計畫第一次通盤檢討」，於公共設施檢討時，將部分土地變更為體育場用地，並逐次辦理徵收。於79年辦理「變更草屯都市計畫（第一期公共設施專案通盤檢討）」，公共設施運動場用地檢討，為參照現況調整分區並補公園用地不足，將運動場東側尖形部分（人行道以東）變更為公兒用地外，其餘運動場仍均維持原計畫。又參加人於68~70年間興建鎮立游泳池，73~78年間興建青少年活動中心，85~88年間完成環保公園，並於90年興建鎮立體育館，整體觀察體育場用地主體已形成云云，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠如為達成同一公益目的而徵收之數筆土地，縱令分由多數徵收計畫實施，仍應依所謂「整體觀察」即就其徵收目的及使用規劃而為全盤觀察，不應侷限於單一徵收計畫之評價視野。經查，系爭土地於50年間經都市計畫劃定為公園用地，上訴人並於該土地上興建臨時建築使用。本案工程用地範圍內部分土地，於68年間即依都市計畫（原計畫公（二），面積12.69公頃）辦理徵收，該區嗣於74年辦理「草屯都市計畫第一次通盤檢討」，於公共設施檢討時，因當時現況原公園用地已部分作運動場使用，乃將原公園用地面積11.45公頃（包含68年徵收土地、公有土地及78年徵收之土地在內）變更為體育場用地，嗣於78年間辦理徵收包括上訴人所有系爭土地之22筆土地，作為整體都市計畫體育場之用。嗣於79年辦理「變更草屯都市計畫（第一期公共設施專案通盤檢討）」，公共設施運動場用地檢討原計畫面積為11.45公頃，為參照現況調整分區並補公園用地不足，將運動場東側尖形部分（人行道以東）變更為公兒用地外，其餘運動場用地仍均維持原計畫，面積為10.34公頃。可見，本件78年徵收案係依據74年都市計畫之變更而徵收，而且體育場主體建設之施工範圍係位於68年徵收之土地及公有土地在內，則本件徵收案是否依照核准計畫期限使用，應將68年徵收案、74年都市計畫變更案及本件78年徵收案合併而為整體觀察。上訴人主張目前與體育場相關之建物坐落土地，均係68年徵收範圍，就本件徵收計畫範圍內之土地而言，並無與體育場相關之建築物等語，固然屬實，然其係將68年徵收案、74年都市計畫變更案及本件78年徵收案，分別割裂評價，忽略都市計畫之本質即係伴隨都市發展，通盤檢討土地使用目的而陸續徵收之常態，自非可採。㈡本案78年徵收案係依據都市計畫法第48條規定辦理徵收，該工程係為開闢都市地域，原核准徵收土地計畫書所附之土地使用計畫圖為都市計畫圖，應認符合行為時土地法第224條及其施行法第53條規定。上訴人主張本件徵收計畫書未附具土地使用配置圖，難認已按核准計畫使用云云，洵無足採。㈢次查，本體育場工程用地範圍內，包含徵收前已完工之游泳池，及徵收後完工之青少年活動中心（其一樓為球場）、公廁、體育館、車庫。另網球場、羽球場及溜冰場（直排輪場地）之設置因年代久遠，相關資料已逾保存期限，惟依80年8月12日航空圖所示，80年以前即已施作完成。而新富仁段640地號（即上訴人所稱編號1）現況為臨接工藝設計館之開放綠地空間，同段651、651-1、651-2、684、
685、686地號（即上訴人所稱編號2）為邊坡、植栽綠地，同段692、1095地號（即上訴人所稱編號3）為邊坡、植栽綠地及排水設施，其中692地號並供體育館作為法定空地使用。同段544地號（即上訴人所稱編號4）為休閒運動綠地廣場、步道、人工湖（滯洪設施）等設施，同段522、523地號（即上訴人所稱編號5）設置開放性遊憩綠地運動公園，供民眾運動使用。上揭主要建築本身雖未直接坐落於78年徵收取得土地上，惟仍屬體育場工程之用地範圍。況依建築法第11條規定，建築基地含建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地，至於滯洪池亦屬建築工法及水土保持所必須。且因體育園區既有多項場館設施，使用人數眾多即屬必然，基於運動、遊憩及休閒等多重目的，保留園區若干空間維持低度開發，自應認定並無違反都市計畫法第83條第2項及土地法第2 19條所稱不依照核准計畫使用之情形。上訴人主張上揭與運動相關之建築物均坐落68年徵收之土地，而78年所徵收之土地僅作為與運動無關之用途，難認有依照核准計畫期限使用之情形等語，尚非可採。