最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第82號上 訴 人 黃胤鴒訴訟代理人 黃俊嘉 律師
孫安妮 律師蕭偉松 律師被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 陳菊上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國105年8月31日高雄高等行政法院104年度訴字第246號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人所有坐落高雄市○○區○○段1080、1084、1083、1082、1081地號等5筆特定農業區農牧用地（重○○○區○○段655-5、655-15、655-16、655-17、655-18地號，下稱系爭農地），曾經盜濫採土石遺留坑洞而遭被上訴人列管。上訴人為回填坑洞而在系爭農地堆置轉爐石級配料，經被上訴人以其違反區域計畫法第15條第1項及行為時非都市土地使用管制規則第6條第1項規定，而依區域計畫法第21條第1項，以民國102年9月18日高市府地用字第10232665700號裁處書（下稱102年處分）處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，立即停止使用並限期於同年12月31日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，因上訴人未提起行政爭訟而確定在案。嗣因上訴人未依102年處分所定期限改善，被上訴人除認上訴人涉犯區域計畫法第22條之罪嫌而函送臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）偵辦（嗣經臺灣高雄地方法院104年5月13日104年度簡字第1580號刑事簡易判決處有期徒刑3月確定）外，另依同法第21條第2項按次處罰之規定，以103年11月27日高市府地用字第10333730700號裁處書（下稱103年處分）處上訴人30萬元罰鍰，並限期於103年12月31日前移除回填之轉爐石級配料。上訴人就103年處分循序提起行政訴訟，經原審法院104年度訴字第237號及本院105年度判字第321號判決以違反一事不二罰原則為由，撤銷罰鍰部分之處分；惟限期改善部分，則經本院駁回上訴人之上訴而告確定。103年處分所定改善期間屆滿，上訴人仍未依限改善，被上訴人遂依區域計畫法第21條第2項按次處罰之規定，以104年1月19日高市府地用字第10430094600號裁處書（即本件原處分）處上訴人罰鍰30萬元，並限期於104年4月30日前移除回填之轉爐石級配料。上訴人不服，循序提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）系爭土地雖為農牧用地，惟已經上訴人為代表人之旗揚國際開發有限公司（下稱旗揚公司）於99年11月9日向經濟部申請第三型再生能源發電設備認定，而經濟部亦以99年11月30日經授能字第09920081532號函（下稱經濟部99年11月30日認定函）許可系爭土地申請設置太陽光電發電設備，則系爭土地即非供作農業使用。（二）上訴人回填系爭土地之轉爐石級配料數量約為489,979公噸，而依經濟部工業局103年6月24日工永字第10300538990號函可知，轉爐石於使用用途上並無特別規定，使用於整地回填時，應注意符合土壤及地下水污染整治法等相關法令之規定，而本件系爭土地並未違反土壤及地下水污染整治法等相關法令。（三）又依行政院農業委員會102年10月9日農牧字第1020730893號函可知，回填農業用土不得為事業廢棄物，且訂有9種非農業用地之工程填地材料，職此之故，既然「轉爐石級配料」並非事業廢棄物，且亦非上述9種不得回填農地之填地材料，則將轉爐石級配料運至系爭土地上使用並無任何違法之處。（四）依陸上盜濫採土石坑洞善後處理計畫之伍、實施內容坑洞回填執行程序之規定可知，倘欲回填土地計畫「作農業使用者」，表層應以可耕作且無汙染之土壤回填150公分以上。惟系爭土地不僅不供作農業使用，且針對回填土地部分，縱係欲作農業使用，其回填土壤亦僅要求可耕作且無汙染之土壤，而「轉爐石級配料」在國外如日本之廠外再利用用途，亦包含肥料或土壤改良用途。