最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第99號上 訴 人 匡廣進被 上訴 人 公務人員保障暨培訓委員會代 表 人 李逸洋上列當事人間考績事件，上訴人對於中華民國105年6月22日臺北高等行政法院104年度訴更一字第102號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人原係被上訴人專員，其民國101年年終考績，經所屬單位主管就公務人員考績表項目評擬，遞送被上訴人甄審及考績委員會（下稱考績會）初核為乙等（79分），送被上訴人機關長官（即前主任委員）覆核，因被上訴人前主任委員有意見，交考績會復議，考績會維持上訴人原等第及分數，被上訴人前主任委員對復議結果，仍不同意，乃加註理由後變更等第為丙等（69分），終經被上訴人102年2月19日公人字第1024060051號函核定後，送銓敘部同年月22日部銓二字第1023698711號函銓敘審定，再經被上訴人以同年月25日公人字第102002169號考績（成）通知書（下稱原處分），通知上訴人101年年終考績考列丙等。上訴人不服，循申訴、再申訴程序救濟，均經駁回，復向被上訴人提起復審，經復審決定不受理。上訴人仍表不服，提起行政訴訟。嗣經原審法院102年度訴字第1602號裁定以起訴不合法駁回後，上訴人提起抗告，經本院以104年度裁字第1510號裁定，將上開原審裁定廢棄，發回更為審理。原審法院以104年度訴更一字第102號判決（下稱原判決）仍駁回上訴人之訴，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠考試院為貫徹試辦強制一定比例丙等政策，制定「考試院暨所屬機關落實辦理98年考績作業注意事項」（下稱系爭注意事項），所定考列丙等之條件及比例，違反法律保留原則，危害人民服公職權。上訴人系爭年度考績列為丙等，即係上開注意事項適用之結果。㈡上訴人具備考列甲等條件而被考列丙等，顯不符合公務人員考績法（下稱考績法）施行細則第6條第1項所稱「評定適當考績等次」，被上訴人系爭考績評定嚴重違反「一般公認之價值判斷標準」，具有重大判斷瑕疵。被上訴人未能說明機關首長不同意考績會初核及復議之原因，亦未能合理說明機關首長何以從單位主管評擬、考績會初核79分，直接變更為69分，此為變相先打等第、後補分數之違法現象。且被上訴人機關首長逕行變更考績會復議上訴人考列等第之理由，無非為：「辦事效率不彰，且常有拖延情事，因公涉訟輔助辦法修正草案延宕近一年，但上班仍認真，能力可能不足，有待磨練。」惟上訴人因辦理涉訟輔助辦法修正草案，而經記列小功一次，何以同一事件而有兩極評價﹖且不知延宕1年之標準如何計算，上訴人實難信服等語，並聲明求為判決：復審決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：上訴人101年年終考績考列丙等係以平時考核為重要依據，考績評定係屬機關長官之權限，機關長官考量該機關全年整體績效表現，基於綜覈名實之考績本旨，覈實評定所屬同仁考績考列甲、乙、丙等次，並無違反考績法規定。類此考評工作，富高度屬人性，亦為機關長官之判斷餘地，因此，機關長官參酌團體績效考評結果，再依據個人平時考核成績。上訴人101年平時考核獎懲累積記功1次、嘉獎2次，未曾記1大功，故其不具有考績法第13條規定考績不得列丙等以下之條件，被上訴人綜覈名實考評後考列丙等，並無違法或顯然不當之情事，亦非為貫徹考試院強制一定比例丙等政策云云，資為抗辯，聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠考績評定涉及高度屬人性之人格評價，且需長時間之行為觀察始得以形成印象，故由與受考人在職務執行上最具緊密關連性之單位主管或是機關首長進行考核，始屬功能最適。