㈣又系爭建物未列於78年公告徵收清冊內，部分建物領有臨時使用執照，參加人於103年次第開發運動場所需時始發現，乃依土地徵收條例第11條規定，通知李鄭赫之繼承人（甲○○等4人）及林秀香就系爭建築物拆遷補償事宜進行2次協議價購會議，獲上訴人同意以發放救濟金達成協議。可見，系爭土地上雖因有系爭建物存在，致參加人遲未規劃使用，惟本件合併觀察68年及78年之徵收計畫，確已依據原核准計畫漸次使用，並且保留部分遊憩綠地、邊坡、步道及滯洪池等，雖然尚未使用全部徵收土地，但與不依核准計畫使用之情形有別，尚不因系爭土地未施作相關運動場設施而影響。況參加人收回系爭土地後，已於105年間規劃作風雨籃球場使用。本件即與都市計畫法第83條第2項所稱不依核准計畫使用之要件不符。上訴人主張78年徵收之編號1至6土地，參加人或南投縣政府均未有開發行為，亦無持續編列預算興建相關公共設施，並未依照徵收計畫使用，體育場用地不得兼作公園使用云云，於法無據。㈤至上訴人主張新富仁段641地號土地上有廢棄眷舍，參加人並未依徵收計畫使用乙節。經查上開土地目前雖為廢棄眷舍，然依本件體育園區用地68年及78年兩次徵收計畫之整體觀察，系爭工程用地已作整體運動休閒使用，並不因廢棄眷舍尚未拆除有所影響。上訴人另稱國立工藝研究發展中心（前臺灣省手工業研究所）非屬運動場設施，亦與71年6月27日修正之都市計畫法臺灣省施行細則第33條規定不合云云。惟查上揭建物係本件徵收前於72年已完工，當時使用分區屬公園預定地，依行政院67年8月28日訂頒之「都市計畫公共設施用地多目標使用方案」（92年7月17日停止適用）第6點規定，公園用地亦得作為博物館、美術館等使用，上訴人上開主張，並無可採。㈥再查本件78年公告徵收範圍內之匏子寮段524、525、570地號土地，原為公有土地，參加人為符合草屯分局遷建及都市發展需求，於98年依都市計畫法第27條第1項第4款辦理變更都市計畫。當時本件徵收多數主體工程業已次第開闢完成，且依都市計畫公共設施用地多目標使用辦法第3條附表規定，體育場用地本得作警察分駐所使用，故參加人辦理變更都市計畫，將部分運動場用地變更為機關用地，並無違背本件徵收之用途及目的。上訴人主張徵收土地變更用地類別，違反內政部81年11月5日函釋云云，並無可採。㈦至於新富仁段570地號空地於102年11月7日至103年1月15日所辦理之工程，係配合舉辦2014臺灣燈會設置臨時停車場，至燈會結束後即恢復為運動休閒設施使用，上訴人所陳參加人將該土地作為國際文化園區云云，尚無可採。上訴人另陳南投縣政府於80年間擬將體育場用地，變更為住宅區，嗣經被上訴人81年12月9日台內地字第0000000號函說明，恐構成收回請求權之要件一節，經查本件工程係依據「草屯」都市計畫辦理體育場用地徵收，而被上訴人上開函係指南投縣政府所擬「南投」都市計畫體育場用地變更徵收計畫說明書之變更計畫內容，核與本案無涉，上訴人所述，顯有誤解等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。
六、上訴理由略謂：㈠依行為時土地法第224條、土地法施行法第53條規定，顯見土地使用配置圖與土地使用計畫圖或都市計畫圖係二種不同之文件。原判決竟認土地使用配置圖即是都市計畫圖，已有誤解。又本件徵收計畫書關於興辦事業之性質記載教育學術事業，顯見本件係為行為時土地法第208條第7款之公共事業而徵收，參加人自應檢具行為時土地法施行法第53條規定之建築地盤圖作為行為時土地法第224條之土地使用計畫圖。本件既非新設都市○○○區段徵收情形，依行為時土地法施行法第53條，無從以都市計畫圖充作土地使用計畫圖。原判決先將本件誤認為開闢都市地域，復將土地使用計畫圖誤認為都市計畫圖，更有誤解。另都市計畫法第48條僅是政府如何取得公共設施保留地所有權之規範，殊與興辦事業之種類無關。原判決以本件係依上開規定徵收，逕認本件係為開闢都市地域云云，恐是忽略行為時土地法第208條、第212條之差異，而有違背行為時土地法第224條及行為時土地法施行法第50條、第51條、第53條規定之違背法令。