（五）復經中龍鋼鐵股份有限公司（下稱中龍公司）委託財團法人成大研究發展基金會提出「轉爐石長期環境溶出特性之研究」報告結論「轉爐石於耐候試驗過程其重金屬溶出並未增加，…因此判斷對於環境應無顯著影響。」；另前行政院長江宜樺於103年8月14日指示，本件應由專家判斷，先作定點實驗，以瞭解爐渣對農作物及環境有無危害；又中聯資源股份有限公司（下稱中聯公司）參考臺灣鋼鐵工業同業公會與行政院相關部門所討論之實驗計畫內容，委請大仁科技大學環安系李芳胤教授，並邀集環安、森林及農化等方面專家學者進行「以轉爐石及脫硫渣復育土石坑對植生之影響」之研究，結論證實轉爐石上覆土種植植物，不僅與一般砂土無異，仍適合植物根系之生長、所種植之作物並未殘留重金屬，更可符合「蔬果植物類重金屬限量標準」，且轉爐石對於其上覆土之pH值及重金屬含量亦無影響，則其以轉爐石級配料回填系爭土地並不違法；且依本院103年度判字第259號判決意旨「主管機關依都市計畫法第79條第1項前段規定處罰後，受處分人未提起救濟而確定下，主管機關再依該條第1項後段為處分，該處分是否違法之審查，應以主管機關依都市計畫法第79條第1項前段規定所為之第一次處分是否合法，及受處分人是否無正當理由未依限停止使用或恢復原狀之事實，加以判斷。」訴願決定及原處分未審查上訴人未爭訟而確定之102年處分是否合法，即有應調查認定之事實，未依證據認定之違誤。（六）再者，中聯公司接受中國鋼鐵股份有限公司委託加工處理轉爐石後，並無將轉爐石直接轉售他人，而係經加工處理後，製成轉爐石級配料及AC骨材等產品銷售，且出廠前每月自主品管檢驗、每季委託經合格認證之檢測機構進行複驗，皆經環保署毒性特性溶出試驗（TCLP）檢測合格，另每半年亦委外進行戴奧辛及輻射偵測檢驗，甚者，為更嚴謹管控轉爐石於環境中長期穩定性及環境相容性，比照歐盟先進國家之BMD（Building Materials Decree）再生材料法令規範及溶出試驗方法測試轉爐石，經測試結果均符合標準，更加證明轉爐石對環境無害。是故以轉爐石級配料回填土壤並無違上開處理計畫要點。（七）被上訴人先前以103年處分裁處上訴人最高額罰鍰30萬元，並命於103年12月31日恢復原狀，惟被上訴人要求移除回填之轉爐石級配料改善時間，竟短短不到1個月之時間，其未綜合考量人力、移除搬遷車輛、另行尋覓回填之土壤及移除後之轉爐石級配料放置處等因素，實無可能於1個月內處理完成之情況下，遂又立即於104年1月19日以原處分裁處本件最高額罰鍰，顯有裁量瑕疵等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）縱旗揚公司已取得經濟部99年11月30日認定函，然依該認定函說明三所載系爭土地為農牧用地，惟旗揚公司至今尚未依該函規定，將系爭土地變更編定為其他適當之用地類別，則按非都市土地使用管制規則第6條第1項規定，仍應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。（二）系爭土地經劃定為特定農業區並編定為農牧用地，惟因盜濫採土石遺留坑洞，經被上訴人列管在案，經濟部並以102年4月15日經授務字第10220107560號函（下稱經濟部102年4月15日函釋）明白表示轉爐石級配料不得作為農業用地之盜濫採土石遺留坑洞回填物。被上訴人審酌農業局103年11月10日查復系爭土地現況非作農業使用，被上訴人乃以103年處分裁處上訴人30萬元罰鍰，並限期命於103年12月31日前移除回填之轉爐石級配料在案。嗣經高雄市旗山區公所以104年1月7日高市旗區民字第10430014100號函（下稱旗山區公所104年1月7日函）檢附複勘現場照片顯示，系爭土地仍未有移除回填轉爐石級配料之跡象，被上訴人爰依區域計畫法第21條第2項規定，裁處上訴人30萬元罰鍰，並限期於104年4月30日前移除回填之轉爐石級配料，於法並無不合。（三）依經濟部102年4月15日函釋說明可知，遭盜採土石之農牧用地，仍宜以原用地相近性質之土壤回填，且不得以轉爐石級配料作為回填物。（四）查被上訴人102年處分已限期上訴人於102年12月31日恢復原狀，上訴人如有配合移除轉爐石級配料之意願，尚非得以1個月改善時間過短，作為無法處理完成之原因。且查上訴人曾於100年2月11日向被上訴人所屬水利局（下稱水利局）申請於○○區○○段1067、10