反之，法院在組織、權限及功能上，因事實上無法長時間觀察受考人，進而對其工作表現及態度產生評價性之觀感與印象，自難以代替行政機關而自為決定，亦難以重建判斷情境，完全掌握機關首長之思維脈絡以及評價基準。是就此類行政機關享有判斷餘地之事件，採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更。㈡本件爭議考績作成之考績會組織及程序合法，原初核上訴人為乙等，經主任委員覆核，主任委員因為有不同意見故退回復議，由考績委員會復議後，再簽請主任委員，主任委員仍不同意，乃依考績法施行細則第19條第1項加註理由敘明上訴人「辦事效率不彰，且常有拖延情事，因公涉訟輔助辦法修正草案延宕近1年，但上班仍認真，能力可能不足，有待磨練。」等語，而變更上訴人之考績分數為69分等第為丙，其法定程序符合規定，並無瑕疵。㈢上訴人101年平時考核獎懲固有記功1次、嘉獎2次，惟其未曾記1大功，故其不具有考績法第13條規定考績不得列丙等以下之條件。考試院所屬部會秉持考績法綜覈名實之精神，落實對於宜考列丙等人員予以評列為丙等，合於考績法施行細則第6條規定，尚難謂係為貫徹考試院強制丙等政策所然。綜上，被上訴人核定上訴人101年年終考績考列丙等69分，核無違誤，復審決定予以維持，亦無不合，上訴人仍執前詞，請求撤銷，為無理由，應予駁回。
五、上訴意旨略以：㈠原判決不認為考試院有試辦強制一定比例丙等政策，與社會公眾週知事實不符；㈡且原判決對上訴人考列丙等主因團體績效之爭議，未說明其是否同意公務員考績採取團體績效此標準之法律上意見：㈢又原判決未調查被上訴人機關首長逕行變更考績之意見，是否與事實相符，逕予贊同，而推翻考績會之初核及復議，泛稱尊重判斷餘地，究竟係尊重機關首長，抑或考績會之判斷，語焉不詳；㈣為調查上開情事，上訴人請求閱覽平時考核記錄表等卷宗資料，以及被上訴人陳淑芳委員於再申訴決定時提出之不同意見書，原判決亦未予以調查究明。是以，原判決有判決不備理由、未依職權調查證據、適用法令不當及理由矛盾等違背法令情事，求為廢棄。
六、本院查：㈠按，服務機關對公務人員考績評定為高度屬人性事項，判斷
餘地是不可避免的，因為也沒有辦法取代。於本院104年度8月份第2次庭長法官聯席會議承認考績被考列丙等之公務人員，得提起行政訴訟後，行政法院審理此類案件，重要的是，在論及尊重判斷餘地前，仍必須審查服務機關辦理考績業務是否有對事實認定違誤、是否遵守一般公認價值判斷之標準、有無與事件無關之考量牽涉在內、以及是否違反平等原則等一般公法上原理原則等情事，以糾正機關逾越法律界限的缺失，不能空有行政訴訟之救濟管道，而以尊重判斷餘地之名，使公務人員無法獲得實質的權利保障。
㈡第按，我國現行考績法對公務人員之考績並無一定比例應考
列丙等之規定，而是採取「覈實考核原則」（考績法第2條參照），以平時考核為依據，就其工作、操行、學識、才能行之（考績法第5條第1項規定參照），是一種非競爭型之考績評定方式，此乃經立法者選擇之制度，非得由行政機關決定之。如公務人員之服務機關採取競爭型之考績評定方式，以團體績效最差之單位，再以該單位成績最差者核予考列丙等之考績，即屬違反現行考績法所承認之價值判斷標準。抑且，公務人員工作品質之優劣，須在相同的基礎條件下方得比較，同一機關之不同單位，業務內容不同，逕以同一標準來作要求，則對於業務量較多較繁重之單位同仁，顯不公平。且團體績效最差之單位，該單位成績最差者，與機關內其他單位受考人相較，是否即為最差，亦有疑義。是採取團體績效為公務人員考績方式者，並有違反平等原則之可能。
㈢再按，在考績評定程序上，各機關對於公務人員之考績，應