㈡所謂徵收計畫，係指事先擬訂並據以徵收之單一具體使用土地方案，需用土地人是否有依徵收計畫使用，則應就該次徵收土地範圍，以整體事實觀察判斷，且作為具體使用土地方案之徵收計畫，自不容事後予以變更或補充，否則土地法第219條第1項之立法意旨將遭架空。原判決認定本件應就68年徵收案、74年都市計畫變更案及78年徵收案合併觀察云云，顯與司法院釋字第236號、第534號解釋、本院68年判字第52號判例相牴觸，並有違背土地法第219條及都市計畫法第83條之情形。又本院104年度判字第136號判決所謂整體觀察之對象，係為同一公益目的，因不同行政區域所辦理之數徵收案。惟本件68年徵收案、78年徵收案係先後發生，難認基於同一公益目的所徵收，且並非位於不同行政區域，前開判決與本件實難比附援引。㈢都市計畫與徵收計畫之審議，各有其要件及必要性，要難以78年徵收範圍土地與68年徵收土地，同屬74年變更都市計畫案之體育場用地，而將二者合併觀察是否有依核准計畫使用。原判決竟謂整體觀察之對象包括74年都市計畫變更案云云，顯將都市計畫及徵收計畫此二概念相混淆，自有違背土地法第219條第1項及都市計畫法第83條之情形。㈣上訴人於原審主張參加人自承其於90年間，始將78年徵收範圍內之新富仁段692地號土地列為體育館建築基地之法定空地，益證參加人未依核准計畫使用。
詎原判決並未說明不可採之理由，自有理由不備之違法。㈤原判決固認滯洪池係建築工法及水土保持所必須，惟並未敘明其依據，已有判決理由不備之違法；又上訴人在原審主張滯洪池之使用，與都市計畫公共設施用地多目標使用辦法第3條但書規定不符，惟原判決並未說明不可採之理由，逕為不利上訴人之判斷，亦有理由不備之違法。㈥本件新富仁段
524、524-2、525、570-1地號土地遭變更為機關用地且興建有草屯分局，而該警察局並非利用體育場看臺下方作為分駐所或派出所使用，明顯與都市計畫公共設施用地多目標使用辦法第3條附表規定不符。且依內政部79年5月31日（79）台內營字第803449號函意旨，則徵收公共設施保留地作多目標使用，應同時於都市計畫書及徵收計畫書內載明准許使用之項目。本件徵收計畫書並未准許體育場用地作為機關用地使用，前開土地用於興建警察局，縱經變更都市計劃，惟與本件徵收計畫書之記載不符。原判決逕認於法無違，自有適用土地法第219條及都市計畫法第83條錯誤之情形。㈦徵收計畫使用期限屆至後之事實，不影響收回被徵收土地請求權發生與否之判斷。原判決竟以參加人於103年間協議價購系爭建物、104年間占有系爭土地及105年間規劃於系爭土地興建風雨球場等事實，推認本件體育場用地範圍土地已依核准計畫使用之事實，自有違背論理法則等語。
七、本院查：
（一）按「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」為土地徵收條例第61條所規定。是以，於土地徵收條例施行前已公告徵收之土地，以需用土地人未依徵收計畫開始使用，申請收回，應依該條例施行前之規定辦理。次按「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」「（第1項）依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。（第2項）不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」分別為都市計畫法第48條及第83條所規定。另「（第1項）私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。（第2項）直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於6個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。（第3項）第1項第1款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」為土地法第219條第1項至第3項所規定。