66、1048、1068地號等4筆土地（重測前○○○段655、655-
6、655-7、655-10地號）回填中聯公司生產之轉爐石級配料，經水利局函轉被上訴人所屬農業局以100年3月10日高市鳳山農務字第1001004786號函復略以：「…回填轉爐石並不符合農地農用之規定；且農業用地回填土方應以適合種植農作物之土壤，不得為砂、石、磚、瓦、混凝土塊或其他有害物質等，因農地回填轉爐石有污染農地之虞且無法種植農作物，故本局歉難同意。」水利局即以100年3月21日高市水行字第1000010412號函復上訴人農地回填轉爐石不符合農地農用之規定在案。另被上訴人所屬經濟發展局前以102年5月27日高市經發公字第10232296700號函及102年6月24日高市經發公字第10232542400號函，通知上訴人對於被上訴人列管之盜濫採土石遺留坑洞，不得回填轉爐石級配料。惟上訴人明知系爭農地不得回填轉爐石級配料，仍不遵從勸告而故意於102年6月間回填轉爐石級配料，經被上訴人所屬環境保護局稽查時發現，並於102年6月14日函請地政局依權責查處。經被上訴人審認上訴人違反區域計畫法第15條第1項規定之事實明確，乃以102年處分裁罰6萬元，並於103年3月10日依同法第22條規定移送高雄地檢署偵辦，上訴人亦經臺灣高雄地方法院刑事判決處有期徒刑在案。然上訴人因未依期限恢復原狀，被上訴人乃依同法第21條第2項規定，以103年處分裁罰30萬元，並限期命上訴人於103年12月31日移除轉爐石，惟上訴人於改善期限屆滿後仍未配合移除，被上訴人爰依同法第21條第2項規定，再以原處分裁處30萬元罰鍰。因轉爐石非屬「陸上盜濫採土石坑洞善後處理計畫」所允許之回填物及種類，上訴人回填轉爐石，已違上開計畫，上訴人明知農地不得回填轉爐石，仍故意以轉爐石級配料作為材料，且回填面積、數量甚巨，違規情節重大，爰裁處最高額度30萬元罰鍰，於法有據，並無裁量濫用之裁量瑕疵等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）經查，系爭農地乃非都市土地，業經劃定為特定農業區並編定為農牧用地；又系爭農地曾經盜濫採土石而遺留坑洞，上訴人為回填坑洞而在系爭農地堆置轉爐石級配料，經被上訴人以其行為已牴觸特定農業區農牧用地之容許使用管制項目，違反區域計畫法第15條第1項及行為時非都市土地使用管制規則第6條第1項規定，乃依區域計畫法第21條第1項，以102年處分裁處上訴人6萬元罰鍰，並限於同年12月31日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，因上訴人未提起行政爭訟而告確定；嗣因上訴人未依102年處分所定期限恢復系爭農地原狀或變更作合法使用，被上訴人除認上訴人涉犯區域計畫法第22條（不依限變更土地使用恢復土地原狀）罪嫌而函送高雄地檢署偵辦（嗣經臺灣高雄地方法院104年度簡字第1580號刑事簡易判決處有期徒刑3月確定）外，另依同法第21條第2項按次處罰之規定，以103年處分裁處上訴人30萬元罰鍰，並限期於103年12月31日前移除回填之轉爐石級配料，雖上訴人就103年處分循序提起行政訴訟，經原審法院104年度訴字第237號及本院105年度判字第321號判決以上訴人同一行為業經判刑確定受有刑罰處分，不得再行裁處罰鍰為由，而撤銷103年處分有關罰鍰部分之處分；惟限期改善部分，則經本院駁回上訴人之上訴而確定。是以，上訴人自應依業經判決確定之103年處分所定改善限期，於103年12月31日前移除回填之轉爐石級配料，以回復系爭農地之原狀，使合乎行為時非都市土地使用管制規則第6條第1項之使用管制規定。（二）查系爭農地乃非都市土地，業經劃定為特定農業區並編定為農牧用地，訴外人旗揚公司因計畫在上訴人所有之系爭農地上設置太陽光電發電設備，雖曾於99年11月9日向經濟部申請第三型再生能源發電設備認定，並經經濟部99年11月30日認定函復，觀諸該認定函說明本案注意事項欄之記載，顯見經濟部就該申請再生能源發電設備認定之結果，明示其規模逾非都市土地使用管制規則第6條附表一面積不得超過660平方公尺之規定，已涉及土地變更編定，惟因土地變更編定非經濟部職掌，故指示應依非都市土地使用管制規則之規定，另洽管制土地使用之使用地主管機關辦理。