由主管人員就考績表項目評擬，遞送考績會初核，機關長官覆核，經由主管機關或授權之所屬機關核定，送銓敘部銓敘審定，此經考績法第14條第1項明文。如果機關長官與考績會之意見不同，行為時考績法施行細則第19條第1項規定，機關長官如對初核結果有意見時，應交考績會復議；機關長官對復議結果，仍不同意時，得加註理由後變更之。是以，我國公務人員考績之評定，原則上雖由考績會透過民主化合議機制作成，惟為貫徹機關長官領導統御，最終決定權仍屬機關長官。因此，法院於審查考績評定合法與否時，於機關長官同意考績會評定時，審查重點在於考績會之組織、程序及判斷是否合法；但如終係因機關長官不同意考績會復議之結果，而以加註理由方式變更復議結論時，法院所審查之重點，即不在於考績會初核、復議階段，而在於機關長官逕予變更之決定是否合法。機關長官行使上開考績決定權，有義務將其考績判斷所運用之資料及過程表明，至少應達到公務人員權利救濟機關（包括法院）可為審查其是否係基於妥當事實，以及其變更考績會決定之具體理由此一程度，否則難免流於恣意之弊，此之法文所以要求機關長官逕予變更考績時，須加註理由之原因。
㈣經核，如事實欄所載上訴人101年年終考績，經由單位主管
就公務人員考績表項目評擬，遞送被上訴人考績會初核為乙等（79分），送被上訴人機關首長覆核，因被上訴人機關首長有意見，交考績會復議，考績會維持上訴人原等第，被上訴人機關首長對復議結果，仍不同意，乃加註理由「辦事效率不彰，且常有拖延情事，因公涉訟輔助辦法修正草案延宕近一年，但上班仍認真，能力可能不足，有待磨練。」逕變更等第為丙等（69分），乃經被上訴人核定、銓敘部審定，再經被上訴人以原處分通知上訴人考績之事實，業經原審認定在案，核與卷證資料相符。原判決乃基於尊重「服務機關」對人事考績之判斷餘地，肯認原處分之合法。惟則：
1.原判決就被上訴人101年度考績會組織，程序，以及作成初核、復議決定所憑之資料（各季考核記錄表及面談紀錄等）雖查明綦詳。但本件考績作成其實並非由考績會決定，而係因被上訴人機關首長不同意考績會決定，而逕行加註理由變更所致。原判決關於尊重考績會判斷餘地之論述，並非本案爭執之關鍵。
2.當然，被上訴人機關首長逕行變更考績會決定，對於上訴人核予考績等第，與考績會之決定相同，同享有對人事決定之判斷餘地。只是，法院就其判斷是否合法，仍必須審查其判斷是否基於錯誤之事實、是否遵守一般公認價值判斷之標準、是否與事件無關之考量牽涉在內、以及違反平等原則等一般公法上原理原則。凡此均為法院應依職權調查之事項，倘法院從已知之事實、當事人之聲請或主張及卷內資料，獲得可進行調查之線索時，在期待可能之範圍，即應主動調查，否則即與行政訴訟法第125條第1項，及同法第133條規定之意旨相違背。又，法院職權調查事實，依行政訴訟法第164條規定，本得調取公務員或機關掌管之文書，如該機關為當事人時，並有提出之義務。除「妨害國家高度機密」者外，不得拒絕。此因，行政機關在現代國家中仍為資訊之最主要獨占者，行政訴訟基本上為人民與官署間之訴訟，就資訊掌握而言，先天上處於不對等地位，欲達武器平等目的，除當事人得閱覽各種訴訟文書權利外，行政機關應負有提出與訴訟有關文書之義務。
行政機關雖得以保密或其他維護國家利益之理由拒絕，但拒絕之理由成立與否應由行政法院判斷之，無正當理由而不從提出文書之命者，行政法院得審酌情形認他造關於該文書之主張或依該文書應證之事實為真實（行政訴訟法第165條參照）。本案系爭考績評定相關資料，顯然無妨害國家高度機密之可能，法院如因調查事實之所需，命被上訴人提出，被上訴人不得拒絕。
3.依卷存被上訴人所提上訴人101年度考績檔案（參見原處分卷3第81頁至第101頁）以觀，被上訴人機關首長變更被上訴人考績會考予上訴人之等第，由乙等（79分）降為丙等（69分），所引用之考核資料似未有異於被上訴人考績會所審酌者，難以理解其判斷何以與考績會決定差距達10分。細繹被上訴人機關首長所加註考予丙等之理由，無非「辦事效率不彰，且常有拖延情事，……，但上班仍認真，能力可能不足，有待磨練。」等情事，然此節迭經上訴人之單位主管考評記載，並經被上訴人考績會斟酌而列其考績為乙等，被上訴人機關首長異其評價，是否有其他事證，尚有未明；況且，被上訴人機關首長指摘上訴人辦理「因公涉訟輔助辦法修正草案延宕近1年」，而予以工作能力丙等之評價，但迄今確實未見被上訴人提出何以計算延宕該公務一年之基準。