準此，依都市計畫法指定之公共設施保留地以徵收取得者，關於申請收回徵收土地，應優先適用都市計畫法第83條之規定，其使用期限應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制，即需用土地人不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人始得照原徵收價額收回其土地；僅都市計畫法未特別規定者，諸如收回被徵收土地之請求權時效、收回程序及歸責事由等事項，有土地法第219條規定之適用。因此，依都市計畫法徵收之公共設施保留地，應於土地徵收計畫書內敘明使用期限，逾越該計畫期限仍未施工使用者，即屬不依照計畫期限使用，原土地所有權人得收回其土地，其聲請期限，依照土地法第219條規定，自該使用期限屆滿之次日起算5年。
（二）又按都市計畫法第83條規定原土地所有權人之收回權，係以被徵收土地不依照核准計畫期限使用為其要件，至於已否依照核准計畫期限使用，此一期限，應由需用土地人就其都市計畫發展趨勢及財力狀況詳予考慮，而於徵收計畫書內，載明其開闢使用之年限。此所指「不依照核准計畫期限使用」參諸司法院釋字第236號解釋：「土地法第219條規定：『徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢1年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。』所謂『不依核准計畫使用』或『不實行使用』，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨。」意旨，應於具體事件中，就所徵收全部土地之使用內容、程度及其期限等情形，依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認需用土地人已按核准計畫使用徵收土地者，原土地所有權人不得聲請收回土地。易言之，達成同一公益目的而徵收之數筆土地，在整體上無從割裂使用者，若已有部分被徵收土地已於核准期限內開始依徵收計畫使用，在外觀上逐漸具體化，可從已完成之工作中預見未完成之工作，合理預期終將全部完成者，雖至該徵收計畫所載完工日尚未全部完工，仍非屬該條項所稱「不依核准計畫使用」之情形，原土地所有權人（含其繼承人）自不得聲請收回土地（本院68年判字第52號判例及97年11月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。又需用土地人因公益需要興辦事業，雖分次辦理土地徵收存在多數徵收計畫，然若該等徵收計畫，分屬需用土地人為同一公益目的取得所需土地之手段時，此所指「整體觀察」，應以全部之徵收計畫為對象，觀察其是否已依照核准計畫使用，觀諸土地法第219條及都市計畫法第83條規定，許徵收之原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地之立法意旨，為當然之解釋。
（三）查系爭土地於50年間經都市計畫劃定為公園用地，上訴人並於該土地上興建臨時建築使用。嗣參加人於74年辦理「草屯都市計畫第一次通盤檢討」，於公共設施檢討時，因當時現況原公園用地已部分作運動場使用，乃將原公園用地面積11.45公頃（包含68年徵收土地、公有土地及78年徵收之土地在內）變更為體育場用地，並於78年間辦理徵收包括上訴人所有系爭土地之22筆土地，作為整體都市計畫體育場之用。嗣於79年辦理「變更草屯都市計畫（第一期公共設施專案通盤檢討）」，公共設施運動場用地檢討原計畫面積為11.45公頃，為參照現況調整分區並補公園用地不足，將運動場東側尖形部分（人行道以東）變更為公兒用地外，其餘運動場用地仍均維持原計畫，面積為10.34公頃。本案工程用地範圍內部分土地，於68年間即依都市計畫（原計畫公㈡，面積12.69公頃）辦理徵收，該區嗣於74年11月14日公告發布實施「變更草屯都市計畫（第一次通盤檢討）案」變更為運動場用地（面積11.45公頃），78年徵收案即依該74年通盤檢討後之都市計畫辦理用地徵收，徵收當時將68年徵收用地一併納入工程用地範圍，合併為當時（74年）都市計畫之運動場用地。又78年徵收之私有土地嗣經分割、合併、重測及81年撤銷徵收後，現為新富仁段518、519、518-1、519-1、522、523、54