次查，經濟部依再生能源發電設備認定辦法第2條規定，委任辦理再生能源發電設備認定、查驗等業務之經濟部能源局，於104年8月26日以能技字第10400172430號函，就經濟部99年11月30日認定函進一步闡明，系爭農地設置太陽光電發電設備總裝置容量303.6千瓦，其設置面積已超過非都市土地使用管制規則容許使用範圍，應依非都市土地使用管制規則第30條第4項及第5項規定辦理興辦事業計畫及使用地變更編定。上訴人既不爭執系爭農地迄仍未變更編定為其他適當之使用地類別，則其主張依經濟部99年11月30日認定函，系爭土地已非供農業使用，故不受非都市土地使用管制規則第6條及區域計畫法第15條第1項規定之規範云云，委無可採。
（三）又旗山區公所於103年12月31日赴現地複查結果，系爭農地所回填之轉爐石級配料仍未移除，並為上訴人所不爭執。被上訴人因此認定上訴人未依103年處分所定改善限期課予之行政法上義務，於103年12月31日前移除回填之轉爐石級配料，乃依區域計畫法第21條第2項按次處罰之規定，以原處分裁處上訴人罰鍰30萬元，於法自無不合。又被上訴人102年處分係於102年9月18日發函通知上訴人應於102年12月31日前恢復原狀或依法作容許項目之使用，自該處分作成日起算至本件限期改善之原處分於104年1月19日作成時，相隔已1年4個月，上訴人並未有動工移除之行為；即使至本件於105年8月18日言詞辯論時，上訴人仍自承尚未移除轉爐石級配料等語，足見上訴人始終欠缺履行改善義務之意願，被上訴人為達成督促履行移除義務之合法規範目的裁量，自無從寬酌定改善期限之必要。況原處分之限期改善處分內容，僅命移除行為，不包括再回填農業用土壤，倘委由專業廢棄物清除公司移除，則於104年4月30日前2個多月時間內，尚非完全不能實現限期改善處分之內容，是以，本件被上訴人並依區域計畫法第21條第1項後段規定再次作成限期改善之預防性不利處分，命上訴人於104年4月30日前移除回填之轉爐石級配料，就履行期限之裁量，亦無不合。（四）按對行政處分提起撤銷訴訟，該處分之合法性為撤銷訴訟訴訟標的之內容，如撤銷訴訟經法院實體判決認處分並無違法而駁回原告之訴確定者，行政處分之合法性已有實質確定力（既判力），該撤銷訴訟之當事人均應受其拘束，後訴訟法院亦應以該確定判決為基礎作成判決，不能為相反於該確定判決內容之判斷，此即撤銷訴訟判決既判力之確認效（本院102年度判字第429號判決意旨參照）。本件原處分係植基於被上訴人103年處分有關限期改善（即103年12月31日前移除回填之轉爐石級配料）之預防性不利處分，而上訴人對被上訴人103年處分有關限期改善部分不服所提訴訟，已經本院駁回上訴人之上訴而確定，足見被上訴人103年處分有關限期改善（即103年12月31日前移除回填之轉爐石級配料）之合法性，已有實質確定力（既判力），上訴人自應遵期改善，要無為相反主張之餘地，上訴人之主張並不能解免其經本院105年度判字第321號判決確定之限期改善義務，即仍應於103年12月31日前移除回填之轉爐石級配料。（五）區域計畫法與廢棄物清理法所規範之法益不同，二者規範意旨性質不同；且臺灣高雄地方法院以105年1月8日103年度訴字第789號、104年度訴字第135號刑事判決所認定之犯罪事實乃本件上訴人明知應於主管機關許可後，始得提供土地回填廢棄物，及應於申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得從事廢棄物清除、處理，且上訴人與訴外人戴文慶等人均未取得前述許可，不得提供土地回填廢棄物或從事廢棄物之清除、處理，猶共同基於非法提供土地回填廢棄物，及非法從事清除、處理廢棄物之單一集合犯意聯絡，由戴文慶以萬大材料科技股份有限公司名義僱用不知情之成年司機駕駛車輛，將一般事業廢棄物轉爐石由中聯公司存放處載往上訴人所有之重測前高雄市○○區○○○段655、655-6、655-7、655-10、280-2地號農地及系爭農地，復由上訴人以建發營造有限公司名義僱用不知情之員工操作機具將前述轉爐石傾倒於上述農地坑漥處，並以土石覆蓋於上之方式，提供土地回填廢棄物，並從事廢棄物清除、處理，累計回填99萬7,947.84噸之一般事業廢棄物轉爐石，核其所犯罪名係廢棄物清理法第46條第3款之非法清理廢棄物罪、同法第46條第4款之非法清理廢棄物罪；行為態樣則係未經主管機關許可，而提供所有之農地回填一般事業廢棄物轉爐石，及未依廢棄物清理法第41條第1項規定領有廢棄物處理許可文件，將一般事業廢棄物轉爐石「運輸」、「掩埋」於農地，而為「清除」、「處理」廢棄物之行為，顯與本件上訴人未依被上訴人103年處分所課限期改善（即103年12月31日前移除回填之轉爐石級配料）義務之違反行為並不相同，上訴人主張本件係重複處罰，有違一事不二罰原則云云，亦非可採。