且上訴人當年度曾記列小功一次、嘉獎兩次，其中承辦調查各機關公務人員因公涉訟輔助件數及金額辦理情形事宜，更是記功一次（參見被上訴人101年12月14日公人字第10140600811號令，附原處分卷6第24頁至第26頁），何以辦理同類事務經記功嘉獎予以鼓勵，於年終考績評定時，竟屬劣後考績，被上訴人機關首長就上訴人工作能力認定之事實是否有誤，不無疑慮。再者，被上訴人機關首長就考績會對受考人之考績初核，並非僅不同意上訴人之考績列等，而係未載明理由而將該機關所有受考人全數退回考績會重擬，此有卷附被上訴人機關首長於被上訴人考績會102年1月31日簽呈之批示可稽（見原處分卷3第85頁）。顯然被上訴人機關首長評價受考人考績準據，與考績會有所不同，否則不可能將受考人全數退回重評，其評價結果容有因與考績事務本質（工作、操行、學識、才能）無關考量所致之疑慮。上訴人以當時考試院推行試辦以團體績效模式而為一定比例公務員考績列等為丙之政策，因此質疑被上訴人機關首長係採用團體績效方式而為考評，論理上乃為可能，若果如此，此考評方式即屬有違反法律所規定之考績評價標準與平等原則，法院有詳為調查之義務。
4.原判決就上開事實未明處，依現存證據資料，逕認被上訴人對上訴人之考績評斷，全然以上訴人平時考核成績紀錄、獎懲及其具體事蹟為據，但既不區隔考績會與被上訴人機關首長之判斷，又對二者判斷結果顯有不同之理由，置之不問，全無調查，稽之前述本院關於現存證據之論證，除其論理違背經驗法則、論理法則外，亦有未依職權調查證據之違背法令。且關於上訴人系爭年度考績形成內容，現存卷證似未齊全，容無資料可審查考績會復議決定維持上訴人考績乙等（79分），另有一名受考人列為丙等（參見被上訴人考績委員會102年第3次甄審及考績委員會會議記錄，附原處分卷3第82頁），被上訴人機關首長係參閱何等為考績會所未審酌之資訊，或係認考績會關於上訴人考評之判斷有何不當違法之處，始決定維持其餘受考人考績，獨將上訴人降列為丙等﹖又被上訴人不僅為上訴人所屬機關，適亦為執掌全國公務員權益保障之機關，因此上訴人循申訴、再申訴程序就系爭考績為救濟時，其救濟機關亦為被上訴人，因此被上訴人就上訴人考績救濟駁回之判斷，可視為被上訴人為系爭考績處分理由之延伸，法院亦非不可循此探知被上訴人是否確如上訴人所主張，因考試院當時推行一定考績政策，始就上訴人為相關考績評定。如：被上訴人102年第10次委員會會議，雖就上訴人再申訴案達成再申訴駁回之決議，但有10名委員，總票數僅9票（贊成7票、反對1票、棄權1票），陳淑芳委員表示將提不同意見書（參見該次會議紀錄，附原處分卷5第25頁），而此不同意見書網路版，並據上訴人於起訴時提出（附原審102年度訴字第1602號卷一第30頁以下）；然被上訴人102年第11次委員會會議，於陳淑芳委員缺席情況下，卻作成修正第10次會議記錄之決議，而將「陳委員淑芳將提不同意見書」此部份刪除（參見該次會議紀錄，附原處分卷5第10頁），此不同意見書之刪除，是否係因被上訴人為考試院轄下機關，而考試院當時試行公務人員考績一定比例丙等之政策，如該不同意見書之公開，將影響政策推行，致令上訴人當年度考績淪為政策之犧牲品，實有待被上訴人提出相關文書解明，以釐清上訴人系爭年度考績列為丙等，究係出於考績法第5條第1項所示「工作、操行、學識、才能」各項標準之評價，抑或另基於法律所未規定之「團體績效」考量。
㈤綜上，原判決有上揭違背法令事由，致本案待證事實未明，
足以影響判決結果，上訴人持以指摘，求為廢棄，為有理由。因本案事實未明，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 2 月 24 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 楊 得 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 2 月 24 日
書記官 彭 秀 玲