4、545、546、640、651、651-1、651-2、684、685、686、692、1095等18筆地號土地；而本體育場工程用地範圍內，包含徵收前已完工之70投縣建都（使）字第1202號使用執照（即游泳池），及徵收後完工之78投縣建管（使）字第2314號使用執照（即青少年活動中心，其一樓為球場）、79投縣建管（使）字第725號使用執照（即公廁）、90投府建管（使）字第03006號使用執照（即體育館）、95投府建管（使）字第1042號使用執照（保存登記新富仁段489建號，即車庫）等5張使用執照之建築基地，其建築基地業已合併計算，計有新富仁段524、525、526、527、
528、529、530、531、532、534、535、536、537、538、
539、540、541、543、690、691及692等21筆地號；另網球場、羽球場及溜冰場（直排輪場地）（坐落同段690、
691、693、570、543地號）之設置因年代久遠，相關工程資料已逾保存期限，惟依80年8月12日航空圖所示，80年以前即已施作完成；而新富仁段640地號（即上訴人所稱編號1）現況為臨接工藝設計館之開放綠地空間，同段651、651-1、651-2、684、685、686地號（即上訴人所稱編號2）為邊坡、植栽綠地，同段692、1095地號（即上訴人所稱編號3）為邊坡、植栽綠地及排水設施，其中692地號並供體育館作為法定空地使用。同段544地號（即上訴人所稱編號4）為休閒運動綠地廣場、步道、人工湖（滯洪設施）等設施，同段522、523地號（即上訴人所稱編號5）設置開放性遊憩綠地運動公園，供民眾運動使用等情，為原審所認定之事實。基上，原審以上揭主要建築本身雖未直接坐落於78年徵收取得之土地上，仍屬本件體育場工程之用地範圍，且依建築法第11條規定，建築基地含建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地，而滯洪池亦屬建築工法及水土保持所必須，且因體育園區既有多項場館設施，使用人數眾多即屬必然，基於運動、遊憩及休閒等多重目的，保留園區若干空間維持低度開發，認定系爭徵收無違反都市計畫法第83條第2項「不依照核准計畫期限使用者」及土地法第219條所稱「不依核准計畫使用」「不實行使用」之消極要件，揆諸前開規定及說明，尚無不合。又參加人74年辦理「草屯都市計畫第一次通盤檢討」，就公共設施檢討時，將原公園用地面積11.45公頃（包含68年徵收土地、公有土地及78年徵收之土地在內）變更為體育場用地，並於78年間辦理徵收包括上訴人所有系爭土地之22筆土地，作為整體都市計畫體育場之用，系爭土地78年間為徵收時，前開所指68年徵收土地及78年徵收之土地既已經都市計畫通盤檢討劃為體育場用地，對系爭徵收是否已依照核准計畫使用，應認劃為體育場用地之全部土地均係為達同一之公益目的所取得，為「整體觀察」時，不因土地係以68年及78年二次之徵收取得，而有不同。
（四）再按「國家因左列公共事業之需要，得依本法之規定，徵收私有土地。但徵收之範圍，應以其事業所必需者為限。
一、國防設備。二、交通事業。三、公用事業。四、水利事業。五、公共衛生。六、政府機關地方自治機關及其他公共建築。七、教育學術及慈善事業。八、國營事業。九、其他由政府興辦以公共利益為目的之事業。」「徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，依前2條之規定分別聲請核辦。」分別為行為時土地法第208條及第224條所規定；行為時土地法施行法第50條規定：「土地法第224條規定之徵收土地計劃書，應記明左列事項：一、徵收土地原因。二、徵收土地所在地範圍及面積。三、興辦事業之性質。四、與辦事業之法令根據。……十二、被徵收土地之使用配置。十三、興辦事業所擬設計大概。……」第53條規定：