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴人上訴主張略以：（一）原判決雖以本件原處分（即為第二次連續處分），係植基於被上訴人103年處分有關限期改善部分（即第一次連續處分），因該處分業已經本院駁回上訴而確定，則本件原處分因同屬限期改善處分之性質，受既判力所及不得再為不同之認定云云，惟以被上訴人103年11月27日第一次連續處分為訴訟標的之本院105年度判字第321號判決，並未審查構成違反區域計畫法第21條第1項之102年處分（即首次處分）的合法性問題，而首次處分之適法性乃後續限期改善及按次處罰之先決問題，故首次處分之適法性乃後續限期改善及按次處罰之先決問題，故首次處分之適法性對於後續行政處分得否繼續維持乙節至關重要。是以原判決並未審查上訴人所提出有關首次處分欠缺適法性之證據，而逕論原處分並無違誤云云，對此攸關原處分合法性審查之重要事實，未為任何之審認，應屬有應調查認定之事實而未依證據認定以及判決理由不備之違誤。（二）首次處分忽略上訴人以轉爐石回填系爭農地坑洞之底層，係為使系爭農地回復農業使用之前階段過程、原判決又未對上訴人於原審已提出為回復農業使用及首次處分違法之相關事證與主張進行審酌，即逕為判決，因而誤用區域計畫法第15條第1項及其施行細則之規定，乃係對於不應適用之法規而積極的誤為適用，顯有判決適用法規不當之違法。（三）原判決未實質審酌上訴人於原審所舉原證12、23-25、30-34等，用以說明轉爐石作為系爭農地坑洞底層之回填材料，並不會對農作物或環境造成不良影響之研究資料，對於上開上訴人所提出有關首次處分與原處分欠缺適法性之相關證據及主張未予審酌，未交待其取捨之理由，亦顯有判決理由不備之違法。（四）本件第一次處分所據之事實狀態，嗣後已因科學實驗之緣故，於學術上對既有事實產生新的評價、亦因科學知識造成事實認知的改變，導致足以影響原處分繼續成立之合法性。且因第一次處分所認回填轉爐石為非做農業使用堆置土方之行為，後續只要不改變原狀即會被認定為違法狀態之持續。換言之，第一次處分之效力之合法性仍透過每次連續處分不斷加以確認並執行，性質屬於具持續效力之行政處分無疑。依本院100年度判字第2245號判決意旨與持續性處分應以最後言詞辯論終結之時點，作為撤銷訴訟違法判斷之基準時點之法理，本件上訴人所提出之諸多科學上證據自得採為原判決判斷之基礎。從而，本件因無論就低地下水位或高地下水位的環境，與轉爐石接觸之土壤，重金屬含量仍遠低於土壤污染管制標準、更低於土壤污染監測標準內的食用作物農地監測標準值，顯示並無「重金屬總量高，則在自然環境下，仍有再度溶出之可能」之情形，且經轉爐石上覆土種植植物，仍適合植物根系生長，種植植物更無毒無害，亦無「深僅130cm處之pH值仍高達9.2，顯示全土層均不適合植物根系之生長」之情形，故第一次處分與附隨之連續處分（原處分）所據之事實狀態已發生變更，處分之合法性已無以繼續維持，自應皆予撤銷。惟原判決對此不僅未為任何審認，而屬有應調查而未依證據認定，更有判決理由不備之違法。（五）被上訴人僅依經濟部102年4月15日函釋，而未提出其他足以證明填埋轉爐石會對農地農作物、環境產生危害之積極證據，即逕行認定上訴人將轉爐石回填坑洞之行為屬未作農業使用而違反區域計畫法，已未盡舉證責任在先，復對上訴人所提出可證實回填轉爐石可適於農地使用之諸多科學證據未依職權調查事證，卻又稱該科學實驗未經行政機關認定不足採納，除顯有行政怠惰之情形外，被上訴人更迴避其應有之舉證責任，惟原判決對此並未援引行政程序法第9條、第36條及第43條之規定，更未適用本院61年判字第70號、62年判字第402號判例，顯有判決適用法規不當之違法。
六、本院查:
(一)按「區域計畫公告實施後，不屬於第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣(市)政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」「非都市土地得劃定為下列各種使用區：一、特定農業區：優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者。」「直轄市或縣(市)政府依本法第15條規定編定各種使用地時，應按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，依下列規定編定並繪入地籍圖；……五、農牧用地：供農牧生產及其設施使用者。」區域計畫法第15條第1項、第21條第1項、第2項及行為時區域計畫法施行細則第11條第1款、第13條第1項第5款分別定有明文。
又內政部依區域計畫法第15條第1項授權而訂定之行為時非都市土地使用管制規則第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣(市)政府管制其使用，並由當地鄉(鎮、市、區)公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣(市)政府處理。」第6條規定：「(第1項)非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……(第3項)各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」準此，農牧用地指供農牧生產及其設施使用者，為區域計畫法施行細則第13條第1項第5款之規定，則區域計畫法第21條所稱「恢復原狀」，自係指回復作為農牧用地使用之適合狀態而言。換言之，以回填作為農牧用地「恢復原狀」之手段時，並非用以回填之物未達污染之管制標準，不發生「土壤污染」、「地下水污染」為已足，尚須「恢復原狀」之結果，能使該農牧用地能回復至與違反管制行為發生前相近之狀態，始為相當。因此，縱轉爐石埋藏於地下毒性溶出實驗結果，重金屬溶出濃度低於有害認定標準，而未達土壤污染管制標準，及地下水污染管制標準時，僅生回填轉爐石級配料之行為人、土地管理人及其所有權人無須負土壤及地下水污染整治法所課之義務與責任，尚難即認以轉爐石級配料回填農業用地之盜濫採土石遺留坑洞，為合法且適當之「恢復原狀」行為。
(二)次按經濟部102年4月15日函釋，略以：一般農業區農牧用地遭盜採土石，其回填物宜應為原用地相近性質之土壤，以避免環境之污染與破壞，轉爐石級配料之PH值高達12.4，即使是半動態反應平衡試驗，亦顯示土層之PH值雖隨土深度逐漸降低，但在深僅130cm處之PH值仍高達9.2，顯示全土層均不適合植物根系之生長，為確保永續農業生產環境，避免地下水或鄰近土層土壤遭受污染，轉爐石級配料不得作為農業用地之盜濫採土石遺留坑洞回填物。該函係經濟部對於轉爐石級配料是否得作為農業用地之盜濫採土石遺留坑洞回填物，為協助下級機關認定事實，依職權所作成，核其內容，與依區域計畫法第15條第1項規定對農牧用地所為之管制，及同法第21條所稱「恢復原狀」之規範意旨，並無牴觸，自得援引作為於農牧用地是否得以轉爐石級配料回填之依據。
(三)經查系爭農地乃非都市土地，業經劃定為特定農業區並編定為農牧用地，而系爭農地曾經盜濫採土石而遺留坑洞，上訴人為回填坑洞而在系爭農地堆置轉爐石級配料，經被上訴人以其行為已牴觸特定農業區農牧用地之容許使用管制項目，違反區域計畫法第15條第1項及行為時非都市土地使用管制規則第6條第1項規定，乃依區域計畫法第21條第1項，以102年處分裁處上訴人6萬元罰鍰，並限於同年12月31日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，因上訴人未提起行政爭訟而告確定；嗣因上訴人未依102年處分所定期限恢復系爭農地原狀或變更作合法使用，被上訴人則依同法第21條第2項按次處罰之規定，以103年處分裁處上訴人30萬元罰鍰，並限期於103年12月31日前移除回填之轉爐石級配料，雖上訴人就103年處分循序提起行政訴訟，經原審104年度訴字第237號及本院105年度判字第321號判決以上訴人同一行為業經判刑確定受有刑罰處分，不得再行裁處罰鍰為由，而撤銷103年處分有關罰鍰部分之處分；惟限期改善部分，則經本院駁回上訴人之上訴而確定。是以，上訴人自應依業經判決確定之103年處分所定改善限期，於103年12月31日前移除回填之轉爐石級配料，以回復系爭農地之原狀，使合乎行為時非都市土地使用管制規則第6條第1項之使用管制規定。