「土地法第224條規定之土地使用計劃圖，如係興辦公共事業，指建築地盤圖；如係開闢都市地域，指都市計劃圖；如係施行土地重劃，指重劃計劃圖。」依上，可知行為時土地法施行法第50條，要求需用土地人擬具徵收土地計畫書，應記明被徵收土地之使用配置，並非要求需用土地人提出土地使用配置圖；又土地使用計畫圖依申請土地徵收注意事項之規定，應繪明土地使用配置情形或其使用位置，並應加註圖例。易言之，被徵收土地之使用配置情形應於土地使用計畫圖中表現，並不須提出土地使用配置圖。原判決以本件徵收案係依據都市計畫法第48條規定辦理徵收，該工程係為開闢都市地域，原核准徵收土地計畫書所附之土地使用計畫圖為都市計畫圖，符合行為時土地法第224條及其施行法第53條規定，尚屬有據。至土地法第208條第7款規定國家因辦理「教育學術及慈善事業」之需要，得徵收私有土地，於辦理該公共事業所需私有土地已依都市計畫法第42條規定劃設為公共設施用地時，需用土地人依都市計畫法第48條規定，得以徵收方式取得。上訴人以本件徵收計畫書關於興辦事業之性質記載為「教育學術事業」，認參加人為徵收時，應檢具建築地盤圖作為土地使用計畫圖，尚屬誤解。
（五）末按都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言；又都市計畫應依據現在及既往情況，預計將來發展情形，加以訂定，因社會經濟發展具有動態性，為適應其變遷需要，都市計畫法第26條遂要求擬定機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依同法第27條規定，亦許為個案變更。換言之，依都市計畫法規定劃為公共設施用地之私有土地，據該法第48條規定為徵收後，已依徵收計畫使用，並不意味該土地，從此不得變更為其他用途。是以，依都市計畫法徵收之土地，需用土地人是否已於使用期限，依照其呈經核准之計畫期限辦理使用，所涉原土地所有權人得否依都市計畫法第83條規定請求收回其土地問題；與公共設施保留地經徵收後，已依徵收計畫使用後，因社會經濟發展需要，為都市計畫使用限制之變更，核屬二事。從而，依都市計畫法規定以徵收方式取得之私有土地，業經需用土地人依其呈經核准之計畫期限完成所計畫之公共設施，原土地所有權人已不得依都市計畫法第83條第2項規定請求收回其土地，不因擬定都市計畫機關於其後以社會經濟發展需要，再將部分土地依法變更用途而影響。本件難認系爭徵收參加人有不依照核准計畫期限使用系爭土地情事，業已為如前之說明，則原屬體育場用地之部分土地，經擬定都市計畫機關依法變更為機關用地後興建草屯分局，揆諸前開說明，並不影響原判決認被上訴人以本件工程用地整體觀察，足認需用土地人已按核准計畫使用，不符土地法第219條及都市計畫法第83條規定得申請收回之要件，否准申請並未違法之判斷。上訴人以草屯分局並非利用體育場看臺下方作為分駐所或派出所使用，明顯與都市計畫公共設施用地多目標使用辦法第3條附表規定不符，且與內政部79年5月31日（79）台內營字第803449號函，認地方政府在徵收公共設施保留地作多目標使用時，如其都市計畫書圖未敘明得依都市計畫公共設施用地多目標使用方案辦理者，應先循都市計畫變更途徑增列使用項目，並於徵收土地計畫書內載明准許使用項目之意旨不符，指摘原判決有適用土地法第219條及都市計畫法第83條錯誤情形，尚難採取。
八、綜上所述，原判決以被上訴人否准上訴人本件申請，訴願決定予以維持，於法均無違誤，認上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，判命被上訴人作成准予上訴人收回系爭土地之行政處分為無理由，而駁回上訴人在第一審之訴。經核認事用法均無違誤，判決理由，已對其認定事實、適用法規之依據，及對上訴人於原審之主張不採之理由，為必要之論述，且所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當，或判決不備理由之違背法令情形。上訴論旨，仍執前開理由，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 12 月 28 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 鄭 忠 仁法官 江 幸 垠法官 蘇 嫊 娟法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 12 月 28 日
書記官 張 鈺 帛