(四)再查本件原處分係植基於被上訴人103年處分有關限期改善（即103年12月31日前移除回填之轉爐石級配料）之不利處分，而上訴人對被上訴人103年處分有關限期改善部分不服所提訴訟，已經本院駁回上訴人之上訴而確定，既如前述，足見被上訴人103年處分有關限期改善（即103年12月31日前移除回填之轉爐石級配料）之合法性，已有實質確定力（既判力），上訴人自應遵期改善，要無為相反主張之餘地。按對行政處分提起撤銷訴訟，該處分之合法性為撤銷訴訟訴訟標的之內容，如撤銷訴訟經法院實體判決認處分並無違法而駁回原告之訴確定者，行政處分之合法性已有實質確定力（既判力），該撤銷訴訟之當事人均應受其拘束，後訴訟法院亦應以該確定判決為基礎作成判決，不能為相反於該確定判決內容之判斷，此即撤銷訴訟判決既判力之確認效，並非行政處分之構成要件效力。因而本件103年處分有關限期改善部分在尚未失效前，本院自不得就此爭執為實體審究，上訴意旨主張103年處分，法院並未審查構成違反區域計畫法第21條第1項之102年處分（即首次處分）的合法性問題，並以行政處分之構成要件效力非絕對，指摘原判決並未審查上訴人所提出有關首次處分欠缺適法性之證據，而逕論原處分並無違誤云云，有未依證據認定及判決理由不備之違誤，即無可採。至上訴人固引原審原證12、23~25、30~34等以說明轉爐石作為系爭農地坑洞底層之回填材料，並不會對農作物或環境造成不良影響之研究資料，惟依前述區域計畫法第21條所稱「恢復原狀」，自係指回復作為農牧用地使用之適合狀態而言。換言之，以回填作為農牧用地「恢復原狀」之手段時，並非用以回填之物未達污染之管制標準，不發生「土壤污染」、「地下水污染」為已足，尚須「恢復原狀」之結果，能使該農牧用地回復至與違反管制行為發生前相近之狀態，始為相當。況經濟部102年4月15日函釋，亦認：一般農業區農牧用地遭盜採土石，其回填物宜應為原用地相近性質之土壤，以避免環境之污染與破壞，轉爐石級配料之PH值高達
12.4，即使是半動態反應平衡試驗，亦顯示土層之PH值雖隨土深度逐漸降低，但在深僅130cm處之PH值仍高達9.2，顯示全土層均不適合植物根系之生長，為確保永續農業生產環境，避免地下水或鄰近土層土壤遭受污染，轉爐石級配料不得作為農業用地之盜濫採土石遺留坑洞回填物。從而縱上訴人於原審所引之證據，顯示轉爐石作為系爭農地坑洞底層之回填材料，並不會對農作物或環境造成不良影響，亦無礙於原判決認定轉爐石級配料不得作為農業用地之盜濫採土石遺留坑洞回填物，亦無上訴意旨主張前開經濟部之函釋，未依證據職權調查事證之情事。另按撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，為原處分發布時之事實或法律狀態為準。本件原審判決以原處分認定上訴人係違反區域計畫法第21條第2項規定，而處上訴人罰鍰，並限期於104年4月30日前移除回填之轉爐石級配料。依行為時之事實及法律狀態並無違誤。至上訴人於原處分後再提出之中聯公司之二份報告，以證明轉爐石作為系爭農地坑洞底層之回填材料，並不會對農作物或環境造成不良影響，惟此非惟未經政府主管機關所認可，且亦無法推翻轉爐石級配料不得作為農業用地之盜濫採土石遺留坑洞回填物之認定。上訴意旨所爭執者無非事實認定及證據取捨，核無其所稱原判決有未依職權調查之違法，更無所謂原處分係具持續效力，其應以言詞辯論終結時，為違法之判斷基準時之適用。
(五)綜上所述，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 2 月 23 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲法官 林 文 舟法官 姜 素 娥法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 2 月 23 日
書記官 黃 淑 櫻